于寶星，冉思偉，劉 濱

（1.寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315000；2.寧波大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 寧波 315000）

一、引言

基層作為治國安邦的重心，要著力提升基層治理能力和基層治理現(xiàn)代化水平。基層治理的成效對鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和維護國家政權(quán)安全有著重要影響。傳統(tǒng)的科層制下，政府在橫向上合作分工，縱向上等級森嚴(yán)管理，從中央到地方各級政府之間，政府各個職能部門之間乃至各個政府官員之間都能做到密切合作，實現(xiàn)政府的高效運作。但是在現(xiàn)實情況中，政府實際上呈現(xiàn)“碎片化”的狀態(tài)，中央和地方之間、政府各職能部門之間、政府和官員之間都有著各自的利益訴求，都通過政策制定的部門性與政策執(zhí)行的選擇性直接表現(xiàn)出來[1]。而在基層政府治理中，碎片化主要呈現(xiàn)為事權(quán)不一致，也就是事在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），但權(quán)在縣里的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所擁有的管理職權(quán)和工作任務(wù)的失衡導(dǎo)致“看得見的管不著、管得著的看不見”，造成基層行政效率不高的結(jié)果。

面對基層治理的困境，大致有兩條路可供選擇：一是通過增刪撤裁的方式對政府機構(gòu)、職能部門進行整合，也就是通過調(diào)整組織結(jié)構(gòu)來提高政府的整治效果，比如黨的十七大之后進行的大范圍的大部制改革；二是在原先科層制專業(yè)分工的基礎(chǔ)之上，通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化信息技術(shù)來打通現(xiàn)有政府壁壘，加強政府各部門之間、政府與民眾之間、政府與社會之間的溝通協(xié)調(diào)，以此來緩解基層治理“碎片化”的困境。因此，通過數(shù)字化破解基層治理困境的實踐是否可行，構(gòu)建數(shù)字治理解決基層治理“碎片化”問題的邏輯框架至關(guān)重要。

二、文獻(xiàn)綜述與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

近年來，學(xué)術(shù)界對基層治理“碎片化”的研究主要圍繞概念、產(chǎn)生原因、解決路徑三個方面展開。關(guān)于基層治理“碎片化”的概念有不同的解釋，一般而言，“碎片化”是一種低效的行政狀態(tài)，具體表現(xiàn)為政府各部門之間、不同地方政府之間以及政府部門內(nèi)部本身的業(yè)務(wù)分割[2]?；鶎由鐣卫怼八槠笔侵覆煌闹卫碇黧w之間以及治理主體內(nèi)部存在的數(shù)據(jù)、信息、功能、權(quán)力等在空間、數(shù)量和結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出的零散、孤立的分散治理狀態(tài)，從而形成治理體系的“片段式運作”和治理目標(biāo)完成滯后的治理現(xiàn)象[3]。而對基層治理“碎片化”產(chǎn)生的原因，既有上情下達(dá)過程中的“層層加碼”[4]，各級政府的職責(zé)同構(gòu)以及條塊關(guān)系的失衡分割[5]；也有參與社會治理的不同主體之間相對獨立、治理方式互不兼容、治理行為缺乏統(tǒng)一規(guī)范等原因[6]。對于解決基層治理“碎片化”的路徑方式，學(xué)者們從不同的理論視角提出了相應(yīng)的方法和途徑。其一是協(xié)同治理，對于碎片化的基層治理應(yīng)當(dāng)考慮到治理事務(wù)的具體種類、治理過程的常態(tài)性和強互動性的特征，在構(gòu)建基層政府協(xié)同治理機制的同時輔以積極的激勵機制，以保證協(xié)同治理過程的高效性與專業(yè)性[7]。其二是整體性治理，整體性治理理論提供的路徑改變傳統(tǒng)行政價值取向，重視民眾的需求，建立整合型治理架構(gòu)；加強協(xié)同與信任、再造政府流程服務(wù)；推動數(shù)據(jù)應(yīng)用共享，三管齊下可以有效改進基層治理[8]。其三是技術(shù)治理，技術(shù)執(zhí)行的組織整合通過目標(biāo)整合、結(jié)構(gòu)整合、信息整合和數(shù)據(jù)整合四個層面，對大數(shù)據(jù)技術(shù)有效執(zhí)行，實現(xiàn)基層的整體性治理[9]。

（二）分析框架

1.分析框架選擇。TOE 框架即為技術(shù)-組織-環(huán)境分析框架，這一分析框架最早是由Tomatzky 和Fleischer 在《技術(shù)創(chuàng)新的流程》一書中所提出。該理論框架認(rèn)為技術(shù)、組織與環(huán)境在互相作用中能夠互相兼容，并達(dá)成良好的結(jié)果。國內(nèi)的一些學(xué)者在公共領(lǐng)域?qū)φ當(dāng)?shù)據(jù)發(fā)展水平、政府網(wǎng)站建設(shè)等方面對該框架進行了運用。而數(shù)字化在政府治理的過程當(dāng)中同樣有著技術(shù)、組織和環(huán)境的相互影響。因此，本文將TOE 分析框架應(yīng)用于數(shù)字化對基層治理影響的研究。

通過運用TOE 理論框架，在分析“基層治理四平臺”實現(xiàn)整體性治理效果時能提供較為明晰的分析思路，但是在TOE 框架下的三個層面的具體維度并不能直接確定，因此需要根據(jù)學(xué)界對公共管理研究以及理論運用和實際情況對TOE 框架進行補充與調(diào)適。

本文采用的理論之一就是整體性治理理論，整體性治理理論同數(shù)字化的基本需求是一致的。首先，整體性治理的實現(xiàn)需要現(xiàn)代信息技術(shù)作為重新整合與協(xié)調(diào)的基本技術(shù)手段，通過技術(shù)的使用，能夠?qū)φ块T橫向之間、縱向之間以及政府同其他治理主體進行整合，而政府實現(xiàn)或者進行數(shù)字治理也是建立在信息技術(shù)嵌入的基礎(chǔ)之上，政府有效治理的實現(xiàn)離不開信息技術(shù)的應(yīng)用。其次，協(xié)調(diào)是整體性治理的主要治理機制，這種機制建立在包括政府組織在內(nèi)的行動者網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，通過網(wǎng)絡(luò)來達(dá)成權(quán)力與功能的整合。最后，整體性治理強調(diào)信任，單一主體內(nèi)部或者多元主體之間存在一定的價值沖突，這就需要一定的環(huán)境來緩和沖突。綜上，整體性治理理論所強調(diào)的協(xié)調(diào)、整合、信任符合TOE 分析框架。

