馬學(xué)廣 蔣 策

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院,天津 300350)

一、引言

國家級新區(qū)作為城市內(nèi)重點開發(fā)的國家戰(zhàn)略區(qū)域,通過體制機制創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級,在三十余年的發(fā)展歷程中已形成超常規(guī)超高速的發(fā)展態(tài)勢[1]2,是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的一個生動縮影。2021年,貫穿“四大板塊”“五大區(qū)域重大戰(zhàn)略”和重要城市群都市圈的18個國家級新區(qū)(不含雄安新區(qū))共實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值約5.4萬億元,約占中國國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.7%,成為全球化背景下我國對外開放和改革創(chuàng)新的重要載體和巨大引擎,極大推動了區(qū)域經(jīng)濟空間格局重構(gòu)和高質(zhì)量發(fā)展。

隨著2014年開始國家級新區(qū)的批復(fù)和設(shè)立進入快車道,學(xué)界由此掀起了國家級新區(qū)研究的熱潮。研究者基于多學(xué)科視角與方法,圍繞國家級新區(qū)的功能定位[2]16、空間政治[3]103、創(chuàng)新發(fā)展[4]92、管理治理[5]16、空間布局[6]963、困境對策[7]9、用地管控[8]12等領(lǐng)域開展了大量的理論與實證研究,其中國家級新區(qū)設(shè)立的政策效應(yīng)近年來已成為學(xué)界關(guān)注的焦點。國家級新區(qū)對所在城市及周邊區(qū)域會產(chǎn)生復(fù)雜多維的溢出效應(yīng),現(xiàn)有研究主要基于經(jīng)濟學(xué)視角分析國家級新區(qū)設(shè)立對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的輻射帶動作用[9]123及其內(nèi)在理論機制[10]55。然而,土地作為基本生產(chǎn)要素和國家級新區(qū)建設(shè)的空間載體,已有研究卻鮮有關(guān)注國家級新區(qū)對土地利用的作用效應(yīng),由此便產(chǎn)生了以下三方面問題。(1)國家級新區(qū)設(shè)立對所在區(qū)域土地利用效率有何種影響?國家級新區(qū)孕育于城市開發(fā)區(qū),中央和地方財政的大力扶持使得所在區(qū)域工業(yè)用地、商住用地及其他生產(chǎn)要素迅速擴張并改變當(dāng)?shù)赝恋乩媒Y(jié)構(gòu)和布局,進而影響所在區(qū)域的土地利用效率。然而這種影響是正向促進還是負向抑制是一個迫切需要回答的問題。(2)國家級新區(qū)對土地利用效率的影響是否可持續(xù)?隨著國家級新區(qū)逐步設(shè)立,其具備的財稅、社保、房產(chǎn)等政策紅利也在不斷減弱,改革力度受限,對土地的承載需求也逐漸下降。除正在建設(shè)且具有特殊戰(zhàn)略意義的雄安新區(qū)外,其他國家級新區(qū)經(jīng)過長期發(fā)展人口數(shù)量趨于飽和,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于成熟,各地類的面積和布局也已趨于穩(wěn)定,土地要素投入產(chǎn)出的變化幅度收緊,此時國家級新區(qū)能否仍然持續(xù)影響所在區(qū)域的土地利用效率值得高度關(guān)注。(3)國家級新區(qū)的政策效應(yīng)有無空間異質(zhì)性,特別是對周邊區(qū)域的土地利用效率是否也存在影響?國家級新區(qū)作為一種區(qū)位導(dǎo)向性政策,其設(shè)立目的便是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。分布在不同區(qū)位、不同城市的國家級新區(qū)對土地利用效率的影響是否存在差異,需要進一步探索。同時,國家級新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展會擠占周邊區(qū)域土地、勞動力和資金等生產(chǎn)要素,導(dǎo)致資源的空間再配置。尤其是國家級新區(qū)作為剛性尺度重構(gòu)工具,會通過制度建構(gòu)、規(guī)劃制定和要素配置等方式對周邊區(qū)域現(xiàn)有的土地利用格局形成較大影響。這種影響是正向還是負向便關(guān)系到要素視角下國家級新區(qū)政策效應(yīng)是否有利于區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上,針對國家級新區(qū)影響土地利用效率的三方面問題,本文的邊際貢獻主要包括:(1)研究理論方面,探討國家級新區(qū)與土地利用效率的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與影響機理,并進一步探索國家級新區(qū)政策效應(yīng)的時空異質(zhì)性,從而基于土地利用視角拓展了區(qū)位導(dǎo)向性政策效應(yīng)的相關(guān)理論;(2)研究內(nèi)容方面,以中國70個大中城市為研究樣本,運用雙重差分模型和空間雙重差分模型實證檢驗了國家級新區(qū)設(shè)立對區(qū)域土地利用效率的作用效應(yīng)及時空異質(zhì)性;(3)研究意義方面,本文的作用機制分析有助于進一步明晰區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下國家級新區(qū)發(fā)展方向與土地集約高效利用的重要性,為優(yōu)化國家級新區(qū)空間布局與土地利用方式提供了經(jīng)驗證據(jù),為推動國家級新區(qū)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型提供了政策啟示。

