閻世煜，張亞玲，劉京晶

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.中水北方勘測設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222；3.海河水利委員會海河流域水土保持監(jiān)測中心站，天津 300170）

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持事中事后監(jiān)管是水行政主管部門社會管理的重要組成部分，也是水行政主管部門的法定職責(zé)和重要職能[1]。2011 年3 月修訂后施行的《中華人民共和國水土保持法》明確了流域管理機(jī)構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。近幾年水利部先后印發(fā)了《水利部流域管理機(jī)構(gòu)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法（試行）》（辦水?！?015〕132號）、《關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》（水?！?019〕160 號）等文件，進(jìn)一步強(qiáng)化了水土保持監(jiān)管工作[2]。當(dāng)前政府職能不斷轉(zhuǎn)變，“放管服”水平持續(xù)加強(qiáng)，特別是在水土保持設(shè)施驗(yàn)收由行政許可調(diào)整為建設(shè)單位自主驗(yàn)收的背景下，更加突出了水行政主管部門事中事后監(jiān)管的重要性[3]。近年來，海委深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想及“十六字”治水思路，嚴(yán)格落實(shí)水利部相關(guān)要求，不斷強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管及追責(zé)懲戒力度，完善區(qū)域協(xié)同監(jiān)管體系，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，水土保持監(jiān)管工作取得新成效[4]。

1 近期水利部對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管的要求

近年來，水利部在水土保持法的法律框架下，重點(diǎn)圍繞解決“管什么、誰來管、怎么管、管不好怎么辦”，建立了“1+N”的人為水土流失監(jiān)管制度體系?！?”是《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》（水保〔2019〕160 號），“N”是與之相配套以及需進(jìn)一步細(xì)化明確的相關(guān)制度[5]。其中，《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問題分類和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的通知》（辦水保函〔2020〕564 號）和《水利部辦公廳關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》（辦水保〔2020〕157 號）為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問題分類、責(zé)任認(rèn)定以及追責(zé)懲戒提供了重要依據(jù)和有力保障。

2 海河流域部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管實(shí)踐

2020 年以來，海委深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，特別是“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求，以看住人為水土流失為核心，圍繞“查、認(rèn)、改、罰”4 個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，按照“提前介入、主動作為、全程管控、跟蹤落實(shí)”的工作思路，通過“雙向告知+承諾”、書面檢查、現(xiàn)場檢查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、驗(yàn)收核查等監(jiān)管方式，共對250個(gè)（次）項(xiàng)目開展監(jiān)管，其中“雙向告知+承諾”17個(gè)、現(xiàn)場檢查36個(gè)（次）、已驗(yàn)收項(xiàng)目核查17 個(gè)、糾正違法違規(guī)行為241 個(gè)、依法依規(guī)對10 個(gè)項(xiàng)目開展約談、將2 家單位列入重點(diǎn)關(guān)注名單，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋、全鏈條、全流程閉環(huán)管理，形成了“從早、從細(xì)、從嚴(yán)、從實(shí)”實(shí)施監(jiān)管的工作特點(diǎn)。

2.1 以水土流失防治責(zé)任全面落實(shí)為核心，“從早”實(shí)施監(jiān)管

以監(jiān)管關(guān)口前移、強(qiáng)化行政服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，制訂了《海河流域部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“告知+承諾”工作管理辦法》，在項(xiàng)目水土保持方案批復(fù)后，第一時(shí)間召集項(xiàng)目建設(shè)單位和沿線地方各級水行政主管部門，“一對一”地向建設(shè)單位告知項(xiàng)目開工后水土流失防治具體內(nèi)容，向項(xiàng)目沿線各級水行政主管部門告知水土保持日常監(jiān)管要求，推動生產(chǎn)建設(shè)單位水土流失防治主體責(zé)任和地方水行政主管部門屬地監(jiān)管責(zé)任的全面落實(shí)，為項(xiàng)目開工后水土保持工作規(guī)范化開展和監(jiān)管奠定了良好基礎(chǔ)。

2.2 以常態(tài)化、精準(zhǔn)化監(jiān)管為主線，“從細(xì)”實(shí)施監(jiān)管

以項(xiàng)目為單元建立水土保持監(jiān)管檔案，抓住項(xiàng)目批復(fù)、開工、完工等關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，開展督促性、過程性監(jiān)管，推動監(jiān)管日?；⒕?xì)化。在制定年度檢查計(jì)劃時(shí)，詳細(xì)摸排每個(gè)項(xiàng)目主體及水土保持進(jìn)展，以問題為導(dǎo)向精細(xì)制定工作方案，有針對性地確定每個(gè)項(xiàng)目的督查方式。針對重大項(xiàng)目利用無人機(jī)遙感技術(shù)全面掌握項(xiàng)目現(xiàn)場情況，細(xì)致了解每個(gè)取棄土場現(xiàn)狀，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在的水土保持問題。

