伏年久

揚(yáng)州市自然資源和規(guī)劃局 江蘇 揚(yáng)州 225000

長江大保護(hù)戰(zhàn)略是生態(tài)文明發(fā)展理念下的一項(xiàng)重要實(shí)施型戰(zhàn)略?！吨腥A人民共和國長江保護(hù)法》已于2021年3月1日起施行，是我國第一部流域法律，強(qiáng)化了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的理念，規(guī)范了長江流域各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，推進(jìn)了長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作，標(biāo)志著長江大保護(hù)進(jìn)入依法保護(hù)的新階段。作為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的沿江城市，揚(yáng)州市經(jīng)歷了從“沿江開發(fā)”到“長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)”，再到“長江大保護(hù)”的不同發(fā)展時(shí)期。沿江經(jīng)濟(jì)取得飛躍發(fā)展的同時(shí)，也面臨沿江地區(qū)自然資源面積減少，空間破碎化、質(zhì)量下降的問題，在產(chǎn)業(yè)門類、生態(tài)環(huán)境、土地合法性等方面留下了一些歷史遺留問題亟待解決，城鎮(zhèn)發(fā)展與自然資源保護(hù)的矛盾突出，現(xiàn)有空間治理體系的適應(yīng)性欠缺。

與此同時(shí)，2019年5月印發(fā)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》。該文件要求在新時(shí)代的國土空間規(guī)劃體系中，建立全域覆蓋、統(tǒng)一有效的國土空間用途管制體系，關(guān)系到規(guī)劃編制、傳導(dǎo)、監(jiān)督、實(shí)施的全過程。新的國土空間規(guī)劃體系促使我們對國土空間用途管制的再思考，加強(qiáng)國土空間用途管制體系的研究，已成為現(xiàn)階段國土空間治理改革的迫切需求。

基于此，本文對長江大保護(hù)背景下的國土空間用途管制體系展開研究，通過剖析當(dāng)前揚(yáng)州市沿江地區(qū)國土空間用途管制面臨的實(shí)際問題，總結(jié)管制思路和策略，為長江沿江地區(qū)及其他地區(qū)構(gòu)建管制體系提供借鑒。

1 揚(yáng)州市沿江地區(qū)國土空間用途管制面臨的問題

1.1 國土空間開發(fā)利用存在的問題

揚(yáng)州市沿江地區(qū)集產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、文化展示于一體。隨著“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”理念深入人心，一大批岸線利用項(xiàng)目得到整改、提升和規(guī)范。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的制約，當(dāng)前國土空間開發(fā)利用方面仍存在以下問題：

（1）資源短缺與低效利用并存，結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出

隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，沿江地區(qū)的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間不斷受到擠壓，耕地逐年減少，長江岸線部分區(qū)段開發(fā)利用率過高，沿江灘涂生態(tài)用地大量減少，“三生”空間皆呈現(xiàn)破碎化現(xiàn)象。與此同時(shí)，部分開發(fā)較早的園區(qū)存在土地閑置、效率低效的現(xiàn)象，長江岸線部分船廠項(xiàng)目已停產(chǎn)多年，其殘余建筑及設(shè)備依然占用岸線，造成岸線的低效利用和閑置浪費(fèi)，資源低效利用現(xiàn)象突出，由此形成沿江地區(qū)各類資源結(jié)構(gòu)性矛盾日漸突出。

（2）產(chǎn)業(yè)類型結(jié)構(gòu)不合理，空間發(fā)展不夠集聚

為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，揚(yáng)州市沿江各區(qū)縣分別成立了各自的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。由于缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相互之間低質(zhì)量競爭，導(dǎo)致各產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)類型同質(zhì)，岸線利用低效，高能耗、高污染等中低端企業(yè)比重偏高，轉(zhuǎn)型升級任務(wù)重。同時(shí)，受土地資源管制約束，工業(yè)項(xiàng)目用地布局分散，產(chǎn)業(yè)園區(qū)外圍工業(yè)企業(yè)數(shù)量多，分布零散，一定程度上制約了各類土地資源的有效利用。