二、理論分析與研究假設(shè)

土地是國家級新區(qū)建設(shè)的物質(zhì)載體,“從零開始”的國家級新區(qū)建設(shè)在理論上會對區(qū)域土地利用現(xiàn)狀產(chǎn)生深刻影響。一般而言,國家級新區(qū)在中央和地方“雙重關(guān)照”下暢通了人流、物流、資金流、信息流等要素流動,優(yōu)化了所在區(qū)域土地利用方式,進而能夠促進土地利用效率提高[11]44。具體而言,國家級新區(qū)主要通過創(chuàng)新效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)和集聚效應(yīng)三重路徑提升了土地利用效率。

一是創(chuàng)新效應(yīng),主要蘊含制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新兩個方面。為最大化國家級新區(qū)這一制度性空間的示范效應(yīng),中央通過賦予國家級新區(qū)“先行先試權(quán)”充分激發(fā)地方政府制度創(chuàng)新和政策改革,例如開放土地使用權(quán)限、優(yōu)化土地利用配置、健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)等;而地方政府在政策刺激下結(jié)合本地發(fā)展實際進行以土地利用為核心的新區(qū)發(fā)展規(guī)劃,并通過行政等級的“尺度跳躍”和優(yōu)惠政策疊加進一步加大機制改革與資源配置力度,從而降低土地開發(fā)成本并拓展土地配置模式。在創(chuàng)新政策激勵下,國家級新區(qū)通過吸引資金、人才、技術(shù)等要素集聚,加速原始創(chuàng)新資本積累,并通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺驅(qū)動企業(yè)進行創(chuàng)新生產(chǎn),從而形成區(qū)域創(chuàng)新高地。同時,由于創(chuàng)新要素的空間循環(huán)會產(chǎn)生知識溢出,國家級新區(qū)在進行資源高效利用時產(chǎn)生的示范效應(yīng),能夠促進周邊區(qū)域?qū)W習(xí)模仿從而提升自身創(chuàng)新水平,進而改善城市內(nèi)部及周邊的創(chuàng)新環(huán)境并提高創(chuàng)新效率。

二是結(jié)構(gòu)效應(yīng),主要蘊含土地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)兩個方面。一方面,國家級新區(qū)建設(shè)既通過加速生產(chǎn)要素的跨界流動加深了不同區(qū)域的空間聯(lián)系,也通過核心與邊緣的極化邊際效應(yīng)和擴散邊際效應(yīng)加劇了區(qū)域間同質(zhì)要素的市場競爭,這就直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并進一步改變土地利用結(jié)構(gòu)。為增強市場競爭力,地方政府會根據(jù)土地資源稟賦優(yōu)勢統(tǒng)籌土地集約利用,實施精細化差異化土地資源管理,最大化釋放土地生產(chǎn)潛能,從而促進土地利用效率提升。另一方面,地方政府在市場機制的作用下通過財政支出分配、稅收優(yōu)惠扶持、環(huán)境保護規(guī)制和貿(mào)易結(jié)構(gòu)調(diào)整等途徑作用于生產(chǎn)要素的配置,引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素流向高技術(shù)化和高附加值的產(chǎn)業(yè),同時改造升級或置換淘汰傳統(tǒng)弱勢產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高度化與合理化轉(zhuǎn)變,從而推動土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和高效利用。

三是集聚效應(yīng),主要蘊含土地要素集聚和其他要素集聚兩個方面。土地要素集聚是土地產(chǎn)出的前提,也是吸引其他要素集聚的基礎(chǔ)。一方面,地方政府通過大規(guī)模出讓工業(yè)用地和不飽和供應(yīng)商住用地來充分發(fā)揮土地利用的規(guī)模效益,大力推動土地集約化進程從而適應(yīng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化高級化需求;與此同時,將獲取的高額土地出讓收入用來支持國家級新區(qū)及周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從而進一步拉動土地利用效率和新區(qū)經(jīng)濟增長。另一方面,土地要素的空間集聚進一步提升了土地的區(qū)位優(yōu)勢,從而吸引更多的勞動力、資本、信息等其他生產(chǎn)要素空間集聚,形成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群并產(chǎn)生經(jīng)濟生產(chǎn)的空間溢出,進而促進區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化并帶動邊際經(jīng)濟產(chǎn)出的增加。

基于上述分析,本文提出如下假說:

假說1:國家級新區(qū)主要通過創(chuàng)新效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)和集聚效應(yīng)三重路徑提升了所在區(qū)域的土地利用效率。

