●叢樹海

財(cái)政作為國(guó)家理財(cái)工具，歷來被賦予資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展三大功能。 “財(cái)政職能主要包括三大內(nèi)容，首先財(cái)政的資源配置職能， 即對(duì)不能由市場(chǎng)提供的產(chǎn)品，通過政府預(yù)算政策來提供；其次財(cái)政的收入分配職能，即調(diào)節(jié)收入分配與財(cái)富的分配，使之符合社會(huì)公認(rèn)的公平或公正狀態(tài)；最后，財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，即運(yùn)用財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)健康發(fā)展。 ”“財(cái)政政策的目標(biāo)總體上分為微觀和宏觀目標(biāo)。 財(cái)政政策會(huì)影響社會(huì)資源的使用方式和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)， 因此財(cái)政具有資源配置職能，財(cái)政政策會(huì)影響收入分配狀況，因此財(cái)政具有收入分配職能，財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)具有重要影響，因此財(cái)政具有宏觀調(diào)控職能。 ”可見，財(cái)政理財(cái)?shù)墓δ茉诂F(xiàn)代國(guó)家功能中的作用和地位，不僅僅表現(xiàn)為“收”“支”活動(dòng)，而且在收支活動(dòng)中具有提供公共品、收入再分配和調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的職能。 黨的十八屆三中全會(huì)在布局深化財(cái)稅體制改革時(shí)，首次提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，認(rèn)為“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。 必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。顯然，黨的十八屆三中全會(huì)是從國(guó)家治理的層面，圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上， 重新認(rèn)識(shí)財(cái)政的地位和作用，強(qiáng)調(diào)了財(cái)政不僅是國(guó)家治理的組成部分，而且是整個(gè)國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這就把財(cái)政理財(cái)職能的整體性、 全局性和重要性完整地描述出來。 財(cái)政工作實(shí)踐和財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)的重大意義從此進(jìn)入一個(gè)“新時(shí)代”。

一、財(cái)政基本功能界定和財(cái)政機(jī)構(gòu)分工

（一）我國(guó)政府組織和機(jī)構(gòu)設(shè)置

作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政組織和機(jī)構(gòu)要順應(yīng)國(guó)家治理的基本架構(gòu)。 國(guó)家治理通過政府組織體系和具體機(jī)構(gòu)設(shè)置來實(shí)現(xiàn)，國(guó)家治理的組織體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置非常復(fù)雜和龐大，總體上，可以劃分為縱向和橫向兩個(gè)方面。

縱向看，我國(guó)作為單一制國(guó)家，政府組織和機(jī)構(gòu)首先劃分為中央政府組織與機(jī)構(gòu)、 地方政府組織與機(jī)構(gòu)兩個(gè)層次， 地方政府組織與機(jī)構(gòu)又劃分為省級(jí)（省、自治區(qū)、直轄市）、地市級(jí)（市、自治州、區(qū)）、縣級(jí)（縣、市、區(qū)、自治縣）、鄉(xiāng)級(jí)（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道），共四個(gè)層級(jí)。 因此，我國(guó)政府組織和機(jī)構(gòu)總體上劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)共五個(gè)層級(jí)。

橫向看，按照中央政府的統(tǒng)一部署，一級(jí)政府按職能設(shè)置組織和機(jī)構(gòu)。 例如，2023 年，國(guó)務(wù)院主要由國(guó)務(wù)院辦公廳1 個(gè)、 國(guó)務(wù)院組成部門26 個(gè)、國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1 個(gè)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)8 個(gè)、國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)2 個(gè)、國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位14 個(gè)等六類機(jī)構(gòu)組成。

在國(guó)務(wù)院26 個(gè)組成部門和10 個(gè)直屬機(jī)構(gòu)中，承擔(dān)財(cái)政收支職責(zé)的是財(cái)政部（主要職責(zé)見表1）、國(guó)家稅務(wù)總局和海關(guān)總署。

表1 財(cái)政部主要職責(zé)一覽

（二）財(cái)政有關(guān)職責(zé)的機(jī)構(gòu)分工

在財(cái)政有關(guān)職責(zé)分工方面， 要求對(duì)稅政管理、 非稅收入管理和中央行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行職責(zé)分工。

