徐國(guó)沖,夏 瑜,劉巖松

(1.廈門(mén)大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院,福建 廈門(mén) 361005;2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100084;3.中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100872)

一、引言

20世紀(jì)70年代末,為解決政府的財(cái)政與信任危機(jī),一場(chǎng)強(qiáng)調(diào)“競(jìng)爭(zhēng)”和“效率”的新公共管理運(yùn)動(dòng)席卷了全球。然而,越來(lái)越多的棘手問(wèn)題似乎是“邪惡和難以控制的”[1],原本被寄予厚望的新公共管理運(yùn)動(dòng)反而在日益嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)中捉襟見(jiàn)肘。因此,在超越新公共管理理論指引的同時(shí),一種新的理論研究與實(shí)踐——“合作治理”應(yīng)運(yùn)而生。合作治理理論起源于西方,作為一種新的范式受到學(xué)界的持續(xù)關(guān)注。已有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為,一旦合作真正生根發(fā)芽,行動(dòng)者將形成集體身份意識(shí)以及集體行動(dòng)承諾,匯聚各自的資源、技能、知識(shí)等,以期實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。誠(chéng)然,合作雖好卻不易實(shí)現(xiàn)。首當(dāng)其沖的問(wèn)題就是,如何讓利益相關(guān)者走上談判桌?外部力量強(qiáng)制是當(dāng)今最為常用的合作治理發(fā)起策略,其治理績(jī)效亦表現(xiàn)斐然。然而,這一策略也內(nèi)含缺陷:在上級(jí)強(qiáng)制型合作背景下,上級(jí)指定的部門(mén)往往面臨擁有充足的外部合法性(泛指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)需求等部門(mén)外部的因素所帶來(lái)的合法性)、但內(nèi)部合法性(特指橫向部門(mén)之間的合法性)欠缺的問(wèn)題[2]。這對(duì)合作治理提出了不小的挑戰(zhàn):能否有效動(dòng)員組織成員形成共同愿景、培育集體行動(dòng)承諾與內(nèi)部合法性關(guān)聯(lián)甚深。在上級(jí)提出合作要求后,如何建立內(nèi)部合法性就成為獲得上級(jí)授權(quán)的合作主導(dǎo)者需要思考的問(wèn)題。

此外,盡管目前合作治理的研究大多都設(shè)想合作中的各方是處于平等地位的,但在實(shí)際的合作過(guò)程中,合作者之間的關(guān)系往往處于不平衡即權(quán)力不對(duì)稱(chēng)的狀況。我國(guó)同一層級(jí)的政府組成部門(mén)之間在法律規(guī)定上是平級(jí)的,即部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人是同一級(jí)別的。實(shí)際上,由于各個(gè)部門(mén)的職責(zé)范圍不同、執(zhí)法權(quán)限不同、審批事項(xiàng)不同等各種差異,部門(mén)之間掌握的資源實(shí)則肥瘦不均、差異極大,從而造成了同一級(jí)別的行政部門(mén)在橫向上的差序格局[3]。進(jìn)而,在官僚體系內(nèi)部,由于權(quán)力位階差異所形成的政治能量、資源、權(quán)限等差異即會(huì)構(gòu)成巨大的“勢(shì)能”[4],通過(guò)密集的文件指令發(fā)布、任務(wù)布置與強(qiáng)約束的實(shí)施,該部門(mén)的勢(shì)能會(huì)不斷得到強(qiáng)化,這一過(guò)程展示了公共管理中各種權(quán)力要素和資源的運(yùn)作邏輯。簡(jiǎn)言之,同級(jí)政府各部門(mén)盡管名義上級(jí)別地位平等,但實(shí)際上存在權(quán)力差序格局即存在強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)與弱勢(shì)能部門(mén)之分。當(dāng)然,這一比較區(qū)分是就整個(gè)政治體系結(jié)構(gòu)相對(duì)而言的,因?yàn)椤皠?shì)能”會(huì)發(fā)生能量轉(zhuǎn)換。弱勢(shì)能部門(mén)通常包括兩類(lèi):一類(lèi)是擁有的法定權(quán)力沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)的部門(mén),以往的人大常委會(huì)等是典型代表;另一類(lèi)是以服務(wù)為主而非管制為主的政府部門(mén),民政部門(mén)、婦聯(lián)、工會(huì)等是典型代表。強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)通常擁有實(shí)質(zhì)性的決策權(quán)、資源分配權(quán)以及行政審批權(quán)等權(quán)力,發(fā)改和財(cái)政等部門(mén)是典型代表。

對(duì)于強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)而言,內(nèi)部合法性問(wèn)題似乎并不嚴(yán)峻,因?yàn)槠渌鶕碛械慕Y(jié)構(gòu)影響、聲譽(yù)或資源足以為他們獲取內(nèi)部合法性提供充足資源。但對(duì)于弱勢(shì)能部門(mén)而言,這一問(wèn)題則可能是致命的。由于政府內(nèi)部不對(duì)稱(chēng)權(quán)力的存在,弱勢(shì)合作者或是被擯除于合作進(jìn)程之外,或是被強(qiáng)勢(shì)方吸納[5],難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。然而,很少有研究從弱勢(shì)能部門(mén)的主體角度出發(fā),探尋在面臨強(qiáng)制型合作的困境時(shí),弱勢(shì)能部門(mén)能否以及如何構(gòu)建內(nèi)部合法性,以推動(dòng)跨部門(mén)合作。為此,本研究嘗試構(gòu)建一個(gè)弱勢(shì)能部門(mén)何以推動(dòng)強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)成功合作的理論分析框架,聚焦于一個(gè)發(fā)生在中國(guó)情境下的弱勢(shì)能部門(mén)推動(dòng)強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)合作的反常案例,試圖在強(qiáng)制型合作的理論背景下,探尋弱勢(shì)能部門(mén)采取何種策略獲取內(nèi)部合法性,以主導(dǎo)推動(dòng)跨部門(mén)合作的成功,為講好中國(guó)故事提供新的理論視角。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

本部分首先簡(jiǎn)要回溯合法性研究的歷史脈絡(luò)以及概念界定的不同學(xué)科視角;然后,闡述合法性與跨部門(mén)合作的緊密聯(lián)系——跨部門(mén)合作治理需要獲得雙重合法性支持,并提出不同內(nèi)外部合法性水平下的跨部門(mén)合作狀態(tài);最后,聚焦于強(qiáng)制型跨部門(mén)合作情形下面臨的困境——外部合法性充裕、內(nèi)部合法性不足,并提出“程序—認(rèn)知”分析框架闡釋內(nèi)部合法性的獲取策略。

(一)合法性的不同學(xué)科意蘊(yùn)

合法性概念在社會(huì)科學(xué)中扮演極其重要的角色,貫穿于政治哲學(xué)、組織社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等眾多學(xué)科之中。由于各學(xué)科的側(cè)重點(diǎn)不盡相同,因而有關(guān)合法性的理解亦有所差異。其中,影響力最為深遠(yuǎn)的當(dāng)屬政治學(xué)與組織社會(huì)學(xué)。政治學(xué)領(lǐng)域關(guān)于合法性的探討,深受韋伯“任何權(quán)力……都有為其正當(dāng)性辯護(hù)的必要”[6]觀點(diǎn)之形塑,強(qiáng)調(diào)合法性與統(tǒng)治活動(dòng)密切相關(guān)。其本質(zhì)上是一種可接受性或正當(dāng)性評(píng)價(jià),源自個(gè)體對(duì)統(tǒng)治者或統(tǒng)治者與其臣民之間的等級(jí)制度的正當(dāng)性,以及下級(jí)對(duì)統(tǒng)治者或統(tǒng)治者的義務(wù)之判斷。它構(gòu)成了每一種權(quán)威體系的基礎(chǔ),也是每一種服從意愿的基礎(chǔ)。借由合法性,權(quán)威行使者可以獲得威望。因此,合法性的客體亦即“擁有”合法性的行動(dòng)者或?qū)嶓w,通常是政治機(jī)構(gòu)或政治制度。

與之不同的是,組織社會(huì)學(xué)特別是新制度學(xué)派,則將目光從具有統(tǒng)治意味的政治實(shí)體轉(zhuǎn)向一般性實(shí)體,合法性不再獨(dú)占性地與統(tǒng)治活動(dòng)掛鉤。與此同時(shí),追求合法性亦不再是為了統(tǒng)治的正當(dāng)性辯護(hù),而是尋求獲得生存所需資源的重要策略。值得注意的是,雖然合法性客體發(fā)生了轉(zhuǎn)換,但“可接受性、適當(dāng)性”仍然是合法性的內(nèi)核。毛勒(Maurer)嘗試將合法性概念化為 “一個(gè)組織向同級(jí)或上級(jí)系統(tǒng)證明其擁有存在權(quán)利的過(guò)程”[7],并認(rèn)為合法性水平是可以評(píng)價(jià)的。普費(fèi)弗(Pfeffer)等學(xué)者沿襲了合法性可評(píng)價(jià)的觀點(diǎn),但更強(qiáng)調(diào)文化一致性而不是公開(kāi)的自我辯護(hù),并據(jù)此指出合法性意味著“組織活動(dòng)的社會(huì)價(jià)值與其外部社會(huì)系統(tǒng)行為規(guī)范之間的一致性”[8-9]。其后,薩奇曼(Suchman)提出了最具影響力的合法性定義——“合法性是指在特定規(guī)范、價(jià)值觀、信仰和定義系統(tǒng)內(nèi),組織行為被普遍認(rèn)為是可取的、恰當(dāng)?shù)摹盵10]。

