周倩，田甜，倪潔，趙曉恒

（四川省衛(wèi)生健康發(fā)展研究中心，四川成都 610000）

社區(qū)是國家治理的基本單元和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在應(yīng)對重大傳染病疫情此類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，社區(qū)是聯(lián)防聯(lián)控的第一線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散最基礎(chǔ)的防線。[1-2]隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型，社區(qū)居民的構(gòu)成以及居民對生活的需求日趨多元化，社區(qū)治理的外部環(huán)境、行為主體、制度背景及技術(shù)范式等呈現(xiàn)新發(fā)展態(tài)勢。[3]因此，社區(qū)治理的問題也隨之而來，如主體職責(zé)邊界不清、共治合力效率低下，居民參與度不高、放權(quán)賦能機(jī)制不完善等，社區(qū)治理呈現(xiàn)“小馬拉大車”的局面等。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的沖擊下，社區(qū)治理的新“傷”舊“患”更加凸顯。社區(qū)治理政策是加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)和推進(jìn)社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抓手和行動(dòng)指南，是解決問題的有效工具。國內(nèi)學(xué)者對社區(qū)治理進(jìn)行了廣泛的研究，主要集中在社區(qū)治理整體政策評(píng)價(jià)[3-5]，助力社區(qū)治理能力提升的舉措探析[6-8]。在不同領(lǐng)域與社區(qū)治理的融合研究[9-10]等方面，也有部分學(xué)者針對新冠肺炎疫情背景下的社區(qū)治理問題進(jìn)行了研究[11-12]，但鮮有學(xué)者對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社區(qū)層面的政策進(jìn)行系統(tǒng)分析；即使有零碎的分析，在內(nèi)容上大多也局限于對政策理論上的量化分析，而對于政策內(nèi)容的探究尚較缺乏。而社區(qū)層面的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件之應(yīng)對政策，蘊(yùn)含著社區(qū)治理的方略，因而本研究以新冠肺炎疫情為例，對重大傳染病疫情此類重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社區(qū)層面政策文本進(jìn)行量化分析，以有利于厘清社區(qū)在應(yīng)對重大傳染病疫情時(shí)的治理邏輯，也有利于深入探究重大傳染病疫情防控中社區(qū)層面政策中所存在的問題，從而期能為今后優(yōu)化社區(qū)應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理提供決策參考。為此，本研究對新冠疫情期間四川省范圍內(nèi)所實(shí)施的社區(qū)疫情防控相關(guān)政策進(jìn)行文本量化和政策內(nèi)容分析，以期能有益于供重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社區(qū)治理能力的提高。

一、分析框架

為了更加細(xì)致分析重大傳染病應(yīng)對過程中政府所制定的針對社區(qū)的政策文本特征，以及重大傳染病疫情下社區(qū)內(nèi)部的治理邏輯，本研究基于由羅斯威爾（Rothwell）和則格維爾德（Zegveld）提出的政策工具分類方法和4R危機(jī)管理理論，并結(jié)合重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對過程中社區(qū)的參與主體，構(gòu)建了“政策工具—危機(jī)管理生命周期”的二維分析框架（詳見圖1）。

圖1 新冠肺炎疫情下社區(qū)層面政策分析框架

二、政策獲取與編碼

（一）政策文本獲取

根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》白皮書顯示，自2020年1月20日開始，全國疫情防控正式開始。[13]為全面分析四川省范圍內(nèi)社區(qū)層面的疫情防控政策情況，本研究選取2020 年1 月20日至2022年11月20日期間四川省出臺(tái)的與社區(qū)疫情防控相關(guān)的政策文件，以及國家發(fā)布、四川省遵照執(zhí)行的相關(guān)政策文件進(jìn)行分析。政策文本獲取主要有兩個(gè)途徑：一是通過瀏覽國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、民政部、四川省人民政府、四川省民政廳、四川省衛(wèi)生健康委員會(huì)等政府官方網(wǎng)站和“北大法寶”法律法規(guī)檢索系統(tǒng)進(jìn)行搜集；二是通過查閱紙質(zhì)版資料，對四川省出臺(tái)的疫情防控相關(guān)文件進(jìn)行補(bǔ)充收集。初步獲取政策文本225份。