1.稅政管理職責(zé)分工。財(cái)政部負(fù)責(zé)提出稅收立法建議， 與國(guó)家稅務(wù)總局等部門提出稅種增減、稅目稅率調(diào)整、減免稅等建議。 財(cái)政部負(fù)責(zé)組織起草稅收法律、 行政法規(guī)草案及實(shí)施細(xì)則和稅收政策調(diào)整方案， 國(guó)家稅務(wù)總局具體起草稅收法律、 行政法規(guī)草案及實(shí)施細(xì)則并提出稅收政策建議， 由財(cái)政部組織審議后與國(guó)家稅務(wù)總局共同上報(bào)和下發(fā)。 國(guó)家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)對(duì)稅收法律、 行政法規(guī)執(zhí)行過程中的征管和一般性稅政問題進(jìn)行解釋， 事后向財(cái)政部備案。 財(cái)政部負(fù)責(zé)組織起草關(guān)稅法律、 行政法規(guī)草案及實(shí)施細(xì)則，海關(guān)總署等部門參與起草，由財(cái)政部組織審議后與海關(guān)總署共同上報(bào)。 關(guān)稅稅目稅率調(diào)整由國(guó)務(wù)院關(guān)稅稅則委員會(huì)負(fù)責(zé)。 關(guān)稅稅收政策調(diào)整方案， 由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門研究提出。

2.非稅收入管理職責(zé)分工。 財(cái)政部負(fù)責(zé)制定和組織實(shí)施非稅收入國(guó)庫(kù)集中收繳制度，負(fù)責(zé)非稅收入賬戶、收繳方式、退付退庫(kù)等管理。國(guó)家稅務(wù)總局等部門按照非稅收入國(guó)庫(kù)集中收繳等有關(guān)規(guī)定，負(fù)責(zé)做好非稅收入申報(bào)征收、會(huì)統(tǒng)核算、繳費(fèi)檢查、欠費(fèi)追繳和違法處罰等工作， 有關(guān)非稅收入項(xiàng)目收繳信息與財(cái)政部及時(shí)共享。

3. 中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)分工。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)章制度，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施和監(jiān)督檢查。國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局負(fù)責(zé)中央行政事業(yè)單位（即國(guó)務(wù)院各部門、 各直屬事業(yè)單位，最高人民法院，最高人民檢察院，有關(guān)人民團(tuán)體等）機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)服務(wù)中心等的國(guó)有資產(chǎn)管理， 承擔(dān)產(chǎn)權(quán)界定、清查登記、 資產(chǎn)處置工作，制定中央行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理具體制度和辦法并組織實(shí)施，接受財(cái)政部的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。中央行政事業(yè)單位按規(guī)定負(fù)責(zé)所屬事業(yè)單位（機(jī)關(guān)服務(wù)中心等除外）及派出機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)管理。

（三）財(cái)政部關(guān)于財(cái)政收支的主要職責(zé)界定

作為國(guó)務(wù)院組成部門之一， 財(cái)政部主要負(fù)責(zé)財(cái)政收支的組織和管理職責(zé)，“負(fù)責(zé)管理中央各項(xiàng)財(cái)政收支”，具體見表2。

表2 財(cái)政部關(guān)于財(cái)政收支的組織和管理職責(zé)界定

由表2 可見，收入方面，財(cái)政部主要負(fù)責(zé)各項(xiàng)收入（包括稅收和非稅收入）政策制定和管理； 國(guó)家稅務(wù)總局主要負(fù)責(zé)實(shí)施對(duì)各項(xiàng)收入（包括除關(guān)稅外各項(xiàng)稅收收入和非稅收入）的征收管理； 海關(guān)總署主要負(fù)責(zé)對(duì)關(guān)稅收入的征收管理。支出方面，履行中央政府職能的各部門支出和中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出和中央投資項(xiàng)目支出，由財(cái)政部負(fù)責(zé)安排并管理。

（四）“一體”或“分設(shè)”：財(cái)政收入和支出組織與機(jī)構(gòu)設(shè)置的關(guān)鍵問題

在明確了財(cái)政管理體制， 解決各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)上，就一級(jí)財(cái)政組織而言，如何設(shè)置財(cái)政收入和支出組織與機(jī)構(gòu)， 則關(guān)系到財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程及其效率。 具體有三個(gè)關(guān)鍵問題：其一，財(cái)政收支組織和機(jī)構(gòu)的設(shè)置，即財(cái)政收支關(guān)系；其二，財(cái)政預(yù)算與財(cái)政支出的組織和機(jī)構(gòu)設(shè)置，即財(cái)政支出間關(guān)系；其三，財(cái)政資金管理的組織和機(jī)構(gòu)設(shè)置，即財(cái)政資金管理關(guān)系。 本文僅討論前兩個(gè)問題。

總體來看， 對(duì)上述三個(gè)關(guān)鍵問題的處理，即是由一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，還是由兩個(gè)或兩個(gè)以上不同機(jī)構(gòu)分別管理，也即財(cái)政收入組織和財(cái)政支出組織，采取“一體化”設(shè)置，或采取“分設(shè)制”設(shè)置，將會(huì)影響財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程和效率。 因而必然成為財(cái)政監(jiān)督的首要問題。

二、財(cái)政收與支機(jī)構(gòu)的“一體”與“分設(shè)”