（3）濱江文化景觀資源活化利用不足，保護(hù)宣傳滯后

長江揚(yáng)州段因與大運(yùn)河、南水北調(diào)東線交匯，留下了眾多文化遺產(chǎn)，包括儀揚(yáng)河、瓜州運(yùn)河、京杭大運(yùn)河、白塔河4處水利工程遺產(chǎn)，瓜洲古鎮(zhèn)及瓜洲港遺址、儀征十二圩鹽業(yè)遺存、儀征大碼頭歷史地段3處運(yùn)河聚落遺產(chǎn)，以及多達(dá)10處的各級文保單位。由于沿江地區(qū)遠(yuǎn)離揚(yáng)州歷史文化名城保護(hù)核心區(qū)，揚(yáng)州歷史文化名城保護(hù)工作對長江沿線關(guān)注較少，文化景觀資源的開發(fā)仍為點(diǎn)狀發(fā)展，文旅發(fā)展形式和規(guī)模均不足，未形成以長江為骨架的文旅走廊，整體保護(hù)宣傳工作相對滯后。

1.2 國土空間用途管制存在的問題

我國國土空間用途管制主要依據(jù)法律、政策、規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并圍繞規(guī)劃編制、實(shí)施許可及監(jiān)督管理三大環(huán)節(jié)展開，形成了前置審核、有償使用、變更補(bǔ)償和監(jiān)管督察等制度框架[1]。在從耕地和林地保護(hù)轉(zhuǎn)向生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的全要素綜合管控的過程中，用途管制制度建設(shè)仍處于探索階段，針對揚(yáng)州段沿江地區(qū)的用途管制工作，現(xiàn)階段主要存在以下三個(gè)方面的問題：

（1）分區(qū)管制缺少系統(tǒng)性和針對性

《揚(yáng)州市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》將全市國土空間劃分為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)五個(gè)規(guī)劃分區(qū)，通過自然資源分類引導(dǎo)，設(shè)定約束性、預(yù)期性和建議性三類指標(biāo)的方式進(jìn)行管控。該分區(qū)管制方式，一方面在分區(qū)設(shè)計(jì)上，僅從宏觀用途層面進(jìn)行粗分，對于需要重點(diǎn)關(guān)注的管制功能缺少針對性，如果直接沿用總規(guī)分區(qū)，將無法體現(xiàn)沿江地區(qū)港口發(fā)展、文化公園建設(shè)等方面的功能構(gòu)成特點(diǎn)，不利于優(yōu)化沿江地區(qū)國土空間利用結(jié)構(gòu)和提高自然資源利用效率；另一方面，在管控方式上，未對分區(qū)給出各自明確的功能管制要求，而是采用之前的分類管控引導(dǎo)的模式，造成“為了分區(qū)而分區(qū)”的印象，分區(qū)劃定和相應(yīng)的管制缺少系統(tǒng)性思考。

（2）規(guī)劃許可制度缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

雖然我國已經(jīng)提出了構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間用途管制體系，管制主體也從相互獨(dú)立的多個(gè)部門到統(tǒng)一的自然資源管理部門，但各類國土空間用途管制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，統(tǒng)一空間用途管制的法律法規(guī)尚未出臺，且自然資源管制職責(zé)仍分散在自然資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)部門，針對林地、草地、水域和礦產(chǎn)等單要素資源，各部門依據(jù)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)分別編制了專項(xiàng)規(guī)劃和準(zhǔn)入清單，并將其作為各類資源空間用途管制的依據(jù)[2]。由于各類規(guī)劃、政策文件在審批主體、管理范圍等方面存在交叉，管制措施及要求甚至存在不一致的情況，導(dǎo)致項(xiàng)目主體推進(jìn)困難，地方政府管理成本上升，進(jìn)而制約了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（3）管理手段單一，監(jiān)管滯后