數(shù)字治理理論注重發(fā)揮信息技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò)在政府部門中的重要作用，嘗試完善政府部門的管理機制，實現(xiàn)權(quán)力運作的共享。其和數(shù)字化的概念相比，兩者的核心主張是一致的，即以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為手段，對政府辦事流程進行優(yōu)化，達(dá)到提高辦事效能并提升服務(wù)品質(zhì)，實現(xiàn)高效人性治理[10]。同時，數(shù)字治理理論對整體性治理理論做出回應(yīng)：建立虛擬政府部門基礎(chǔ)設(shè)施、組建整體性的組織機構(gòu)等。因此，數(shù)字治理理論同TOE 框架的聯(lián)系也較為緊密。

綜上所述，本文在結(jié)合整體性治理理論、數(shù)字治理理論等理論的基礎(chǔ)之上，以“技術(shù)嵌入-組織協(xié)同-制度支持”三個維度為分析框架，用以分析“基層治理四平臺”如何實現(xiàn)系統(tǒng)集成、部門協(xié)同、資源整合，從而緩解“碎片化”，提升治理效能。

2.維度選擇。在維度的選擇上，定性分析要遵循理論的標(biāo)準(zhǔn)，在理論與實踐中反復(fù)跳出，盡量找尋或選擇有關(guān)研究內(nèi)容、主體的核心理論，維度的選擇要同案例本身達(dá)到良好的適配度。本文在整體性治理理論和數(shù)字治理理論的基礎(chǔ)之上，利用TOE 分析框架篩選不同維度變量，最終確定同案例內(nèi)容相符的若干個維度變量。

（1）技術(shù)維度：數(shù)字平臺。目前學(xué)術(shù)界有用信息基礎(chǔ)設(shè)施為指標(biāo)來衡量信息技術(shù)水平，認(rèn)為良好的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是維持政府政務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)定，促進治理的關(guān)鍵[11]。根據(jù)所擁有的功能不同，可以將數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施分類，比如信息化基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字平臺等。以數(shù)字平臺為例，主要是對需求、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)信息等進行收集、儲存、轉(zhuǎn)送的中間平臺。通過平臺這一中間載體，對數(shù)據(jù)進行交換、流通以及共享，在以平臺為主的數(shù)字設(shè)施的基礎(chǔ)之上，以“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)化”為基本著力點，以數(shù)據(jù)驅(qū)動的方式對現(xiàn)有行政組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)架構(gòu)進行重新調(diào)整并優(yōu)化[12]。相應(yīng)地，數(shù)字治理理論強調(diào)現(xiàn)代信息技術(shù)的運用來打破政府組織的空間布局和職能界限，以數(shù)字化平臺建設(shè)進行技術(shù)創(chuàng)新和組織運行的聯(lián)動，因此選取數(shù)字平臺這一變量，以期利用數(shù)字平臺這一工具性客體，使政府部門通過平臺端實現(xiàn)公共服務(wù)的科學(xué)便捷辦理，推進現(xiàn)代政府的治理理念落實、信息利用共享、科學(xué)民主決策，實現(xiàn)合理有效治理。

（2）組織維度：治理主體與組織結(jié)構(gòu)。整體性治理理論認(rèn)為在技術(shù)的應(yīng)用過程中包含著技術(shù)與組織的相互塑造，而非簡單的技術(shù)線性嵌入[13]，因此需要考慮組織本身的因素。在本文中，組織因素具體包括治理主體和治理結(jié)構(gòu)。

首先是治理主體，在基層治理過程中會涉及不同的治理主體，治理主體的協(xié)同與否會對治理結(jié)果產(chǎn)生不同的影響。一般而言，治理主體協(xié)同分為組織內(nèi)部跨部門協(xié)同和組織之間的協(xié)同，跨部門協(xié)同是指組織中兩個或多個部門將其所擁有的信息、資源、活動及能力實現(xiàn)連接或進行共享，以期完成單一部門無法達(dá)成的治理目標(biāo)[14]。組織之間則是多個主體，比如政府同社會主體之間的協(xié)同。其次是治理結(jié)構(gòu)這一要素。一方面，傳統(tǒng)的社會治理模式中，政府部門往往處于絕對的高位，即過往的社會治理模式過于注重公共治理中政府扮演的角色以及承擔(dān)的責(zé)任，導(dǎo)致其他社會治理主體缺位，彼此之間缺乏溝通與聯(lián)系[15]。因此治理結(jié)構(gòu)影響著治理效果的實現(xiàn)與否。另一方面，治理結(jié)構(gòu)的改變并不只是單純改變政府的職能層級或原有結(jié)構(gòu)，而是有一系列的逐級演化和內(nèi)部型塑，政府形態(tài)從原先現(xiàn)實空間中的實體型政府轉(zhuǎn)變?yōu)樘摂M空間的數(shù)字政府，延伸了治理結(jié)構(gòu)可塑空間，同時也為其他不同的治理主體搭建了協(xié)作交流的虛擬平臺，進而為公共治理提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[16]。因此，通過選取治理主體與組織結(jié)構(gòu)兩個變量來填入組織維度以展開研究。

（3）環(huán)境維度：制度支撐與民眾支持。信息技術(shù)在組織中的應(yīng)用水平除了受組織本身因素的影響以外，其所處的外部環(huán)境是否能促進技術(shù)與組織因素深度融合也十分關(guān)鍵，因此有必要關(guān)注環(huán)境的影響。在本文中，環(huán)境因素主要考慮制度支撐與民眾支持。一方面，制度具有的強制性屬性賦予了組織正常合理運行的強大動力，同時制度也能作為數(shù)字化制度嵌入組織結(jié)構(gòu)的合理支撐，制度支撐和技術(shù)嵌入應(yīng)當(dāng)互為動力。制度對于數(shù)字化的作用就在于能夠把握好各治理主體之間的關(guān)系，為其合理互動提供更折中、更豐富的方式。另一方面，公民需求始終是政府有效治理的動力，也是最終目的。公民對公共服務(wù)及其便捷性和可達(dá)性的需求滿足與否最能衡量政府治理成效的好壞[17]。因此公眾支持與否容易直接影響政府治理成效的最終評判。

本文在已有研究的基礎(chǔ)之上，基于浙江省N 市J 鎮(zhèn)的調(diào)研資料，分別從技術(shù)、組織、環(huán)境三個層面出發(fā)構(gòu)建數(shù)字化何以解決基層治理“碎片化”的分析框架，總結(jié)底層邏輯，探討優(yōu)化路徑。

三、數(shù)字化破解基層治理“碎片化”的實踐——以N 市J 鎮(zhèn)為例

浙江省N 市Y 區(qū)J 鎮(zhèn)的“四個平臺”建設(shè)大致啟動于2017 年，自2016 年9 月正式出臺的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”建設(shè)完善基層治理體系的指導(dǎo)意見》之后，由此展開了為全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會管理和服務(wù)群眾水平的立體化轉(zhuǎn)型大變革。