建國(guó)以來，除關(guān)稅外，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行財(cái)政收入“一體化”管理的組織形式，即由財(cái)政部統(tǒng)一管理各項(xiàng)財(cái)政收入，包括稅收收入和非稅收入。 建國(guó)初，政務(wù)院就確定建立副部級(jí)稅務(wù)總局，1950 年1 月財(cái)政部正式設(shè)立稅務(wù)總局，1988 年5 月，稅務(wù)總局改成國(guó)家稅務(wù)局，仍歸口財(cái)政部管理。適應(yīng)1994 年分稅制改革，為更好發(fā)揮財(cái)政職能作用， 把財(cái)政部門從具體組織征收管理的事務(wù)性工作中解放出來， 進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，同時(shí)，也為適應(yīng)我國(guó)開始實(shí)施的分稅制財(cái)政管理體制需要，我國(guó)對(duì)稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了相應(yīng)配套改革，1993 年4 月， 國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家稅務(wù)總局作為主管稅收工作的直屬機(jī)構(gòu)，并升格為正部級(jí)。 至此，我國(guó)財(cái)政收入組織和機(jī)構(gòu)改為由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局 “分設(shè)”，即稅收由國(guó)家稅務(wù)總局征管， 非稅收入由財(cái)政部征管。

伴隨國(guó)家治理機(jī)構(gòu)的逐步深化，財(cái)政部在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)的“宏觀調(diào)控”職能和支出分配職能日益強(qiáng)化，其所承擔(dān)的非稅收入征管職能也逐步釋放出來。 2016 年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈政府非稅收入管理辦法〉的通知》（以下簡(jiǎn)稱《非稅管理辦法》），規(guī)定“各級(jí)財(cái)政部門是非稅收入的主管部門”（《非稅管理辦法》第七條）。 同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門作為非稅收入的主管部門，在對(duì)“非稅收入實(shí)行分類分級(jí)管理”（《非稅管理辦法》第五條）的情況下， “財(cái)政部負(fù)責(zé)制定全國(guó)非稅收入管理制度和政策，按管理權(quán)限審批設(shè)立非稅收入，征繳、管理和監(jiān)督中央非稅收入，指導(dǎo)地方非稅收入管理工作?？h級(jí)以上地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域非稅收入管理制度和政策， 按管理權(quán)限審批設(shè)立非稅收入，征繳、管理和監(jiān)督本行政區(qū)域非稅收入”（《非稅管理辦法》第七條）。

另從釋放具體征管業(yè)務(wù)上，規(guī)定“非稅收入可以由財(cái)政部門直接征收， 也可以由財(cái)政部門委托的部門和單位（以下簡(jiǎn)稱執(zhí)收單位）征收”。但“未經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，不得改變非稅收入執(zhí)收單位”“法律、 法規(guī)對(duì)非稅收入執(zhí)收單位已有規(guī)定的，從其規(guī)定”（《非稅管理辦法》第十一條）。

顯然，財(cái)政部發(fā)布《非稅管理辦法》之后，財(cái)政部門在非稅收入方面所履行的主要職責(zé)是“加強(qiáng)非稅收入執(zhí)收管理和監(jiān)督” （《非稅管理辦法》第十四條）。

綜上可見， 在歷經(jīng)了對(duì)稅收收入的直接征管到制定政策與征管分離之后， 財(cái)政部又逐步釋放了對(duì)非稅收入直接征管的職責(zé)， 除整體管理收入政策和基本制度， 以及對(duì)收入的預(yù)算管理外， 財(cái)政部的職責(zé)業(yè)已過渡到以支出管理為主。 我國(guó)財(cái)政對(duì)收入的管理實(shí)行了“分設(shè)化”。

（一）財(cái)政收支組織和機(jī)構(gòu)的“一體化”模式

收入組織和機(jī)構(gòu)一統(tǒng)財(cái)政部， 并由財(cái)政部統(tǒng)一制定政策制度， 同時(shí)實(shí)施征管的收入組織架構(gòu)，其本質(zhì)是財(cái)政部統(tǒng)管財(cái)政收入和支出，即財(cái)政收支管理“一體化”。

財(cái)政收支組織和機(jī)構(gòu)“一體化”模式的基本優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)為：其一，財(cái)政收支管理的權(quán)力集中在一個(gè)部門， 對(duì)貫徹中央和國(guó)務(wù)院的有關(guān)方針政策，不存在部門理解上的差異，貫徹效率高、落實(shí)實(shí)施快。其二，財(cái)政部門統(tǒng)管收入和支出，有利于預(yù)算平衡，收支平衡在一個(gè)部門里實(shí)現(xiàn)，減少了部門溝通的障礙和矛盾，“量入為出”和“量出為入”的理財(cái)思想比較容易得到現(xiàn)實(shí)結(jié)合。 其三，基于對(duì)征管實(shí)踐的了解， 政策調(diào)控和制度制定更符合實(shí)際需要， 政策面和征管面比較容易匹配，既使得政策和制度易于貫徹落實(shí)，也利于征收管理與政策制度和諧，征管工作順利進(jìn)行。