從上述定義不難看出,無(wú)論是政治學(xué)還是組織社會(huì)學(xué)視域之下,合法性意味著實(shí)體獲得所處環(huán)境的支持。這對(duì)于保證實(shí)體生存、存續(xù)而言至關(guān)重要:在私人領(lǐng)域,擁有合法性的企業(yè)不僅能夠贏得消費(fèi)者的青睞,還能夠成為優(yōu)選的聯(lián)盟對(duì)象,從而在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中拔得頭籌;在公共領(lǐng)域,擁有合法性的公共部門(mén)既能形成良好的社會(huì)聲譽(yù),還能在資源分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)[11]。循此思路,跨部門(mén)合作治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)同樣離不開(kāi)合法性支撐。合法性直接關(guān)系到其能否吸引額外資源、被內(nèi)部和外部認(rèn)可[12]。

(二)合法性與跨部門(mén)合作的理論關(guān)聯(lián)

跨部門(mén)合作治理需要獲得雙重合法性支持——內(nèi)部合法性和外部合法性[13]。內(nèi)部合法性指合作參與者彼此認(rèn)可、支持合作活動(dòng),可作為動(dòng)員組織成員圍繞共同的道德、戰(zhàn)略或意識(shí)形態(tài)愿景的一種工具[14],使得合作更容易應(yīng)對(duì)不斷變化的外部環(huán)境挑戰(zhàn)。外部合法性指合作治理獲得外部環(huán)境的認(rèn)可與支持,包括跨部門(mén)合作治理在內(nèi)的任何特定組織形式(form of organizing),均有賴(lài)于合法化以吸引外部資源和支持,以獲取所需的權(quán)威、資源、技能和知識(shí)。不僅如此,作為一種相對(duì)新穎的組織形式,跨部門(mén)合作本身可能遭遇合法性的質(zhì)疑。雖然成立新政府機(jī)構(gòu)可能會(huì)激起關(guān)于該舉措必要性之爭(zhēng)論,但正式組織的形式本身很少受到質(zhì)疑。相比之下,跨部門(mén)合作則可能為“新形式缺陷”(1)本文效仿組織制度主義研究中的“新進(jìn)入缺陷”(liability of newness)提出“新形式缺陷”。裹挾。總之,無(wú)論是內(nèi)部合法性還是外部合法性,均扮演著不可或缺的角色。如果說(shuō)前者關(guān)系到能否形成集體行動(dòng)承諾,后者則關(guān)乎合作能否長(zhǎng)期存續(xù),乃至生成創(chuàng)生能力(regenerativity)、不斷擴(kuò)展(2)需要說(shuō)明的是,這種擴(kuò)展是多維度的:著眼于成員資格、互動(dòng)形式、戰(zhàn)略視野等的時(shí)間、數(shù)量、地理、管轄權(quán)、職能維度。演化。

無(wú)疑地,當(dāng)內(nèi)部合法性與外部合法性處于不同水平時(shí),合作參與者為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)所表現(xiàn)出的跨部門(mén)合作狀態(tài)也有所不同,因而將合法性按合作內(nèi)外和水平高低兩個(gè)維度構(gòu)建跨部門(mén)合作的合法性分析框架,跨部門(mén)合作狀態(tài)則可據(jù)此劃分為四種主要類(lèi)型(圖1):1.當(dāng)合作網(wǎng)絡(luò)的外部合法性與內(nèi)部合法性均處于低位時(shí),即外力推動(dòng)與內(nèi)生動(dòng)力均不足時(shí),合作無(wú)法啟動(dòng)。2.當(dāng)外部合法性高、內(nèi)部合法性低時(shí),由于合作部門(mén)內(nèi)部缺乏共識(shí)和信任,因此跨部門(mén)合作雖然在上級(jí)政府的強(qiáng)制力作用下開(kāi)啟,但合作處于貌合神離狀態(tài)。3.當(dāng)內(nèi)部合法性處于高位、外部合法性處于低位時(shí),由于內(nèi)部合法性由合作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部生成,因此合作具有持續(xù)進(jìn)行的內(nèi)驅(qū)力。此時(shí)若合作部門(mén)自身?yè)碛凶銐蛑С趾献鬟\(yùn)轉(zhuǎn)的資源,則可達(dá)到自主治理狀態(tài);若合作部門(mén)自身資源無(wú)法達(dá)成合作目標(biāo),便需要借助上級(jí)政府支持,假如此時(shí)外部合法性低,那么合作依然無(wú)法啟動(dòng)。4.當(dāng)內(nèi)、外部合法性均處于高位時(shí),跨部門(mén)合作同時(shí)具備外部認(rèn)可與內(nèi)部支持,便可達(dá)到真誠(chéng)合作狀態(tài)。

圖1 內(nèi)外部合法性與跨部門(mén)合作狀態(tài)

值得指出的是,上述根據(jù)合法性對(duì)跨部門(mén)合作類(lèi)型的解剖只是特定一段時(shí)間的靜態(tài)描述。隨著合作過(guò)程的演進(jìn),內(nèi)外部合法性水平的改變會(huì)使跨部門(mén)合作狀態(tài)發(fā)生變化,即隨著時(shí)間的推移,原初的合作狀態(tài)可能向其他狀態(tài)類(lèi)型發(fā)生積極或消極的轉(zhuǎn)化。例如,內(nèi)部合法性高而外部合法性低的自主治理狀態(tài)并不穩(wěn)定,如果合作長(zhǎng)期未得到上級(jí)政府認(rèn)可,外部合法性長(zhǎng)時(shí)間處于低位,就會(huì)損害部門(mén)合作的內(nèi)部合法性,使部門(mén)喪失自主合作動(dòng)力,從而滑落至無(wú)法啟動(dòng)狀態(tài)。但如果跨部門(mén)合作的自主治理取得一定成效,從而獲得上級(jí)政府的注意力,向積極方向轉(zhuǎn)化,便可成為真誠(chéng)合作類(lèi)型[12]。

具體到本研究的關(guān)注點(diǎn)——強(qiáng)制型跨部門(mén)合作,由于我國(guó)實(shí)行中國(guó)特色的單一制國(guó)家體制,領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、命令與服從是縱向府際關(guān)系之間的核心內(nèi)容[15],上級(jí)行政命令對(duì)下級(jí)往往起著決定性作用,因此由上級(jí)政府要求進(jìn)行的強(qiáng)制型合作就賦予了外部合法性;加之我國(guó)政府一貫強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”,合作行動(dòng)順應(yīng)社會(huì)需求,與社會(huì)系統(tǒng)規(guī)范相適應(yīng)。因此,在中國(guó)情境下強(qiáng)制型合作一般會(huì)擁有充足的外部合法性。然而,盡管外部合法性充分,但內(nèi)部合法性的獲得并不容易,因?yàn)閮?nèi)部和外部合法性獨(dú)立發(fā)展、且不一定會(huì)相互兼容或相輔相成[16-17],甚至行動(dòng)者之間缺乏對(duì)彼此的了解和信任,也不具有共同的愿景目標(biāo)[18]。如前所述,內(nèi)部合法性可為組織提供認(rèn)知與態(tài)度支持,影響到成員在組織活動(dòng)中的資源投入[12]。綜上,強(qiáng)制型跨部門(mén)合作往往處于外部合法性高而內(nèi)部合法性低的狀態(tài)[2],即屬于上述框架中的貌合神離類(lèi)型。

那么,為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),牽頭部門(mén)又如何突破這些阻礙,經(jīng)歷怎樣的過(guò)程來(lái)獲取內(nèi)部合法性,將跨部門(mén)合作由貌合神離躍升為真誠(chéng)合作呢?這是本文重點(diǎn)探討的問(wèn)題。值得說(shuō)明的是,由于政治體系結(jié)構(gòu)中存在權(quán)力地位和資源的差異,合作部門(mén)存在強(qiáng)弱之分。對(duì)于強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)而言,相對(duì)穩(wěn)定的高位權(quán)力地位和資源優(yōu)勢(shì),使其在獲取內(nèi)部合法性時(shí)具備諸多優(yōu)勢(shì)。但是,強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)獲取合法性的策略,卻未必適用于正式權(quán)威不足、資源基礎(chǔ)薄弱的弱勢(shì)能部門(mén)?；诖?本文選擇從弱勢(shì)能部門(mén)的立場(chǎng)出發(fā),剖析其內(nèi)部合法性獲取策略。

(三)內(nèi)部合法性獲取策略:“程序—認(rèn)知”框架

縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn),雖然內(nèi)部合法性被認(rèn)為對(duì)維持長(zhǎng)期合作和發(fā)揮合作優(yōu)勢(shì)至關(guān)重要[19],但關(guān)于內(nèi)部合法性如何獲取問(wèn)題,少有文獻(xiàn)說(shuō)明闡述。為此,本文從內(nèi)部合法性著手,聚焦于內(nèi)部合法性的獲取策略。目前,合作治理有關(guān)合法性的闡述大多遵循兩種思路,即程序論與認(rèn)知論。