現(xiàn)階段的用途管制，在實(shí)施許可環(huán)節(jié)的管制手段主要包括行政審批和規(guī)劃許可，即依據(jù)法律政策文件、各類自然資源管理主體編制的相應(yīng)規(guī)劃，采用根據(jù)事權(quán)劃分的行政審批和規(guī)劃許可手段進(jìn)行管理。管理手段較為單一，市場激勵(lì)手段不足。其中，具有一定激勵(lì)作用的政策主要是建設(shè)用地增減掛鉤政策，因其僅適用于擬整理復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)村建設(shè)的地塊（即建新地塊），適用范圍有限，且在資金、居民安置等問題突出背景下激勵(lì)作用有限。而在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)上，監(jiān)管體系更是滯后。在長江大保護(hù)的背景下，揚(yáng)州沿江地區(qū)經(jīng)過專項(xiàng)整治行動(dòng)、長江岸線違法用地專項(xiàng)整治和環(huán)保督察巡視等一系列糾錯(cuò)工作之后，仍然面臨大量的需要違法查處的用地圖斑。從當(dāng)前形勢來看，“重審批、輕監(jiān)管”依然存在，各部門之間的溝通缺乏有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以形成合力，短期內(nèi)在實(shí)施操作層面難以建立協(xié)同的監(jiān)管機(jī)制，致使事中事后監(jiān)管存在盲區(qū)[3]。

2 國土空間用途管制思路和框架

2.1 總體思路

國土空間是綜合性的立體空間，管制范圍應(yīng)該涵蓋全域、全要素、全類型。不同層級的政府和部門的職責(zé)與權(quán)力有所不同，對空間用途管制的目標(biāo)、任務(wù)、管制手段和政策載體也有所差異[4]。本文將重點(diǎn)從市縣一級的職權(quán)角度，從全域、全要素、全類型用途管制覆蓋的出發(fā)點(diǎn)，來研究國土空間用途管制制度和體系的構(gòu)建。

結(jié)合揚(yáng)州沿江地區(qū)用途管制實(shí)踐，基于市縣一級的國土空間用途管制職能，重點(diǎn)從“分區(qū)管控、管制手段設(shè)計(jì)、監(jiān)管預(yù)警機(jī)制構(gòu)建”三個(gè)方面深入研究、系統(tǒng)設(shè)計(jì)，以滿足新形勢新背景下的國土空間管制的需求。分區(qū)管控，應(yīng)在國土空間總體規(guī)劃確定的規(guī)劃分區(qū)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注管控區(qū)域內(nèi)的資源特性和地方特色，劃分適宜的管制分區(qū)，明確主導(dǎo)用途、管制原則、管制規(guī)則，確保管制方向不走偏；管制手段設(shè)計(jì)，需要在現(xiàn)行管制工具的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)需要解決的主要矛盾和問題，有針對性地細(xì)化具體的管控手段，探索生態(tài)補(bǔ)償手段，增加激勵(lì)措施；監(jiān)管預(yù)警機(jī)制構(gòu)建，是國土空間用途管制制度能夠長效實(shí)施的重要保障，以國土空間“一張圖”規(guī)劃管理信息平臺為基礎(chǔ)，構(gòu)建事前監(jiān)測預(yù)警、事中檢查評估、事后督查反饋的全生命周期監(jiān)管機(jī)制。

2.2 基本框架

結(jié)合揚(yáng)州沿江地區(qū)開發(fā)利用現(xiàn)狀及用途管制特點(diǎn)，在市級國土空間總體規(guī)劃編制完成的背景下，注重用途管制框架與國土空間規(guī)劃的銜接，依據(jù)目標(biāo)指標(biāo)體系，建立精細(xì)化分區(qū)管控與多維度管控手段相結(jié)合的用途管制制度，并在此基礎(chǔ)上，探索“監(jiān)測-預(yù)警-糾錯(cuò)”的一體化監(jiān)管體系（圖1）。

圖1 國土空間用途管制框架

3 揚(yáng)州沿江地區(qū)國土空間用途管制策略

因地制宜，揚(yáng)州市沿江地區(qū)的用途管制，在落實(shí)國家省市管控傳導(dǎo)的基礎(chǔ)上，依據(jù)自身管控導(dǎo)向和國土空間規(guī)劃要求，以管控效益最大化為原則，建構(gòu)“分區(qū)管控+多維管控手段+監(jiān)管預(yù)警”的國土空間用途管制策略。

