杜春林 涂安娜

摘? 要：加強(qiáng)農(nóng)村河湖管理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。在自上而下的政策引導(dǎo)下，各級(jí)政府全面推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)工作。然而，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)和系統(tǒng)工程。反思既有研究從單一維度分析農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的局限性，在對(duì)P鎮(zhèn)生態(tài)河道管護(hù)的運(yùn)行邏輯及長(zhǎng)效機(jī)制分析基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)河道要實(shí)現(xiàn)真正意義上的長(zhǎng)效管護(hù)，必須構(gòu)建集保障、組織、運(yùn)行于一體的管護(hù)體系，并從情境優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重塑、行動(dòng)糾偏等三個(gè)層面提出相應(yīng)的治理思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù);多重維度;運(yùn)作邏輯;長(zhǎng)效機(jī)制

中圖分類號(hào)：X321? ????????文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2024）01-0032-09

收稿日期：2023-05-18? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2024.01.04

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（21CGL062）

作者簡(jiǎn)介：杜春林，男，河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榛鶎又卫砼c流域治理。

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，生態(tài)宜居作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分備受關(guān)注。黨的二十大強(qiáng)調(diào)中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，進(jìn)一步明確全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，要統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)治理，推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。農(nóng)村河湖管理是建設(shè)幸福河湖和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一，2018年頒發(fā)的《水利部辦公廳關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加強(qiáng)農(nóng)村河湖管理的通知》要求著力解決農(nóng)村河湖管理中存在的突出問題，構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村河湖管理保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制和政策保障。在自上而下的引導(dǎo)推動(dòng)下，各地圍繞河湖治理保護(hù)開展了多項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，全國多地積極實(shí)施河道治理工程，從單一治污轉(zhuǎn)向河道整治與生態(tài)建設(shè)，在制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化建設(shè)舉措、加大建設(shè)力度等一系列工作推動(dòng)下，農(nóng)村生態(tài)河道數(shù)量逐步增加，河道生態(tài)功能逐步恢復(fù)，農(nóng)村環(huán)境顯著改善，農(nóng)民幸福感和滿意度不斷提升。然而，長(zhǎng)期以來農(nóng)村生態(tài)河道“重建輕管”的現(xiàn)象仍然突出，隨著生態(tài)河道建設(shè)的推進(jìn)，建后的長(zhǎng)效管護(hù)工作成為重點(diǎn)，何以持續(xù)鞏固和深化農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)成果？本文基于蘇中P鎮(zhèn)生態(tài)河道管護(hù)的調(diào)研，構(gòu)建“情境-結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”分析框架，系統(tǒng)闡釋農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的實(shí)踐邏輯。

一、文獻(xiàn)綜述

目前，學(xué)界從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)生態(tài)河道管護(hù)進(jìn)行了探索研究。一方面，學(xué)界對(duì)流域生態(tài)治理展開了多重理論視角的探索。從公地悲劇的形成來看，理性人的自利傾向是其主要誘因［1］，而參與式治理和多中心治理有助于維持公共物品的有效供給狀態(tài)，破解公地悲劇難題［2］。研究表明，政府應(yīng)制定合理的制度規(guī)范，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的沖突［3］，提高利益相關(guān)者滿意度和參與度［4］。理論研究也重視流域生態(tài)治理中不同利益主體在博弈中利益分配的可接受性和穩(wěn)定性［5］以及不同主體如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理［6］。另一方面，已有研究將生態(tài)河道管護(hù)的視角從理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，重點(diǎn)探討了作為管護(hù)主體的基層政府和村莊在資金、人力以及管理機(jī)制等因素制約下的生態(tài)河道管護(hù)困境［7］，結(jié)合地方實(shí)踐提出建立集“河道資源利用、河道保潔養(yǎng)護(hù)、政府服務(wù)監(jiān)管、農(nóng)戶參與”于一體的多主體協(xié)同管護(hù)機(jī)制［8］，并關(guān)注農(nóng)戶參與管護(hù)的意愿［9］，探索農(nóng)戶參與管護(hù)的模式［10］。由此可見，實(shí)踐層面的研究致力于生態(tài)河道管護(hù)問題導(dǎo)向的個(gè)案深描。但就已有研究而言，理論層面更多分析經(jīng)典理論與流域治理實(shí)踐的契合性，缺乏特定場(chǎng)域的理論構(gòu)建和系統(tǒng)性闡釋。實(shí)踐層面主要從單一維度進(jìn)行微觀層面的行為分析，未將流域生態(tài)治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系置于多重維度的語境下展開論述，難以立體且全面地呈現(xiàn)更深層次的運(yùn)作邏輯。農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要以全局思維審視現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，并進(jìn)一步探索長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)真正意義上的人與自然和諧共生。鑒于此，本文將從“情境-結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”的分析視角，以P鎮(zhèn)為例闡釋農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的運(yùn)行邏輯。

二、理論分析框架

農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)是鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的復(fù)雜互動(dòng)過程，因此，對(duì)其研究不應(yīng)囿于微觀層面的分析，應(yīng)當(dāng)引入宏觀視角［11］。在結(jié)構(gòu)化理論中，行動(dòng)的反思性監(jiān)控、理性化和動(dòng)機(jī)激發(fā)構(gòu)成了行動(dòng)的一系列過程［12］，而依附情境的行為改變能力是其關(guān)注焦點(diǎn)，這種能力使得行動(dòng)者與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間構(gòu)成結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化關(guān)系。首先，行動(dòng)發(fā)生于特定時(shí)空情境。作為社會(huì)再生產(chǎn)主體的人具有情境依隨性，其行為也因此而發(fā)生改變。其次，結(jié)構(gòu)作為記憶痕跡，內(nèi)在于行動(dòng)者的活動(dòng)，引導(dǎo)著具有認(rèn)知能力的行動(dòng)者的行為，包含了處于具體情境中實(shí)踐的再生產(chǎn)。再者，行動(dòng)中的“實(shí)踐意識(shí)”是行動(dòng)者認(rèn)知能力的核心，處于具體情境中的行動(dòng)者可認(rèn)知的活動(dòng)構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)的基礎(chǔ)［13］。為剖析農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的內(nèi)在機(jī)理，需要以宏觀視野切入農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)實(shí)踐，理解提供管護(hù)的初始條件和外在情境［14］。同時(shí)，由于結(jié)構(gòu)是以其屬性而存在的，也需要利用中觀視角考察結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，即行動(dòng)者之間再生產(chǎn)出來的關(guān)系［15］。盡管行動(dòng)者受到情境和結(jié)構(gòu)的雙重約束，但并不必然以制度規(guī)則作為行為指南，而是會(huì)根據(jù)自身利益訴求選擇相應(yīng)策略［16］，因此，觀察農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的微觀實(shí)踐同樣不可或缺。由此，本文將農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的運(yùn)行邏輯置于情境（宏觀）、結(jié)構(gòu)（中觀）、行動(dòng)（微觀）三個(gè)維度，構(gòu)建“情境-結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”的分析框架，如圖1所示。