（二）文本遴選與梳理

為了確保納入文本的針對性和有效性，研究確定了五項(xiàng)遴選標(biāo)準(zhǔn)：一是文本應(yīng)為國家和四川省層面官方發(fā)布的政策文件；二是政策不重復(fù)原則，對于國家發(fā)布的針對社區(qū)層面疫情防控的文件，四川省出臺(tái)了相應(yīng)細(xì)化落實(shí)文件的，則保留四川省的文件；三是政策文本類型應(yīng)為通知、意見、公告等；四是政策文本內(nèi)容必須與“社區(qū)疫情防控”緊密相關(guān)，且具有針對性。根據(jù)遴選標(biāo)準(zhǔn)，最終共選取93 份政策文本。為方便整理，根據(jù)政策文本發(fā)布時(shí)間和標(biāo)題對每份政策文本進(jìn)行命名；命名規(guī)則為“發(fā)布時(shí)間+政策名稱”，如“20200125 關(guān)于開展新型冠狀病毒感染的肺炎社區(qū)聯(lián)防聯(lián)控工作的通知”。納入的文本見下頁表1。

表1 新冠肺炎疫情下社區(qū)層面政策文本（節(jié)選部分）

（三）政策文本編碼

政策文本的編碼以本課題所構(gòu)建的研究分析框架為依據(jù)，技術(shù)實(shí)現(xiàn)過程采用NVivo 12 Plus 質(zhì)性分析軟件進(jìn)行：首先將93份政策文本導(dǎo)入NVivo軟件，然后逐句閱讀文本資料，對與社區(qū)疫情防控的文本進(jìn)行編碼，并將文本內(nèi)容歸入相應(yīng)節(jié)點(diǎn)。然后編碼規(guī)則采取“政策編號(hào)-章節(jié)序號(hào)-條款號(hào)”進(jìn)行，如“73-2-1”表示第73 份文件中第二章節(jié)第1 條；對于政策文本只有章節(jié)的，則編碼為“政策編號(hào)-章節(jié)序號(hào)”，如“75-3”表示第75 份文件第3 章節(jié)；對于政策文本條目有細(xì)化分類的，為了保證編碼的完整性，則進(jìn)行四級(jí)編碼，如“83-2-1-1”表示第83 份文件第2章第1條第1細(xì)項(xiàng)（詳見表2）。最后，所有文本編碼完成后進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，采用軟件自動(dòng)統(tǒng)計(jì)參考節(jié)點(diǎn)，最終得到558條編碼。

表2 新冠肺炎疫情下社區(qū)層面政策文本內(nèi)容分析單元編碼（部分舉例）

（四）質(zhì)量控制

為了確保政策文本內(nèi)容分析的信度和效度，在政策搜集階段，由2名研究人員同時(shí)進(jìn)行搜集，搜集完成后進(jìn)行討論和比對，以最大程度獲取有用的政策文本。在編碼階段，首先由2名研究人員針對3份政策文本共同討論編碼，以形成編碼的共識(shí)；然后由2 名研究人員對余下所有政策文本進(jìn)行同步編碼，編碼結(jié)束進(jìn)行結(jié)果比對；對有爭議的條目，咨詢省疫情防控組工作人員，以完成編碼的修正。根據(jù)檢驗(yàn)，2 名研究人員編碼的一致性為91.23%，結(jié)果具有一定可靠性。

三、研究結(jié)果

（一）政策頒布時(shí)間及階段劃分

本研究參照《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(dòng)》白皮書中對中國抗擊疫情的歷程劃分，將所搜集的93份政策文本按照時(shí)間順序進(jìn)行整理統(tǒng)計(jì)，結(jié)果表明，社區(qū)層面政策的發(fā)布時(shí)間主要集中在2020 年1 月20 日到4 月28 日之間，3 個(gè)月余的時(shí)間發(fā)布了占總數(shù)一半多（54.84%）的政策。在全國疫情防控進(jìn)入常態(tài)化階段（自2020 年4 月29 日起）以后也并沒有松懈，仍然以每月2.26 個(gè)政策的平均速度在發(fā)布社區(qū)層面政策（詳見表3）。