程序論強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量的參與程序是獲得合法性的途徑,其與合法性的政治學(xué)傳統(tǒng)淵源頗深。如前所述,政治學(xué)視域下的合法性評(píng)價(jià)與可接受性、適當(dāng)性密切相關(guān)。那么,可接受性、正當(dāng)性又該如何衡量呢?常見(jiàn)做法是訴諸規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)——評(píng)估政治機(jī)構(gòu)(制度)是否符合廣為認(rèn)可、道德良好的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)在的道德評(píng)價(jià)性特征,表明其具體內(nèi)涵具有較強(qiáng)的延展性:有時(shí)以正義作為錨點(diǎn),如布坎南(Buchanan)曾指出,國(guó)家的合法性,以及最終的國(guó)際法律體系本身,必須以某種接近完全或完美正義的閾值來(lái)定義[20];有時(shí)以公平性為參考點(diǎn),強(qiáng)調(diào)“合法性的根源在于,人們對(duì)權(quán)威和機(jī)構(gòu)所使用的決策程序之公平性的評(píng)估”[21]。然而,受選舉民主的“圣杯”情結(jié)驅(qū)使,許多西方政治理論家將視角局限于輸入端——公民意志的表達(dá),甚至主張參與程序是政治合法性的唯一來(lái)源。根據(jù)程序概念,如果政府行為表達(dá)了有關(guān)各方進(jìn)行沖突和達(dá)成妥協(xié)這一過(guò)程的結(jié)果,那它就是合法的[22]。關(guān)注焦點(diǎn)也自然放在了優(yōu)化參與程序質(zhì)量上,諸如擴(kuò)大參與范圍、確保參與過(guò)程公平等,以之作為增進(jìn)合法性的關(guān)鍵抓手。與此同時(shí),合法性亦逐漸與民主合法性畫(huà)上等號(hào)。程序論正是脫胎于此,極力闡述合作參與的程序質(zhì)量之于合法性構(gòu)建的顯著意義。該觀點(diǎn)的代表性人物克林(Klijn)就指出內(nèi)部合法性并非來(lái)自公共政策或服務(wù)決策內(nèi)容,而是該決策是經(jīng)過(guò)一定程序和過(guò)程后達(dá)成的[23-24]。同時(shí),從民主治理(代議制民主、參與民主、協(xié)商民主)文獻(xiàn)汲取靈感[25],并將開(kāi)放合作過(guò)程、廣泛納入利益相關(guān)者,優(yōu)化程序設(shè)計(jì)、鼓勵(lì)充分協(xié)商等,視作程序質(zhì)量改進(jìn)的標(biāo)桿。與之類(lèi)似,安塞爾(Ansell)等認(rèn)為須從保證合作程序公正、平等、開(kāi)放等處發(fā)力[26],促使參與者認(rèn)可合作意義以及生成集體意識(shí),進(jìn)而獲取合法性。如果說(shuō)上述學(xué)者大多是較為寬泛地提及合法性,那么莫斯雷(Mosley)等則直截了當(dāng)?shù)貙⒊绦蛸|(zhì)量與內(nèi)部合法性聯(lián)系起來(lái)[27]。具體而言,可以從合作輸入程序質(zhì)量——行動(dòng)者發(fā)聲的開(kāi)放性、包容性,合作過(guò)程程序質(zhì)量——透明性、協(xié)商性和代表性等維度勾勒內(nèi)部合法性態(tài)勢(shì)。

認(rèn)知論則側(cè)重于闡述內(nèi)部合法性的獲取涉及參與者的認(rèn)知層面。該途徑的倡導(dǎo)者指出,內(nèi)部合法性生成于以下情境中——合作過(guò)程的參與者彼此信賴(lài)、認(rèn)可對(duì)方的行為[12,28-30]。由此可見(jiàn),內(nèi)部合法性是合作伙伴之間可信賴(lài)性、可接受性的認(rèn)知。值得注意的是,認(rèn)知論脫胎于合法性的組織社會(huì)學(xué)研究傳統(tǒng),這一點(diǎn)可從該領(lǐng)域的先行者與代表性人物普羅文(Provan)的分析中窺見(jiàn)一二:他本就是卓越的組織理論家,自然青睞以組織社會(huì)學(xué)的理論透鏡剖析合法性問(wèn)題,其代表性著作亦從迪馬吉奧(Dimaggio)、迪普赫斯(Deephouse)、蘇查曼(Suchaman)等知名組織制度主義學(xué)者的作品中汲取理論養(yǎng)分[12,29]。

總體而言,上述兩種途徑較為充分地探討了獲取內(nèi)部合法性需要注意的關(guān)鍵問(wèn)題。而且,二者之間存在重要關(guān)聯(lián),提供了融合分析視角的前景。畢竟,內(nèi)部合法性或曰可信賴(lài)性認(rèn)知的形成,在很大程度上與程序元素關(guān)系密切。誠(chéng)然,二者存在一些亟待改進(jìn)之處:一是程序論雖然意識(shí)到了參與過(guò)程的程序質(zhì)量之意義,但其有關(guān)參與過(guò)程的界定較為寬泛,或明或暗地視其為單一階段,有悖于合作過(guò)程的多階段特性。二是認(rèn)知論雖然捕捉到了認(rèn)知發(fā)揮著重要角色,但其多著眼于闡述認(rèn)知結(jié)果,即是否形成了可信賴(lài)性、可接受性認(rèn)知,其內(nèi)含的靜態(tài)性的觀點(diǎn)有違于認(rèn)知形成的動(dòng)態(tài)過(guò)程性。事實(shí)上,合法性是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行的涉及多個(gè)參與者的社會(huì)談判過(guò)程的產(chǎn)物[31]。換言之,應(yīng)從合法化的角度審視合法性的構(gòu)建。它隨著時(shí)間的推移逐步建立,在某個(gè)時(shí)刻達(dá)到了一個(gè)門(mén)檻或臨界點(diǎn),從而確立了合法性。

因此,本文試圖建構(gòu)“程序—認(rèn)知”的整合性分析框架。與以往學(xué)者僅從程序或認(rèn)知的獨(dú)立路徑解讀內(nèi)部合法性不同,本文認(rèn)為內(nèi)部合法性在程序和認(rèn)知兩種方向的定義是不可分割的,是理解內(nèi)部合法性的兩種層面。雖然內(nèi)部合法性可以在認(rèn)知方面被認(rèn)為是可靠度、可信度和效力,但是這些認(rèn)知是由程序要素發(fā)展而來(lái)的[32]。此外,在程序?qū)用?以往學(xué)者對(duì)程序的理解多基于過(guò)程質(zhì)量,而本文認(rèn)為可將程序的內(nèi)涵擴(kuò)展為過(guò)程階段和過(guò)程質(zhì)量?jī)煞矫?過(guò)程質(zhì)量可細(xì)化到各過(guò)程階段的質(zhì)量中,即每個(gè)子過(guò)程階段生成子過(guò)程質(zhì)量,換言之,過(guò)程質(zhì)量可從各子過(guò)程質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估,從而將泛化的過(guò)程質(zhì)量具體化。而認(rèn)知層面的內(nèi)部合法性的獲取源自合作各子過(guò)程階段,符合過(guò)程質(zhì)量要求的子過(guò)程階段可轉(zhuǎn)化為對(duì)應(yīng)的認(rèn)知角度的內(nèi)部合法性。由此,隨著程序的推進(jìn),認(rèn)知角度的內(nèi)部合法性不斷深化。與此同時(shí),認(rèn)知的發(fā)展也會(huì)加速程序進(jìn)程,二者相輔相成。如若某子階段質(zhì)量并未達(dá)到要求甚至缺失,則會(huì)對(duì)內(nèi)部合法性構(gòu)建造成阻礙。

通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的歸納整合,并結(jié)合強(qiáng)制型合作下中國(guó)政府運(yùn)作實(shí)際與強(qiáng)弱勢(shì)能部門(mén)因素,本文將弱勢(shì)能部門(mén)內(nèi)部合法性建立的程序?qū)用娣譃閷?duì)話參與、協(xié)商談判和承諾協(xié)議三大階段,分別對(duì)應(yīng)認(rèn)知層面的共享認(rèn)識(shí)、理解信任、內(nèi)生認(rèn)同(如圖2所示)。下文將從三階段詳細(xì)闡述內(nèi)部合法性的獲取。

圖2 弱勢(shì)能部門(mén)內(nèi)部合法性建立的“程序—認(rèn)知”分析框架

第一階段對(duì)話參與。對(duì)話指在上級(jí)政府明確合作目標(biāo)、說(shuō)明合作意義后,各部門(mén)就合作相關(guān)重要信息進(jìn)行確認(rèn)[33]。以往研究表明,面對(duì)面參與例如會(huì)議有助于共享認(rèn)識(shí)以及下一階段的信任建立[34-35]。在中國(guó)情境下,此階段便常常以會(huì)議形式出現(xiàn)。特定的時(shí)間、地點(diǎn)、人物背景,以及各級(jí)政府部門(mén)人員基于上述背景對(duì)任務(wù)的解讀將決定其對(duì)合法性承載程度的判斷[10]。由于弱勢(shì)能部門(mén)話語(yǔ)影響力較弱,為使公共問(wèn)題在參與者的認(rèn)知層面上形成共識(shí),除上級(jí)政府召集有關(guān)部門(mén)對(duì)話外,弱勢(shì)能部門(mén)還需就此問(wèn)題與其他部門(mén)溝通,并將問(wèn)題界定、目標(biāo)任務(wù)、價(jià)值追求等碎片化信息整合為整體性觀點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)此質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),便可達(dá)到認(rèn)知層面內(nèi)部合法性的共享認(rèn)識(shí)。

在明確共同的目標(biāo)任務(wù)后,內(nèi)部合法性建立程序進(jìn)入第二階段即協(xié)商談判。協(xié)商談判階段即合作部門(mén)間的討價(jià)還價(jià)過(guò)程[36]。在合作參與者的利益觀點(diǎn)出現(xiàn)分歧甚至沖突時(shí),由于自身權(quán)力資源有限,此時(shí)弱勢(shì)能部門(mén)需要進(jìn)行所代表利益的技巧性辯護(hù)以及采取爭(zhēng)端解決策略,使得各部門(mén)達(dá)成一致性意見(jiàn)。而在協(xié)商談判階段,需保證談判過(guò)程透明,各部門(mén)平等且充分地表達(dá)自身理性的利益訴求,與此同時(shí)也傾聽(tīng)其他部門(mén)的觀點(diǎn),加深對(duì)彼此的了解程度。這有利于在互動(dòng)中增進(jìn)理解,建立參與者認(rèn)知合法性層面的信任關(guān)系。信任可以通過(guò)減少不安全感和增加合作成員之間的統(tǒng)一身份,從而削減了主體多樣性對(duì)合作的負(fù)面影響[37],為內(nèi)部合法性的最終建立奠定基礎(chǔ)。

