牛 倩

廣西城規(guī)勘測(cè)科技有限公司 廣西 南寧 530000

隨著各大城市中心產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，使得老城區(qū)的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境等呈現(xiàn)出衰敗趨勢(shì)。為此，近年來(lái)，我國(guó)非常重視老城區(qū)更新，棚戶區(qū)改造等，并頒布出臺(tái)各類政策對(duì)此項(xiàng)工作予以大力支持?；趪?guó)土空間規(guī)劃下，我國(guó)老城區(qū)如何更新、引導(dǎo)老城進(jìn)一步發(fā)展，并成為城市發(fā)展新方向，是當(dāng)前各大城市需要思考并實(shí)踐的重要內(nèi)容。本文結(jié)合當(dāng)前部分城市情況，深入分析老城區(qū)更新面臨的問(wèn)題，并提出科學(xué)有效的解決對(duì)策，意在提高老城區(qū)更新速度，提高城市建設(shè)水平。

1 研究背景

以往我國(guó)主要以各級(jí)各類空間規(guī)劃為主，但在實(shí)踐中暴露出部門職責(zé)意識(shí)不足，并且規(guī)劃內(nèi)容存在重疊、沖突等問(wèn)題，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不明。針對(duì)此，在黨中央與國(guó)務(wù)院指導(dǎo)下，將各級(jí)各類空間規(guī)劃統(tǒng)一融合為國(guó)土空間規(guī)劃，并建立健全統(tǒng)一、明確的責(zé)權(quán)、構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，使得城市發(fā)展建設(shè)在監(jiān)督下實(shí)施。本質(zhì)上，規(guī)劃核心并未發(fā)生改變，主要內(nèi)容都集中于解決發(fā)展問(wèn)題，并針對(duì)日后發(fā)展提出可行性計(jì)劃。而轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在規(guī)劃思維、規(guī)劃對(duì)象、規(guī)劃管控方式等方面，具體分析可知：首先，在規(guī)劃思維上，以往更加注重正向發(fā)展，但基于生態(tài)文明發(fā)展指導(dǎo)下，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該注重保護(hù)和發(fā)展并重[1]；其次，規(guī)劃對(duì)象內(nèi)容上，以往各部門主要集中于自身事權(quán)范圍和核心管理要素，但國(guó)土空間規(guī)劃下，需要統(tǒng)籌全局，有效利用、保護(hù)自然資源，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋、全面統(tǒng)籌；最后，在規(guī)劃傳導(dǎo)與管控方面，改變了以往各級(jí)各類規(guī)劃獨(dú)立運(yùn)行局面，轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N傳導(dǎo)方式、多種管控方式共同作用，共同助力國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展。

2 現(xiàn)階段老城區(qū)更新暴露出的問(wèn)題

2.1 忽略民生實(shí)際問(wèn)題

目前，我國(guó)各大城市都在積極改造、更新老城區(qū)，由于此類區(qū)域是城市發(fā)展最早地區(qū)，所以往往人口數(shù)量較多且人口密集，導(dǎo)致居住空間狹小，存在較大交通壓力，使得該區(qū)域房租相對(duì)較低。但往往此類區(qū)域的就業(yè)、上學(xué)、就醫(yī)等方面較為便利，所以生活在老城區(qū)的成本不高。以往舊城改造主要是大拆大建，可以提高地區(qū)品質(zhì)，但同時(shí)也使得房?jī)r(jià)上浮較大，如果老城區(qū)居民不能承受房?jī)r(jià)，也只能被迫搬遷，直接影響了原住居民心理和生活?？梢?jiàn)，老城區(qū)更新改造過(guò)程中并未衡量好民生問(wèn)題，使得原有社會(huì)體系受到直接影響。

2.2 忽視公共空間改造

我國(guó)各大城市在不斷更新老城區(qū)，如何節(jié)約成本、保護(hù)居民權(quán)益、改善老城區(qū)品質(zhì)已經(jīng)成為當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。由此催生出了“微更新”改造模式，但“微更新”主要以老舊空間內(nèi)部環(huán)境為主，比如老舊小區(qū)“綠化+鋪地+廊道”三步走改造方式，主要提升小區(qū)內(nèi)部環(huán)境?？伞拔⒏隆辈⑽磸V泛應(yīng)用于小區(qū)外部公共空間，這與小區(qū)外公共空間利益主體過(guò)多存在直接關(guān)聯(lián)，由于很多地方無(wú)法有效協(xié)商，所以很難推進(jìn)公共空間更新改造實(shí)施，以致于城市整體品質(zhì)并未得到改善，老城區(qū)外部環(huán)境依然存在臟亂差問(wèn)題[2]。