3.1 精細(xì)化分區(qū)管控

分區(qū)管控是國土空間用途管制一項(xiàng)重要的管控手段，除了強(qiáng)調(diào)分區(qū)覆蓋的全面性以外，還需注重管控分區(qū)的適用性和針對性。這就需要對管制對象和區(qū)域的深入了解，制定適合的管控分區(qū)和細(xì)致的管控規(guī)則。在揚(yáng)州市國土空間總體規(guī)劃中，沿江地區(qū)國土空間依據(jù)土地用途的不同，劃分為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)五個(gè)規(guī)劃分區(qū)。在深入研究沿江地區(qū)功能發(fā)展后，發(fā)現(xiàn)港口功能是揚(yáng)州市沿江地區(qū)的重要特色功能，揚(yáng)州港現(xiàn)已形成由江都港區(qū)、揚(yáng)州港區(qū)、儀征港區(qū)三個(gè)港區(qū)組成的“一港三區(qū)”發(fā)展格局，占用岸線長度達(dá)30公里，揚(yáng)州港已成為是江蘇省地區(qū)性重要港口，是長江、京杭運(yùn)河水運(yùn)大通道的重要支點(diǎn)和蘇中地區(qū)的重要樞紐，是揚(yáng)州市建設(shè)沿江產(chǎn)業(yè)帶、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要依托。同時(shí)，在建設(shè)長江國家文化公園戰(zhàn)略背景要求下，強(qiáng)化文化自信，促進(jìn)長江文化保護(hù)利用，成為用途管制的出發(fā)點(diǎn)。因此，此次分區(qū)劃定增加了港口發(fā)展區(qū)和文化保護(hù)利用區(qū)兩個(gè)特色分區(qū)，同時(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)并入鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)進(jìn)行特殊管制，最終將揚(yáng)州沿江地區(qū)劃分為生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、港口發(fā)展區(qū)、文化保護(hù)利用區(qū)六大管制分區(qū)。在分區(qū)基礎(chǔ)上，依據(jù)各分區(qū)主導(dǎo)功能和相應(yīng)政策法規(guī)，進(jìn)一步細(xì)化管控規(guī)則。通過分區(qū)確立主導(dǎo)功能，一定程度上明確了管制重點(diǎn)和方向，明晰了各區(qū)管制原則和思路（表1）。

表1 管控分區(qū)主導(dǎo)功能及管制原則一覽表

3.2 多維度管控手段

現(xiàn)行的國土空間管制手段，相對于沿江地區(qū)多樣化的空間訴求和迫切轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，顯得過于單一和僵化。主要體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)管控，缺乏協(xié)調(diào)性和地方特色；生態(tài)補(bǔ)償制度缺失，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作缺少持續(xù)動(dòng)力；資源的市場調(diào)配機(jī)制滯后，不利于社會公平和資源利用效率的提升。

（1）制定特色化指標(biāo)體系

指標(biāo)管控是國土空間規(guī)劃許可的重要手段，也是最簡單、最易于操作的管理手段。根據(jù)發(fā)展訴求、區(qū)域特色，以及空間發(fā)展過程中存在的不確定因素，探索富有自身特色的指標(biāo)體系，可進(jìn)一步提高指標(biāo)管控的管制效果。在《揚(yáng)州市國土空間總體規(guī)劃》（2021-2035年）中，提出共計(jì)32項(xiàng)量化指標(biāo)，其中包括4項(xiàng)約束性指標(biāo)、26項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)和2項(xiàng)建議性指標(biāo)。此次研究立足沿江地區(qū)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的導(dǎo)向需求，在此基礎(chǔ)上，剔除本地區(qū)不涉及的指標(biāo)（城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)、自然和文化遺產(chǎn)）以及市級層面綜合性指標(biāo)（自然保護(hù)地陸域面積占陸域國土面積比例、本地指標(biāo)性物種種類、常住人口規(guī)模、常住人口城鎮(zhèn)化率、軌道交通站點(diǎn)800米半徑服務(wù)覆蓋率），增加應(yīng)對管控需求的特定指標(biāo)（生態(tài)岸線占比、單位GDP使用建設(shè)用地下降率、單位GDP能耗下降率、年度造林面積），共計(jì)29項(xiàng)量化指標(biāo)，形成空間底線、結(jié)構(gòu)效率、空間品質(zhì)3個(gè)維度的綜合指標(biāo)體系（表2） 。同時(shí)為避免指標(biāo)執(zhí)行激勵(lì)性不足的問題，約束性和預(yù)期性指標(biāo)結(jié)合，建議指標(biāo)考核與城市體檢評估形成掛鉤機(jī)制，約束性指標(biāo)自上而下分解考核，完成情況與建設(shè)用地指標(biāo)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤；預(yù)期性和建議性指標(biāo)進(jìn)行體檢評估考量，予以相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)。