現(xiàn)有研究表明,區(qū)位導(dǎo)向性政策在地理區(qū)位、市場機制和消費者偏好等因素影響下,其政策效應(yīng)會存在時空異質(zhì)性[12]107。對國家級新區(qū)而言,在時間維度上,隨著改革日益深入,各類區(qū)位導(dǎo)向性政策的實施廣度呈規(guī)模性擴大,國家級新區(qū)的示范效應(yīng)在時間上不斷耗散,相對于其他區(qū)域所享有的政策紅利不斷下降,對人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的吸引力與建設(shè)前期相比也逐漸減弱;與此同時,國家級新區(qū)及所在區(qū)域土地承載量趨于飽和,土地利用結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定,政策對土地利用的邊際效益也逐漸收窄,從而使得國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)隨著時間的變化而有所不同?；诖?本文提出如下假說:

假說2:國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)具有時間異質(zhì)性,即會隨時間的增加呈現(xiàn)先變大、后變小的變化趨勢。

在空間維度上,目前我國批復(fù)成立的19個國家級新區(qū)分布于不同區(qū)域的多個城市之中,其政策效應(yīng)也會因城市行政等級和區(qū)位條件的不同而存在差異。一般而言,直轄市、副省級城市、省會城市等較高行政級別城市受各類支持政策的疊加具有較強的經(jīng)濟基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完善,使其用地結(jié)構(gòu)較為穩(wěn)定且土地利用集約高效。根據(jù)邊際效應(yīng)遞減規(guī)律,在該類城市中設(shè)立的國家級新區(qū)作為單一因素可能對區(qū)域土地利用效率的提升效應(yīng)不會特別顯著;而普通地級市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不高級、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等現(xiàn)象較為突出,由于長期以來缺乏政策支持造成了土地資源錯配和土地閑置,國家級新區(qū)在此設(shè)立可以通過整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級、擴大市場等方式解決上述問題,從而顯著拉動普通城市的土地利用效率。同樣的分析思路也適用于我國東部、中西部地區(qū)。我國東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更高級、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更完善、資源配置效率更高效,其土地投入產(chǎn)出效益更大,土地利用效率也更高[13]1114,設(shè)立國家級新區(qū)對區(qū)域土地利用效率的邊際提升效應(yīng)較小;而我國中西部地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱,在此設(shè)立國家級新區(qū)可以優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)模式,從而顯著提升土地利用效率?；诖?本文提出如下假說:

假說3:國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)具有空間異質(zhì)性,國家級新區(qū)對較高行政等級城市的土地利用效率的提升效應(yīng)較小。

假說4:國家級新區(qū)對東部地區(qū)土地利用效率的提升效應(yīng)要小于中西部地區(qū)。

此外,要素集聚使得國家級新區(qū)的經(jīng)濟外部性會產(chǎn)生空間溢出效應(yīng),而其又會受到地理距離的限制并呈現(xiàn)非線性變化趨勢。具體而言,國家級新區(qū)所在中心區(qū)域會對距離較近的周邊區(qū)域產(chǎn)生虹吸效應(yīng),即會吸引更多周邊資源來此集聚,沖擊周邊區(qū)域現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,從而在周邊區(qū)域形成“城市陰影區(qū)”(Urban Shadows)[14]6,使得國家級新區(qū)對周邊區(qū)域的土地利用效率產(chǎn)生負外部性;隨著距離的增加,國家級新區(qū)的虹吸效應(yīng)受限,對周邊區(qū)域的正向空間溢出效應(yīng)開始發(fā)揮,對土地利用效率的提升效應(yīng)也逐漸增強。然而,當(dāng)超出正向空間溢出效應(yīng)的最大距離范圍后,空間分離所導(dǎo)致的稟賦差異、行政壁壘等現(xiàn)象逐漸凸顯,再加上土地資源具有稀缺性和固定性,國家級新區(qū)對周邊區(qū)域土地利用效率的提升效應(yīng)又逐漸減弱甚至消失。基于此,本文提出如下假說:

假說5:國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)會隨到國家級新區(qū)距離的增加呈現(xiàn)先減弱、后增強、再減弱的變化趨勢。