2.3 城市更新實(shí)施管理不到位

雖然很多城市加快了更新進(jìn)程，但在公眾參與、政策支撐方面還存在明顯不足，很多城市在老城區(qū)改造過(guò)程中，政府與開(kāi)發(fā)商之間未能相互協(xié)同，再加上原住居民缺少話語(yǔ)權(quán)，直接影響了公眾參與積極性。多數(shù)城市更新規(guī)劃過(guò)程中，公眾主要在規(guī)劃前期調(diào)研環(huán)節(jié)有所參與，并未深入?yún)⑴c到規(guī)劃中的方案交流、規(guī)劃后的方案公示環(huán)節(jié)，政府和開(kāi)發(fā)商占據(jù)主導(dǎo)地位，對(duì)城市更新項(xiàng)目有序開(kāi)展帶來(lái)不良影響。

在老城區(qū)更新改造中，政策支撐顯得尤為重要，可我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展較晚，很多政策、法規(guī)主要傾向于增量規(guī)劃服務(wù)，在存量規(guī)劃中并未制定配套政策?，F(xiàn)階段，上海、深圳的城市更新相對(duì)完善，并獲得不錯(cuò)實(shí)踐效果，尤其是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》、《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》、《上海市城市更新規(guī)劃實(shí)施辦法》等有關(guān)城市更新規(guī)章制度制定與出臺(tái)，很大程度上推動(dòng)了我國(guó)城市更新管理，如表所示，為上海城市更新典型案例。相比之下，其他地區(qū)此類政策一直處于探索階段，相對(duì)滯后，老城區(qū)更新改造進(jìn)程相對(duì)較慢。

表1 上海城市更新典型案例

3 國(guó)土空間規(guī)劃下老城區(qū)更新對(duì)策及案例分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)一直非常注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，將土地?cái)U(kuò)張作為推動(dòng)城市發(fā)展重要渠道，所以增量規(guī)劃在城市發(fā)展過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位，雖然加快我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，但這種粗放式城市擴(kuò)張也暴露出諸多問(wèn)題。比如，土地資源浪費(fèi)、建設(shè)品質(zhì)低下、城鎮(zhèn)投資有限等城市病態(tài)。此外，城市一味擴(kuò)張，導(dǎo)致耕地面積減少，生態(tài)空間受到嚴(yán)重影響，對(duì)糧食安全、生態(tài)環(huán)境帶來(lái)極大威脅。故此，為充分利用有限國(guó)土空間資源，現(xiàn)代城市發(fā)展模式已經(jīng)由以往“增量擴(kuò)張”逐步轉(zhuǎn)向“存量發(fā)展”，深化城市內(nèi)涵，逐步實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約、集約、高效化發(fā)展目標(biāo)。

3.1 老城區(qū)更新模式

1、加強(qiáng)街道空間整治

在老城區(qū)更新改造中，街道改造至關(guān)重要，需要滿足交通、生活、商業(yè)等街道功能需求，這就需要注重改善既有道路慢行空間、休憩空間、沿街停車空間等。例如，在改造商業(yè)型街道時(shí)，可以通過(guò)增加連續(xù)非機(jī)動(dòng)車道的方式提升道路慢行體驗(yàn)，保障行人的通行空間[3]。如圖1所示，為南京市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則。通過(guò)合理化設(shè)計(jì)行車道外側(cè)到建筑范圍內(nèi)的空間，重新梳理人行通道、外擺空間、設(shè)施占地等空間，使得街道空間規(guī)劃更加合理，這樣不僅可以滿足街道使用需求，同時(shí)也符合商業(yè)功能要求。由于各個(gè)城市對(duì)步行區(qū)通行寬度要求不同，還需要結(jié)合地區(qū)情況進(jìn)行設(shè)計(jì)。