在情境層面，環(huán)境因素被主體所認(rèn)知或進(jìn)入主體行為層面會(huì)激發(fā)或制約主體行動(dòng)，分析這一維度的目的是尋找現(xiàn)象變化背后的情境原因［17］。在農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的場(chǎng)域中，情境是建立完善長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的觸發(fā)動(dòng)機(jī)。在自上而下的戰(zhàn)略部署下，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)成為政治任務(wù)，作為公共代理人的政府必須及時(shí)有效地回應(yīng)自上而下的政策壓力和社會(huì)公眾對(duì)美好生活的需求，這也成為政府、市場(chǎng)和社會(huì)形成合力，共同推動(dòng)長(zhǎng)效管護(hù)的主要情境。在結(jié)構(gòu)層面，在“結(jié)構(gòu)過程”分析范式中，結(jié)構(gòu)將行動(dòng)主體的關(guān)系抽象出來，使行動(dòng)主體之間形成大小不同、強(qiáng)弱不等的關(guān)系，制約行動(dòng)過程［18］。在政府為主導(dǎo)的農(nóng)村生態(tài)河道治理結(jié)構(gòu)中，市場(chǎng)、農(nóng)戶的參與彌補(bǔ)了政府的效率缺陷，擴(kuò)大了政策的實(shí)際效用，多元主體間互動(dòng)形成具有一定張力的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，成為建立完善長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的內(nèi)在引導(dǎo)。在行動(dòng)層面，行動(dòng)者就農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)作出的策略選擇是建立完善長(zhǎng)效機(jī)制的內(nèi)生動(dòng)力。在環(huán)境精細(xì)化治理過程中，協(xié)同治理是建立完善長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的關(guān)鍵，但在整體利益逐漸演變?yōu)椴块T利益的情境下［19］，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)督和規(guī)范成為必然要求;市場(chǎng)主體更多基于自身利益的考量，為使其運(yùn)作滿足管護(hù)要求，應(yīng)當(dāng)約束市場(chǎng)行為;農(nóng)戶更多關(guān)注自身利益得失［20］，其主體性作用的發(fā)揮及其對(duì)政策的認(rèn)同是保障農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的重要基礎(chǔ)?；谏鲜龇治?，本文從情境、結(jié)構(gòu)、行動(dòng)三重維度出發(fā)，以P鎮(zhèn)生態(tài)河道管護(hù)為個(gè)案，在闡釋農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)運(yùn)行邏輯的基礎(chǔ)上，探尋農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的癥結(jié)并分析其內(nèi)在成因，探討農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的有效路徑。

三、案例分析：農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的P鎮(zhèn)實(shí)踐

P鎮(zhèn)所在的江蘇省較早出臺(tái)了《江蘇省農(nóng)村河道管護(hù)辦法》《江蘇省農(nóng)村水利條例》，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)、提升農(nóng)村水利治理能力和治理水平具有重要作用。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，P鎮(zhèn)是縣內(nèi)有名的水網(wǎng)地帶。2016年以來，在縣政府的引導(dǎo)下，P鎮(zhèn)以河道綜合整治、生態(tài)河道建設(shè)為抓手，致力于改善農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境。如表1所示，為進(jìn)一步鞏固生態(tài)河道建設(shè)成果，P鎮(zhèn)以政府為主導(dǎo)，依托河湖長(zhǎng)制，將河道巡查、河床管護(hù)、堤岸管護(hù)、水體管護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、綠化和景觀管護(hù)等作為管護(hù)內(nèi)容，并引入企業(yè)和社會(huì)公眾，推動(dòng)實(shí)施“五位一體”五位一體指在村莊河道、道路、綠化、垃圾、公共設(shè)施五方面，人、財(cái)、物以及管理、考核機(jī)制的一體化。的綜合管護(hù)模式，同時(shí)將“民間河長(zhǎng)”納入河長(zhǎng)制體系，持續(xù)開展農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)聯(lián)合行動(dòng)，探索建立生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。

鑒于此，筆者于2022年7-8月對(duì)P鎮(zhèn)展開參與觀察和半結(jié)構(gòu)訪談，調(diào)研對(duì)象主要是P鎮(zhèn)政府部門、所在縣和下轄行政村相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人、企業(yè)以及農(nóng)戶等。筆者收集整理了訪談資料、會(huì)議記錄、官網(wǎng)報(bào)道以及統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)資料等，在綜合分析經(jīng)驗(yàn)材料后系統(tǒng)闡釋農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的運(yùn)作邏輯。

（一）民生水利的當(dāng)下情境

情境變化為治理結(jié)構(gòu)和行動(dòng)策略的生成提供初始條件。農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)實(shí)踐在政策導(dǎo)向、社會(huì)訴求和現(xiàn)實(shí)需要的特定情境中，以政府為主的多元主體識(shí)別與響應(yīng)農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的迫切需求，通過主體間互動(dòng)形成關(guān)系結(jié)構(gòu)，進(jìn)而觸發(fā)協(xié)同管護(hù)實(shí)踐，以共同維系農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)場(chǎng)域的運(yùn)行與發(fā)展。