2.3 以提升監(jiān)管效能和質(zhì)量為目標(biāo)，“從實(shí)”實(shí)施監(jiān)管

結(jié)合“放管服”改革和疫情防控要求，從項(xiàng)目實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌線下、線上相結(jié)合的監(jiān)管方式，合理確定參加督查（核查）的地方水行政主管部門的層級，最大限度提高監(jiān)管效能。以“清單制”提出發(fā)現(xiàn)問題和整改要求，不斷實(shí)化監(jiān)督檢查意見內(nèi)容，確保提出的問題及整改要求可落地、可整改、可追溯，督查信息全面向社會公開。

2.4 以違法違規(guī)行為全面整改為導(dǎo)向，“從嚴(yán)”實(shí)施監(jiān)管

安排專人逐項(xiàng)逐份嚴(yán)格審核項(xiàng)目監(jiān)測材料，對不符合規(guī)定的監(jiān)測季報(bào)要求有關(guān)單位修改后重新提交。嚴(yán)格執(zhí)行核查標(biāo)準(zhǔn)，逐條對照項(xiàng)目是否存在不得通過水土保持設(shè)施驗(yàn)收的情形。對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，要求建設(shè)單位在期限內(nèi)以正式文件形式反饋整改情況，嚴(yán)追問題整改落實(shí)到位。對存在較重水土保持問題的項(xiàng)目，嚴(yán)厲開展責(zé)任追究和信用懲戒，針對涉及行政處罰和行政強(qiáng)制的情形，督促地方嚴(yán)肅開展違法違規(guī)查處。

3 監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題分析

2020 年，水利部印發(fā)《水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問題分類和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的通知》（辦水保函〔2020〕564 號），其中將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問題劃分為方案設(shè)計(jì)、棄渣堆置、措施落實(shí)、監(jiān)理監(jiān)測、設(shè)施驗(yàn)收、組織管理6類40個(gè)問題，問題性質(zhì)分為嚴(yán)重、較重、一般3 種。據(jù)此規(guī)定，本文對近3 a 海河流域部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分類分析，結(jié)果如下。

3.1 按問題嚴(yán)重程度分類

2020 年以來，通過書面檢查、現(xiàn)場檢查、驗(yàn)收核查發(fā)現(xiàn)的241 項(xiàng)問題中，嚴(yán)重問題23 項(xiàng)，較重問題40項(xiàng)，一般問題178項(xiàng)，嚴(yán)重和較重問題所占比例接近3 成。問題嚴(yán)重程度及發(fā)現(xiàn)問題的監(jiān)管方式，如圖1所示。

圖1 監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題按嚴(yán)重程度分類統(tǒng)計(jì)

以上問題中，嚴(yán)重問題主要為在水土保持方案指定位置外新設(shè)棄渣場、未驗(yàn)先投、項(xiàng)目三色評價(jià)結(jié)論與實(shí)際不符、未按要求完成水行政主管部門提出的整改要求等，較重問題主要為未繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)、水土保持措施落實(shí)嚴(yán)重滯后、施工中亂倒亂棄或順坡溜渣、技術(shù)服務(wù)單位對施工中出現(xiàn)的問題未及時(shí)制止和督促處理等，這些問題對項(xiàng)目水土保持工作正常開展產(chǎn)生了負(fù)面影響，同時(shí)也會使相關(guān)責(zé)任單位面臨約談或納入重點(diǎn)關(guān)注名單的懲處。

從圖1 可以看出，所有嚴(yán)重及較重問題均是對在建項(xiàng)目開展監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的，驗(yàn)收核查發(fā)現(xiàn)的問題均為一般問題。這說明通過對在建項(xiàng)目開展監(jiān)督檢查，水行政主管部門嚴(yán)格督促問題整改，推動項(xiàng)目水土保持工作不斷完善，有效發(fā)揮了監(jiān)管職能，而建設(shè)單位在監(jiān)管過程中強(qiáng)化了責(zé)任意識，水土保持工作組織管理水平不斷提升，有效控制了人為水土流失危害。

3.2 按問題類型分類

監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的241 項(xiàng)問題涉及方案編制和設(shè)計(jì)、棄渣堆置、水土保持措施落實(shí)、監(jiān)測監(jiān)理、水土保持設(shè)施驗(yàn)收、組織管理6 類，各類問題所占比例如圖2所示。

從圖2 可以看出，水土保持措施落實(shí)問題占比超過半數(shù)，水土保持工程、植物、臨時(shí)等各類措施落實(shí)情況均出現(xiàn)了問題，說明項(xiàng)目實(shí)施過程中建設(shè)單位對水土保持工作重視程度不足，未能嚴(yán)格落實(shí)“三同時(shí)”制度。在發(fā)現(xiàn)的所有問題中，涉及取棄土場的有70 項(xiàng)，涉及臨時(shí)占地或臨時(shí)措施的有58 項(xiàng)，分別占所有問題的29%和24%，是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作出現(xiàn)問題的集中點(diǎn)。