（一）N 市J 鎮(zhèn)基層治理“碎片化”問題表現(xiàn)

當(dāng)前，我國基層治理中面臨的治理難題就是碎片化[18]，而“碎片化”問題主要是由基層治理中的兩大矛盾所導(dǎo)致，其一是縣（區(qū)）與鄉(xiāng)的權(quán)責(zé)不對等矛盾，即事責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)但權(quán)力掌握在縣級部門手中，出現(xiàn)了基層治理過程中“看得見的管不著、管得著的看不見”的現(xiàn)象；其二是縣（區(qū)）與鄉(xiāng)之間條塊的矛盾，即縣（區(qū)）級派駐機構(gòu)管理中條線垂直管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊統(tǒng)籌不暢，進而造成縣（區(qū)）鄉(xiāng)之間職責(zé)不清、推諉扯皮的現(xiàn)象。在Y 區(qū)J 鎮(zhèn)則具體表現(xiàn)為信息利用碎片化、權(quán)力體系碎片化以及治理責(zé)任碎片化，成為當(dāng)前J 鎮(zhèn)基層治理中的痛點與難點。

1.信息利用碎片化。對于客觀信息的準(zhǔn)確掌握是政府得以科學(xué)決策乃至貫穿行政管理全過程的重要基礎(chǔ)，基層政府對于其屬地需求信息的掌握對基層治理而言至關(guān)重要?；鶎诱?wù)服務(wù)部門在接受上級政府部門的安排部署之后，按照各個部門不同的職能分工進行數(shù)據(jù)的收集，而數(shù)據(jù)的同一性與職能部門的分工會出現(xiàn)交叉重合，這就出現(xiàn)了數(shù)據(jù)的重復(fù)收集。與此同時，大量不同的甚至相同的數(shù)據(jù)掌握在職能不同的部門當(dāng)中，相關(guān)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、執(zhí)法信息數(shù)據(jù)等以“孤島”的狀態(tài)存儲于其中[19]，由此產(chǎn)生了基層治理的“信息碎片化”。

對于基層治理而言，如果對治理對象的基本信息無法完全掌握，就可能出現(xiàn)信息不對稱甚至是信息錯誤的情況，如此一來，別說治理資源無法得到有效利用，基層政府更是難以執(zhí)行基層政策。在J鎮(zhèn)治理過程中，信息不對稱是其面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。其中主要表現(xiàn)在兩個方面：信息的模棱兩可以及分布的碎片化。上級政府部門并不是層層加碼，要求所屬下級定量定時完成，其就是為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的自主性，允許其有靈活權(quán)變的方式。另外就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，對基層需求信息收集存在碎片化，信息自由流通困難，傳播速度較慢，具體表現(xiàn)為基層政府部門的數(shù)據(jù)很難與其他行業(yè)或者領(lǐng)域進行溝通共享，由此造成J 鎮(zhèn)信息利用的碎片化。

2.權(quán)力體系碎片化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理的“末梢”，其機械化的部門分工，項目制的運作思路既限制了政府部門的行動能力，同時也造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部碎片化的組織結(jié)構(gòu)，J 鎮(zhèn)自然也不例外。以J鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子分工為例，在J 鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)短暫空缺的情況下，由當(dāng)時的J 鎮(zhèn)黨委書記兼管民政領(lǐng)域相關(guān)工作，相應(yīng)帶來的便是其下屬干部負(fù)責(zé)班里政府民政業(yè)務(wù)。這就導(dǎo)致了政府內(nèi)部部門間職能分工的不科學(xué)，職能重疊、權(quán)責(zé)不清便亂象叢生，一旦面臨政府領(lǐng)導(dǎo)班子進行調(diào)整的情況，便會影響甚至是中斷J 鎮(zhèn)政府治理的思路，從而妨礙基層治理目標(biāo)的實現(xiàn)，極大地降低了基層治理的效率與效能。

橫向上鎮(zhèn)（街）和部門派駐機構(gòu)的職權(quán)產(chǎn)生沖突，不能兼容，同時縱向上，村這一層級所擁有的管理職權(quán)和所要承擔(dān)的繁雜工作任務(wù)出現(xiàn)失衡。鎮(zhèn)一級相較于區(qū)縣處于一線服務(wù)群眾的位置，而由于擁有職權(quán)的限制，在發(fā)現(xiàn)問題后并不能得到及時的解決，一般要與上級部門進行請示溝通（通常是派駐機構(gòu)），而在現(xiàn)有的部分派駐機構(gòu)中存在職能交叉的問題，同時所反映的治理問題日益復(fù)雜，出現(xiàn)不知道該找哪個部門解決的情況。基層政府條條與塊塊之間關(guān)系錯綜復(fù)雜，政府部門的履職與屬地化管理原則之間存在“兩不沾”地帶，職能部門之間與派駐機構(gòu)之間權(quán)責(zé)不清、協(xié)作不暢，這就導(dǎo)致基層政府運行過程中力量分散、協(xié)作困難，基層治理不具備凝合力[20]。

3.治理責(zé)任碎片化。治理責(zé)任也就是行政責(zé)任，在行政學(xué)基礎(chǔ)概念中，行政責(zé)任是指政府及其政府部門所在人員因其所擁有的公權(quán)屬性與公職地位而對法律法規(guī)與授權(quán)者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。在基層治理中，所有的行政工作都對應(yīng)了相應(yīng)的行政責(zé)任，也就是有多大的行政權(quán)力就有多大的行政責(zé)任。從縱向政府層級看，居委會和社區(qū)工作站的設(shè)置無疑增加了基層政府的治理層級。同時，在屬地管理的原則下，上級政府職能部門往往將公共事務(wù)下放至居委會、街道辦等，在自身責(zé)任“拋出”的情況下對其予以監(jiān)察和檢查，在“層級差序”的作用下使得治理責(zé)任分散化與碎片化[21]。

在J 鎮(zhèn)的整個治理體系中，上級職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間權(quán)責(zé)存在真空地帶，在屬地原則的“加持”下，區(qū)縣部門所負(fù)責(zé)的工作分?jǐn)偨o了屬地（也就是J 鎮(zhèn)），但相應(yīng)的處理權(quán)限仍然停留在上級職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成了在前線的“戰(zhàn)斗員”，而在執(zhí)法的過程中，因處理事項所要花費的經(jīng)費投入多，人員力量也會面臨捉襟見肘的情況，由此出現(xiàn)權(quán)責(zé)分離的情況。

（二）基層治理“四平臺”解決碎片化的實踐

從既有的“技術(shù)-組織-環(huán)境”的分析框架出發(fā)，文章嘗試對“基層治理四平臺”的案例展開分析，即如何從這三個層面著手實現(xiàn)整體性政府的治理效果，緩解J 鎮(zhèn)存在的治理“碎片化”的問題，具體如下：