1.治水理念的上傳下達(dá)。黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，江蘇省將農(nóng)村水治理上升到事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度，不斷加大農(nóng)村水環(huán)境治理力度，農(nóng)村生態(tài)河道覆蓋率被納入高質(zhì)量發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)及鄉(xiāng)村振興實(shí)績(jī)考核指標(biāo)。對(duì)此，P鎮(zhèn)所在市、縣結(jié)合實(shí)際，將農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)作為一項(xiàng)自上而下的政治任務(wù)分解下達(dá)至P鎮(zhèn)政府及相關(guān)職能部門，并推動(dòng)落實(shí)。作為河長(zhǎng)制的重要工作內(nèi)容，農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)層層落實(shí)至縣、鎮(zhèn)、村各級(jí)河長(zhǎng)。與此同時(shí)，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)效果的提升也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重點(diǎn)，農(nóng)村生態(tài)河道被納入公共基礎(chǔ)設(shè)施多位一體管護(hù)范圍，優(yōu)先推動(dòng)建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，保證河道建設(shè)成效的持續(xù)性。“生態(tài)河道建設(shè)是縣里主推的一項(xiàng)工作。根據(jù)上級(jí)要求，這一年我們鎮(zhèn)也將其作為一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，主要由水務(wù)局牽頭，打造了4條河道，全長(zhǎng)約12公里。當(dāng)下需要強(qiáng)化常態(tài)管護(hù)，確保河道長(zhǎng)期發(fā)揮生態(tài)效益?！保≒鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦W主任，2022072202）

2.民生訴求的政策回應(yīng)。在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，社會(huì)公眾的生態(tài)文明意識(shí)在根本上決定了公共部門的生態(tài)觀［21］。隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人們對(duì)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等方面的需求也更高，農(nóng)村居民迫切要求改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌。例如，2021年水利部12314監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)轉(zhuǎn)辦核查的問題線索中79.6％是農(nóng)村飲水安全問題，由此可見，當(dāng)前農(nóng)村的用水需求無法得到滿足，對(duì)優(yōu)質(zhì)水資源的需求越發(fā)強(qiáng)烈?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021-2025年）》中要求，以房前屋后河塘溝渠和反映強(qiáng)烈的黑臭水體為重點(diǎn)開展治理試點(diǎn)，農(nóng)村黑臭水體問題也成為新農(nóng)村建設(shè)急需解決的重要問題之一。“現(xiàn)在大部分農(nóng)戶思想覺悟越來越高，發(fā)現(xiàn)河道問題就直接舉報(bào)，政府收到反饋會(huì)立即處理。”（P鎮(zhèn)X鎮(zhèn)長(zhǎng)，202272401）“前些年，河道污染嚴(yán)重，缺少有效管護(hù)，現(xiàn)在好多了，確實(shí)干凈漂亮，可供大家經(jīng)常來河邊散步?！保≒鎮(zhèn)農(nóng)戶A，20228103）

3.長(zhǎng)效管護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求。農(nóng)村生態(tài)河道作為公共物品極易產(chǎn)生“公地悲劇”難題，而政府作為單一主體的單向管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。在生態(tài)河道的實(shí)際管護(hù)過程中，盡管P鎮(zhèn)已建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，采取了加大日常監(jiān)管和巡查督察力度、招標(biāo)采購“五位一體”保潔服務(wù)項(xiàng)目對(duì)河道進(jìn)行常態(tài)化管護(hù)、強(qiáng)化對(duì)河道長(zhǎng)效管護(hù)的宣傳教育等等一系列舉措，但仍然存在管護(hù)資金不足、農(nóng)戶破壞時(shí)有發(fā)生等諸多難題，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)效率不高，制約著管護(hù)水平的提升和長(zhǎng)效機(jī)制的建立。在此情境下，只有推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)多主體互動(dòng)，共同參與到治理行動(dòng)中，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，才能縱深推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)工作，鞏固拓展農(nóng)村生態(tài)河道建設(shè)成果，實(shí)現(xiàn)最大限度的普惠與共享。

（二）多重關(guān)系的結(jié)構(gòu)支撐

結(jié)構(gòu)是主體在情境傳導(dǎo)的作用下，建立互動(dòng)連接而形成的穩(wěn)定關(guān)系狀態(tài)，主體在此結(jié)構(gòu)中所處的地位是其行動(dòng)策略的內(nèi)在引導(dǎo)。在自上而下的政策貫徹中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體圍繞農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的實(shí)際需要，形成府際協(xié)同、政企合作和政社互動(dòng)的管護(hù)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化主體管護(hù)責(zé)任、履行管護(hù)職責(zé)。

1.政府部門的職責(zé)明晰。第一，從縣鎮(zhèn)關(guān)系來看，縣職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資源支持與控制的關(guān)系?！翱h職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系密切，縣水務(wù)局負(fù)責(zé)河道整治規(guī)劃、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和督察考核等工作;縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局會(huì)對(duì)生活污水收集納管、集中處理后達(dá)標(biāo)排放等提供業(yè)務(wù)指導(dǎo);縣財(cái)政局主要涉及配套資金的監(jiān)督落實(shí)?！保≒鎮(zhèn) X鎮(zhèn)長(zhǎng)，2022072401）從鎮(zhèn)村關(guān)系來看，村莊協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。第二，鎮(zhèn)政府及其職能部門之間圍繞農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的共同目標(biāo)展開通力協(xié)作。例如，鎮(zhèn)政府每月聯(lián)合生態(tài)環(huán)境辦、“五位一體”辦、河長(zhǎng)辦對(duì)轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)河道進(jìn)行常態(tài)化考核;鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)綜合執(zhí)法辦等多個(gè)部門聯(lián)合對(duì)違建和違占河道堤防等情況進(jìn)行集中整治。第三，流域治理不以行政區(qū)劃為單位的特點(diǎn)推動(dòng)跨界河道管護(hù)。P鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了明確雙方目標(biāo)、問題、任務(wù)清單的橫向協(xié)作關(guān)系。“我們建立了工作群，相關(guān)部門和單位負(fù)責(zé)人可以就跨界河流的治理問題進(jìn)行及時(shí)溝通，目前已在清淤、巡河等方面達(dá)成共識(shí)?！保≒鎮(zhèn)T副鎮(zhèn)長(zhǎng)，2022073001）