3.3 問題實(shí)質(zhì)及原因分析

3.3.1 建設(shè)單位水土流失防治主體責(zé)任履行不到位

督查中發(fā)現(xiàn)，部分建設(shè)單位在主要程序履行及措施落實(shí)方面存在較重問題，具體包括未在方案指定位置棄土棄渣、水土保持措施落實(shí)嚴(yán)重滯后、未按規(guī)定組織開展水土保持監(jiān)測監(jiān)理工作、未驗(yàn)先投、未及時(shí)繳納補(bǔ)償費(fèi)、未按要求完成水行政主管部門提出的整改要求等，以上問題反映出建設(shè)單位未能嚴(yán)格履行水土流失防治主體責(zé)任，對水土保持工作的重視程度和組織管理水平有待提升。

產(chǎn)生上述問題的原因主要有以下2 點(diǎn)：①建設(shè)單位水土保持意識和法律意識淡薄，缺少對水土保持法和水利部出臺的相關(guān)規(guī)定的必要了解，對項(xiàng)目開工后水土流失防治具體工作內(nèi)容掌握不全面，對水土保持工作存在的問題及性質(zhì)認(rèn)識模糊，甚至觸碰法律紅線；②建設(shè)單位組織管理較為薄弱，項(xiàng)目水土保持管理體系尚不健全，各參建單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的水土保持職責(zé)不明確，在項(xiàng)目建設(shè)期間無法有效組織參建單位規(guī)范開展水土保持工作[6]。

3.3.2 技術(shù)服務(wù)單位服務(wù)質(zhì)量較差

技術(shù)服務(wù)單位形成的材料是建設(shè)單位開展水土保持工作的重要參考，也是水行政主管部門掌握項(xiàng)目情況的主要來源，其不僅有為建設(shè)單位提供服務(wù)的職責(zé)，同時(shí)承擔(dān)著監(jiān)督的重任，但部分監(jiān)測單位編制的監(jiān)測季報(bào)不能反映項(xiàng)目存在的水土保持問題，甚至作出與實(shí)際不符的三色評價(jià)結(jié)論；監(jiān)理單位未能對項(xiàng)目存在的水土保持問題及時(shí)制止和督促處理；驗(yàn)收報(bào)告編制單位對驗(yàn)收材料收集不完善，報(bào)告內(nèi)容不符合相關(guān)規(guī)定。部分上述問題嚴(yán)重程度已達(dá)較重或嚴(yán)重，反映出技術(shù)服務(wù)單位責(zé)任意識不強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量較差，未能嚴(yán)格按照水土保持相關(guān)規(guī)章制度開展工作。

產(chǎn)生以上問題的原因主要有以下兩方面：主觀層面上，技術(shù)服務(wù)單位與建設(shè)單位存在被委托關(guān)系，工作內(nèi)容以向業(yè)主提供服務(wù)為主，缺少對項(xiàng)目和建設(shè)單位的督促，對項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的水土保持問題未能及時(shí)有效地提出專業(yè)意見并推進(jìn)整改；客觀層面上，部分技術(shù)服務(wù)單位專業(yè)水平較差，隨著水土保持方案編制、水土保持監(jiān)測、水土保持驗(yàn)收等資質(zhì)相繼取消，水土保持技術(shù)服務(wù)由行業(yè)準(zhǔn)入制調(diào)整為水平評價(jià)制，技術(shù)服務(wù)單位的業(yè)務(wù)能力和責(zé)任意識參差不齊，亟需提高服務(wù)質(zhì)量。

3.3.3 未嚴(yán)格執(zhí)行水土保持“三同時(shí)”制度

近3 a督查中發(fā)現(xiàn)的問題，半數(shù)以上屬水土保持措施落實(shí)方面，包括水土保持措施落實(shí)不及時(shí)不到位、植被恢復(fù)效果較差、未嚴(yán)格按照方案要求落實(shí)表土剝離及保護(hù)措施等，反映出部分項(xiàng)目未能嚴(yán)格落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。

產(chǎn)生問題的原因主要有以下2 點(diǎn)：①水土保持專項(xiàng)設(shè)計(jì)工作落實(shí)不到位，部分項(xiàng)目水土保持初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)由建設(shè)單位自行組織審查，存在審核不細(xì)、把關(guān)不嚴(yán)的情況，造成水土保持專項(xiàng)設(shè)計(jì)編制不及時(shí)或設(shè)計(jì)深度不足，無法切實(shí)將水土保持措施體系和投資納入到項(xiàng)目主體，不能完全指導(dǎo)現(xiàn)場施工；②對水土保持措施落實(shí)重視不足，由于水土保持工作對于項(xiàng)目主體具有一定獨(dú)立性且水土保持措施落實(shí)情況通常不影響主體工程進(jìn)展，因而水土保持措施滯后問題未能引起足夠重視，其中取棄土場和臨時(shí)占地最為突出，此外植物措施的實(shí)施受季節(jié)影響，有時(shí)會在主體工程完工后作為遺留部分單獨(dú)實(shí)施，造成防治標(biāo)準(zhǔn)降低、管護(hù)不到位，防治效果較差。