三、研究設(shè)計

(一)樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

本文將國家級新區(qū)設(shè)立視為一項準自然實驗,將研究期內(nèi)設(shè)立國家級新區(qū)的城市納入處理組,將未設(shè)立國家級新區(qū)的城市納入控制組,并運用雙重差分模型來評估國家級新區(qū)設(shè)立對土地利用效率的影響。在實證檢驗之前,本文借鑒并進一步改進曹清峰[15]47-48的方法選取樣本:(1)初步選擇中國70個大中城市作為基礎(chǔ)樣本。由于國家級新區(qū)本身具有很高的戰(zhàn)略定位,對申報城市的行政級別和軟硬環(huán)境要求較高,致使我國大部分普通地級市申請難度很大。國家統(tǒng)計局口徑下的70個大中城市基本均為國家或區(qū)域中心城市,城市間同質(zhì)性較強,且符合統(tǒng)計學(xué)意義,由此一來可以控制處理組和控制組的異質(zhì)性。(2)在此基礎(chǔ)上,剔除了大理白族自治州,同時添加了保定市,從而形成本文最終采用的70個大中城市研究樣本。剔除大理市是由于其作為基礎(chǔ)研究樣本中唯一一個縣級行政區(qū),相關(guān)數(shù)據(jù)缺失嚴重,且其域內(nèi)沒有國家級新區(qū),剔除其對樣本分析沒有明顯影響。雄安新區(qū)作為我國最新設(shè)立的國家級新區(qū),其母體保定市無論是經(jīng)濟總量還是人口數(shù)量均符合“大中城市”標準,因此樣本城市中增加保定市既保持了樣本同質(zhì)性,又可以增強國家級新區(qū)的政策現(xiàn)勢性。(3)為了控制國內(nèi)外制度環(huán)境的異質(zhì)性,并考慮數(shù)據(jù)可獲得性,將研究期選定為2003—2021年。這是因為2002年之后我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建立,且我國已加入世界貿(mào)易組織,國內(nèi)外社會制度環(huán)境一致,從而可以精確識別國家級新區(qū)促進土地利用效率提高的凈效應(yīng)。(4)由于上海浦東新區(qū)設(shè)立時間(1992年)早于樣本研究期起始年份,故將其剔除。此外,浦東新區(qū)作為我國第一個國家級新區(qū)和改革開放的窗口,在設(shè)立時即被賦予了此后設(shè)立的國家級新區(qū)無法匹及的特殊政策優(yōu)勢和崇高政治使命;且在浦東新區(qū)成立14年后,第二個國家級新區(qū)才批準設(shè)立,它及此后設(shè)立的國家級新區(qū)所處的國內(nèi)外制度環(huán)境與浦東新區(qū)相比存在顯著差異。因此,剔除浦東新區(qū)可以控制國家級新區(qū)自身政策的異質(zhì)性。

本文所涉及的樣本城市數(shù)據(jù)源自《中國城市統(tǒng)計年鑒(2004—2022年)》、《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒(2003—2021年)》、樣本城市及所在省份的歷年統(tǒng)計年鑒和統(tǒng)計公報,缺失值采用均值填充和熱卡填充的方法補齊。此外,為消除異方差和量綱影響,對主要連續(xù)型變量取對數(shù);為剔除極端值的影響,對全部連續(xù)型變量進行了1%雙側(cè)縮尾處理[16]58。

(二)模型構(gòu)建與變量選取

1.非期望產(chǎn)出的超效率SBM模型

基于非期望產(chǎn)出的超效率SBM模型最早是由Tone提出的一種生態(tài)效率測算方法[17]34。它既能克服傳統(tǒng)數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型存在的投入產(chǎn)出變量“松弛”或“擁擠”問題[18]2170,又在一般SBM模型的基礎(chǔ)上對有效生產(chǎn)決策單元分解排序,并考慮到對周邊環(huán)境產(chǎn)生負向影響的非期望產(chǎn)出,大大提高效率評價的準確性和實用性,被廣泛應(yīng)用于各類效率測算中。因此,本文參考既有研究,認為土地利用效率是由包括自然、經(jīng)濟和社會等諸多因素構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)共同作用的結(jié)果,并基于投入-產(chǎn)出理論,將土地利用效率定義為通過最高效土地利用而生成的最高綜合產(chǎn)出,即投入一定規(guī)模的土地面積、資本、非農(nóng)勞動力和技術(shù)等生產(chǎn)要素,所能實現(xiàn)的經(jīng)濟效應(yīng)、社會效應(yīng)和環(huán)境效益最大化以及環(huán)境污染等非期望產(chǎn)出最小化的程度[19]88。在此基礎(chǔ)上,采用非期望產(chǎn)出的超效率SBM模型測算全國70個大中城市的土地利用效率。

假設(shè)有n個生產(chǎn)決策單元,每個決策單元包含的投入種類為m、期望產(chǎn)出種類為r1、非期望產(chǎn)出種類為r2,則測算模型為[20]8:

(1)

(2)

式(1)和(2)中,ρ為土地利用效率;x、yd、yu分別為投入矩陣、期望產(chǎn)出矩陣和非期望產(chǎn)出矩陣中的元素;k為被評價單元;λ為權(quán)重向量。

參考已有研究中的土地利用效率投出產(chǎn)出指標體系[21]1159,[22]61,并綜合考慮模型特征、數(shù)據(jù)可獲得性和統(tǒng)計口徑一致性,本文構(gòu)建了全國70個大中城市土地利用效率評價指標體系,如表1所示。

表1 全國70個大中城市土地利用效率評價指標體系

2.雙重差分模型

由于國家級新區(qū)是分批次設(shè)立的,本文參考Beck等[23]1644的思路,采用漸進雙重差分方法(staggered differences-in-differences,staggered DID),具體模型如下:

landit=α+βdidit+λZit+νi+μt+εit

(3)