2.市場(chǎng)主體的合理引入。在農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)過程中，主要涉及技術(shù)、工業(yè)、環(huán)保等類型企業(yè)的參與。第一，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)具有一定的技術(shù)門檻，要求相關(guān)人員具備良好的專業(yè)技術(shù)素養(yǎng)。為全方位掌握管護(hù)狀況，政府需要引入技術(shù)服務(wù)企業(yè)，提供水質(zhì)檢測(cè)、評(píng)價(jià)等服務(wù)。河道管護(hù)專業(yè)設(shè)備、技術(shù)、方法等同樣需要技術(shù)研發(fā)企業(yè)提供支撐。第二，政府與工業(yè)企業(yè)之間存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。河道排污口是河道生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要節(jié)點(diǎn)，排污企業(yè)作為排污口的重要責(zé)任主體，其納管行為需接受政府的監(jiān)督和管理。第三，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)需要環(huán)保企業(yè)的人力支持。例如，P鎮(zhèn)政府公開招標(biāo)采購“五位一體”保潔服務(wù)項(xiàng)目，中標(biāo)的企業(yè)接受政府考核監(jiān)督，根據(jù)檢查結(jié)果對(duì)工作內(nèi)容作出調(diào)整。政府還需引入污水處理企業(yè)，依托工程施工企業(yè)對(duì)河道進(jìn)行整修，以實(shí)現(xiàn)河道功能的全面維護(hù)。

3.社會(huì)公眾的有序參與。社會(huì)公眾積極參與環(huán)境治理既能提升政府的回應(yīng)性，又能增強(qiáng)政府行為的合法性［22］。在生態(tài)河道管護(hù)實(shí)踐中，一方面，政府與公眾之間是引導(dǎo)與被引導(dǎo)的關(guān)系。農(nóng)村生態(tài)河道受人為活動(dòng)的影響，容易造成水質(zhì)惡化、生態(tài)失衡等諸多問題，進(jìn)而阻礙管護(hù)進(jìn)程。對(duì)此，政府持續(xù)引導(dǎo)農(nóng)戶參與管護(hù)，同時(shí)，對(duì)于亂堆、亂放、電魚等破壞河道的行為也進(jìn)行監(jiān)督和制止。另一方面，政府與公眾之間具有被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系。公眾監(jiān)督是發(fā)揮民主參與的重要途徑，同時(shí)也是約束政府行為的有效方式。政府作為公共代理人應(yīng)自覺接受公眾監(jiān)督，履行農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的重要責(zé)任，以維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益。與之相對(duì)應(yīng)，公眾在農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)中也應(yīng)充分參與，及時(shí)反饋個(gè)體、企業(yè)等主體危害河道生態(tài)環(huán)境的行為，成為政府的“助手”。

（三）多元主體的行動(dòng)策略

多元主體的行動(dòng)策略運(yùn)用結(jié)構(gòu)化的媒介實(shí)現(xiàn)了對(duì)情境的反饋和輸出。多元主體的參與是農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的落腳點(diǎn)，其行動(dòng)策略是民生水利情境觸發(fā)機(jī)制和多重關(guān)系結(jié)構(gòu)引導(dǎo)的產(chǎn)物。在農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)實(shí)踐中，P鎮(zhèn)形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的關(guān)系結(jié)構(gòu)，逐步強(qiáng)化系統(tǒng)化、專業(yè)化、社會(huì)化的運(yùn)行管護(hù)實(shí)踐。

1.政府內(nèi)部的協(xié)同合作。在制度層面，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)場(chǎng)域中，縣政府作為縣域生態(tài)河道管護(hù)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃者，提出河道長(zhǎng)效管護(hù)的工作任務(wù)，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專職河道管護(hù)隊(duì)伍，明確管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化管護(hù)措施。同時(shí)，為確保管護(hù)措施落實(shí)到位，形成了“督察-交辦-整改-銷號(hào)”的閉環(huán)考核管理機(jī)制。在非制度層面，將河道管護(hù)的考核與河長(zhǎng)制工作考核合并進(jìn)行，考核結(jié)果予以通報(bào)，并與河道管護(hù)資金補(bǔ)助掛鉤。鎮(zhèn)政府作為最末端行政機(jī)構(gòu)，在接受上級(jí)驗(yàn)收的同時(shí)將問題向上反饋，以獲取自上而下的資金、技術(shù)等方面支持。P鎮(zhèn)以河長(zhǎng)制為抓手，明確管護(hù)責(zé)任，統(tǒng)籌發(fā)揮各職能部門多管齊下的治理合力，對(duì)巡河中發(fā)現(xiàn)的各類問題實(shí)行“清單化”管理，限期整改，逐一銷號(hào)，通過行政推動(dòng)提升河道管護(hù)水平和質(zhì)量。由于管護(hù)任務(wù)分配到村，成立以村干部為主體的河道管護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，結(jié)合網(wǎng)格化管理機(jī)制，將水系劃片分區(qū)，積極動(dòng)員并組織基層網(wǎng)格員及農(nóng)戶共同參與河道整治工作。對(duì)涉及跨鎮(zhèn)界河整治管護(hù)問題，建立了由縣水務(wù)局協(xié)調(diào)的聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。