表3 新冠肺炎疫情下社區(qū)層面政策文本的時(shí)間分布

（二）政策頒布主體分布

在所納入的93份社區(qū)層面政策文本中，國家層面發(fā)文31 份，四川省層面發(fā)文62 份；獨(dú)立發(fā)文76份，聯(lián)合發(fā)文17份，各占81.72%和18.28%。獨(dú)立發(fā)文主體主要有國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、民政部、四川省人民政府、四川省應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情應(yīng)急指揮部、四川省民政廳、四川省愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)等17 個(gè)部門。四川省應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情應(yīng)急指揮部在獨(dú)立發(fā)文主體中占主導(dǎo)地位，發(fā)文數(shù)量占36.84%，其次為國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組，占21.05%，四川省民政廳占10.53%。

（三）X維度政策工具分布情況

研究結(jié)果顯示，使用最多的首要是供給型政策工具，占比為43.01%；其次為需求型政策工具，占比為35.13%；環(huán)境型政策工具使用相對較少，占比為21.86%。供給型政策工具中，隊(duì)伍建設(shè)共48 條，占比為8.60%；其次是基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，有34 條，占比為6.09%。其次，使用較多的工具還有激勵(lì)保障（32條，5.73%）、信息化建設(shè)（31條，5.56%）和社區(qū)動(dòng)員（31 條，5.56%）。需求型政策工具中，人員管控工具頻次最高，為50 條，占比達(dá)8.96%；其次為信息摸排（40條，7.17%）和生產(chǎn)生活保障（31條，5.56%）。環(huán)境型政策工具中，宣傳引導(dǎo)政策工具使用頻次最高，共40 條，占比為7.17%；其次為管理制度（30 條，5.38%）和社區(qū)體系建設(shè)（21條，3.76%）（詳見表4）。

表4 政策工具在X維度的使用情況

續(xù)表

（四）Y維度政策分布情況

在危機(jī)管理周期維度上，反應(yīng)階段的政策工具數(shù)量最多，為348 條，占比為62.37%；其次為縮減階段的政策工具數(shù)量，共105 條，占比為18.82%；預(yù)備階段和恢復(fù)階段的政策工具數(shù)量相對較少，占比分別為12.19%和6.63%。這表明目前針對社區(qū)層面的政策工具主要作用于反應(yīng)階段和縮減階段（詳見表5）。

表5 政策工具在Y維度的使用情況

（五）X-Y二維交叉分析

基于X 維度，加入Y 維度的危機(jī)管理階段作雙維度的分析發(fā)現(xiàn)，供給型、需求型和環(huán)境型政策工具均在反應(yīng)階段使用頻次最高，在恢復(fù)階段使用頻次相對較低。在縮減階段，供給型、需求型和環(huán)境型三類工具使用較為均衡，占比分別為35.24%、32.43%和33.33%；供給型政策工具中使用最多的是基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)（8條）和隊(duì)伍建設(shè)（7條），需求型政策工具中使用最多的是人員管控（12條）、信息摸排（6條）和監(jiān)測預(yù)警（6條），環(huán)境型政策工具中使用最多的是社區(qū)體系建設(shè)（11條）和管理制度（9條）。在預(yù)備階段，供給型政策工具中使用過最多的是隊(duì)伍建設(shè)（7 條），需求型政策工具中使用最多的是人員管控（11 條）和信息摸排（9 條），環(huán)境型政策工具使用最多的是管理制度（7 條）。在反應(yīng)階段，重點(diǎn)在于疫情的應(yīng)對，供給型政策工具中使用最多的是隊(duì)伍建設(shè)（30 條）、信息化建設(shè)（23 條）、社區(qū)動(dòng)員（22 條）和激勵(lì)保障（21條）；需求型政策工具除了人員管控（25 條）和信息摸排（24 條）以外，生產(chǎn)生活保障（25條）也是非常重要的一方面；環(huán)境型政策工具主要以宣傳引導(dǎo)（29 條）和督導(dǎo)檢查（14 條）為主。在恢復(fù)階段，供給型政策工具中使用最多的是激勵(lì)保障（9條），通過表彰、宣傳報(bào)道等多種方式，營造全社會(huì)關(guān)心支持社區(qū)疫情防控的正確輿論導(dǎo)向和良好社會(huì)氛圍（詳見表6）。

