□文/吳金蓉

（廣東白云學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院 廣東·廣州）

［提要］ 在政府公共職能中，基層公共法律服務(wù)作為其中的重要部分之一，對于保障民生具有重要作用。本文以粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為背景，探索當(dāng)前基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中存在的不足，并在此基礎(chǔ)上通過完善法律體系、構(gòu)建交流平臺、堅(jiān)持對外開放、加強(qiáng)社會保障等多樣化舉措，大力推進(jìn)基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)，為其他地區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供一定的參考。

2019 年，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式公布，標(biāo)志著“珠三角城市群”從國家戰(zhàn)略層面正式升級為“粵港澳大灣區(qū)”。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中，大灣區(qū)作為經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的地區(qū)之一，擁有著非常重要的地位。這份綱要的出臺對于未來的發(fā)展與建設(shè)做出了全面的科學(xué)規(guī)劃，對于今后工作的開展提出了建設(shè)性的指導(dǎo)意見，有利于進(jìn)一步打造世界一流的區(qū)域城市群，不斷提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，具有劃時(shí)代的意義。

自香港與澳門回歸以來，大灣區(qū)的合作不斷深化，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到顯著的提升，各項(xiàng)基層設(shè)施配套都在不斷完善。香港與澳門的回歸促進(jìn)了三地之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，融入了國際時(shí)代發(fā)展潮流，促進(jìn)我國走向繁榮富強(qiáng)。在新時(shí)代發(fā)展中，對于大灣區(qū)的建設(shè)來說，要緊密結(jié)合當(dāng)下時(shí)代特點(diǎn)，這也是香港與澳門發(fā)展的新思路，增強(qiáng)改革發(fā)展的活力，不斷豐富新時(shí)代的治理體系，加強(qiáng)了日常的交流與溝通，為社會的發(fā)展和建設(shè)提供更多的機(jī)遇，始終保持著長期的安全穩(wěn)定。

公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，對于人民生活水平的提高具有重要作用，是法治建設(shè)的根本保障。加強(qiáng)法律服務(wù)體系建設(shè)，能夠滿足人民發(fā)展與建設(shè)的個(gè)性化需求，對于提升治理水平與能力具有重要價(jià)值。

一、構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)基層公共法律服務(wù)體系的重要意義

（一）有利于為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)建優(yōu)良的法律環(huán)境。和諧共處，求同存異，找到最大的共同點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，是加快粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的核心，這是粵港澳大灣區(qū)聯(lián)合開發(fā)區(qū)最大的共同點(diǎn)。應(yīng)該說，無論是過去還是現(xiàn)在，促進(jìn)大灣區(qū)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著巨大的共同利益，有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流、產(chǎn)品交流。當(dāng)商品貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)交流達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，如果缺乏新的刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，就很難促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)增長。由于制度或商業(yè)環(huán)境發(fā)生了變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會受到一定的影響甚至倒退，特別是進(jìn)入新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段后，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難片面單一的來看待。通過加強(qiáng)基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)，釋放獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新階段的必然選擇。香港在幾十年的發(fā)展中長期保持國際金融中心的地位。事實(shí)上，一些港澳居民甚至不愿意在內(nèi)地投資，主要因?yàn)椋阂环矫嫠麄儾皇煜?nèi)地的法律政策；另一方面他們對內(nèi)地的公共法律服務(wù)使用不太擅長。因此，加快廣東、香港、澳門等地基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)，有助于營造良好的法律環(huán)境。大灣區(qū)的第一批法律服務(wù)可以使粵港澳居民感受到，任何地方的投資和發(fā)展都可以受到法律制度的保護(hù)，都可以受到尊重，而且不需要承擔(dān)政治和法律制度的額外費(fèi)用。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)港澳居民人心回歸。從香港近年來的發(fā)展來看，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展未必能真正回歸人心；相反，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也未必能使香港成為一個(gè)有人欣賞的好地方，甚至有些消極勢力有一定的生存空間，有人對內(nèi)地產(chǎn)生些許誤解，導(dǎo)致更多的人對內(nèi)地的公共法律服務(wù)體系有一些不了解。部分人認(rèn)為基層公共法律服務(wù)體系不夠完善，不愿意與內(nèi)地人打交道。如果促進(jìn)港澳地區(qū)更加了解內(nèi)地的法律保護(hù)水平，增強(qiáng)合作信心，逐步形成法律保護(hù)的思想，確立法治生活方式下的價(jià)值觀，促使人民逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展信心。