2.企業(yè)的技術(shù)與人力嵌入。在農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)過程中，政府囿于自身行動(dòng)能力的不足，一方面，為加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的技術(shù)支持，P鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境辦委托技術(shù)企業(yè)定期進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)，開展入河排污口清查，以準(zhǔn)確掌握河道環(huán)境狀況。不僅如此，P鎮(zhèn)政府引入技術(shù)人員實(shí)施疏浚整治工程，確保河道水系暢通。另一方面，為獲取農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的人力支持，P鎮(zhèn)日常河道保潔主要采用政府購買外包勞務(wù)的方式，由中標(biāo)保潔公司承擔(dān)打撈河面漂浮物、清理河岸垃圾等“五位一體”的常態(tài)化管護(hù)工作，同時(shí)，還引入監(jiān)理公司進(jìn)行日常監(jiān)督?！爱?dāng)前圍繞河道日常保潔已經(jīng)建立了鎮(zhèn)村干部、‘五位一體辦公室以及保潔公司常態(tài)化的溝通協(xié)同機(jī)制?！保≒鎮(zhèn)“五位一體”辦S主任，2022072702）不僅如此，工業(yè)企業(yè)積極規(guī)范污水處置行為，“通過摸排調(diào)查、污水納管和實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，所有污水都已經(jīng)納管，由污水處理廠進(jìn)行集中處理，工業(yè)污水排放得到有效控制?！保≒鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境辦Q主任，202272802）

3.農(nóng)戶主體性的培育。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為科層體系的末梢，在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的前提下，還承擔(dān)著執(zhí)行自上而下河道管護(hù)政策、防止農(nóng)戶破壞行為、提升環(huán)保意識(shí)的壓力。為充分發(fā)揮農(nóng)戶的主體性，推動(dòng)管護(hù)政策落地生根，P鎮(zhèn)政府主要以上門勸說、宣傳教育等方式柔性推進(jìn)，最大限度地減少河道管護(hù)中的對(duì)立沖突。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助村干部、民間河長(zhǎng)等主體，拉近與農(nóng)戶的距離，建立穩(wěn)定親密的日常聯(lián)系，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)管護(hù)政策的認(rèn)同與支持。在此基礎(chǔ)上，不斷培育農(nóng)戶發(fā)揮主體作用的能力，拓寬農(nóng)戶參與渠道，暢通社會(huì)監(jiān)督“最后一公里”，通過建設(shè)運(yùn)營(yíng)河長(zhǎng)制監(jiān)督管理平臺(tái)、投訴舉報(bào)熱線等途徑，搭建農(nóng)戶意見表達(dá)、充分參與、問題反饋、管護(hù)評(píng)價(jià)的平臺(tái)，形成良性互動(dòng)機(jī)制，提升農(nóng)戶參與管護(hù)的積極性和主動(dòng)性?！按謇镄麄鞴ぷ骱艿轿?，平時(shí)通過村口大喇叭、微信群等渠道動(dòng)員大家以身作則，共同參與周邊水環(huán)境的保護(hù)?！保≒鎮(zhèn)農(nóng)戶B，2022081103）

四、三重困境：農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的癥結(jié)

總體來看，在履行農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)職責(zé)和回應(yīng)公眾訴求的實(shí)踐中，宏觀層面自上而下的層層加壓、中觀層面錯(cuò)綜復(fù)雜的主體關(guān)系以及微觀層面多元主體的行動(dòng)偏差共同構(gòu)成了農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的三重困境。

（一）多維情境壓力

農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)面臨資金、配套政策和問責(zé)壓力。其一，管護(hù)資金缺口較大。農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)資金主要由鎮(zhèn)村兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，縣級(jí)及以上財(cái)政資金下達(dá)采用事后考核獎(jiǎng)補(bǔ)的方式進(jìn)行，即資金籌措壓力主要下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，驗(yàn)收合格才能獲得一定補(bǔ)助。然而，河道管護(hù)驗(yàn)收周期長(zhǎng)，而且補(bǔ)助資金僅作為管護(hù)資金中的一部分，不能覆蓋全部管護(hù)成本。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，財(cái)權(quán)逐漸上移，財(cái)力嚴(yán)重不足［23］，當(dāng)前依賴政府財(cái)政投入的模式，已經(jīng)無法滿足農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的資金需求?！稗r(nóng)村生態(tài)河道的覆蓋率有一定要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以積極爭(zhēng)取多做，但需要事先籌集資金。省級(jí)層面的補(bǔ)貼驗(yàn)收分三年，根據(jù)管護(hù)實(shí)際情況發(fā)放?！逦灰惑w保潔的財(cái)政補(bǔ)貼較少，主要發(fā)揮象征和鼓勵(lì)作用，不足以支撐河道管護(hù)費(fèi)用。”（P鎮(zhèn)X鎮(zhèn)長(zhǎng)，202272401）其二，配套政策支持不足。農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)與秸稈綜合利用、生活污水排放等生產(chǎn)生活行為密切相關(guān)。例如，從P鎮(zhèn)秸稈綜合利用來看，當(dāng)前出臺(tái)的相關(guān)政策主要是象征性補(bǔ)償。由于補(bǔ)償機(jī)制不完善和支持水平較低，難以充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，無法有效提升秸稈綜合利用的積極性，進(jìn)而對(duì)河道長(zhǎng)效管護(hù)構(gòu)成潛在威脅?！霸诮斩捊麩恼弑尘跋拢斩捑C合利用水平較低，大量秸稈得不到有效處理，堆放于田間地頭，經(jīng)雨季泡水后通過溝渠排放至河道，嚴(yán)重影響河道水質(zhì)，這不僅會(huì)增加生態(tài)河道管護(hù)難度，而且增加管護(hù)成本?！保≒鎮(zhèn)L村G主任，2022080502）其三，管護(hù)問責(zé)壓力沉重。河長(zhǎng)制上升為國家層面的制度以來，進(jìn)一步壓實(shí)了行政首長(zhǎng)的責(zé)任，并沿著科層體系的層級(jí)鏈條逐級(jí)向下傳遞壓力。在實(shí)際運(yùn)行過程中，一方面，各級(jí)政府采用細(xì)化的方式明確責(zé)任、落實(shí)到人。另一方面，政策目標(biāo)的具體完成需要下級(jí)政府推進(jìn)落實(shí)，因此，逐級(jí)下達(dá)任務(wù)容易演變?yōu)閷訉蛹訅?，?dǎo)致基層政府“壓力山大”。面對(duì)治水工作的持續(xù)高壓，縣分管領(lǐng)導(dǎo)表示：“河道管護(hù)方面的壓力長(zhǎng)期存在，大家肩上的擔(dān)子確實(shí)比較重，出差錯(cuò)就可能面臨約談、檢討?！保≒鎮(zhèn)所在縣副縣長(zhǎng)，2022080201）