式(3)中,被解釋變量landit為城市i(i=1,2,…,69)在t(t=2003,2004,…,2021)年的土地利用效率;didit為國家級新區(qū)設(shè)立政策估計量,如果城市i在t年設(shè)立了國家級新區(qū),那么該城市在該年及以后的年份中didit=1,否則didit=0;Zit為控制變量集合。結(jié)合已有研究,本文選擇以下控制變量:(1)經(jīng)濟發(fā)展水平(eco),用人均國內(nèi)生產(chǎn)總值衡量。經(jīng)濟發(fā)展水平直接決定著單位土地面積上各種資源要素的投入,較高的經(jīng)濟發(fā)展水平往往伴隨著資源高效利用和合理配置,以及生產(chǎn)活動有序運轉(zhuǎn)[24]112,因此可預(yù)期該變量對土地利用效率的影響為正。(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(indus),用二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全市生產(chǎn)總值的比重衡量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地結(jié)構(gòu)具有雙向互動關(guān)系,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程也是土地資源利用結(jié)構(gòu)漸趨合理的過程[25]20,因此可預(yù)期該變量的影響為正。(3)政府財政支出(gov),用財政支出占全市生產(chǎn)總值的比重衡量。地方政府是當(dāng)?shù)赝恋刭Y源配置的行動主體,財政分權(quán)體制下地方政府往往會通過各種政策工具干預(yù)調(diào)控土地利用[26]107。政府財政支出是地方生產(chǎn)活動的重要來源,更是土地資源高效利用的重要保障,因此可預(yù)期該變量的影響為正。(4)人口因素(popu),用人口密度衡量。人口密度的提高會促使資源要素集聚,帶來城市規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和較高的需求水平,進而拉動土地利用效率[27]1790,因此可預(yù)期該變量的影響為正。(5)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(infra),用人均道路面積衡量。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有雙重效應(yīng),既可以通過項目投資建設(shè)直接促進土地高效利用與經(jīng)濟增長,又可以通過規(guī)模效應(yīng)保障其他人類活動的高效運行,提高生產(chǎn)效率[28]88,因此可預(yù)期該變量的影響為正。(6)房地產(chǎn)投資(reales),用市轄區(qū)房地產(chǎn)投資額衡量。房地產(chǎn)建設(shè)是城市經(jīng)濟增長的重要源泉,但是往往伴隨著對土地利用現(xiàn)狀的沖擊。在土地財政模式下,房地產(chǎn)的固定性、高營利性和高行業(yè)相關(guān)性通常會受到地方政府的重視而優(yōu)先發(fā)展。這既能增加政府財政收入,又可驅(qū)動房地產(chǎn)企業(yè)資本擴張[29]530。然而,這種政與企的互動行為會產(chǎn)生一種市場信號,引致土地等要素向房地產(chǎn)過度集聚而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩,由此造成要素錯配,進而扭曲土地利用效率,因此可預(yù)期該變量的影響為負。此外,νi為個體固定效應(yīng),μt為時間固定效應(yīng),εit為隨機誤差項。

本文參考事件研究方法,在式(3)的基礎(chǔ)上構(gòu)建如下模型來驗證國家級新區(qū)設(shè)立對土地利用效率影響的時間異質(zhì)性:

(4)

3.空間雙重差分模型

傳統(tǒng)DID模型的隱含假設(shè)包括個體處理效應(yīng)穩(wěn)定假設(shè)(stable unit treatment value assumption,SUTVA),即研究樣本中的個體間是嚴格相互獨立的,不會受到其他個體處理與否的影響[30]8。根據(jù)前文分析,國家級新區(qū)設(shè)立還可能對周邊區(qū)域的土地利用效率產(chǎn)生影響,即存在空間溢出效應(yīng),這便違背了SUTVA,因此傳統(tǒng)DID模型將會失效?？臻g雙重差分模型(Spatial-DID,SDID)在傳統(tǒng)DID模型的基礎(chǔ)上納入了被解釋變量的空間滯后項,放松了空間單元之間嚴格相互獨立的假設(shè),既考察了處理組實施的某項政策對控制組或鄰近地區(qū)產(chǎn)生的影響,又能夠衡量這種效應(yīng)的程度和作用方向,實證研究也證實了SDID模型對政策效應(yīng)的估計更加有效[31]38。因此,本文參考沈坤榮等[32]97的研究,在式(3)的基礎(chǔ)上構(gòu)建了如下所示的SDID模型:

(5)