1.多元主體參與：政社民主導(dǎo)。在“四個平臺”建設(shè)過程中，在“一中心四個平臺一網(wǎng)格”的組織架構(gòu)中，其參與主體既包括政府及其部門，同時也有社會和公民。其中四平臺的運行機制如下圖1 所示。

圖1 J 鎮(zhèn)“基層治理四平臺”的運行過程

“基層治理四平臺”更多是一個資源集合平臺，主要分為綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法以及便民服務(wù)四個功能性工作平臺①注：“基層治理四平臺”最初指綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法以及便民服務(wù)四個功能性工作平臺，根據(jù)省級層面部署，2022 年重新調(diào)整為黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)四個標(biāo)準(zhǔn)化功能性平臺。，“四平臺”基本構(gòu)建了政府標(biāo)準(zhǔn)化的工作框架，其中政府的主要職能以及所承擔(dān)的基層治理的主要任務(wù)都有所涵蓋，橫向上能實現(xiàn)政府跨部門的協(xié)同，縱向則打通了區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的協(xié)同。

其中綜治工作平臺，主要擔(dān)負(fù)信訪矛調(diào)、歸正矯正等功能，主要對應(yīng)部門為綜合治理辦公室以及派出所。市場監(jiān)管平臺主要承擔(dān)面向社會的執(zhí)法以及監(jiān)管功能，由食安辦、發(fā)展服務(wù)辦公室等負(fù)責(zé)。綜合執(zhí)法平臺主要承擔(dān)一線的交通安全、安全生產(chǎn)等方面的執(zhí)法巡查的功能，由綜合執(zhí)法中隊以及安監(jiān)所等負(fù)責(zé)。便民服務(wù)平臺主要承擔(dān)民生服務(wù)、危房排查等利民服務(wù)的功能，由黨政辦公室、城市管理辦公室等負(fù)責(zé)。

首先，綜合信息指揮中心主要負(fù)責(zé)信息的收集，并在此基礎(chǔ)上進行綜合研判，并作出命令指派，是基層治理得以有效運轉(zhuǎn)的指揮系統(tǒng)。在視頻監(jiān)控系統(tǒng)的協(xié)助下，對J 鎮(zhèn)轄區(qū)的治理情況進行了解，從而對基層治理情況有一個總體把握和感觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室根據(jù)收集反映上來的待處理事件做出分析研判，對所要治理事項的等級進行確定，考慮治理事項處理的難易程度、涉及范圍等，建立治理事項逐級分流治理機制，各層級綜合考慮處理能力，由此決定及時上報還是自行解決。作為指揮中心，除了指揮，還有信息整合功能，以矛調(diào)中心與“鎮(zhèn)街四平臺”對接為例，J 鎮(zhèn)與矛盾糾紛調(diào)處化解中心進行信息全程共享。2022 年某日，防災(zāi)預(yù)警系統(tǒng)收到信息提醒，該信息顯示：J 鎮(zhèn)H 街道某店鋪存在火災(zāi)安全隱患，隨即預(yù)警系統(tǒng)將此信息上傳至鎮(zhèn)綜合信息指揮中心，在對該潛在事件做出綜合研判之后，將該事件流轉(zhuǎn)至市場監(jiān)管平臺。之后H 街道市場監(jiān)管所前往該店鋪進行查看，發(fā)現(xiàn)滅火設(shè)施存在明顯安全隱患。在迅速與消防執(zhí)法大隊取得聯(lián)系之后，在與店鋪所有人進行協(xié)商之后，對店鋪環(huán)境實行整改，并將結(jié)果上傳至“基層治理四平臺”，經(jīng)過平臺工作人員做出審核之后進行事項辦結(jié)和數(shù)據(jù)歸檔，以形成相應(yīng)的工作記錄。由此看來，信息指揮中心與矛調(diào)中心實現(xiàn)信息的全程共享，通過預(yù)警系統(tǒng)和綜治平臺進行事件的流轉(zhuǎn)與對接，實現(xiàn)了互相之間的信息流通。

其次，“基層治理四平臺”的運作使得政府各部門之間搭建起主力通道，協(xié)同處理基層治理事件。以W 街道處理公共空間被違法侵占事件為例。消防通道被侵占，違法搭建占用作為基層治理難題，長期以來沒有得到良好的解決。J 鎮(zhèn)W 街道實現(xiàn)了綜合執(zhí)法平臺和市場監(jiān)管平臺的協(xié)同，通過“綜合執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”模式，由消防部門牽頭開展公共空間合理使用整治活動，同時聯(lián)合綜治、消防、公安、住建等對其街道所在轄區(qū)進行大范圍、全方面檢查，對發(fā)現(xiàn)的違法亂象予以整治，責(zé)令其負(fù)責(zé)人依法整改。截至2022 年5 月，J 鎮(zhèn)W 街道基本清除非法占用搭建等亂象。據(jù)此可以看到，J 鎮(zhèn)“基層治理四平臺”使得政府各部門之間實現(xiàn)協(xié)同，形成合力，解決了基層治理的部分難題。

最后，“基層治理四平臺”通過“全科網(wǎng)格”發(fā)揮以民眾為主體的網(wǎng)格員在一線的積極作用。J 鎮(zhèn)所轄63 個行政村（社、場、居）共設(shè)立網(wǎng)格員200 人，將與民眾利益相關(guān)的各類事項悉數(shù)納入網(wǎng)格之中，明確“全科網(wǎng)格”在采集信息、調(diào)解糾紛、宣傳政策、聯(lián)絡(luò)民意、服務(wù)居民的功能定位。以J 鎮(zhèn)X 村的一名網(wǎng)格員劉先生為例，劉先生一日在河邊飯后散步之余，發(fā)現(xiàn)漁網(wǎng)違法設(shè)置，遂上報至上級專職網(wǎng)格人員，由網(wǎng)格長進一步反映至“基層治理四平臺”。之后有環(huán)境保護綜合執(zhí)法中隊以及上級網(wǎng)格長趕至指定地點，做出相應(yīng)處置。這就使得在基層治理前端，由民眾構(gòu)成的社會力量發(fā)揮了重要作用。

綜上所述，J 鎮(zhèn)的“基層治理綜合指揮室+四平臺+網(wǎng)格制度”體系，通過信息系統(tǒng)實現(xiàn)整合對接，在對收集上來的信息進行分類之后，適時轉(zhuǎn)交，完成不同地域之間、不同行業(yè)之間、不同部門之間的協(xié)作治理，有效打破了傳統(tǒng)政府部門的“孤島效應(yīng)”，延伸治理距離，快速回應(yīng)了治理需求，高效有力地處理了治理事件。