表2 綜合指標(biāo)體系一覽表

（2）探索建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

長江大保護(hù)，其中一項(xiàng)重要的工作就是推動(dòng)長江地區(qū)生態(tài)修復(fù)，保護(hù)和提升長江地區(qū)生態(tài)環(huán)境和質(zhì)量。而目前國土空間用途管制制度，在關(guān)注國土資源利用管控的同時(shí)，忽視了不同用地上生產(chǎn)、建設(shè)、經(jīng)營等活動(dòng)可能產(chǎn)生的正負(fù)外部效應(yīng)，對生態(tài)資源的資產(chǎn)價(jià)值認(rèn)識不足，缺少對生態(tài)保護(hù)修復(fù)行為的補(bǔ)償激勵(lì)和對破壞占用生態(tài)資源的經(jīng)濟(jì)懲罰。首先，從持續(xù)推進(jìn)長江生態(tài)保護(hù)和減少生態(tài)糾錯(cuò)成本的角度，揚(yáng)州沿江地區(qū)應(yīng)加快建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對林地、濕地修復(fù)予以經(jīng)濟(jì)或建設(shè)用地指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)，對企業(yè)污染物減排、水資源節(jié)約給予補(bǔ)償?shù)?。其次，為持續(xù)推進(jìn)長江生態(tài)修復(fù)，建立用途管制糾錯(cuò)長效化機(jī)制，對因國土空間規(guī)劃調(diào)整為生態(tài)空間、因政策變化實(shí)施“關(guān)停并轉(zhuǎn)”、以及主動(dòng)騰退現(xiàn)有國土空間的情形，給予政策支持，建立合法用地項(xiàng)目騰退與新增建設(shè)用地的置換、掛鉤等機(jī)制；支持地方政府騰退搬遷開展生態(tài)修復(fù)，按一定比例給予建設(shè)用地空間和計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，長江岸線空間內(nèi)騰退的建設(shè)用地規(guī)模，經(jīng)驗(yàn)收合格后，可作為規(guī)劃期內(nèi)的流量土地指標(biāo)歸還。最后，應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制在國土資源配置和資源要素交易中的作用，推動(dòng)實(shí)施生態(tài)資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，探索構(gòu)建生態(tài)資源資產(chǎn)交易市場，進(jìn)而促進(jìn)社會公平和區(qū)域均衡發(fā)展。

（3）建立區(qū)域準(zhǔn)入負(fù)面清單

揚(yáng)州沿江地區(qū)是典型的工業(yè)城區(qū)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度大，同時(shí)面臨生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)建設(shè)和長江岸線保護(hù)保護(hù)利用的需求，管制類型、對象和需求龐雜。在落實(shí)現(xiàn)有自然生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間準(zhǔn)入要求的前提下，本次研究針對長江經(jīng)濟(jì)帶揚(yáng)州段重點(diǎn)區(qū)域整體制定準(zhǔn)入負(fù)面清單，統(tǒng)一管制要求，方便操作。負(fù)面清單的制定，重點(diǎn)關(guān)注長江岸線保護(hù)、產(chǎn)業(yè)類型限制，以及各類重要控制線準(zhǔn)入條件。

長江沿江區(qū)域準(zhǔn)入負(fù)面清單。重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，實(shí)行負(fù)面清單管理，禁止以下建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入：

（一）在《長江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》劃定的岸線保護(hù)區(qū)和保留區(qū)內(nèi)投資建設(shè)除事關(guān)公共安全及公眾利益的防洪護(hù)岸、河道治理、供水、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、航道整治、國家重要基礎(chǔ)設(shè)施以外的項(xiàng)目。