四、實證分析

(一)基準模型回歸結(jié)果

運用式(1)進行DID回歸的結(jié)果如表2所示?？梢园l(fā)現(xiàn),did在兩個模型中均通過了1%的顯著性檢驗且系數(shù)為正,表明國家級新區(qū)設(shè)立能顯著推動所在城市的土地利用效率,從而驗證了假說1。各控制變量的回歸結(jié)果也與前文分析一致,表明經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府財政支出、人口因素和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均促進了土地利用效率的提高,而大量、不規(guī)律的房地產(chǎn)投資則會抑制土地利用效率。此外,模型2表明國家級新區(qū)設(shè)立會使所在城市的年均土地利用效率增加約0.094,而下文的時間異質(zhì)性檢驗表明這種提升效應(yīng)至少可以持續(xù)10年,即會使所在城市土地利用效率至少提高約0.94,這對于運用DEA方法測算的土地利用效率而言是一個十分明顯的增幅。

表2 基準模型回歸結(jié)果

(二)時間異質(zhì)性檢驗

圖1報告了式(4)中系數(shù)αk的估計結(jié)果及對應(yīng)的95%置信區(qū)間隨時間的變化情況,由此來檢驗假說2,即國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)具有時間異質(zhì)性?？傮w而言,從國家級新區(qū)設(shè)立后第一年開始,國家級新區(qū)都對所在城市土地利用效率產(chǎn)生了提升效應(yīng),且這種提升效應(yīng)至少持續(xù)了10年。具體而言,隨著時間的推移,國家級新區(qū)的設(shè)立對土地利用效率的提升效應(yīng)呈現(xiàn)出先上升、后下降的變化特

圖1 國家級新區(qū)影響土地利用效率的時間異質(zhì)性

征,這種提升效應(yīng)于設(shè)立后的第八年達到最大。這與本文的理論預(yù)期是一致的,即國家級新區(qū)在短期內(nèi)的政策效應(yīng)十分顯著;但隨著時間的推移,國家級新區(qū)相對其他區(qū)域享有的政策優(yōu)勢和改革力度在不斷下降,土地等各類要素的配置、結(jié)構(gòu)和利用方式也趨于穩(wěn)定,導(dǎo)致其對土地利用效率的提升效應(yīng)也逐漸減弱甚至消失,從而驗證了假說2。

(三)空間異質(zhì)性檢驗

1.城市等級異質(zhì)性檢驗

為檢驗假說3,即國家級新區(qū)對行政等級較高城市的土地利用效率的提升效應(yīng)較小,本文將處理組的城市樣本按照行政等級劃分為重點城市和普通城市,并分別與控制組樣本合并構(gòu)成模型1和模型2,按照式(3)進行回歸分析。其中,重點城市包括直轄市、副省級城市和省會城市,普通城市則為一般地級市。兩類行政等級城市的估計結(jié)果如表3所示?？梢钥闯?兩個模型中did均通過了1%的顯著性檢驗且系數(shù)為正,且模型1的系數(shù)要低于模型2,表明國家級新區(qū)對行政等級較高的重點城市土地利用效率的提升效應(yīng)較小,而對普通城市土地利用效率的提升效應(yīng)較大,從而驗證了假說3。

表3 城市等級異質(zhì)性檢驗結(jié)果

2.區(qū)位異質(zhì)性檢驗

為檢驗假說4,即國家級新區(qū)對東部地區(qū)城市土地利用效率的提升效應(yīng)小于中西部地區(qū),本文將處理組的城市樣本按照所屬區(qū)域劃分為東部地區(qū)和中西部地區(qū),并分別與控制組樣本合并構(gòu)成模型1和模型2。此外,設(shè)置國家級新區(qū)設(shè)立與地理區(qū)位兩個虛擬變量的交叉項did×region以構(gòu)成模型3,以此檢驗國家級新區(qū)的作用效應(yīng)是否具有區(qū)位差異。各模型均按照式(3)進行回歸分析,結(jié)果如表4所示。三個模型的did均通過了1%或5%的顯著性檢驗且系數(shù)為正,表明國家級新區(qū)對東部和中西部地區(qū)城市的土地利用效率均具有明顯的提升效應(yīng),且對東部地區(qū)的提升效應(yīng)較小;交叉項did×region的系數(shù)在10%的水平上顯著為正,表明國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)存在地理區(qū)位差異,從而驗證了假說4。

表4 區(qū)位異質(zhì)性檢驗結(jié)果

3.空間距離異質(zhì)性檢驗

圖2報告了式(5)中系數(shù)α的估計結(jié)果及對應(yīng)的95%置信區(qū)間隨空間距離的變化情況,由此來檢驗假說5,即國家級新區(qū)對土地利用效率影響的空間溢出性?？梢园l(fā)現(xiàn),國家級新區(qū)對土地利用效率的影響存在正向空間溢出效應(yīng),且隨著距離的增加,國家級新區(qū)對周邊土地利用效率的提升效應(yīng)呈現(xiàn)先減弱、后增強、再減弱的“～”型變化趨勢。具體而言,國家級新區(qū)對其所在城市周邊150 km內(nèi)土地利用效率的提升效應(yīng)不顯著,對其所在城市周邊150—250 km范圍內(nèi)的土地利用效率會產(chǎn)生顯著的提升效

