黃雨萱

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

自新型冠狀病毒感染疫情后，全球經(jīng)濟(jì)一度陷入低迷的狀態(tài)，中國(guó)政府由此推出了一系列刺激經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃，地方政府也被允許通過(guò)舉借債務(wù)為其巨額投資支出提供資金。地方政府債務(wù)已成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)繁榮和影子銀行激增的主要力量之一。目前，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，債務(wù)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生變化。隨著時(shí)間的推移，一些地方政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到驚人的程度，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)嚴(yán)重，其已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融體系最薄弱的環(huán)節(jié)之一，極大可能會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)[1]，如果不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決這些問(wèn)題，將對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展造成不可預(yù)測(cè)的影響。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響因素作了廣泛研究。李建發(fā)等[2]實(shí)證分析了官員的金融經(jīng)歷對(duì)地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用機(jī)理和具體效應(yīng)，有效地詮釋了“金融副省長(zhǎng)現(xiàn)象”，為金融干部隊(duì)伍建設(shè)和金融監(jiān)管提供理論解釋與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支持，也為現(xiàn)階段防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)提供了啟示。李一花等[3]通過(guò)研究得出，債務(wù)限額沒(méi)有起到約束隱性債務(wù)增長(zhǎng)的作用，且債務(wù)限額空間減少會(huì)加劇隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張的結(jié)論。李升等[4]通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，不同口徑的財(cái)政自主度對(duì)不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響存在明顯差異，晉升激勵(lì)制度的不同構(gòu)成也對(duì)不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在相異的影響機(jī)理，由此顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理存在顯著差別。邱秀釵[5]認(rèn)為，地方政府融資因素、地方政府投資因素和地方政府組織變動(dòng)因素是政府債務(wù)產(chǎn)生的主要原因。這些研究為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的理解和解決提供了實(shí)證依據(jù)與對(duì)策。

筆者閱讀眾多文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)文獻(xiàn)關(guān)注的是整個(gè)國(guó)家的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而忽略了對(duì)某個(gè)具體省份的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析，導(dǎo)致研究?jī)?nèi)容不夠豐富。因此，本文以江蘇省為研究對(duì)象，對(duì)江蘇省2017—2021年13 個(gè)地級(jí)市的隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行測(cè)算。

一、地方政府隱性債務(wù)的測(cè)算方法

本文結(jié)合中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政制度與統(tǒng)計(jì)制度，考慮全口徑財(cái)政收入與全口徑財(cái)政支出，通過(guò)公式計(jì)算出江蘇省地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模，并用ID來(lái)表示地方政府隱性債務(wù)。

本文借鑒宋翔等[6]的研究，并根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)制度的變化，對(duì)相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)口徑作出改變，從而計(jì)算出全口徑財(cái)政收入（TR）與全口徑財(cái)政支出（TE）。具體的計(jì)算公式如表1 所示。

表1 全口徑財(cái)政收入與全口徑財(cái)政支出計(jì)算公式

計(jì)算出全口徑財(cái)政收入（TR）與全口徑財(cái)政支出（TE）之后，計(jì)算基年債務(wù)余額（LGD）和地方政府隱性債務(wù)（ID），具體計(jì)算公式如下：

式（2）中：ED為地方政府顯性債務(wù)。

二、江蘇省地級(jí)市隱性債務(wù)規(guī)模測(cè)算

（一）全口徑財(cái)政收入與支出測(cè)算

本文通過(guò)Wind 數(shù)據(jù)庫(kù)和江蘇省各地級(jí)市的統(tǒng)計(jì)年鑒收集2017—2021 年地方一般公共預(yù)算收入（地方一般公共預(yù)算支出）、政府性基金預(yù)算收入（政府性基金預(yù)算支出）、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入（國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出）和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入（社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出）等數(shù)據(jù)，從而計(jì)算出江蘇省各地級(jí)市的全口徑財(cái)政收入與支出，結(jié)果如表2 和表3 所示。由于部分?jǐn)?shù)據(jù)沒(méi)有公開(kāi)，本文中每個(gè)地級(jí)市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)會(huì)有一定的偏差。

表2 2017—2021 年江蘇省13 個(gè)地級(jí)市全口徑財(cái)政收入 單位：億元

表3 江蘇省13 個(gè)地級(jí)市全口徑財(cái)政支出 單位：億元

（二）隱性債務(wù)測(cè)算

國(guó)際清算銀行統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2017 年年底，中國(guó)政府債務(wù)余額為38.8 萬(wàn)億元，而官方統(tǒng)計(jì)的政府債務(wù)余額為29.9 萬(wàn)億元，二者相差8.9 萬(wàn)億元。這部分差額被國(guó)際清算銀行認(rèn)為是中國(guó)地方政府的隱性債務(wù)。實(shí)際上，中國(guó)財(cái)政系統(tǒng)每年公布的地方政府債務(wù)余額的數(shù)值主要反映的是地方政府顯性債務(wù)的規(guī)模。