2.納入網(wǎng)格化管理，延伸服務(wù)觸角?！盎鶎又卫硭钠脚_”在運行過程中重要作用之一就在于如何通過平臺整合條塊關(guān)系。為了進一步深化社會基層治理創(chuàng)新，推進網(wǎng)格化管理工作模式，J 鎮(zhèn)提出了“網(wǎng)格化管理、全程化服務(wù)、社會化參與、信息化運行”的模式，將網(wǎng)格定義為由黨委政府自村（場、社、居）向下延伸一級的基礎(chǔ)社會治理單元，通過“定格、定人、定責(zé)”規(guī)范網(wǎng)格劃分，整合網(wǎng)格資源，確定工作流程。以村社網(wǎng)格為補充的全科網(wǎng)格化管理極大地延伸了政府服務(wù)的觸角范圍，在“基層治理四平臺”和村社網(wǎng)格達(dá)成聯(lián)通之后，位于末端的網(wǎng)格員便可以經(jīng)由手機終端App 等，對村莊的基礎(chǔ)信息進行采集，完成事件上報，并進行業(yè)務(wù)通辦。除此之外，網(wǎng)格員同時扮演了民意調(diào)查、調(diào)解糾紛等多重角色，也就是說，以組織整合、信息系統(tǒng)和全科網(wǎng)格為支撐，“基層治理四平臺”形成了數(shù)據(jù)流驅(qū)動的多層級聯(lián)合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這在一定程度上打破了科層組織部門化運作的數(shù)據(jù)壁壘，促進了業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)數(shù)據(jù)信息的跨層級流動和共享。

3.閉環(huán)治理，優(yōu)化治理過程。在治理過程中，在綜合信息指揮體系的架構(gòu)下，基本形成了“信息收集（上級交辦及網(wǎng)格上報信息）-分流交辦-執(zhí)行處置-日常督辦-信息反饋-督查考核”的運行機制，如圖2 所示，進而實現(xiàn)了“受理、執(zhí)行、督辦、考核”的閉環(huán)管理。以上六個環(huán)節(jié)不僅體現(xiàn)了治理過程的每個環(huán)節(jié)，同時也涉及了各個主體之間所進行的協(xié)同。在治理過程中，綜合信息指揮室起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“四平臺”運行及所轄區(qū)域內(nèi)各條各塊的運行辦理力量的作用，如果是由一線網(wǎng)格員收集到的信息，除了在自行解決范圍內(nèi)能夠處理的，通過“基層治理四平臺”可以進行問題上報，在村、社區(qū)層面的單個平臺多主體進行問題確認(rèn)和審核，經(jīng)過受理后再予以辦結(jié)。倘若村、社區(qū)一級無法處理的，進行問題上報，在“基層治理四平臺”自動流轉(zhuǎn)至上級，由職能科室或者鎮(zhèn)街中心進行辦理，問題受理后倘若不能辦理，則上報至區(qū)縣中心，由區(qū)縣中心進行處置，即在閉環(huán)治理的運行機制下，提高治理效率。

圖2 J 鎮(zhèn)網(wǎng)格化閉環(huán)管理過程示意圖

四、數(shù)字化解決“碎片化”的原因及邏輯分析

根據(jù)上述調(diào)研和訪談所得的數(shù)據(jù)材料進行分析，結(jié)合整體性治理理論和數(shù)字治理理論，運用TOE分析框架，從“技術(shù)、組織、環(huán)境”三個維度對數(shù)字化為何能解決以及如何解決基層治理“碎片化”進行內(nèi)在邏輯的分析，分析框架如圖3 所示。

圖3 數(shù)字化解決基層治理“碎片化”的分析框架技術(shù)賦能：信息技術(shù)驅(qū)動與平臺構(gòu)建

（一）數(shù)字化能解決“碎片化”的原因分析

1.技術(shù)賦能：信息技術(shù)驅(qū)動與平臺構(gòu)建。整體性治理理論正是科層制的組織結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的“治理碎片化”問題使得政府治理效率低下，因此通過借助信息技術(shù)平臺能夠加快信息的流通與共享，進而促成部門間的有效協(xié)同。同時在技術(shù)平臺的支持下，通過線上驅(qū)動和線下驅(qū)動的深度融合推進了部門的聯(lián)動。首先，J 鎮(zhèn)通過技術(shù)賦能打造一體化數(shù)字平臺。“四平臺”主要依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)搭建一體化線上工作平臺，進而推動基層治理水平和治理能力的提升。通過數(shù)字技術(shù)搭建起的平臺能夠?qū)崿F(xiàn)各種治理資源的有效聚集，實現(xiàn)不同地域、不同層級、不同系統(tǒng)、不同部門以及不同業(yè)務(wù)的協(xié)同管理與服務(wù)。

通過“四平臺”的構(gòu)建，數(shù)字平臺的建構(gòu)有效降低了縣鄉(xiāng)、部門之間的溝通交流成本，推動了基層治理架構(gòu)由垂直等級向扁平協(xié)同轉(zhuǎn)變，突破了科層組織部門化運作的物理邊界，推動了業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)跨部門的協(xié)調(diào)合作。

2.組織機構(gòu)整合：保證政府整體協(xié)同運行?；鶎又卫碇泄彩聞?wù)的日益復(fù)雜性與傳統(tǒng)政府治理效率的較為低下使得基層政府不得不重視基層治理的“碎片化”并重新審視政府的治理方式。此前提到的整體性治理理論和數(shù)字治理理論強調(diào)工具理性和價值理性的整合，也更加注重跨層級、跨部門的協(xié)同與合作。因此，在實踐層面上想要實現(xiàn)基層政府的整體性治理，需要依靠信息技術(shù)驅(qū)動的數(shù)字化政府的運行。在組織載體設(shè)計上，數(shù)字技術(shù)關(guān)注于線上線下的交互融合以及線上的跨部門協(xié)作，以此實現(xiàn)政府的整體性協(xié)同高效運作[22]。數(shù)字技術(shù)的嵌入將政府內(nèi)部的管理與流程進行再造，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與組織結(jié)構(gòu)的實質(zhì)性契合。數(shù)字化正是通過彌補多元治理主體的缺位以及改變組織結(jié)構(gòu)的方式來解決“碎片化”問題。

（1）彌補多元治理主體缺位。整體性治理和數(shù)字治理中強調(diào)重新整合，其中就包括對治理主體的整合。一般而言，基層治理主體包括基層政府、社會組織、群眾、私營企業(yè)等。同時，伴隨著基層治理事項的日益復(fù)雜，治理涉及面的日益廣泛，需要多主體之間的通力合作。而數(shù)字治理除了為促進政府部門協(xié)同提供媒介支撐以外，對多元主體來說能減少各治理主體之間的互動成本，也能提高其他基層治理主體參與社會治理的可接觸性和便捷性。