圖2 國家級新區(qū)影響土地利用效率的空間異質(zhì)性

應(yīng),而超過250 km這種提升效應(yīng)基本不再具有統(tǒng)計學(xué)意義。這與本文的理論預(yù)期是一致的,即距離國家級新區(qū)太近易受中心區(qū)域資源虹吸效應(yīng)影響而成為“城市陰影區(qū)”,而超過這一距離國家級新區(qū)的正向空間溢出效應(yīng)才會發(fā)揮;隨著空間距離的逐漸增加,國家級新區(qū)的正向空間溢出效應(yīng)逐漸減弱,對周邊土地利用效率的提升作用也會變小甚至消失,從而驗證了假說5。

(四)穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢假設(shè)檢驗

使用DID的前提是要滿足平行趨勢假設(shè),即在國家級新區(qū)設(shè)立之前,處理組和控制組的土地利用效率沒有系統(tǒng)性差異或呈現(xiàn)相同變化趨勢。由圖1結(jié)果可知,國家級新區(qū)設(shè)立之前處理組和控制組的變量均未通過顯著性檢驗,即二者之間在國家級新區(qū)設(shè)立之前的土地利用效率不存在系統(tǒng)性差異,故通過了平行趨勢檢驗。

2.PSM-DID檢驗

傾向得分匹配(propensity score matching,PSM)能夠在滿足DID方法的平行趨勢假設(shè)前提下消除或修正樣本選擇性偏差。本文運用PSM方法,保持處理組不變,將經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府財政支出、人口因素、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)投資作為協(xié)變量并進行Logit回歸,按照1∶1的比例進行近鄰有放回匹配得到控制組。經(jīng)過PSM操作后,處理組和控制組各變量均未通過10%的顯著性檢驗,處理組和控制組樣本無明顯差異,說明匹配效果較好。在此基礎(chǔ)上進一步按照式(3)進行DID估計,回歸結(jié)果(如表5所示)顯示核心解釋變量did的系數(shù)在1%的水平上顯著為正。

表5 PSM-DID回歸結(jié)果

3.安慰劑檢驗

為排除國家級新區(qū)設(shè)立對土地利用效率的提升效應(yīng)受其他因素干擾的可能,本文進行如下安慰劑檢驗:如果在研究期內(nèi)某年有n個城市設(shè)立了國家級新區(qū),則從該年及之前沒有設(shè)立過國家級新區(qū)的城市中隨機抽取n個城市作為虛擬處理組,其余城市作為控制組進行式(3)的DID回歸。按照上述過程進行1000次抽樣后,did的系數(shù)分布情況如圖3所示。結(jié)果顯示,did的系數(shù)分布于0附近,均值為-0.029,遠小于基準回歸估計的系數(shù)0.094,表明國家級新區(qū)對土地利用效率的增長效應(yīng)未受到其他不可觀測因素的干擾。

圖3 安慰劑檢驗結(jié)果

4.剔除其他區(qū)位導(dǎo)向性政策和試點政策的干擾

由于設(shè)有國家級新區(qū)的城市一般具有較高的行政等級和戰(zhàn)略地位,從而會使其承載國家較多的戰(zhàn)略政策布局。為檢驗國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)是否受其他國家政策的影響,本文考慮以下兩個覆蓋樣本城市較多、現(xiàn)勢性較強的國家政策。(1)自由貿(mào)易試驗區(qū)政策。在18個處理組樣本城市中,有13個城市也設(shè)立了自由貿(mào)易試驗區(qū),且都在該市國家級新區(qū)設(shè)立后,因此需要排除自由貿(mào)易試驗區(qū)政策的干擾。(2)國家智慧城市試點政策(1)本文所指的國家智慧城市試點是由中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部審批公布的,自2012年啟動以來共批復(fù)了三批國家智慧城市試點,覆蓋了全國各省(自治區(qū)、直轄市)290個城市(區(qū)、縣、鎮(zhèn))。。在處理組樣本城市中,有17個城市也是國家智慧城市試點或擁有國家智慧城市試點縣區(qū)(含代管),且大部分城市在國家級新區(qū)設(shè)立前就已經(jīng)成為或擁有國家智慧城市試點,因此需要排除國家智慧城市試點的政策效應(yīng)。為檢驗上述兩類政策的影響,本文基于式(3)構(gòu)建以下方程:

(6)

表6 其他試點政策影響的回歸結(jié)果

5.替換或增加變量

(1)替換被解釋變量。參考已有研究[33]2,采用二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增加值與城市建設(shè)用地面積的比值來衡量土地利用效率,回歸結(jié)果如表7模型1所示。(2)增加控制變量。在其他變量保持不變的情況下,增加人力資本水平(edu)這一控制變量,用高校在校學(xué)生數(shù)占年末總?cè)丝诘谋戎貋砗饬?。人力資本是土地產(chǎn)出效益的重要來源,因此可預(yù)測該變量會對促進土地利用效率的提高?；貧w結(jié)果如表7模型2所示?？梢园l(fā)現(xiàn),在替換或增加變量后,國家級新區(qū)對所在城市土地利用效率的提升效應(yīng)依然是顯著的,表明本文