相應(yīng)地，“一體化” 也客觀存在一些不足：其一，財(cái)政部門一個(gè)機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)財(cái)政收入的組織和管理，也負(fù)責(zé)支出的組織和管理，可能導(dǎo)致政府財(cái)政部門的權(quán)力過大，其職能范圍和管理的實(shí)際影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般的政府職能部門。 其結(jié)果，有可能導(dǎo)致財(cái)政部門職能龐大，宏觀調(diào)控、微觀政策和具體管理實(shí)務(wù)累累、不堪負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致顧此失彼，不利于集中精力管方向管大事。 其二，一個(gè)部門管理全部財(cái)政收支，雖有利于預(yù)算平衡，但也可能導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期， 收入增長(zhǎng)緩慢或未達(dá)預(yù)期目標(biāo)時(shí)，通過減少支出來實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，理財(cái)上可能偏于保守。 其三，一個(gè)部門管理收支在易于平衡的同時(shí)，可能掩蓋收支之間已經(jīng)存在或潛在存在的不平衡矛盾。

（二）財(cái)政收支組織和機(jī)構(gòu)的“分設(shè)制”模式

收入組織和機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門分離出來，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)收入立法、制定收入政策和基本制度，收入制度的細(xì)則和征收管理從財(cái)政部門獨(dú)立出來， 由其他機(jī)構(gòu)如國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署和其他政府部門負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)，就是財(cái)政收入組織和機(jī)構(gòu)的“分設(shè)制”。

財(cái)政收支組織和機(jī)構(gòu)“分設(shè)制”模式的基本優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)為：其一，有利于財(cái)政部門在貫徹落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院大政方針時(shí)，集中精力致力于宏觀調(diào)控，專職于政策研究和調(diào)整，更好地服務(wù)于政府各職能部門履行職責(zé)的需要，從而真正成為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。 其二，收支組織分離后，有利于收入機(jī)構(gòu)專注于經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入關(guān)系， 尊重經(jīng)濟(jì)財(cái)政規(guī)律，避免“過頭稅”，從平衡“壓力”中解放出來，可以及早暴露收支不平衡的矛盾，從而將“量入為出”與“盡力而為”結(jié)合起來。 其三，兩個(gè)不同的政府部門分別司職收入組織和支出組織，雖然有可能增加工作協(xié)調(diào)精力，但同時(shí)也是一種部門“約束”機(jī)制，有利于相互制約相互監(jiān)督。

財(cái)政收支組織和機(jī)構(gòu)“分設(shè)制”模式也同樣存在不足，表現(xiàn)為：其一，兩個(gè)政府部門分別司職收入職能和支出職能，可能“人為”增加部門之間的協(xié)調(diào)工作量，加大工作難度，特別是在兩個(gè)部門同級(jí)別的情況下，“交易成本”增大。其二，財(cái)政收支平衡是財(cái)政理財(cái)思想的核心，也是財(cái)政工作中的重點(diǎn)，收支機(jī)構(gòu)分設(shè)后，收支之間的“天然”關(guān)系被組織機(jī)構(gòu)分設(shè)“人為”割裂開來，平衡的難度加大，支出主管部門更多考慮政府履職和現(xiàn)有開支規(guī)模的需要， 收入主管部門更多考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能提供收入的可能， 兩個(gè)部門考慮問題的站位和思路有所不同。其三，在財(cái)政部門仍然負(fù)責(zé)收入立法和基本政策與制度制定的情況下， 其政策制度有可能與具體執(zhí)行困難之間出現(xiàn)差異， 政策制定部門對(duì)征管實(shí)踐的了解可能不足，從而導(dǎo)致執(zhí)行難度加大。

財(cái)政收支組織和機(jī)構(gòu)分設(shè)模式下， 財(cái)政部門負(fù)責(zé)立法、制定政策制度、偏于宏觀管理、不再具體管理收入的模式， 使得財(cái)政部好像變成了“支出部”。 其實(shí)不然，事實(shí)上，財(cái)政部不僅是“支出部”，而且還是收入宏觀政策部。這種狀況決定了財(cái)政部門在制定國(guó)家宏觀調(diào)控政策和編制國(guó)家整體預(yù)算方面，仍然具有更大的權(quán)力，某種意義上或者更確切地說， 是在宏觀決策和預(yù)算安排上具有更重要的地位。由此，我國(guó)現(xiàn)行收支組織和機(jī)構(gòu)“分設(shè)”安排下，我國(guó)財(cái)政收支職能分工如表3 所示。

表3 我國(guó)財(cái)政收支職能部門分工表