通過“四平臺”的建設(shè)可以補充民眾一類治理主體的缺位，在數(shù)字平臺的支撐下，多元主體能夠相互聯(lián)結(jié)并共同參與實踐，通過借助“去中心化”的信息交流平臺，在共享、開放的公共網(wǎng)絡(luò)空間中，促使公民對政府治理、社會治理的參與真正走向?qū)嶋H化，具有實質(zhì)性。通過信息技術(shù)實現(xiàn)公眾的零成本參與，從而創(chuàng)設(shè)出“合作化”的治理行動模式[23]。

（2）改變組織結(jié)構(gòu)?！八钠脚_”的數(shù)字化形式除了使治理主體增加，也促使政府組織結(jié)構(gòu)的改變。以N市J 鎮(zhèn)搭建的“四平臺”為例，其中設(shè)置的綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法以及便民服務(wù)四個功能性不同的平臺，增加了除政府之外的治理主體，也推動了組織結(jié)構(gòu)的改變（見表1）。一方面，在跨部門合作方式上，J 鎮(zhèn)“四平臺”通過橫向組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)科室和縣級派駐機構(gòu)的人員和力量全部整合進來，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合管理，并賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣級派駐人員的協(xié)調(diào)權(quán)和考核權(quán)，有利于整體性解決公共事項；另一方面，在跨層級聯(lián)動機制上，縣級政府部門及村社網(wǎng)格力量被連接至“基層治理四平臺”，超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)和能力的事項可以通過“基層治理四平臺”流轉(zhuǎn)至縣級職能部門辦理或分派至村社網(wǎng)格，構(gòu)建了業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)、村三級協(xié)同共治的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在此過程中，“基層治理四平臺”標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)流程和制度框架充當(dāng)了整體協(xié)同中控制成員行動的機制[24]。

表1 “四平臺”嵌入之后政府結(jié)構(gòu)變化

技術(shù)平臺的建設(shè)對基層政府治理過程進行流程再造，打破了條塊分割的結(jié)構(gòu)規(guī)制，形成了跨部門、跨層級的協(xié)同治理體系。

3.制度建設(shè)支撐：保障技術(shù)、組織“有機融合”。任何治理模式的良好有效運作都離不開制度的供應(yīng)與保障，傳統(tǒng)科層制下，“垂直管理”和“屬地管理”原則所產(chǎn)生的弊端就可能出現(xiàn)治理事項“爛尾”的現(xiàn)象。而通過數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用可以激發(fā)制度的變遷，因為技術(shù)終歸只是應(yīng)用于基層治理的手段，而不是目的。也就是說，技術(shù)本身不能完全使其在技術(shù)運用政府治理中取得成功，還需要政治這一關(guān)鍵因素，信息技術(shù)本身不能發(fā)揮作用，需要搭配與之相適應(yīng)的組織環(huán)境與制度結(jié)構(gòu)，這樣才有可能發(fā)揮技術(shù)的潛在變革性作用?；鶎訑?shù)字治理的過程必須要有一套與之相適應(yīng)并且完備的制度保障，即“如何規(guī)范新興技術(shù)運用政府管理的規(guī)范規(guī)則，實現(xiàn)信息技術(shù)對政府管理與服務(wù)的有效賦能”。數(shù)字治理過程中的制度與規(guī)范最終要轉(zhuǎn)化為數(shù)字治理的規(guī)則制度。通過制度重塑政府運行機制，解決部門協(xié)作、內(nèi)外融合、層級貫通的難題，實現(xiàn)政府內(nèi)部高效協(xié)同[25]。

傳統(tǒng)的科層組織所追求的功能價值具有碎片化的特征，以追求部門績效為理性原則，因此會存在各自為政和推諉扯皮的現(xiàn)象。而數(shù)字技術(shù)不僅帶來治理手段和工具的更迭，更為重要的是在科層組織內(nèi)部建立起了以公共事項整體為核心的處理機制，使科層組織越來越按照整體效能導(dǎo)向來調(diào)整組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系、業(yè)務(wù)流程以及行動方式。這就使得政府治理的價值導(dǎo)向由部門績效轉(zhuǎn)為整體績效。按照韋伯的科層制，科層組織的理性原則是追求部門績效并且通過專業(yè)化分工達(dá)成治理目標(biāo)，但實際情況往往是各自為政，由此出現(xiàn)了治理責(zé)任的“碎片化”。在數(shù)字化驅(qū)動下的政府運作講求統(tǒng)合上下層級和橫向部門功能的機制，既能使科層組織轉(zhuǎn)而更加關(guān)注整體效能，也加強了科層組織的集中化與有效性。

（二）數(shù)字化解決“碎片化”的邏輯分析

N 市J 鎮(zhèn)的“四平臺”實踐案例表明，對于J 鎮(zhèn)治理中存在的部門之間信息數(shù)據(jù)閉塞不流通、以實現(xiàn)自身職能為導(dǎo)向的權(quán)力體系分散以及治理責(zé)任的分散所導(dǎo)致“碎片化”現(xiàn)象，不僅影響了橫向、縱向政府部門之間的協(xié)調(diào)與銜接，也偏離了民眾的基本需求，并最終阻礙了基層整體性治理的實現(xiàn)。因此，在整體性治理理論和數(shù)字治理理論的基礎(chǔ)之上，通過利用技術(shù)平臺這一中間載體，輔以一定的制度支撐，實現(xiàn)部門橫向、縱向的協(xié)調(diào)與整合，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)流程，實現(xiàn)整體性政府的有效治理。由此提出整體性治理的實現(xiàn)路徑在于技術(shù)平臺賦能、組織機構(gòu)整合以及制度建設(shè)支撐。

1.技術(shù)層面：構(gòu)建扁平式政府治理結(jié)構(gòu)?？茖咏M織間的信息溝通網(wǎng)絡(luò)一般同正式權(quán)威機構(gòu)相聯(lián)結(jié)，信息資源的流通和傳遞遵循層級節(jié)制、部門分立的原則，信息的傳遞需要條條傳遞并且層層過濾，所以在政府部門運作過程中會出現(xiàn)信息溝通不暢的障礙。而通過信息技術(shù)搭建的平臺能夠?qū)φM織業(yè)務(wù)流程予以重塑，消弭科層制下的政府部門的職能界限，實現(xiàn)政府不同部門與層級的信息資源的有效整合，推動組織結(jié)構(gòu)由“金字塔”式結(jié)構(gòu)向扁平式治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。因此，技術(shù)平臺的賦能至關(guān)重要?！盎鶎又卫硭钠脚_”正是依托技術(shù)賦能搭建起一體化數(shù)字平臺。首先，就治理架構(gòu)而言，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立四個功能性服務(wù)平臺，在區(qū)級層面建立區(qū)鄉(xiāng)聯(lián)動的綜合信息指揮中心，形成“綜合指揮+四個平臺”的數(shù)字治理架構(gòu)。其次，通過技術(shù)手段實現(xiàn)業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理與信息共享，通過信息技術(shù)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、事務(wù)辦理流程以及公共信息數(shù)據(jù)等遷移至線上數(shù)字平臺，并且形成“事項受理-分析-流轉(zhuǎn)-執(zhí)行-督辦-考核”的閉環(huán)管理機制，推動了基層治理架構(gòu)由垂直等級向扁平協(xié)同的轉(zhuǎn)變。