雖然信任可以促進(jìn)參與者之間的合作,但這種合作是短期的[9],還需要第三階段即承諾協(xié)議使合作長(zhǎng)期穩(wěn)定化。承諾協(xié)議為合作參與者達(dá)成一致性意見(jiàn)后,各方根據(jù)合作關(guān)系中未來(lái)行動(dòng)的職責(zé)義務(wù)和規(guī)則公開(kāi)達(dá)成協(xié)議[35]。協(xié)商談判階段的相互理解和信任催生參與者對(duì)合作和彼此成員的認(rèn)同,促發(fā)參與合作行動(dòng)的意愿并為其提供積極的支持,從而同意簽訂契約協(xié)議,表示付出本部門(mén)資源并為最終結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,承諾合作行動(dòng)按“預(yù)期執(zhí)行”[38]。至此,內(nèi)部合法性獲取完成。

三、研究方法與案例選擇

基于上述分析框架,本文選擇X市學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施對(duì)外開(kāi)放的政策執(zhí)行過(guò)程為個(gè)案,探究弱勢(shì)能部門(mén)如何獲取合法性尤其是內(nèi)部合法性,從而將政策落到實(shí)處。在強(qiáng)制型合作背景下,目前以弱勢(shì)能部門(mén)協(xié)同強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的案例相對(duì)較少。X市體育局為落實(shí)政策而采取的諸多行動(dòng)策略,可以完整展示弱勢(shì)能部門(mén)如何依托已有的外部合法性和相關(guān)資源條件獲取內(nèi)部合法性的過(guò)程,為探究弱勢(shì)主導(dǎo)者如何在內(nèi)部合法性欠缺的情況下,推動(dòng)跨部門(mén)合作由“貌合神離”走向“真誠(chéng)合作”提供一手素材。需要說(shuō)明的是,該政策共經(jīng)歷三輪政策執(zhí)行,但前兩次以強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)作為牽頭部門(mén)的跨部門(mén)合作均以失敗告終,而第三次弱勢(shì)能部門(mén)體育局卻成功與其他部門(mén)達(dá)成合作,其背后原因更值得深思。此外,以中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐導(dǎo)向分析這一跨部門(mén)合作過(guò)程,不斷提煉和建構(gòu)符合中國(guó)情境的分析框架,更具理論和現(xiàn)實(shí)意義。

本研究采用深度個(gè)案研究方法。為提高研究的建構(gòu)效度,所用數(shù)據(jù)主要來(lái)自筆者的參與觀察、會(huì)議記錄、政府文件、相關(guān)部門(mén)工作人員訪談以及新聞報(bào)道等其他二手資料。多種證據(jù)來(lái)源共同構(gòu)成“證據(jù)三角形”,從而對(duì)案例中不同人物與資料來(lái)源的訪談和書(shū)面材料進(jìn)行三角驗(yàn)證,盡可能真實(shí)地還原案例發(fā)展過(guò)程。個(gè)案研究相對(duì)于多案例研究確有其劣勢(shì)之處,但個(gè)案研究通過(guò)理論與經(jīng)驗(yàn)之間的往返澄清理論要素發(fā)揮作用的情境性條件,進(jìn)而在新的適用邊界下創(chuàng)新理論[39]。并且,具有典型性的個(gè)案有利于分析性的擴(kuò)大化推理[40]。

X市是F省副省級(jí)市,體育設(shè)施數(shù)量、體育場(chǎng)地面積的嚴(yán)重不足,與人口密度大、居民健身需求強(qiáng)烈一直不相適應(yīng)。而X市教育系統(tǒng)中的學(xué)校體育場(chǎng)地占比高,但其開(kāi)放率低。那么,如何挖掘?qū)W校體育場(chǎng)地潛力,最大化發(fā)揮學(xué)校的社會(huì)服務(wù)功能,是緩解目前居民健身設(shè)施匱乏,助力全民健身計(jì)劃推進(jìn)實(shí)施的重要舉措。在社會(huì)公眾的強(qiáng)烈呼聲下,X市學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開(kāi)放政策就應(yīng)運(yùn)而生了。事實(shí)上,早在2002年,X市政府就曾任命市教育局為牽頭部門(mén),負(fù)責(zé)學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開(kāi)放政策的施行。教育局作為學(xué)校的主管部門(mén),對(duì)學(xué)校有直接的管理和指導(dǎo)權(quán),且自身掌握一定資金和資源,是實(shí)行該政策的適宜選擇。接到任務(wù)后,市教育局就曾印發(fā)《關(guān)于中小學(xué)校體育設(shè)施向社區(qū)開(kāi)放的實(shí)施辦法》的文件,要求“除工讀學(xué)校或個(gè)別情況特殊、報(bào)經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)的學(xué)校外,中小學(xué)校的體育設(shè)施都必須向社區(qū)開(kāi)放”。但在接下來(lái)具體的政策執(zhí)行過(guò)程中,并不像X市政府預(yù)想的那般順利。由于該政策在X市仍屬于政策創(chuàng)新范疇內(nèi),政策實(shí)施方案、保障措施均需由教育局自行擬定,教育局作為牽頭部門(mén)面臨的政策執(zhí)行難度居高不下。且學(xué)校層面反對(duì)聲音強(qiáng)大,加之安全、權(quán)責(zé)、經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題遲遲未決、配套資金設(shè)備不足,此次嘗試便不了了之。

2016年,X市人口規(guī)模較十年前大幅提升,居民健身需求激增,學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開(kāi)放的呼聲愈加高漲。為此,X市G副市長(zhǎng)將此政策再次提上日程,并將牽頭部門(mén)改為X市發(fā)改委,希望相較于教育局更加強(qiáng)勢(shì)的發(fā)改委能夠?qū)⒋苏呗涞綄?shí)處。2016年9月20日,X市政府出臺(tái)了《X市人民政府關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步推動(dòng)學(xué)校體育設(shè)施開(kāi)放實(shí)施方案的通知》,該文件明確了各區(qū)、各部門(mén)的責(zé)任分工,任務(wù)界定清晰,方案具有較強(qiáng)的可執(zhí)行性。但發(fā)改部門(mén)本身事務(wù)較多,且多為宏觀上經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施與統(tǒng)籌,開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施只是排在諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)大項(xiàng)目后的小項(xiàng)目,不僅需要花費(fèi)大量資金予以支持,還要和諸多相關(guān)部門(mén)溝通協(xié)調(diào),得不償失,因而其積極主動(dòng)性不強(qiáng);且上級(jí)主要推動(dòng)者G副市長(zhǎng)并非發(fā)改委的主管領(lǐng)導(dǎo)。諸多因素交織在一起,使得在2016年后的兩年間,X市開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施這一工作進(jìn)展緩慢,歷經(jīng)兩年仍未有任何一所學(xué)校正式對(duì)外開(kāi)放;相關(guān)工作如學(xué)校進(jìn)出閘門(mén)建設(shè)、管理系統(tǒng)、簽約保險(xiǎn)等均未完成。

在教育局、發(fā)改委均以失敗告終的情況下,2018年G副市長(zhǎng)最終選擇將此任務(wù)交給其分管的體育局。雖然體育局并不像教育局和發(fā)改委一樣掌握較多的資源和權(quán)力、具有較大的結(jié)構(gòu)性影響力,但其部門(mén)業(yè)務(wù)與開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施政策存在交疊之處。而此時(shí)的體育局局長(zhǎng)剛從市政府辦公廳中調(diào)任而來(lái),自身工作能力和積極性強(qiáng),在考慮該政策社會(huì)意義的同時(shí),也希望借此改變體育局在市政府中的邊緣地位,因而接受了此項(xiàng)任務(wù)。體育局的其他科室主任、經(jīng)辦人也與局長(zhǎng)持有相似的想法,全局上下對(duì)該政策抱有極大的熱情。此后不久,G副市長(zhǎng)便在召開(kāi)的專(zhuān)題會(huì)議上說(shuō)明了目前X市體育設(shè)施的供需問(wèn)題及國(guó)家和省里的相關(guān)指示,明確指出由市體育局作為牽頭部門(mén)承辦此項(xiàng)目,要求各部門(mén)之間相互配合,積極推進(jìn)開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施的政策,并隱晦說(shuō)明若因哪個(gè)部門(mén)不配合、不認(rèn)真工作導(dǎo)致政策推進(jìn)不順就會(huì)受到追責(zé)。會(huì)后,體育局根據(jù)會(huì)議安排內(nèi)容擬好政策實(shí)施方案初稿發(fā)給教育局、財(cái)政局等部門(mén),征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。在征求意見(jiàn)過(guò)程中,教育局、財(cái)政局等部門(mén)根據(jù)自身利益對(duì)方案提出修改意見(jiàn),體育局采納了大部分反饋的修改意見(jiàn),但仍有少部分未予以采納。對(duì)于未采納的意見(jiàn),體育局制訂補(bǔ)償措施,如針對(duì)市教育局不愿牽頭統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的問(wèn)題,體育局最終按照屬地原則,以由各區(qū)和市教育局部門(mén)分別購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)的方式解決教育局所擔(dān)憂的安全責(zé)任問(wèn)題。另外,對(duì)于財(cái)政局,體育局也從體彩公益金中撥款來(lái)緩解財(cái)政壓力。經(jīng)過(guò)多輪意見(jiàn)交換,最終形成正式文件,該文件明確且詳細(xì)地說(shuō)明了涉及部門(mén)的各自職責(zé),為之后的合作行動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。在各部門(mén)的努力下,從2018年8月30日起,X市14所試點(diǎn)學(xué)校室外體育場(chǎng)地設(shè)施開(kāi)始向社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放。