圖1 南京市街道設(shè)計(jì)導(dǎo)則

除此之外，在老城區(qū)一般老年群體較多，因此，對(duì)于片區(qū)支路的過(guò)街通道設(shè)計(jì)，需要結(jié)合老年人步行速度，通過(guò)縮小轉(zhuǎn)彎半徑、緣石內(nèi)收等方法，減少過(guò)街距離，如圖2所示?；蛘撸跅l件允許的情況下，可以設(shè)置抬升式人行橫道等，以此減少老年人摔倒發(fā)生概率。而針對(duì)非機(jī)動(dòng)車騎行空間設(shè)計(jì)，需要重點(diǎn)關(guān)注老城區(qū)道路沿線停車問(wèn)題，在設(shè)置停車位時(shí)，需要充分考量對(duì)非機(jī)動(dòng)車影響，比如，可以在停車位外側(cè)設(shè)置至少為0.5m的安全帶，防止機(jī)動(dòng)車開(kāi)門造成非機(jī)動(dòng)車交通事故。

圖2 縮短過(guò)街距離設(shè)計(jì)

2、微改造保護(hù)歷史文物

廣州在城市更新改造模式探索中，呈現(xiàn)出一個(gè)新型改造方式——微改造。其中最為典型的代表作就是“恩寧路永慶坊”。自2016年開(kāi)始，萬(wàn)科便參與并實(shí)施永慶坊的改造。除了對(duì)老建筑立面實(shí)施保護(hù)與修復(fù)之外，還對(duì)硬件環(huán)境進(jìn)行了改造，如雨污分流、三線下地、四網(wǎng)融合等方法。通過(guò)微改造，使得一些歷史文物得到保護(hù)，并添加了現(xiàn)代城市氣息。在改造中，保留并修復(fù)西關(guān)名人建筑、西關(guān)騎樓、金聲電影院、粵劇藝術(shù)博物館等[4]，構(gòu)建出集坊、巷、里、弄為一體的開(kāi)放式、低密度全新體驗(yàn)場(chǎng)所。

3、老舊社區(qū)改造

對(duì)于老舊社區(qū)的改造，主要采用“針灸式微更新”方式，即更新或者置換街區(qū)店鋪、景觀、廣場(chǎng)等，并合理選擇相關(guān)巷弄節(jié)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)更新。其中對(duì)于內(nèi)部環(huán)境的改造需要依照“健康社區(qū)”規(guī)劃理念為主，綜合考量居民生活需求，使得社區(qū)內(nèi)部空間、活動(dòng)場(chǎng)所、景觀環(huán)境相互協(xié)調(diào)，同時(shí)也需要進(jìn)一步加強(qiáng)管線優(yōu)化，確?；A(chǔ)設(shè)施完善，為老城區(qū)居民構(gòu)建宜居環(huán)境。而對(duì)于外部公共空間的更新，主要集中在街道、菜場(chǎng)、沿街商鋪等。例如，在街道改造中，可以實(shí)施道路斷面管網(wǎng)改造，或者人行道路鋪裝系統(tǒng)升級(jí)，此外也可以科學(xué)設(shè)置一些街道視覺(jué)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，用以規(guī)范居民活動(dòng)行為。

例如，根據(jù)大同市云州區(qū)城區(qū)D1街區(qū)01-02、04-03地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整方案公示內(nèi)容看，主要針對(duì)云州區(qū)西南片區(qū)這一老城片區(qū)進(jìn)行改造，致力于優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善生活圈公共服務(wù)設(shè)施，改善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，為老城區(qū)居民構(gòu)建良好生活環(huán)境。從其調(diào)整內(nèi)容看，主要分為兩個(gè)方面：

其一，道路調(diào)整。1、公園東路：原道路紅線寬20m，通過(guò)調(diào)整后，保持道路紅線寬度不變，道路線形整體向西偏移。2、永業(yè)南路：原道路紅線寬20m，重新調(diào)整后，使得道路紅線寬14m，并使得道路整體線形向東偏移。未調(diào)整前，控規(guī)地塊之間的道路可以分別在經(jīng)、緯路中加入04-03地塊內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)施，其中經(jīng)路向西偏移、緯路向北偏移，為改造前的道路紅線寬12m，更新后的道路紅線寬度保持不變。