由此可見在“四平臺”的加持下，政府的組織結(jié)構(gòu)逐漸趨向扁平和開放。首先，數(shù)據(jù)平臺的運用使政府職能部門組織形態(tài)更為扁平化，一方面，信息技術(shù)的使用打破了部門間、層級間的壁壘，使各職能部門之間信息聯(lián)通無障礙，提高了政府的整體性與協(xié)調(diào)性。另一方面，數(shù)字平臺的運用推動了政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化，相似的職能部門整合為平臺，精簡了政府組織結(jié)構(gòu)。其次，數(shù)字平臺驅(qū)動下的政府使得部門更加開放。改變了政府部門內(nèi)部之間的信息壟斷和政府部門對外的信息流通壟斷，政府部門之間的信息可以流通，公眾獲取信息也更加方便，進而緩解了信息利用的“碎片化”。

2.組織層面：治理主體增加與組織結(jié)構(gòu)改變。整體性治理的實現(xiàn)既需要現(xiàn)代信息技術(shù)作為重新整合協(xié)調(diào)的手段，同時也需要政府不同層級、不同部門之間的整合。而數(shù)字技術(shù)的嵌入正好推動了政府組織機構(gòu)的整合，以此來緩解權(quán)力體系的“碎片化”，具體表現(xiàn)為治理功能的整合以及治理層級的整合。

（1）治理功能的整合。在遵循有機統(tǒng)一原則的前提下對政府部門的職能進行整合，合并重組職能交叉或相似的部門。“四平臺”按照政府的主要職能以及所承擔(dān)基層治理任務(wù)的不同分成了功能性不同的四個平臺，并且借助數(shù)字平臺搭建起了科層組織間網(wǎng)絡(luò)化溝通與協(xié)調(diào)的活動空間，在政府內(nèi)部塑造了一種新的治理機制，實現(xiàn)了治理功能的整合。

（2）治理層級的整合。通過平臺搭建，使縱向?qū)蛹墱贤?lián)通。數(shù)字技術(shù)的嵌入使得縱向科層部門之間信息溝通由封閉孤立走向開放共享，其中雖然信息仍然需要“逐級傳遞”，但開放共享并且給予反饋程度明顯加強，有力地支撐了跨層級的行動協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了治理層級的整合。數(shù)字化通過整合治理功能和治理層級來統(tǒng)籌資源，利用信息技術(shù)，建立起了跨界、跨領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)，保證了政府的整體協(xié)同運行。

綜上，數(shù)字化同整體性治理的結(jié)合，建立起了基層治理的整體性整合機制，治理成本由多元主體分?jǐn)?，交易費用成本顯著降低，完善了縣（區(qū)）鄉(xiāng)、鄉(xiāng)與村以及部門之間的資源流動方式；通過跨部門、跨區(qū)域、跨層級的協(xié)調(diào)與整合，橫向的跨部門聯(lián)動與縱向的跨層級協(xié)同得以實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間所轄區(qū)域數(shù)據(jù)信息交互共享的質(zhì)量與密度得以提高；改變了過往常態(tài)化下部門分散的分治式碎片化治理，轉(zhuǎn)為部門共治合治的整體性治理，有效地整合了治理資源與要素。

3.環(huán)境層面：制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。如前所述，數(shù)字技術(shù)能對政府組織結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，數(shù)字平臺能為數(shù)字治理提供基本支撐，但也應(yīng)注意的是，不論是理論層面還是實踐層面，以技術(shù)與組織互嵌方式來改變政府治理模式的內(nèi)在邏輯與政府部門運作機制同樣需要與之相適應(yīng)的制度環(huán)境提供支撐，需要加入環(huán)境要素加以考量。

以N 市J 鎮(zhèn)為例，一方面，省級政府出臺或者下發(fā)了政策文件以及制度規(guī)范；另一方面，“四平臺”所形成的是“信息收集-分流交辦-日常督辦-信息反饋-督查考核”的運行機制，同時還有保障“四平臺”正常運轉(zhuǎn)的研判、預(yù)警以及考核等制度。因此，對于整個數(shù)字化治理的過程來說，制度政策是必不可少的。在數(shù)字治理的過程中，制度政策的重要作用就是能對基層各種治理問題進行分級分類，J鎮(zhèn)全科網(wǎng)格制度中的事件等級分類就能夠?qū)χ卫碇黧w加以明晰，進而確定政府部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，減少甚至避免“多元”領(lǐng)導(dǎo)下的官僚主義等現(xiàn)象。也就是說通過制度加以明確基層政府實際情況下可接受的上級政府部門“下放”的事項，進而通過橫向、縱向的條塊協(xié)作互嵌，確定職責(zé)，使“條”上的身份優(yōu)勢、資源優(yōu)勢能夠充分應(yīng)用于“塊”上，解決治理責(zé)任的“碎片化”以及“條條管得了但看不見，塊塊看得見但管不了”的問題，有效推動基層整體性治理[26]。要實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與制度保障的有機融合，并轉(zhuǎn)化為治理效能，發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)“賦能者”的作用，以健全的制度建設(shè)為保障，以先進的體制機制創(chuàng)新為引領(lǐng)，切實推進技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動政府治理變革。

五、基層數(shù)字治理優(yōu)化建議

（一）技術(shù)路徑：建立平臺型政府

平臺型政府某種程度上是政府治理能力現(xiàn)代化的動態(tài)升級，平臺即為分工，也就是讓資源發(fā)揮其應(yīng)有的作用，同時通過平臺得以固定下來，實現(xiàn)資源的共享。平臺型政府顧名思義就是以平臺為驅(qū)動的數(shù)字政府，即政府通過建設(shè)新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，搭建虛擬數(shù)字平臺以實現(xiàn)對不同治理主體的廣泛密切聯(lián)系，以平臺為媒介實現(xiàn)虛擬的數(shù)字資源的能力化與共享化，在管理上實現(xiàn)高效辦公，在服務(wù)上保證優(yōu)質(zhì)高效，進而實現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的過程[27]。首先要對平臺型政府建設(shè)的路徑進行總體統(tǒng)籌，以互聯(lián)網(wǎng)思維對平臺型政府的總體規(guī)劃進行部署；其次促進標(biāo)準(zhǔn)性試點示范，建立平臺型政府的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在優(yōu)先形成可復(fù)制推廣成果的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)資源共享和服務(wù)復(fù)用，借此提高應(yīng)用效率。推動政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間的合作，在業(yè)務(wù)架構(gòu)方面建設(shè)開放、協(xié)同、合作的數(shù)字政府形態(tài)，建立內(nèi)外互相聯(lián)結(jié)協(xié)作機制，推動深度融合。