為了進(jìn)一步保障開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施的安全有序進(jìn)行,2019年初體育局還牽頭成立了由體育局、教育局、工信局、各區(qū)政府組成的聯(lián)合招標(biāo)小組,公開(kāi)向社會(huì)征集建設(shè)方案,對(duì)學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施管理系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化。2019年,X市繼續(xù)加大開(kāi)放學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施力度,在原有14所校園的基礎(chǔ)上,新增35所學(xué)校、36個(gè)校園對(duì)外開(kāi)放。2020年8月,在X市體育局的領(lǐng)導(dǎo)下,舉行2020年X市學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施開(kāi)放工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)暨集中簽約儀式,邀請(qǐng)多家媒體現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道。X市體育局領(lǐng)導(dǎo),各區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo),市教育局、市體育局、市工信局等相關(guān)處室負(fù)責(zé)人以及各區(qū)文旅局(體育局)、教育局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、各學(xué)校代表、中標(biāo)公司代表參加此次會(huì)議。推進(jìn)會(huì)上,市體育局與中標(biāo)企業(yè)簽訂運(yùn)營(yíng)合同,各學(xué)校代表上臺(tái)簽訂建設(shè)合同。簽約儀式后,38所學(xué)校進(jìn)入場(chǎng)地改造和設(shè)備設(shè)施安裝調(diào)試階段,在2020年底前正式對(duì)外開(kāi)放,全市開(kāi)放學(xué)校將達(dá)到87所。目前,X市體育局正就這一政策積極申請(qǐng)F(tuán)省年度改革創(chuàng)新案例,希望將這一成果經(jīng)驗(yàn)推廣至全省乃至全國(guó)。

四、案例呈現(xiàn)與分析:“以弱協(xié)強(qiáng)”何以成功

在開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施的前兩次嘗試中,屬于強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)的該市教育局和發(fā)改委均未成功推進(jìn)跨部門(mén)合作,其外部合法性也隨著時(shí)間而逐漸消解,最終導(dǎo)致合作的內(nèi)外部合法性均處于低位,合作宣告失敗。而處于弱勢(shì)地位的體育局卻能推動(dòng)跨部門(mén)合作走向成功,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。那么,弱勢(shì)能部門(mén)體育局如何依托外部合法性、采取何種策略成功獲取內(nèi)部合法性,實(shí)現(xiàn)“以弱協(xié)強(qiáng)”的成功?

(一)“以弱協(xié)強(qiáng)”的啟動(dòng)條件

在深入討論體育局內(nèi)部合法性獲取的具體過(guò)程前,需要先簡(jiǎn)要分析其擁有的外部合法性狀態(tài)和內(nèi)部合法性建設(shè)條件,這是體育局進(jìn)行內(nèi)部合法性建設(shè)的基礎(chǔ)和啟動(dòng)條件。

根據(jù)上文所述的X市學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施對(duì)外開(kāi)放的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)X市開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施政策的三個(gè)牽頭部門(mén)盡管均是由上級(jí)任命而成為跨部門(mén)合作的主導(dǎo)者,但其內(nèi)外部合法性情況存在差異。將三個(gè)時(shí)期各部門(mén)面臨的不同內(nèi)外部合法性狀況進(jìn)行對(duì)比分析,有助于進(jìn)一步理解弱勢(shì)能部門(mén)體育局在內(nèi)部合法性建設(shè)中采取的策略方式。本文將外部合法性狀態(tài)主要分為領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)需求兩個(gè)層面;在內(nèi)部合法性層面,除列出原始內(nèi)部合法性狀態(tài)外,還將各牽頭部門(mén)所具有的內(nèi)部合法性建設(shè)條件展現(xiàn)出來(lái),具體細(xì)分為組織內(nèi)地位及話語(yǔ)權(quán)、部門(mén)資源狀況、部門(mén)主觀能動(dòng)性三個(gè)方面,以更好地呈現(xiàn)弱勢(shì)能部門(mén)獲取內(nèi)部合法性的艱辛和努力;不同階段牽頭部門(mén)隨時(shí)間推移后形成的跨部門(mén)合作狀態(tài)也一并展示(如表1所示)。

1.外部合法性狀態(tài)

(1)縱向權(quán)威:上級(jí)行政指令高位推動(dòng)

相較于此前的牽頭部門(mén)X市教育局和發(fā)改委,弱勢(shì)能部門(mén)體育局所擁有的由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)縱向權(quán)威帶來(lái)的外部合法性更加強(qiáng)烈?？茖又频奶厣皇欠止ず蛯?zhuān)業(yè)化,這就導(dǎo)致合作的必然存在。而科層制又強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中基礎(chǔ)上的高度統(tǒng)一,因此其合作具有對(duì)權(quán)威高度依賴(lài)的明顯特征[41]。中國(guó)作為單一制國(guó)家,地方政府接受上級(jí)政府及中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),具有行政權(quán)力的命令與服從關(guān)系[42]。這種府際關(guān)系決定了上級(jí)政府及部門(mén)可通過(guò)行政權(quán)威(包括正式權(quán)力和非正式權(quán)力),推動(dòng)跨部門(mén)合作活動(dòng)的開(kāi)展,為跨部門(mén)合作尤其是弱勢(shì)能部門(mén)作為牽頭部門(mén)的合作賦能。在本文的案例背景中,這一作用更加突出。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)G副市長(zhǎng)的指令可以為弱勢(shì)能部門(mén)體育局帶來(lái)較強(qiáng)的外部合法性,從而為體育局進(jìn)行部門(mén)之間的合作、獲取內(nèi)部合法性提供助力。

在以橫向關(guān)系為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)中,“領(lǐng)導(dǎo)”對(duì)于各部門(mén)間達(dá)成共享目標(biāo)是至關(guān)重要的。可以說(shuō),在我國(guó),高位領(lǐng)導(dǎo)是促進(jìn)跨部門(mén)合作的首要條件。在訪談中L副主任多次強(qiáng)調(diào)G副市長(zhǎng)這一關(guān)鍵人物的作用:

G副市長(zhǎng)對(duì)該項(xiàng)目非常重視,在這半年多里至少召開(kāi)過(guò)3次專(zhuān)題會(huì)議,還曾經(jīng)親自到學(xué)校調(diào)研,看政策的落實(shí)情況。(訪談?dòng)涗?L20210715)(3)訪談?dòng)涗浘幋a規(guī)則:字母表示訪談人員代碼,字母后面前四位數(shù)字代表年份,后四位數(shù)字代表月份和具體日期,如20210715代表2021年7月15日。

由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)召開(kāi)的多次專(zhuān)題會(huì)議以及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研均可宣示上級(jí)的意志與態(tài)度。一方面,這可以幫助弱勢(shì)的合作主導(dǎo)部門(mén)提供對(duì)話參與的舞臺(tái);另一方面,上級(jí)行政指令使得學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開(kāi)放的相關(guān)部門(mén)形成一個(gè)共識(shí),即這是一件為民辦實(shí)事的好事,是“必須做的事”而非“可做可不做的事”。這使得這一政策實(shí)施具有較強(qiáng)的外部合法性,讓參與合作的強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)對(duì)其重要性有了一定的認(rèn)知。具有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)纳霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)縱向權(quán)威將使命和意志傳遞給下級(jí),使得下級(jí)產(chǎn)生解決復(fù)雜公共問(wèn)題的內(nèi)生動(dòng)力。此時(shí),居于弱勢(shì)能地位的體育局順勢(shì)憑借這一外部合法性,以X市人民政府發(fā)布的紅頭文件和上級(jí)指令作為依據(jù),促使其他部門(mén)如財(cái)政局等強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)盡快辦理相關(guān)流程和事務(wù)。除領(lǐng)導(dǎo)主觀意志灌注外,在自上而下的政策執(zhí)行監(jiān)控體系下,X市人民政府還通過(guò)績(jī)效考核、目標(biāo)責(zé)任制、督辦等方式加大監(jiān)控力度,為政策執(zhí)行提供保障,并將該項(xiàng)目納入“為民辦實(shí)事”項(xiàng)目,每月通過(guò)督導(dǎo)進(jìn)度不斷向各部門(mén)施加壓力。這有助于體育局與其他部門(mén)商談與合作,以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

(2)社會(huì)需求:公眾訴求日益凸顯

社會(huì)需求是外部合法性的重要因素。尤其在我國(guó),人民對(duì)美好生活的向往是中國(guó)共產(chǎn)黨作為使命型政黨的奮斗目標(biāo)。因此,公眾訴求以及社會(huì)輿論的關(guān)注度是影響跨部門(mén)合作的重要因素,也是外部合法性的重要來(lái)源。

經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展,X市經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng),人口也迅速攀升,常住人口從本世紀(jì)初的205萬(wàn)人增長(zhǎng)至500多萬(wàn)人[43]。隨著人民生活水平的提高,運(yùn)動(dòng)健身已成為居民日常生活的重要組成部分。然而,匱乏的體育場(chǎng)地與設(shè)施難以滿(mǎn)足日益高漲的全民健身需要。數(shù)據(jù)顯示,至2012年底,X市每萬(wàn)人僅擁有14.99個(gè)體育場(chǎng)地[44],且體育資源集中分布,資源配置差異較大。此外,體育場(chǎng)館設(shè)施存在項(xiàng)目類(lèi)型過(guò)于單一和集中、設(shè)施老化和標(biāo)準(zhǔn)化程度較低等問(wèn)題。開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施的社會(huì)需求日益凸顯。許多民眾通過(guò)市長(zhǎng)熱線電話等渠道,不斷向X市人民政府反映健身訴求,使得學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開(kāi)放成為一項(xiàng)亟待解決的公共問(wèn)題。X市政府領(lǐng)導(dǎo)決心將解決該問(wèn)題提上議事日程。在此背景下,無(wú)論是弱勢(shì)能部門(mén)還是強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)均受到這一外部因素的影響。盡管體育局在政府內(nèi)部的位階及影響力較低,但由于這一政策本身的惠民屬性及由此帶來(lái)的強(qiáng)大外部合法性,仍可為體育局增添助力。其他合作部門(mén)也受其影響,出于履行自身職責(zé)和為人民服務(wù)使命感的考慮,提高對(duì)體育局合作主導(dǎo)者身份的認(rèn)可,合作的態(tài)度隨之適度軟化,從被動(dòng)抗拒轉(zhuǎn)向有條件地配合工作。