（二）在距離長江干流、夾江岸線1公里范圍內(nèi)新建危化品碼頭，或新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目。長江干流、夾江一公里按照長江干流、夾江岸線邊界（即水利部門河道管理范圍邊界）向陸域縱深一公里執(zhí)行。

（三）在長江干流岸線延伸至陸域200米范圍內(nèi)飼養(yǎng)牲畜和家禽。

（四）畝均投資強(qiáng)度低于400萬元、或畝均稅收低于25萬元的新建工業(yè)項(xiàng)目。

（五）對長江沿線生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生較大影響或景觀破壞的。

（六）不符合國家和省關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、生態(tài)管控區(qū)相關(guān)規(guī)定的。

（七）不符合《中華人民共和國長江保護(hù)法》《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展負(fù)面清單指南（試行，2022年版）江蘇省實(shí)施細(xì)則》、《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2022年本)》、《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單(2022年版）》、《江蘇省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整限制、淘汰和禁止目錄》等相關(guān)文件要求的。

（八）法律法規(guī)禁止或限制的其他情形。

3.3 一體化監(jiān)管體系

高效完整的用途管制過程，離不開監(jiān)督預(yù)警機(jī)制的保障。揚(yáng)州現(xiàn)有的智能監(jiān)控系統(tǒng)，尚未全覆蓋，依托現(xiàn)有規(guī)劃管理信息平臺，充分利用衛(wèi)星遙感、監(jiān)管智慧應(yīng)用平臺，構(gòu)建“事前監(jiān)測預(yù)警、事中檢查評估、事后督察反饋”的全生命周期監(jiān)督機(jī)制（圖2）。事前階段，做好監(jiān)測預(yù)警，對自然資源違法行為，做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)打擊”[5]，要求預(yù)警項(xiàng)目“入庫上網(wǎng)”，跟蹤監(jiān)測處置全過程；事中階段，不斷整合完善規(guī)劃“一張圖”，促進(jìn)決策科學(xué)化，同時(shí)定期開展項(xiàng)目檢查和規(guī)劃評估，根據(jù)年度體檢、五年評估情況，對重要規(guī)劃指標(biāo)、布局，開展必要的規(guī)劃調(diào)整論證，動(dòng)態(tài)完善國土空間規(guī)劃一張圖，保證規(guī)劃許可具體事項(xiàng)及時(shí)更新上圖，為國土空間開發(fā)利用監(jiān)管提供依據(jù)；事后階段，做好定期巡查，對違法違規(guī)使用的問題要探究其源頭，分析其成因，分類妥善處理，同時(shí)完善社會輿論監(jiān)督反饋機(jī)制[6]。

圖2 國土空間開發(fā)利用監(jiān)管機(jī)制示意圖

4 結(jié)語

在“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的總基調(diào)要求下，作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高強(qiáng)度的沿江地區(qū)，在國土空間用途管制方面，面臨著多重挑戰(zhàn)。本文從管制特點(diǎn)和實(shí)際需求出發(fā)，強(qiáng)化了用途管制體系與國土空間規(guī)劃編制的銜接，提出“分區(qū)管控+管制手段+監(jiān)管預(yù)警體系”的管制基本框架，并結(jié)合揚(yáng)州沿江地區(qū)實(shí)踐，具體探索了精細(xì)化分區(qū)管控、多維管控手段和全生命周期監(jiān)管機(jī)制，希望能為長江沿江地區(qū)構(gòu)建管制體系提供一定的支持和借鑒。當(dāng)然，用途管制制度在強(qiáng)調(diào)通則性的同時(shí)，不可回避其適用的地區(qū)特殊性。因此，在新時(shí)期空間治理體系和事權(quán)劃分的框架下，地方應(yīng)該更多關(guān)注國土空間規(guī)劃編制與用途管制之間的耦合關(guān)系，進(jìn)一步細(xì)化研究分區(qū)管制的地方規(guī)則，論證多維度管治手段的科學(xué)性，以及探索多方聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)行動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，以此最大限度保證國土空間用途管制的效率和各方利益的公平。