表6 新冠肺炎疫情下社區(qū)層面政策體系二維分析頻數(shù)分布情況

四、討論與結(jié)論

（一）政策發(fā)布較為及時(shí)，但部門間協(xié)作有待進(jìn)一步加強(qiáng)

總體來看，新冠肺炎疫情下社區(qū)層面的防控政策發(fā)布時(shí)間主要集中在疫情防控任務(wù)最為艱巨的階段，即2020年1月20日至4月28日。在全國疫情防控轉(zhuǎn)為常態(tài)化疫情防控之后，國家和省級(jí)層面并未松懈，始終根據(jù)疫情防控形勢及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的防控策略和措施。但主要以獨(dú)立發(fā)文為主，各部門在各自負(fù)責(zé)的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行政策制定，制定了較為完備的防控策略，但部門間的協(xié)作還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。政策發(fā)布主體以國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)小組和四川省應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情應(yīng)急指揮部為主。聯(lián)合發(fā)文以兩部門合作為主，多部門協(xié)作有待加強(qiáng)。綜上所述，本研究認(rèn)為疫情防控下盡管各部門制定了較為完善的防控策略，但建議應(yīng)加大政策主體間的合作，提高各部門的參與感，形成政策合力，使政策的制定具有合理性、全面性和科學(xué)性，以更好、更快地處理重大傳染病疫情。

（二）政策工具分布總體較為均衡，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待調(diào)整

從不同政策工具類型來看，供給型、需求型和環(huán)境型政策工具總體分布較為均衡，但環(huán)境型政策工具稍顯薄弱。此次新冠肺炎疫情來勢兇猛，發(fā)生突然，且病毒不斷變異，對社區(qū)疫情防控工作帶來了巨大挑戰(zhàn)，政府通過加強(qiáng)社區(qū)疫情防控隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)等舉措，使得社區(qū)疫情防控取得了巨大成效，堅(jiān)守住了第一道防線。然而，“小智治事，大智治制”。在當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)激增，全傳染病暴發(fā)的波及范圍和擴(kuò)散速度持續(xù)升級(jí)[14]，只有從制度層面進(jìn)行謀劃安排，加大環(huán)境型政策工具的供給，建立健全長效機(jī)制，才能筑牢重大傳染病疫情防控的第一道防線。在不同政策工具類型下，其內(nèi)部工具側(cè)重點(diǎn)有所不同，供給型政策工具較為重視人員、基礎(chǔ)設(shè)施和信息化建設(shè)，注重提高供給的效能。然而，資金支持方面較為薄弱，尤其是在未發(fā)生疫情時(shí)，對社區(qū)資金支持力度較小，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件重點(diǎn)在于“防”，應(yīng)加大對社區(qū)重大傳染病疫情方面的經(jīng)費(fèi)投入，做到防患于未然。需求型政策工具中，核酸檢測政策工具數(shù)量相對較少，其原因可能是核酸檢測作為一項(xiàng)綜合性的工作，尤其是在疫情暴發(fā)時(shí)開展的全員核酸檢測，涉及到人員、物資、轉(zhuǎn)運(yùn)、信息化等多方面工作，且需要衛(wèi)健、公安、民政等多個(gè)部門協(xié)同配合，因此，其他政策工具均為其基礎(chǔ)性工作。需求型政策工具中，群眾心理疏導(dǎo)政策工具偏少，且均集中在反應(yīng)階段。在面對危機(jī)事件時(shí)，民眾易產(chǎn)生焦慮、抑郁等情緒反應(yīng)和軀體化癥狀[15]，如果不及時(shí)調(diào)適，可能對個(gè)體健康和社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)心理干預(yù)和疏導(dǎo)，有針對性做好人文關(guān)懷?！盵16]在國家衛(wèi)生健康委員會(huì)印發(fā)的《新型冠狀病毒感染的肺炎疫情緊急心理危機(jī)干預(yù)指導(dǎo)原則》中，將受疫情防控措施影響的疫區(qū)相關(guān)人群、易感人群和普通公眾均作為干預(yù)對象。因此，應(yīng)加大心理干預(yù)和疏導(dǎo)的政策工具建設(shè)，建立社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。環(huán)境型政策工具中，偏重對居民的宣傳引導(dǎo)，社區(qū)體系建設(shè)和組織協(xié)同政策工具有所不足，社區(qū)是黨和政府為人民服務(wù)的重要場所，是疫情防控的基本單元，只有從根本上加強(qiáng)社區(qū)疫情防控體系和體制機(jī)制建設(shè)，才能真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)疫情防控能力的提升。