（二）結(jié)構(gòu)矛盾突出

在當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的情境壓力下，結(jié)構(gòu)矛盾主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面。其一，基層缺乏決策權(quán)。從政府縱向關(guān)系來看，縣級(jí)及以上政府部門掌握著政策制定的實(shí)際控制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行自上而下各級(jí)政府部門所制定的管護(hù)政策，很難參與管護(hù)目標(biāo)任務(wù)的制定過程。作為政策落實(shí)的“最后一公里”，鎮(zhèn)村與生態(tài)河道管護(hù)實(shí)踐聯(lián)系最為緊密，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也最豐富，然而，其決策話語權(quán)的缺失不僅挫傷了工作積極性，降低政策的預(yù)期目標(biāo)，還有可能導(dǎo)致管護(hù)目標(biāo)異化。對(duì)鎮(zhèn)村而言，河道管護(hù)耗資巨大，其實(shí)際效益往往受到更多關(guān)注。在河道打樁護(hù)坡問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為這一方式操作簡(jiǎn)便、效果顯著，能夠較好改善河道環(huán)境。然而，縣級(jí)相關(guān)部門認(rèn)為打樁護(hù)坡承載力不高，對(duì)地基有一定要求，未予以支持。因此，在實(shí)際管護(hù)中，鎮(zhèn)村為推動(dòng)河道管護(hù)，往往自籌資金進(jìn)行打樁。其二，專業(yè)技術(shù)支持有限?！拔覀兂薪恿薖鎮(zhèn)主要河道的水質(zhì)常規(guī)檢測(cè)服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)片區(qū)內(nèi)河道進(jìn)行常規(guī)及應(yīng)急水質(zhì)檢測(cè)?！保↗檢測(cè)科技公司W(wǎng)師傅，2022080803）從河道管護(hù)的市場(chǎng)需求來看，當(dāng)前P鎮(zhèn)與企業(yè)形成的協(xié)同管護(hù)主要圍繞技術(shù)指導(dǎo)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、常態(tài)保潔等業(yè)務(wù)開展，僅停留在問題發(fā)現(xiàn)層面，涉及農(nóng)田退水工程建設(shè)、農(nóng)田灌溉節(jié)水減排等與河道管護(hù)密切相關(guān)的技術(shù)研發(fā)合作缺位，并未將服務(wù)內(nèi)容上升至問題解決層面。對(duì)于管護(hù)技術(shù)上的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人表示：“術(shù)業(yè)有專攻，我們欠缺科學(xué)管護(hù)河道方面的知識(shí)和能力，以秸稈為例，處理不當(dāng)會(huì)污染河道，盡管問題已經(jīng)報(bào)至縣生態(tài)環(huán)境局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，但尚未獲得明確可行的解決方案?！保≒鎮(zhèn)T副鎮(zhèn)長(zhǎng)，2022073001）其三，社會(huì)監(jiān)管仍顯乏力。從政策執(zhí)行監(jiān)督層面來看，政府考核占據(jù)支配地位，社會(huì)力量監(jiān)督作為重要補(bǔ)充。鎮(zhèn)村的常態(tài)化考核是以隨機(jī)抽查的方式進(jìn)行，每半個(gè)月考核一次，相關(guān)部門每月考核一次。所謂“監(jiān)督常態(tài)”并非“監(jiān)督常在”，主要依靠政府力量實(shí)施農(nóng)村生態(tài)河道監(jiān)管仍然存在一定局限性，即管護(hù)問題可以暫時(shí)性游離在監(jiān)管視野之外，因而無法真正實(shí)現(xiàn)全程化、常態(tài)化的監(jiān)管，成為農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的不穩(wěn)定因素。“社會(huì)公眾作為志愿者也在農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)中以民間河長(zhǎng)的身份長(zhǎng)期任職，他們?cè)谌粘Ｉ钪邪l(fā)現(xiàn)問題并積極反映?！保≒鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦W主任，2022072202）盡管社會(huì)力量能夠有效彌補(bǔ)政府在這一領(lǐng)域的不足，但就實(shí)際而言，社會(huì)公眾監(jiān)督的力度和深度仍顯不足，一定程度上制約了河道管護(hù)工作高效開展。