表7 替換或增加變量后的回歸結(jié)果

運用DID方法測算國家級新區(qū)政策效應(yīng)的實證結(jié)果是穩(wěn)健的,同時驗證了高水平人力資本會促進城市土地利用效率的提高。

(五)作用機制檢驗

為檢驗假說1中國家級新區(qū)對土地利用效率提升效應(yīng)的內(nèi)在機制,本文基于式(3)新增一個遞歸模型,進而構(gòu)建如下回歸模型:

Mit=α1+β3didit+λ1Zit+νi+μt+εit

(7)

式(7)中,Mit表示中介變量,即創(chuàng)新效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)和集聚效應(yīng)。為避免變量之間可能存在的共線性,創(chuàng)新效應(yīng)以人均專利授權(quán)數(shù)(pat)來衡量,結(jié)構(gòu)效應(yīng)分別以第三產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值之比(ind)和建設(shè)用地面積占土地面積比重(constr)來衡量,集聚效應(yīng)分別以市轄區(qū)建成區(qū)面積占全市建成區(qū)面積的比重(munibuilt)和市轄區(qū)生產(chǎn)總值占全市生產(chǎn)總值的比重(munigdp)來衡量,回歸結(jié)果如表8所示。可以發(fā)現(xiàn),國家級新區(qū)設(shè)立對上述各個變量的回歸結(jié)果均通過了1%或5%的顯著性檢驗且系數(shù)為正,即國家級新區(qū)可以通過創(chuàng)新效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)和集聚效應(yīng)三重路徑提升所在區(qū)域的土地利用效率,從而全面驗證了假說1。

表8 作用機制檢驗結(jié)果

五、研究結(jié)論與政策建議

本文在理論分析的基礎(chǔ)上,將國家級新區(qū)設(shè)立視為一項準自然實驗,通過構(gòu)建DID和SDID模型,實證分析了國家級新區(qū)設(shè)立對土地利用效率的影響及其時空異質(zhì)性。研究表明:國家級新區(qū)對土地利用效率具有顯著的提升效應(yīng),使得所在城市年均土地利用效率提高了約0.094;國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)具有時間異質(zhì)性,即隨時間的推移呈現(xiàn)下降趨勢,但這種提升效應(yīng)能持續(xù)至少10年;國家級新區(qū)對土地利用效率的提升效應(yīng)具有空間異質(zhì)性,即國家級新區(qū)對行政等級較高或位于東部地區(qū)城市的土地利用效率的提升效應(yīng)較小,且對周邊150—250km范圍內(nèi)的土地利用效率產(chǎn)生了顯著提升效應(yīng);機制檢驗顯示,國家級新區(qū)通過發(fā)揮創(chuàng)新效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)以及集聚效應(yīng)對土地利用效率產(chǎn)生正向影響。

針對國家級新區(qū)未來的發(fā)展,本文提出如下政策建議。(1)持續(xù)進行改革創(chuàng)新,積極爭取國家戰(zhàn)略任務(wù)。為使政策效應(yīng)持續(xù)時間更長,國家級新區(qū)要利用好先行先試權(quán),不斷開拓創(chuàng)新,結(jié)合自身功能定位主動承擔(dān)國家或地區(qū)重要改革試點工作,尤其是要力爭科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級、節(jié)能降碳、公共服務(wù)等領(lǐng)域取得突破,不斷增強示范效應(yīng),成為中國式現(xiàn)代化建設(shè)的有力推手。(2)促進國家級新區(qū)建設(shè)有序擴散,強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制。鑒于目前我國已有的國家級新區(qū)空間布局仍不均衡,且其對土地利用效率的提升效應(yīng)存在空間異質(zhì)性,因此本文建議國家可優(yōu)先支持中西部地區(qū)中心城市申報國家級新區(qū),同時鼓勵引導(dǎo)發(fā)展?jié)摿^大的城市新區(qū)申報國家級新區(qū),通過發(fā)揮國家級新區(qū)的創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)和集聚作用盤活中西部地區(qū)城市閑置土地,以土地利用效率提升賦能城市經(jīng)濟增長,加快形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。(3)實現(xiàn)跨區(qū)域良性互動,增強國家級新區(qū)輻射帶動作用。建立健全國家級新區(qū)同所在城市的一體化發(fā)展規(guī)劃尤其是國土空間規(guī)劃,優(yōu)化財稅支持、投資便利、土地配置等體制機制設(shè)計,提高土地集約利用水平。此外,把握國家級新區(qū)的空間溢出效應(yīng),加強其同周邊城市及城市群開展多領(lǐng)域合作,通過建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系等途徑暢通要素跨界流動與資源高效配置,提高土地產(chǎn)能,推動區(qū)域土地利用效率的穩(wěn)步提升。