2.內(nèi)部合法性初始條件

(1)權(quán)力地位處于弱勢(shì),話語(yǔ)權(quán)小

如前所述,體育部門(mén)屬于以服務(wù)為主而非管制為主的政府部門(mén),是弱勢(shì)能部門(mén)的典型代表[45];相對(duì)而言,本案例中的發(fā)改委、教育局和財(cái)政局擁有較大的資源分配權(quán)以及行政審批權(quán)等權(quán)力,屬于強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)的典型代表。

我們政府內(nèi)部將各部門(mén)按在政府中的重要程度和與民生的相關(guān)程度分為三梯隊(duì),發(fā)改委與教育局屬于第一梯隊(duì),體育局屬于最低梯隊(duì)……有次在項(xiàng)目推行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí),我們局長(zhǎng)親自出面交涉,但是對(duì)方只是副局長(zhǎng)出面協(xié)商,我們就覺(jué)得不太好。(訪談?dòng)涗?W20210710)

由政府人員對(duì)體育局的定位以及部門(mén)溝通時(shí)其他部門(mén)并未按照“級(jí)別對(duì)等”進(jìn)行對(duì)接等細(xì)節(jié)也可看出,體育部門(mén)在政府系列中的權(quán)力地位處于低位,且體育局作為一個(gè)傳統(tǒng)弱勢(shì)能部門(mén),其業(yè)務(wù)范圍相對(duì)較小,與其他部門(mén)的對(duì)接歷史也較少。

如果要說(shuō)和其他部門(mén)的合作關(guān)系的話,可能和教育部門(mén)算是比較多的,但是對(duì)我們來(lái)說(shuō)是多的,對(duì)教育部門(mén)來(lái)說(shuō)和我們局之間的交流可能就只是他們工作的一小部分。(訪談?dòng)涗?L20210715)

由此可見(jiàn),相比其他部門(mén)而言,體育局的存在感不強(qiáng),話語(yǔ)權(quán)是相對(duì)弱勢(shì)的。

(2)部門(mén)資源稀缺,保障不足

資源的制約是推動(dòng)部門(mén)之間合作或不合作的重要因素。當(dāng)不同部門(mén)之間存在資源依賴(lài)關(guān)系時(shí),就會(huì)產(chǎn)生合作意愿。此時(shí),合作相當(dāng)于一種購(gòu)買(mǎi)與支付的合同關(guān)系。由于弱勢(shì)能部門(mén)處于低位,其擁有資源較少,可用于與其他部門(mén)合作的保障資源就更顯不足,不利于其合作主導(dǎo)者地位的維持和獲取內(nèi)部合法性的努力。在本案例中,體育局所掌握的資源僅有體彩公益金一項(xiàng),而體彩公益金作為該部門(mén)的主要資金來(lái)源,分散投入到部門(mén)的各項(xiàng)大小事務(wù)中,不能全部投入該政策。這使得體育局在與其他部門(mén)溝通時(shí)會(huì)缺乏“財(cái)氣”和“底氣”,增加了內(nèi)部合法性的獲取難度。

為達(dá)成政策目標(biāo),弱勢(shì)能部門(mén)往往擁有強(qiáng)烈的合作意愿,而強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)相對(duì)穩(wěn)定的高位權(quán)力地位和資源優(yōu)勢(shì)使其部門(mén)行為選擇可能會(huì)受部門(mén)利益的羈絆,因而合作動(dòng)力不足。弱勢(shì)能部門(mén)通常沒(méi)有這種既得權(quán)力地位的束縛,這反而給予這些部門(mén)官員大有可為的空間。所以,如果該部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)積極作為,較容易在短時(shí)間內(nèi)取得成績(jī)。正如這些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常提及的“有為才有位”,反映了弱勢(shì)能部門(mén)的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”[45]。本案例中,該市體育局負(fù)責(zé)人能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富,并且富有責(zé)任心、愿意啃硬骨頭,是政府中的“能人”;在項(xiàng)目前期無(wú)果的情況下愿意擔(dān)此任務(wù),作為精英主動(dòng)開(kāi)展工作,為體育局成功獲取內(nèi)部合法性創(chuàng)造了有利條件。誠(chéng)然,關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)是合作中的重要資源條件。

(3)主觀能動(dòng)性較強(qiáng):收益大于成本

科層制下的部門(mén)間合作,除需考慮地位、話語(yǔ)權(quán)、資源等客觀因素外,部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)的主觀能動(dòng)性也是不可或缺的要素。因此,可把這一政策執(zhí)行視作理性選擇行為,從成本收益角度考量。

首先,除動(dòng)用體彩資金和部門(mén)人力投入外,體育局推進(jìn)該項(xiàng)政策基本上無(wú)其他執(zhí)行成本;況且,體彩資金原本就用于體育設(shè)施建設(shè),此次只是調(diào)整體彩資金的運(yùn)用方向,無(wú)需體育局付出額外資金。而擁有更多資源權(quán)力優(yōu)勢(shì)的強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)就存在著合作動(dòng)力不足的問(wèn)題。因?yàn)槠涫呛献髻Y源的主要供給者,然而獲得的相對(duì)收益卻低于其他部門(mén),并且這些強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)都肩負(fù)著繁重的年度中心工作,使得一些涉及多個(gè)部門(mén)的合作任務(wù)難以進(jìn)入該部門(mén)目標(biāo)序列的優(yōu)先位置。2002年,作為牽頭部門(mén)的教育局面臨著安全責(zé)任難題,一旦學(xué)校因此項(xiàng)政策發(fā)生安全事件,教育局便首當(dāng)其沖;而對(duì)于發(fā)改委,其本身承擔(dān)著X市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頭等重任,主要聚焦的政策領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè),與開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施所涉及的民生領(lǐng)域存在一定差別。我們?cè)谠L談中也了解到,發(fā)改委認(rèn)為這一政策并不是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些重大項(xiàng)目,而是跟體育相關(guān)的一塊“硬骨頭”,需要花費(fèi)精力協(xié)調(diào)各方利益,執(zhí)行成本高,對(duì)于本部門(mén)并無(wú)多少收益。況且,前兩輪政策推進(jìn)時(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的作用力較弱,教育局和發(fā)改委就抱著“多一事不如少一事”的心態(tài),出現(xiàn)象征性執(zhí)行行為。

但是體育局不同,它作為政府中的弱勢(shì)能部門(mén),長(zhǎng)期不受重視,話語(yǔ)權(quán)較小。此次的政策實(shí)施,則為體育局提供了提升本部門(mén)權(quán)力地位的契機(jī)——挖掘部門(mén)潛力,以在政府內(nèi)部擁有更多的存在感和話語(yǔ)權(quán)。并且,開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施作為一項(xiàng)民生項(xiàng)目,政治敏感性弱但政策責(zé)任性強(qiáng)。與其他創(chuàng)新改革相比,此項(xiàng)目沒(méi)有過(guò)高風(fēng)險(xiǎn),又能體現(xiàn)部門(mén)的使命意識(shí),容易獲得上級(jí)、同級(jí)以及社會(huì)民眾的贊揚(yáng)和支持,可以更好展示部門(mén)為人民服務(wù)的社會(huì)形象。對(duì)于體育局內(nèi)部人員而言,這同樣是展現(xiàn)自身能力、創(chuàng)造亮眼業(yè)績(jī)的寶貴機(jī)會(huì)。綜合以上考慮,選擇承擔(dān)此項(xiàng)目,積極進(jìn)行跨部門(mén)合作成為體育局的理性選擇。

(二)“以弱協(xié)強(qiáng)”的內(nèi)部合法性建設(shè)過(guò)程

1.對(duì)話參與——共享認(rèn)識(shí)

建設(shè)內(nèi)部合法性的第一步是,使相關(guān)各方走上談判桌,為獲取內(nèi)部合法性提供前提條件。然而,弱勢(shì)能部門(mén)由于話語(yǔ)權(quán)不足,難以號(hào)召相關(guān)部門(mén)的關(guān)鍵人物到場(chǎng),尤其是主動(dòng)意愿不強(qiáng)烈的部門(mén)。此時(shí),便需要縱向權(quán)威介入,賦予弱勢(shì)能部門(mén)作為牽頭部門(mén)進(jìn)行跨部門(mén)合作的外部合法性。以此為契機(jī),弱勢(shì)能部門(mén)打破僵局,借高位權(quán)威進(jìn)入內(nèi)部合法性建設(shè)的第一階段:對(duì)話參與——共享認(rèn)識(shí)。

合作初始,G副市長(zhǎng)組織召開(kāi)體育局、教育局、財(cái)政局等部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的跨部門(mén)專(zhuān)題會(huì)議。在會(huì)議中,G副市長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)學(xué)校體育設(shè)施對(duì)外開(kāi)放項(xiàng)目的原因及該項(xiàng)目的意義和價(jià)值,并明確體育局為主要牽頭部門(mén)。這為作為弱勢(shì)能部門(mén)的體育局建立內(nèi)部合法性提供了最基本的條件,完成了獲取合法性的舞臺(tái)搭建。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)會(huì)議的形式統(tǒng)一各部門(mén)以及下級(jí)政府的思想,明晰該項(xiàng)目的重要性和意義,賦予實(shí)施該項(xiàng)政策的使命感,從而使下級(jí)思想與上級(jí)意志達(dá)成一致,實(shí)現(xiàn)共享認(rèn)知。