（二）組織路徑：以平臺加強部門對接共享

通過數(shù)字化的引入可以為組織問題提供彈性或者說緩沖空間，數(shù)據(jù)信息成為存在于傳統(tǒng)行政體系中的“中空”的載體，在不改變組織運行的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的前提下發(fā)揮更大的協(xié)同整合功能。對于掌握利用數(shù)據(jù)關(guān)鍵要具備數(shù)理性思維，也就是說政府治理必須建立在事實的基礎(chǔ)之上，以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵信息，政府決策的制定必須經(jīng)過多方面、多渠道的數(shù)據(jù)收集、整合與歸納，對其中的各管理要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)進行科學(xué)論證[28]。要利用數(shù)據(jù)平臺加快推動跨部門、跨層級的協(xié)同處理，利用“塊數(shù)據(jù)”解決數(shù)據(jù)“煙囪”、數(shù)據(jù)“壁壘”等問題，以此嵌入基層治理。在實踐化運行的同時加快縱深推進和業(yè)務(wù)協(xié)同，根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同平臺和體系統(tǒng)一制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、數(shù)據(jù)共享和使用的管理辦法，對接專線平臺，加快實現(xiàn)數(shù)據(jù)全域共享[29]。

（三）環(huán)境路徑：堅持公民導(dǎo)向，培養(yǎng)數(shù)字人才

在基層治理中引入數(shù)字化最終所要達(dá)到的目標(biāo)就是通過提高服務(wù)質(zhì)量來滿足民眾的需求。未來推進數(shù)字化的過程中，政府部門的工作人員要強化自身的服務(wù)意識，適當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒“N+1”模式，“N”即為多個辦事人員，“1”則代表一名服務(wù)對象或一個服務(wù)項目，以此提升服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。在建設(shè)數(shù)字政府的過程中始終堅持“用戶思維”，從民眾這一使用者的角度優(yōu)化政務(wù)服務(wù)設(shè)計，利用群眾的“偏好”來檢驗數(shù)字服務(wù)成效。另外，數(shù)字人才是數(shù)字政府能否正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，只有具備相應(yīng)領(lǐng)域知識的人才，同時組建起合理的人才梯隊才能為專業(yè)隊伍提供相應(yīng)的保障。數(shù)字人才的培養(yǎng)作為系統(tǒng)工程，不僅包括整個社會范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)思維和意識形態(tài)的普及宣傳，同時也有數(shù)字人才的專業(yè)培訓(xùn)。而培養(yǎng)數(shù)字人才應(yīng)當(dāng)在對應(yīng)的政府工作部門中提供數(shù)據(jù)職業(yè)機會，對數(shù)字人才的培養(yǎng)建立相應(yīng)的職業(yè)發(fā)展道路，為數(shù)字人才的培養(yǎng)提供優(yōu)質(zhì)的受教育和學(xué)習(xí)機會。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針當(dāng)中提到了“治理有效”，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級的農(nóng)村居民來說，以服務(wù)需求為先首先就要提高民眾的數(shù)字信息基本素養(yǎng)，因此要及時推行“數(shù)字教育下鄉(xiāng)”。除了圍繞居民的日常生產(chǎn)生活，應(yīng)當(dāng)針對如何利用數(shù)字信息技術(shù)來參與基層社會治理進行對癥下藥。在長期中國基層治理過程中，存在“德治”“法治”兩種基本治理方式，因此應(yīng)當(dāng)注重培育農(nóng)村居民的情感治理能力[30]，即“以人為本”的情感治理，要增強基層數(shù)字化治理過程中“人機交互”的熟悉感，進而打消對數(shù)字化治理產(chǎn)生的天然的疑慮，打破數(shù)字化治理中存在的數(shù)字形式主義的消極刻板印象。

六、結(jié)論與不足

既有研究已經(jīng)揭示了數(shù)字技術(shù)在基層治理中對于推動科層組織變革，提高治理效率的功能與效用，但少有研究對于數(shù)字技術(shù)如何解決基層治理中的“兩難”，即數(shù)字化解決基層治理“碎片化”的內(nèi)在邏輯進行探討。本文以N 市J 鎮(zhèn)的“基層治理四平臺”為例，在運用“技術(shù)-組織-制度”的分析框架，結(jié)合整體性治理理論和數(shù)字治理理論的基礎(chǔ)之上，對浙江省N 市Y 區(qū)J 鎮(zhèn)的“基層治理四平臺”的實踐進行分析，并嘗試揭示數(shù)字化在解決基層治理“碎片化”的底層邏輯。研究發(fā)現(xiàn)J 鎮(zhèn)的“碎片化”現(xiàn)象在“四平臺”的建設(shè)后得到明顯的緩解，故而J 鎮(zhèn)的“基層治理四平臺”對于緩解基層治理“碎片化”有著一定的成效。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為數(shù)字化之所以能解決基層治理的“碎片化”問題，原因有三點：一是技術(shù)賦能搭建數(shù)字化平臺；二是整合組織機構(gòu)，彌補多元治理主體的缺位以及改變組織結(jié)構(gòu)；三是制度建設(shè)支撐。因此相應(yīng)提出實現(xiàn)基層數(shù)字治理的優(yōu)化建議：其一，技術(shù)層面：構(gòu)建平臺型政府；其二，組織層面：利用數(shù)據(jù)提高部門間聯(lián)動；其三，環(huán)境層面：推行“數(shù)字教育下鄉(xiāng)”。

本文的局限性在于：其一，文章的案例分析僅僅選取了一個地區(qū)，單案例的效度分析顯然會存在信度的問題，因此對于單案例得出的結(jié)論或者給出的建議不一定能推廣，缺乏一定的普適性。其二，文章結(jié)尾給出的建議缺乏一定的針對性，文章并沒有理出“基層治理四平臺”在基層治理當(dāng)中的局限性。其三，文章并沒有討論用數(shù)字化的方式來解決基層治理當(dāng)中的“碎片化”的問題，會不會產(chǎn)生新的“碎片化”現(xiàn)象？為此，如若要進行接下來的研究，可以加入其他地區(qū)“基層治理四平臺”的實踐案例，比如同浙江省其他地區(qū)進行案例的比較，以期得出不同的結(jié)論。