（三）主體行動(dòng)偏差

農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)情境壓力和結(jié)構(gòu)矛盾決定了不同主體的行動(dòng)偏差。其一，部門利益主導(dǎo)的策略選擇。監(jiān)管作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其職能部門在農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)中的重要職責(zé)之一，具有保障管護(hù)運(yùn)行，鞏固建設(shè)成果的重要作用。然而在實(shí)際運(yùn)行過程中，根據(jù)上級(jí)設(shè)置的“河暢水清、功能健全、岸綠景美”的總體目標(biāo)，各職能部門在“一畝三分地”的思維定式下，逐漸形成了差異化的行動(dòng)邏輯。例如，在實(shí)踐層面，P鎮(zhèn)政府對(duì)管護(hù)要求進(jìn)行主觀化、模糊化處理，將關(guān)鍵指標(biāo)簡(jiǎn)單概括為美觀，聚焦于河道美化，對(duì)河道自然屬性及生態(tài)保護(hù)問題考慮不足，存在粉飾性治污行為。“對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)中最為關(guān)心的還是美觀問題，日?？己藱z查主要看有沒有明顯的雜物。相較而言，具體職能部門的關(guān)注內(nèi)容細(xì)致而不同，例如生態(tài)環(huán)境局更多考察水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)、企業(yè)排污情況等?！保≒鎮(zhèn)X鎮(zhèn)長(zhǎng)，2022072401）其二，人少事多的矛盾突出。充足的資源支撐是基層政府履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職責(zé)的保障［24］。在資源配置隨行政層級(jí)下降而遞減的情境下，往往出現(xiàn)“上面千條線，下面一根針”的情形，基層資源尤其是人力資源較為稀缺，以至于無法聚焦農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)，發(fā)揮基層水環(huán)境治理的主體作用。作為一項(xiàng)不得不完成的“政治任務(wù)”，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)所蘊(yùn)含的內(nèi)在張力，即治理需求的不斷釋放與資源配置的剛性約束在一定程度上阻礙了長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的完善進(jìn)程?！氨M管鎮(zhèn)政府為提升工作效率，緩解工作壓力，聘用編外人員，但鎮(zhèn)村干部的負(fù)擔(dān)仍然沉重，往往身兼數(shù)職，集‘運(yùn)動(dòng)員與‘裁判員于一身?！保≒鎮(zhèn)T副鎮(zhèn)長(zhǎng)，2022073001）其三，農(nóng)戶的參與度不高。盡管農(nóng)戶是農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的實(shí)際受益者，但在現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中參與管護(hù)卻十分困難，參與效果也并不顯著。部分農(nóng)戶對(duì)生態(tài)河道管護(hù)的主動(dòng)性和積極性仍顯不足，與政府、市場(chǎng)等管護(hù)主體之間缺乏良性互動(dòng)。“農(nóng)戶沿河而居，這給我們的工作帶來很大壓力。河道兩岸綠化后，部分農(nóng)戶對(duì)其進(jìn)行破壞，自行種植農(nóng)作物。河道管護(hù)中的一項(xiàng)任務(wù)是護(hù)坡，清理兩岸農(nóng)戶堆放的雜物，盡管我們也做了很多宣傳工作，實(shí)際上這種現(xiàn)象很難杜絕?！保≒鎮(zhèn)H村M副主任，2022080402）“鎮(zhèn)政府曾嘗試將河道委托給農(nóng)戶自主管理，但由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)意愿及鄰里關(guān)系等問題，導(dǎo)致管護(hù)效果不佳?！保≒鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦W主任，2022072202）

五、體系構(gòu)建：農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑

農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義，需要發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多主體的合力，建立集保障、組織和行動(dòng)為一體的長(zhǎng)效管護(hù)體系（見圖2）。

（一）以情境優(yōu)化完善保障體系

農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)中的多元主體受制于其所在的場(chǎng)域。從實(shí)踐來看，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，需要穩(wěn)定的情境支撐管護(hù)措施有效運(yùn)行。一是增強(qiáng)基層財(cái)力，夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)由基層政府實(shí)施更為便捷有效，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事權(quán)劃分明確財(cái)政支出責(zé)任，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。為進(jìn)一步拓寬資金籌集渠道，應(yīng)由縣級(jí)政府主導(dǎo)打造水利資產(chǎn)融資平臺(tái)，在融資資金中專設(shè)河道管護(hù)資金，并通過引入專業(yè)人才、健全風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制等多途徑推動(dòng)平臺(tái)穩(wěn)定運(yùn)作。不僅如此，縣級(jí)層面要將發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)納入縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，加大對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持，著力提升村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)造血功能，為河道管護(hù)提供有力的財(cái)政保障。二是完善生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的配套政策。農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)不僅需要出臺(tái)管護(hù)政策，同時(shí)還涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等相關(guān)配套政策。從P鎮(zhèn)秸稈綜合利用來看，秸稈拋置于河道、秸稈還田等污染水體的行為屢禁不止，癥結(jié)在于農(nóng)戶作為個(gè)體無法有效實(shí)現(xiàn)秸稈綜合利用。因此，需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，出臺(tái)相應(yīng)配套政策，引導(dǎo)多主體共同參與秸稈綜合利用。三是規(guī)范生態(tài)河道管護(hù)問責(zé)體系。地方政府要完善問責(zé)制度和容錯(cuò)糾偏機(jī)制，著力解決干部不敢擔(dān)當(dāng)作為的問題。同時(shí)，明晰上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，約束上級(jí)任意下達(dá)任務(wù)和指令［25］，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)中更多的自主空間。

（二）以結(jié)構(gòu)重塑理順組織體系

農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)中行動(dòng)主體的關(guān)系調(diào)適需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)多方形成合力，以實(shí)現(xiàn)管護(hù)結(jié)構(gòu)的重塑，推動(dòng)管護(hù)機(jī)制向穩(wěn)定、長(zhǎng)效的方向發(fā)展。一是建立多方協(xié)商共治機(jī)制。從實(shí)踐來看，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)目標(biāo)主要由縣級(jí)及以上政府部門設(shè)置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊則更多參與政策的貫徹落實(shí)，不利于決策意見的反饋和糾偏，進(jìn)而直接影響管護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在橫向整合部門意見的基礎(chǔ)上，縱向收集各級(jí)政府的意見，使管護(hù)目標(biāo)更符合實(shí)際。同時(shí)，基于河道管護(hù)專業(yè)性的需要，政府在決策過程中應(yīng)當(dāng)充分征求專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持。此外，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)范的社會(huì)調(diào)查更準(zhǔn)確了解農(nóng)戶的訴求，尤其是收集沿岸農(nóng)戶的建議，以最大限度滿足其多樣化和個(gè)性化的利益訴求，便于管護(hù)方案落地并取得成效。二是推動(dòng)技術(shù)落地。加強(qiáng)河湖保護(hù)基礎(chǔ)研究和科技攻關(guān)，因地制宜加大對(duì)河湖治理技術(shù)研發(fā)的支持力度，搭建基層政府與專業(yè)院校、研發(fā)企業(yè)之間的合作平臺(tái)，重點(diǎn)開展水污染治理技術(shù)、水生態(tài)修復(fù)技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)的研究，使專業(yè)資源優(yōu)勢(shì)能夠直達(dá)基層，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)技術(shù)的研究成果轉(zhuǎn)化。三是健全多主體監(jiān)管體系。當(dāng)前生態(tài)河道管護(hù)的外部監(jiān)督逐漸得到完善，黨員、人大代表以及鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量已初步加入到民間河長(zhǎng)隊(duì)伍。今后要更加重視發(fā)揮村“兩委”成員、鄉(xiāng)賢等群體的引領(lǐng)作用，規(guī)范運(yùn)行和管理體系，形成治理合力，為農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)儲(chǔ)備更多有生力量。