（三）不同危機(jī)階段政策工具有所失衡，應(yīng)注重全生命周期管理

在危機(jī)管理的四個(gè)階段中，政策工具主要集中在縮減階段和反應(yīng)階段，而預(yù)備階段和恢復(fù)階段政策工具數(shù)量較為缺失。根據(jù)4R危機(jī)管理理論，重大傳染病疫情作為一種重大危機(jī)，其發(fā)生發(fā)展有著一定的規(guī)律。在其管理過程中，不同階段所采取的重點(diǎn)措施有所不同，縮減期的任務(wù)是最大程度降低風(fēng)險(xiǎn)。首先是要做好群眾的宣傳教育工作，增強(qiáng)大眾危機(jī)意識(shí)，其次是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，作好常規(guī)監(jiān)測預(yù)警和危險(xiǎn)因素搜集分析，以預(yù)防潛在風(fēng)險(xiǎn)，并制定科學(xué)詳細(xì)的預(yù)案。在此階段，應(yīng)完善社區(qū)動(dòng)員和宣傳引導(dǎo)政策工具，讓居民當(dāng)好自己健康的“第一責(zé)任人”，并健全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，建立全民參與的風(fēng)險(xiǎn)信息收集和上報(bào)機(jī)制，提升疫情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的敏銳度。預(yù)備階段的任務(wù)是完善應(yīng)急防范相關(guān)儲(chǔ)備。首先要重視監(jiān)測預(yù)警工作，以預(yù)判疫情發(fā)生情況；其次，要做好充分的應(yīng)急防范工作，包括人員培訓(xùn)、應(yīng)急演練等，做到有備無患。在該階段的政策工具中，培訓(xùn)演練政策工具嚴(yán)重缺失。目前已有的培訓(xùn)演練政策工具主要分布在縮減和反應(yīng)階段，這可能與新冠疫情的突發(fā)性和不確定性有關(guān)，導(dǎo)致預(yù)備階段的反應(yīng)時(shí)間較短。對此，應(yīng)加大該階段信息化建設(shè)和監(jiān)測預(yù)警政策工具的供給，健全預(yù)警機(jī)制，提高預(yù)判的精準(zhǔn)性以做好充分的防疫準(zhǔn)備?；謴?fù)階段的重點(diǎn)任務(wù)是進(jìn)行總結(jié)，分析事件造成的影響，并逐步全面恢復(fù)生活生產(chǎn)，以最大程度降低損失。此階段應(yīng)重視需求型政策的建設(shè)，以群眾需求為導(dǎo)向，為居民的復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供保障，并重視疫情對居民心理健康造成的影響。此外，應(yīng)重點(diǎn)開展環(huán)境型政策工具的檢視，及時(shí)發(fā)現(xiàn)重大傳染病疫情應(yīng)對中，社區(qū)管理體制和機(jī)制中存在的問題，以完善社區(qū)防控體系。通過重大傳染病疫情應(yīng)對多個(gè)環(huán)節(jié)的把控，確保各環(huán)節(jié)管理銜接流暢，形成全方位、全周期的閉環(huán)管理模式。