目前，全口徑政府性債務(wù)余額的數(shù)據(jù)只能統(tǒng)計(jì)到2012 年年底。根據(jù)江蘇省審計(jì)廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，2012 年年底江蘇省政府性債務(wù)余額為12 866.43 億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)有6 523.38 億元，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)有964.26 億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)有5 378.79 億元。雖然審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)并未精確到地市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政，但通過(guò)已公布的省級(jí)數(shù)據(jù)，結(jié)合地市級(jí)和縣級(jí)財(cái)政收入占省總收入的比例，大致可以估算出地級(jí)市的政府性債務(wù)余額。據(jù)2012 年南京市財(cái)政總收入占江蘇省財(cái)政總收入的13.7%估算，南京市2012 年底政府性債務(wù)余額約為1 766.56 億元。利用上述方法，計(jì)算出剩余地級(jí)市2012 年年底的政府性債務(wù)余額，其中蘇州市為2 907.80 億元，無(wú)錫市為1 582.60 億元，徐州市為887.80 億元，常州市為913.50 億元，南通市為1 016.40 億元，連云港市為501.80 億元，淮安市為566.10 億元，鹽城市為759.10 億元，揚(yáng)州市為617.60 億元，鎮(zhèn)江市為514.70 億元，泰州市為540.40 億元，宿遷市為386.00 億元。

然后，通過(guò)公式（1）和公式（2），得出江蘇省地方政府隱性債務(wù)的估計(jì)值?；谀承┑丶?jí)市數(shù)據(jù)是否可得的原因，筆者靈活計(jì)算了近五年或者近四年的隱性債務(wù)數(shù)據(jù)，結(jié)果如表4 所示。

表4 江蘇省地級(jí)市地方政府隱性債務(wù)估算 單位：億元

為了清晰地展現(xiàn)每個(gè)地級(jí)市的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模，筆者繪制了2018—2021 年的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)折線(xiàn)圖，如圖1所示。由圖1 可以看出，徐州市和鹽城市的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯高于其他地級(jí)市；總體來(lái)看，各地級(jí)市的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)。

三、結(jié)論及建議

通過(guò)上述研究可知：2021 年，江蘇省地方政府隱性債務(wù)總額為1.467 9 億元（不含南京市與蘇州市），占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product,GDP）比重的12.50%；分地區(qū)來(lái)看，江蘇省北部地區(qū)隱性債務(wù)存量較高，中部地區(qū)次之，南部地區(qū)較低，就隱性債務(wù)存量增速而言，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，其隱性債務(wù)增速呈現(xiàn)出較大差異，蘇北地區(qū)的隱性債務(wù)存量增速相較其他地區(qū)來(lái)說(shuō)較高；從地級(jí)市角度來(lái)看，截至2021 年，江蘇省隱性債務(wù)規(guī)模位列前三位的分別為徐州市、鹽城市和宿遷市；較之于2017 年、2018 年，受中央嚴(yán)格控制隱性債務(wù)的影響，2021 年已經(jīng)有某些地級(jí)市的隱性債務(wù)規(guī)模總體上呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，但仍有8 個(gè)地級(jí)市隱性債務(wù)規(guī)模在持續(xù)擴(kuò)大，其中徐州市、淮安市、宿遷市、連云港市等增幅較大。

筆者根據(jù)前文的研究提出以下建議。第一，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)隱性債務(wù)的監(jiān)管和防范，避免因過(guò)度舉債而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)。政府應(yīng)制定合理的債務(wù)限額，規(guī)范地方政府的融資行為，加強(qiáng)債務(wù)的統(tǒng)計(jì)和披露，提高債務(wù)的透明度。第二，政府應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和債務(wù)狀況，制定差異化的隱性債務(wù)化解策略。對(duì)于隱性債務(wù)存量較高的地區(qū)，政府應(yīng)優(yōu)先償還到期債務(wù)，減少新的借款，提高財(cái)政收入，減少財(cái)政赤字，控制債務(wù)規(guī)模。對(duì)于隱性債務(wù)存量增速較快的地區(qū)，政府應(yīng)嚴(yán)格控制新增債務(wù)，加大對(duì)違規(guī)舉債和擔(dān)保的查處力度，防止隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。