其二，用地調(diào)整。1、重新規(guī)劃，使得D1-01-02、D1-01-04地塊合并，將其用地性質(zhì)定位為二類城鎮(zhèn)住宅用地。需要保留原控規(guī)防護(hù)綠地，寬度不變。賦予地塊相應(yīng)控制指標(biāo)。2、重新調(diào)整規(guī)劃D1-04-03、D1-04-04、D1-06-01及部分地塊，定位為二類城鎮(zhèn)住宅用地[5]，也需要保留原控規(guī)防護(hù)綠地，寬度不變，賦予地塊相應(yīng)控制指標(biāo)。

此外，在佛山市，對(duì)老舊城區(qū)實(shí)施更新改造，致力于打造成集零售商鋪、文化設(shè)施、辦公樓、酒店、住宅為一體的綜合社區(qū)。該項(xiàng)目占地面積達(dá)65hm2（凈用地面積52hm2），總建筑面積達(dá)150萬(wàn)m2，其中約40萬(wàn)m2為商業(yè)區(qū)。項(xiàng)目薈萃佛山豐富的文化遺產(chǎn)，涵蓋8條歷史街巷、128棟歷史建筑，此外，還有國(guó)家級(jí)重點(diǎn)文物——祖廟、東華里，還涉及到22處具有濃厚嶺南民居風(fēng)格的文物，如文會(huì)里嫁娶屋、簡(jiǎn)氏別墅、龍?zhí)猎?shī)社等，目前，已經(jīng)在2022年完工，并投入使用。

3.2 老城區(qū)更新實(shí)施機(jī)制

首先，需要公眾積極參與其中。為全面推動(dòng)老城區(qū)更新改造，應(yīng)當(dāng)建立健全公眾參與機(jī)制。在城市老城區(qū)更新過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)積極借鑒協(xié)商規(guī)劃和公眾參與經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建多方參與公共平臺(tái)，促使更新策略具有可操作性。同時(shí)也必須注重優(yōu)化利益主體，最大程度上反映出公眾利益與要求，使得城市發(fā)展目標(biāo)可以全面落實(shí)。當(dāng)公眾參與到城市更新改造中，可以充分發(fā)揮出社會(huì)各類資源優(yōu)勢(shì)，提高方案可行性，同時(shí)也凸顯出城市發(fā)展中的人本主義。

其次，地區(qū)政策應(yīng)當(dāng)予以大力支持，結(jié)合所在城市老城區(qū)情況，制定完善的更新保障機(jī)制。事實(shí)上，多數(shù)老城區(qū)更新周期長(zhǎng)、實(shí)施難度大、投資回報(bào)率低，所以很多開(kāi)發(fā)商不夠積極主動(dòng)，這就需要政府能夠結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)合理的優(yōu)惠政策，以此來(lái)調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商參與熱情，提高積極性，使得城市老城區(qū)可以順利更新并實(shí)施。只有政策制度完善、良好，才能全面推動(dòng)老城區(qū)工作持續(xù)性開(kāi)展，因此，各地區(qū)政府需要發(fā)揮引導(dǎo)作用，建立健全與城市老城區(qū)更新匹配的保障機(jī)制，從政策、資金、合作等方面給予大力支持，為老城區(qū)更新改造項(xiàng)目實(shí)施搭建多方合作平臺(tái)。

最后，制定完善活動(dòng)計(jì)劃。老城區(qū)的更新必須依托科學(xué)可行的行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)此，在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院相關(guān)重大決策部署，積極轉(zhuǎn)變以往增量建設(shè)模式，逐步提高城市品質(zhì)，改善城市發(fā)展問(wèn)題，并積極采取相關(guān)政策和措施，制定全面的行動(dòng)計(jì)劃，使得以往粗放式開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，逐步向集約型內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基于國(guó)土空間規(guī)劃背景下，城市在建設(shè)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)高度重視城市自身發(fā)展，對(duì)于老舊城區(qū)的更新與改造不能大拆大建直接破壞原生社會(huì)體系，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，找出該地區(qū)、街道問(wèn)題，并以此為更新設(shè)計(jì)依據(jù)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，選擇設(shè)計(jì)出適宜的更新路徑和方法，在突顯地區(qū)特色的同時(shí)，也為老城區(qū)居民創(chuàng)設(shè)良好生活工作環(huán)境。此外，地區(qū)政府也要鼓勵(lì)公眾積極參與其中，激發(fā)居民積極性，并制定出明確的政策保障措施和計(jì)劃，使得老城區(qū)更新順利實(shí)施。