（三）以行動(dòng)糾偏規(guī)范運(yùn)行體系

在情境和結(jié)構(gòu)的雙重約束下，規(guī)范主體的行為策略是河道長(zhǎng)效管護(hù)的微觀要素。一是加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)。農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)不僅需要加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)同共治，也對(duì)基層管護(hù)人員提出了更高要求，需通過“引進(jìn)來”“走出去”等多種形式，在招聘過程中更加注重吸納水利工程、水文水資源等專業(yè)背景的人才，并且加強(qiáng)對(duì)基層管護(hù)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)其提升專業(yè)技術(shù)水平、更新知識(shí)結(jié)構(gòu)、投身基層河道管護(hù)實(shí)踐。二是優(yōu)化人力資源配置。基層工作關(guān)鍵靠人，一方面，更新“定崗定編”理念，以生態(tài)河道管護(hù)的動(dòng)態(tài)事務(wù)量而非傳統(tǒng)以戶籍人口為基數(shù)來重新核定基層管護(hù)人員編制。另一方面，推動(dòng)編制結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以在部門編制績(jī)效考核的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)編制資源向重點(diǎn)管護(hù)領(lǐng)域和基層一線傾斜，并優(yōu)先解決此類機(jī)構(gòu)編制需求［26］。三是增強(qiáng)農(nóng)戶意識(shí)，推動(dòng)主體間有效互動(dòng)。其一，農(nóng)戶參與生態(tài)河道管護(hù)積極性不高的主要原因是其主體意識(shí)不強(qiáng)，而“填鴨式”灌輸不能完全內(nèi)化為農(nóng)戶個(gè)體行為。由于農(nóng)戶在日常生活實(shí)踐中更愿意參與同自身利益直接相關(guān)的活動(dòng)［27］，因此，應(yīng)充分利用部分農(nóng)戶的實(shí)用主義觀念，將行為后果與切身利益掛鉤。其二，以“民間河長(zhǎng)”為紐帶，構(gòu)筑“官方河長(zhǎng)”與農(nóng)戶之間的制度化協(xié)商對(duì)話機(jī)制，使“民間河長(zhǎng)”有條件參與決策咨詢，推動(dòng)管護(hù)政策更好地吸收農(nóng)戶意見［28］，強(qiáng)化農(nóng)戶在農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)中的地位。最后，充分發(fā)揮農(nóng)戶監(jiān)督作用，定期組織培訓(xùn)和宣傳活動(dòng)，提升其治水行動(dòng)的專業(yè)性，不僅要強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)工程保護(hù)、水源保護(hù)等制度政策的學(xué)習(xí)，還要制定激勵(lì)政策，提高農(nóng)戶參與監(jiān)督其他管護(hù)主體的意愿。

六、結(jié)? 語

本文從農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)何以運(yùn)行這一問題出發(fā)，基于“情境-結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”的分析框架審視農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的實(shí)踐邏輯。在P鎮(zhèn)的實(shí)踐探索中，“碎片化”治理、基層自主性缺失以及主體間協(xié)同失衡成為目前制約農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)的主要因素，其實(shí)質(zhì)在于長(zhǎng)效機(jī)制不健全，短期成效與長(zhǎng)期成效之間的張力。盡管從案例中窺探農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)現(xiàn)狀的微觀一角，但其反映出的共性問題值得政府、市場(chǎng)和社會(huì)等主體重視。如何打造多主體協(xié)同、多要素聯(lián)動(dòng)、多領(lǐng)域互動(dòng)的綜合管護(hù)生態(tài)，更好發(fā)揮長(zhǎng)效機(jī)制的作用，需要從宏觀、中觀、微觀層面進(jìn)行綜合考量，在情境優(yōu)化、結(jié)構(gòu)重塑、行動(dòng)糾偏等維度進(jìn)一步探索，以完善保障體系、理順組織體系、規(guī)范行為體系，為農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)提供全方位的支持與動(dòng)力。需要指出的是，農(nóng)村生態(tài)河道管護(hù)涉及主體眾多，本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為調(diào)研對(duì)象，盡管也涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在縣、下轄行政村以及企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人和農(nóng)戶，但囿于文章篇幅和調(diào)研深度的限制，本文未能詳盡深刻闡述農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的利益關(guān)系及主體間的相互博弈。另外，本文構(gòu)建的“情境-結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”分析框架有賴于后續(xù)進(jìn)行更多實(shí)證研究，并加以檢驗(yàn)和完善，以豐富農(nóng)村生態(tài)河道長(zhǎng)效管護(hù)的知識(shí)體系。

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Situational Pressure，Structural Support，and Behavioral Strategies：The Dilemma and Path of Long-term Management and Protection of Rural Ecological Rivers

DU Chunlin，TU Anna

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing? 211100，China）

Abstract：Strengthening the management of rural rivers and lakes is an important task in implementing the rural revitalization strategy.Under the guidance of top-down policies，governments at all levels comprehensively promote the construction of rural ecological rivers.However，rural ecological river management and protection is a long-term task and systematic engineering.This article reflects on the limitations of existing research in analyzing rural ecological river management and protection from a single dimension，and constructs an analytical framework of “context structure action” based on multiple dimensions.Based on the analysis of the operational logic and long-term mechanism of ecological river management and protection in P town，it was found that in order to achieve true long-term management and protection of rural ecological rivers，a management and protection system that integrates guarantee，organization，and operation must be constructed.Corresponding governance ideas were proposed from three levels：situational optimization，structural reshaping，and action correction.

Keywords：rural ecological river management and protection;multiple dimensions;operational logic;long-term mechanism

（責(zé)任編輯：馬欣榮）