除借由外部合法性與相關(guān)部門(mén)平等對(duì)話、統(tǒng)一共識(shí)外,弱勢(shì)能部門(mén)還需充分發(fā)揮自身主動(dòng)性,積極與其他部門(mén)商談,進(jìn)一步明確政策的重要性和長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。該專(zhuān)題會(huì)議后,借助外部合法性的“東風(fēng)”,體育局便順勢(shì)和其他部門(mén)展開(kāi)多次當(dāng)面對(duì)話。面對(duì)忌憚?dòng)趯W(xué)校反對(duì)聲音的教育局,體育局局長(zhǎng)曾多次出面與市教育局溝通協(xié)調(diào),表示將積極協(xié)助教育局做好學(xué)校方面的工作,減輕其抵觸心理。此外,體育局經(jīng)由政府內(nèi)部金宏網(wǎng)與其他部門(mén)多輪溝通,并牽頭召開(kāi)聯(lián)合小組會(huì)議,增進(jìn)共享認(rèn)識(shí),推進(jìn)工作進(jìn)度。由此開(kāi)始了體育局建設(shè)內(nèi)部合法性、以合作主導(dǎo)者推動(dòng)跨部門(mén)合作走向成功的第二階段。

2.協(xié)商談判——理解信任

在完成合作成員間的認(rèn)識(shí)共享后,弱勢(shì)能部門(mén)便需要進(jìn)入下一個(gè)合法性建設(shè)階段:協(xié)商談判。在這一過(guò)程中,各部門(mén)會(huì)基于自身部門(mén)利益的角度,對(duì)協(xié)商方案進(jìn)行討價(jià)還價(jià);此時(shí)的弱勢(shì)能部門(mén)則需在維護(hù)自身主導(dǎo)者地位的同時(shí),盡力安撫各部門(mén),實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)端解決,促進(jìn)各部門(mén)認(rèn)知合法性層面的理解信任建設(shè)。

體育局若想真正推動(dòng)跨部門(mén)合作,讓強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)認(rèn)可其主導(dǎo)者的身份并積極配合,就必須要兼顧各部門(mén)的自身利益。誠(chéng)然,各部門(mén)之所以愿意參與跨部門(mén)合作,除公共價(jià)值層面的追求外,還包括對(duì)自身利益的理性考量,因此需要采取集體協(xié)商的方式,以公開(kāi)透明的協(xié)商談判形式表達(dá)彼此的期望、說(shuō)明需完成的任務(wù),避免在后續(xù)合作過(guò)程產(chǎn)生分歧與矛盾,以致合作進(jìn)度緩慢甚至合作破局。此外,在這一階段,潛在的受損者和得利者可以提前就補(bǔ)償性措施進(jìn)行談判,從而為之后的以弱協(xié)強(qiáng)合作過(guò)程掃清潛在障礙,取得其他部門(mén)對(duì)體育局的信任和認(rèn)可。這在建立起部門(mén)友誼和信任的同時(shí),還可防止弱勢(shì)能部門(mén)因沒(méi)有強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)的資源支持而寸步難行。

G副市長(zhǎng)在召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議后,體育局便根據(jù)會(huì)議紀(jì)要和與其他部門(mén)的初步商談,擬定了政策實(shí)施方案的初稿,并公開(kāi)征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)。然而,征求意見(jiàn)的過(guò)程并非一帆風(fēng)順,教育局、財(cái)政局等均提出了諸多反對(duì)意見(jiàn)。為贏得認(rèn)可與信任,體育局與各部門(mén)深入溝通,并提出了可能的補(bǔ)償方案,滿(mǎn)足了他們的合理訴求。但對(duì)于某些不利于合作的條款,體育局也堅(jiān)決予以拒絕,展現(xiàn)了其應(yīng)有的決斷和水平。如針對(duì)市教育局從自身利益出發(fā),認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消“由市教育局牽頭,統(tǒng)一為全市向社會(huì)開(kāi)放學(xué)校購(gòu)買(mǎi)居民進(jìn)校健身公眾責(zé)任險(xiǎn)”的相關(guān)表述;理由是學(xué)校體育設(shè)施向社會(huì)開(kāi)放的對(duì)象主要是學(xué)校周邊社區(qū)居民,而不是學(xué)生,因此這方面不應(yīng)該由市教育局牽頭,而應(yīng)由鎮(zhèn)、街道、社區(qū)或體育局統(tǒng)一為全市向社會(huì)開(kāi)放學(xué)校購(gòu)買(mǎi)居民進(jìn)校健身公眾責(zé)任險(xiǎn)。體育局經(jīng)過(guò)認(rèn)真考慮后采納了該意見(jiàn),將“由市教育局牽頭”刪去,在與保險(xiǎn)公司溝通后,考慮到各學(xué)校開(kāi)放時(shí)間、場(chǎng)地面積、設(shè)施新舊程度等因素,不同學(xué)校在費(fèi)用水平上可能存在較大差異,于是決定按照屬地管理原則,由各區(qū)和市教育部門(mén)分別購(gòu)買(mǎi)并落實(shí)。由此,為教育局所擔(dān)心的安全責(zé)任問(wèn)題告一段落。此外,市教育局還就市屬開(kāi)放學(xué)校場(chǎng)地設(shè)施管理人員、安保人員、社會(huì)體育指導(dǎo)員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)發(fā)放提出異議,但體育局并未采納其相關(guān)建議,而是認(rèn)為按照與區(qū)屬學(xué)校對(duì)等原則,該項(xiàng)工作建議應(yīng)由教育局負(fù)責(zé)。除教育局外,其他部門(mén)也對(duì)該方案提出修改意見(jiàn)。如市財(cái)政局對(duì)“資金保障”部分提出異議,認(rèn)為市財(cái)政局的資金負(fù)擔(dān)過(guò)重,但體育局認(rèn)為涉及學(xué)校補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)具體金額等事宜,應(yīng)盡量予以明確,市財(cái)政局作為專(zhuān)職部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政策資金問(wèn)題。為減輕市財(cái)政局的資金壓力,同時(shí)減少合作中的爭(zhēng)端糾紛,體育局根據(jù)自身部門(mén)情況,決定拿出部門(mén)所屬的體彩公益金作為額外的資金保障,使資金壓力并未完全壓在財(cái)政局一個(gè)部門(mén)身上。

至此,在體育局的牽頭下,各部門(mén)主體在集體協(xié)商中通過(guò)對(duì)話博弈,在公開(kāi)透明的狀態(tài)下成功完成了協(xié)商談判的過(guò)程,促成了對(duì)問(wèn)題解決方案的一致性意見(jiàn),將目標(biāo)任務(wù)、利益追求等碎片化信息整合為整體性觀點(diǎn),形成了共同理解。在不斷的協(xié)商過(guò)程中,各部門(mén)的訴求也大體得到了滿(mǎn)足,加深了彼此的理解互信,消解了跨部門(mén)合作的抵觸心理和反抗情緒。認(rèn)知層面的理解信任在不知不覺(jué)的程序化合作中得到了實(shí)現(xiàn)。需要強(qiáng)調(diào)的是,共同理解和相互信任能夠賦予體育局推動(dòng)跨部門(mén)合作的內(nèi)部合法性,而不只是因上級(jí)行政命令而產(chǎn)生的外部認(rèn)可。這種內(nèi)部合法性表示合作部門(mén)認(rèn)可后續(xù)合作行動(dòng),并愿意為之付出必要的支持與資源,為形成承諾協(xié)議、加速項(xiàng)目落地打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.承諾協(xié)議——內(nèi)生認(rèn)同

隨著集體協(xié)商的深入推進(jìn),共同理解及強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)對(duì)弱勢(shì)能部門(mén)的信任關(guān)系不斷增強(qiáng),促使部門(mén)間形成一種平等的承諾協(xié)議。這種承諾協(xié)議是對(duì)各部門(mén)行動(dòng)職責(zé)和彼此權(quán)利義務(wù)的公開(kāi)確認(rèn),并表達(dá)自身具有參與合作行動(dòng)的意愿并愿意付諸實(shí)踐,即付出本部門(mén)資源并為最終結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。而這種承諾協(xié)議的產(chǎn)生本身也意味著弱勢(shì)能部門(mén)在組織內(nèi)的內(nèi)部合法性的加強(qiáng)和形成,表明弱勢(shì)能部門(mén)在前期所做的努力得到了認(rèn)可。

在協(xié)調(diào)各部門(mén)的利益后,X市人民政府根據(jù)體育局的提案正式公布了開(kāi)放學(xué)校體育設(shè)施政策的實(shí)施方案,并在方案中明確了體育局、教育局、發(fā)改委等部門(mén)職責(zé)。如體育局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)與各單位溝通協(xié)調(diào),完善軟硬件設(shè)施建設(shè);教育局負(fù)責(zé)校園前期改造和安保、保潔配套工作;發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng)和資金批復(fù)工作等,由此實(shí)現(xiàn)了承諾協(xié)議的產(chǎn)生。這些內(nèi)容是各部門(mén)通過(guò)集體協(xié)商后所共同確立,表明自身完成此項(xiàng)目的意愿,并會(huì)為此承擔(dān)責(zé)任。此外,該市體育局、教育局、發(fā)改委等部門(mén)多次聯(lián)合發(fā)文,公開(kāi)明確各部門(mén)職責(zé),促使職責(zé)細(xì)化且相互獨(dú)立運(yùn)行。這既避免產(chǎn)生因職責(zé)交叉而在同一問(wèn)題的處理上政令不一的現(xiàn)象,又使各部門(mén)依照此文件正常開(kāi)展工作。在承諾協(xié)議產(chǎn)生后,合作成員之間已然認(rèn)同該政策的實(shí)施,并對(duì)政策的未來(lái)愿景產(chǎn)生了共同期待。由此,經(jīng)由程序上的承諾協(xié)議,認(rèn)知層面的內(nèi)生認(rèn)同已然達(dá)成,作為弱勢(shì)能部門(mén)的體育局的內(nèi)部合法性建設(shè)也大體完成。