4 新階段海委水土保持監(jiān)管工作主要發(fā)力點(diǎn)

面對新形勢和新挑戰(zhàn)，海委將深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大報(bào)告精神和綠色發(fā)展理念，助力美麗中國建設(shè)，緊緊圍繞中央和水利部有關(guān)部署，以推動水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展為主題，錨定保障流域生態(tài)安全的目標(biāo)，不斷完善制度、規(guī)范程序、守正創(chuàng)新、狠抓落實(shí)，采取更有力的措施對海河流域部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全覆蓋、全鏈條、全流程的水土保持監(jiān)管，為新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展提供有力的監(jiān)督管理支撐。

4.1 加快構(gòu)建水土保持協(xié)同監(jiān)管工作格局

充分發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)在監(jiān)管中的牽總、協(xié)調(diào)作用，與地方推動構(gòu)建水土保持協(xié)同監(jiān)管工作格局，聯(lián)合開展重點(diǎn)流域、重點(diǎn)地區(qū)人為水土流失監(jiān)管行動，完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)，健全水土保持監(jiān)管與執(zhí)法銜接，以“一事一單”形式建立流域監(jiān)管與地方執(zhí)法移送機(jī)制及督辦制度，協(xié)同發(fā)力、形成合力，督促嚴(yán)查水土保持違法違規(guī)行為，通過逐級督查來傳導(dǎo)壓力、壓實(shí)責(zé)任，形成上下聯(lián)動、部門協(xié)同的監(jiān)管體系。

4.2 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和水土流失源頭防控

編制實(shí)施《海河流域水土保持規(guī)劃》，加強(qiáng)流域規(guī)劃控制性，依照水土保持規(guī)劃開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管，協(xié)助水利部做好流域內(nèi)部批水土保持方案前期審查工作。對已批復(fù)項(xiàng)目，以監(jiān)管關(guān)口前移、強(qiáng)化行政服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)《海河流域部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“告知+承諾”工作管理辦法》，在項(xiàng)目開工前告知建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)履行的水土流失防治責(zé)任和地方水行政主管部門的監(jiān)管職責(zé)，從源頭防控人為水土流失。

4.3 進(jìn)一步創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)管方式和手段

以數(shù)字賦能、創(chuàng)新驅(qū)動為動能，綜合利用遙感監(jiān)管、無人機(jī)監(jiān)管、視頻監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管等方式，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，對部批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失情況實(shí)行全面監(jiān)控，及時(shí)預(yù)警水土流失風(fēng)險(xiǎn)，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)判別水土流失違法違規(guī)行為，進(jìn)一步提升監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平。

4.4 持續(xù)提升水土保持監(jiān)管效能

以嚴(yán)格實(shí)施水土保持日常監(jiān)管為核心，延續(xù)“從早、從細(xì)、從實(shí)、從嚴(yán)”的監(jiān)管基調(diào)，聚焦提升人為水土流失防控能力，完善生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持事前事中事后全鏈條全過程監(jiān)管體系，以鐵路、水利、油氣管線等水土流失問題集中的行業(yè)為重點(diǎn)，加大現(xiàn)場檢查力度。同時(shí)，持續(xù)加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管，以監(jiān)測、監(jiān)理、驗(yàn)收報(bào)告編制等技術(shù)服務(wù)單位為重點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)測資料審核，開展水土保持專項(xiàng)信用監(jiān)管，推動水土保持監(jiān)管向有實(shí)有效有能轉(zhuǎn)變。

4.5 不斷強(qiáng)化警示教育和宣傳引導(dǎo)

從反正兩端入手，開展流域水土保持典型違法案例收集及通報(bào)，以案釋法、以案示警，提升全社會水土保持法治意識，同時(shí)注重宣傳引導(dǎo)，向管轄范圍內(nèi)各項(xiàng)目法人及施工單位宣傳培訓(xùn)水土保持法律法規(guī)及人為水土流失防治知識，選擇水土流失防治成績突出的典型地區(qū)、典型項(xiàng)目對流域水土保持工作成效進(jìn)行宣傳，發(fā)揮水土保持社會效益，強(qiáng)化防治水土流失的自覺性和主動性，營造全社會共同關(guān)注、支持和參與水土保持監(jiān)管的良好氛圍。