在內(nèi)部合法性建設(shè)完成后,由弱勢(shì)能部門(mén)主導(dǎo)的跨部門(mén)合作狀態(tài)也將由“貌合神離”邁向“真誠(chéng)合作”。此后,各部門(mén)按照已經(jīng)形成的承諾協(xié)議開(kāi)展工作、履行承諾職責(zé)。在實(shí)施過(guò)程中,弱勢(shì)能部門(mén)同樣可以在前期合法性承諾的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性,運(yùn)用各種策略和技巧,鞏固完善其內(nèi)部合法性,讓各部門(mén)之間的合作更加有序地開(kāi)展。

五、結(jié)論與討論

本文關(guān)注治理中常見(jiàn)的跨部門(mén)合作問(wèn)題,聚焦在強(qiáng)制型合作背景下弱勢(shì)能部門(mén)如何走出外部合法性強(qiáng)、內(nèi)部合法性弱的困境,成功獲取內(nèi)部合法性,推動(dòng)合作走向成功?；诖?試圖構(gòu)建弱勢(shì)能部門(mén)獲取內(nèi)部合法性的“程序—認(rèn)知”框架,以X市學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施對(duì)外開(kāi)放項(xiàng)目為典型個(gè)案,考察在弱勢(shì)能部門(mén)協(xié)同強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)過(guò)程中如何由“貌合神離”轉(zhuǎn)向“真誠(chéng)合作”的邏輯機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn),縱向權(quán)威、社會(huì)需求可以為弱勢(shì)能部門(mén)提供較強(qiáng)的外部合法性,作為其獲取內(nèi)部合法性、主導(dǎo)跨部門(mén)合作的基礎(chǔ),而在政治體系結(jié)構(gòu)中的權(quán)力地位、話語(yǔ)權(quán)、掌握資源、主觀能動(dòng)性等是弱勢(shì)能部門(mén)獲取內(nèi)部合法性的重要初始條件。內(nèi)部合法性的建設(shè)過(guò)程是一個(gè)由程序和認(rèn)知雙軌并進(jìn)的過(guò)程,大體分為對(duì)話參與共享認(rèn)識(shí)、談判協(xié)商建立信任,以及承諾協(xié)議的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生內(nèi)生認(rèn)同等三大階段。在這一過(guò)程中,弱勢(shì)能部門(mén)經(jīng)由上述步驟及采取各種策略進(jìn)一步獲取內(nèi)部合法性,最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部合法性的統(tǒng)一,推動(dòng)各部門(mén)間真誠(chéng)合作。

本文的特色之處在于將合作治理放置于強(qiáng)制型合作的理論背景下,探尋一種特殊的合作情景——即由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)的合作主導(dǎo)者往往會(huì)面臨著外部合法性高而內(nèi)部合法性低的困境。因此,本研究重點(diǎn)聚焦于弱勢(shì)能部門(mén)如何突破這一困境、成功獲取內(nèi)部合法性,與強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)實(shí)現(xiàn)合作目標(biāo),并整合搭建了“程序—認(rèn)知”框架來(lái)解釋這一過(guò)程。需要說(shuō)明的是,本文的“程序—認(rèn)知”框架雖然是在“以弱協(xié)強(qiáng)”這一約束性情境下建立,但由于弱勢(shì)能部門(mén)在建立內(nèi)部合法性過(guò)程中面臨更多挑戰(zhàn),如果弱勢(shì)能部門(mén)能夠據(jù)此構(gòu)建過(guò)程獲得內(nèi)部合法性,那么當(dāng)牽頭部門(mén)變?yōu)閺?qiáng)勢(shì)能部門(mén)或是在其他附加的支持性條件下,該建設(shè)策略將更有利于內(nèi)部合法性的獲取。因此,本框架頗具可推廣性。

目前,國(guó)內(nèi)對(duì)跨部門(mén)合作的研究更多集中在理論介紹層面,或者給出高度原則性的行動(dòng)指引,而關(guān)于在強(qiáng)制型合作背景下,弱勢(shì)能部門(mén)采取哪些策略建立內(nèi)部合法性,并推動(dòng)跨部門(mén)合作狀態(tài)由“貌合神離”提升為“真誠(chéng)合作”,現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未給予足夠重視。而西方文獻(xiàn)雖然注意到了合法性在合作治理中扮演的重要角色,也敏銳察覺(jué)到強(qiáng)制型合作若想獲得成功,需給予建構(gòu)內(nèi)部合法性足夠的注意力[18],然而,多數(shù)研究并未深入探究具體的實(shí)現(xiàn)策略,或是沿襲組織管理領(lǐng)域的認(rèn)知說(shuō)傳統(tǒng)[11],忽視合法性認(rèn)知的形成是一個(gè)層層遞進(jìn)的過(guò)程;或是沿襲政治學(xué)領(lǐng)域民主合法性傳統(tǒng),淺嘗輒止于“過(guò)程質(zhì)量是合法性建構(gòu)的關(guān)鍵”這一寬泛描述[24],忽視合作過(guò)程包含多個(gè)程序階段。而本研究的分析框架則結(jié)合了我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)和政府運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,關(guān)注弱勢(shì)能部門(mén)協(xié)同強(qiáng)勢(shì)能部門(mén)的跨部門(mén)合作情形,整合了合作治理研究中相對(duì)割裂的政治學(xué)和組織管理的兩種路徑,將程序和認(rèn)知這兩種獨(dú)立的路徑整合為理解內(nèi)部合法性的兩個(gè)不同層面,認(rèn)為內(nèi)部合法性不僅是一種特質(zhì)或認(rèn)知,也可以將其理解為一種合法化的過(guò)程。在程序?qū)用?本文引入了子過(guò)程的概念,拓展了程序內(nèi)涵,而在認(rèn)知層面,則將靜態(tài)特質(zhì)論深化為動(dòng)態(tài)過(guò)程論,從而為合法性概念的系統(tǒng)化作出微薄的補(bǔ)充。

實(shí)際上,在本文構(gòu)建的分析框架中,“使命”與“能力”同樣貫穿內(nèi)化于框架之中,是弱勢(shì)能部門(mén)成功獲取內(nèi)部合法性的主客觀相結(jié)合的隱含要素?！笆姑奔礉M(mǎn)足人民需求,體現(xiàn)弱勢(shì)能部門(mén)展開(kāi)行動(dòng)、建設(shè)內(nèi)部合法性的主觀意愿;“能力”即弱勢(shì)能部門(mén)自身具備的合作和建設(shè)能力,是弱勢(shì)能部門(mén)采取多種手段和路徑、成功建設(shè)內(nèi)部合法性的保障。當(dāng)弱勢(shì)能部門(mén)的使命感足夠強(qiáng)烈時(shí),可以經(jīng)由能力的催化傳遞至其他強(qiáng)勢(shì)能部門(mén),激發(fā)擔(dān)當(dāng)作為意識(shí),實(shí)現(xiàn)認(rèn)識(shí)共享,助力能力提升,開(kāi)展真誠(chéng)合作。組織“使命”的存在使得各部門(mén)能夠在共同愿景的驅(qū)使下達(dá)成一致認(rèn)識(shí),為增強(qiáng)合作網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部合法性提供可能。當(dāng)然,“使命”并非本案例中的弱勢(shì)能部門(mén)獨(dú)有,而是貫穿于中國(guó)的行政體系當(dāng)中。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的縱向權(quán)威可為“使命”的貫通提供合法性,使得上下級(jí)的“使命”實(shí)現(xiàn)一致,達(dá)成了“共享認(rèn)識(shí)”,借此激發(fā)下級(jí)的擔(dān)當(dāng)作為,為跨部門(mén)合作提供內(nèi)生動(dòng)力。與西方政治制度不同,我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系蘊(yùn)含鮮明的人民性。以人民為中心,既是中國(guó)共產(chǎn)黨的初心使命,也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在屬性[46]。在面對(duì)社會(huì)民眾需求時(shí),即使部門(mén)間存在利益沖突,也會(huì)置于次要地位。這表明,我國(guó)特有的制度優(yōu)勢(shì)能夠?yàn)榭绮块T(mén)合作賦能。

需要說(shuō)明的是,本文以“顯微鏡”式視角聚焦于X市以弱協(xié)強(qiáng)的跨部門(mén)合作案例,這種全過(guò)程式研究路徑適用于對(duì)典型個(gè)案進(jìn)行深度剖析[47]。雖然本文的“程序—認(rèn)知”框架汲取了西方諸多相關(guān)理論,但還應(yīng)在積累更多經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的基礎(chǔ)上對(duì)該模型進(jìn)行補(bǔ)充驗(yàn)證,在實(shí)踐與理論的交互過(guò)程中得出更具有包容性和解釋力的分析框架。此外,雖然使命感可以成為促進(jìn)內(nèi)部合法性建設(shè)、達(dá)成部門(mén)共識(shí)的關(guān)鍵因素,但部門(mén)合作的有序進(jìn)行不能單純依靠“自律”和“覺(jué)悟”,需要構(gòu)建法治化、規(guī)范化的機(jī)制予以保障,從程序方面為內(nèi)部合法性的建設(shè)奠定基礎(chǔ),維持“真誠(chéng)合作”的理想狀態(tài)。