（三）有利于消除基層公共法律服務(wù)體系障礙。在一國兩制、三法域、三關(guān)稅區(qū)這種狀況下，粵港澳之間的制度差異是存在的，也是不可避免的。就基層公共法律服務(wù)體系的相關(guān)內(nèi)涵而言，雖然在認(rèn)識上存在諸多分歧，但對法律保障的基本價(jià)值的認(rèn)識是一致的，以實(shí)現(xiàn)依法治國、建設(shè)法治國家為發(fā)展目標(biāo)。在法治社會中，粵港澳三地具有高度的共識，三地形成的制度差異和障礙可以通過制度的完善逐步消除，這也是通過基層公共法律服務(wù)實(shí)現(xiàn)國家法治的重要目標(biāo)。

二、粵港澳大灣區(qū)基層公共法律服務(wù)體系存在的問題

（一）基層公共法律服務(wù)體系發(fā)展不平衡。目前，粵港澳三地基層公共法律服務(wù)體系發(fā)展不平衡的情況較為突出，特別對于港澳法律來說，其發(fā)展體系相對來說比較完善，社會治理的水平與能力強(qiáng)，法律制度保障比較完善，法律型人才社會地位比較高，導(dǎo)致與內(nèi)地法律比起來存在著較大差距。以廣東各個(gè)城市的發(fā)展來看，由于制度體制的差異，導(dǎo)致公共法律服務(wù)體系建設(shè)存在不平衡的情況，導(dǎo)致大灣區(qū)的建設(shè)與保障工作相對來說比較復(fù)雜，對于下一步的建設(shè)與發(fā)展存在一定阻礙。比如，在前海蛇口自貿(mào)區(qū)內(nèi)積極探索和嘗試解決區(qū)際法律沖突，但受限于業(yè)務(wù)和辦理的不平衡，嚴(yán)重降低了港澳居民申請執(zhí)業(yè)的積極性。

（二）政府影響力不同。在內(nèi)地，政府是推動(dòng)社會變革的重要力量，只要政府下定決心，一般情況下都是可以實(shí)現(xiàn)。在香港與澳門地區(qū)，政府必須依法行事，政府行為受立法機(jī)關(guān)和社會壓力的影響很大，在采取行動(dòng)之前必須認(rèn)真聽取人民的意見，否則會導(dǎo)致產(chǎn)生較大的民意變動(dòng)。由于政府的治理和執(zhí)行能力存在不同，大灣區(qū)公共法律服務(wù)體系的保障與構(gòu)建情況存在一定的差異，導(dǎo)致政府影響力產(chǎn)生不同理解。

（三）對經(jīng)濟(jì)成績過于偏好。相對于以往實(shí)施更大發(fā)展規(guī)劃，要取得更快的成效，決策者和執(zhí)行者更注重經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，對一些大項(xiàng)目要長期性持續(xù)性進(jìn)行足夠的重視程度。因此，在大灣區(qū)的服務(wù)體系建設(shè)過程中，由于地區(qū)發(fā)展的差異，導(dǎo)致陷入了一種追求經(jīng)濟(jì)成績的困境，過分熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)，而忽視了法律制度體系的保障機(jī)制。比如，當(dāng)前廣東九市間的人才流動(dòng)、企業(yè)人事工作調(diào)動(dòng)存在障礙，對法律保障和社保政策的體系建設(shè)有所欠缺。

三、粵港澳大灣區(qū)基層公共法律服務(wù)體系改進(jìn)建議

（一）堅(jiān)持優(yōu)質(zhì)城市為發(fā)展目標(biāo)，完善公共法律服務(wù)體系建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，要注重澳門經(jīng)濟(jì)的多樣化發(fā)展，推動(dòng)二次創(chuàng)業(yè)的機(jī)會，不斷強(qiáng)化法治理念的發(fā)展與建設(shè)，將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，突出規(guī)劃引領(lǐng)，出臺相關(guān)工作規(guī)劃，明確發(fā)展思路、目標(biāo)、重點(diǎn)和戰(zhàn)略措施，加快粵港澳大灣區(qū)法律服務(wù)業(yè)發(fā)展。此外，在公共法律服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)上，政府要積極爭取相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，結(jié)合相關(guān)的文件要求，不斷豐富我國公共法律服務(wù)體系的基本內(nèi)涵。對于加快法律服務(wù)相關(guān)機(jī)制構(gòu)建，不斷完善大灣區(qū)的發(fā)展建設(shè)工作，通過調(diào)查研究等多種形式推動(dòng)工作的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，逐步解決當(dāng)前法律層面上存在的各種難題。加快推進(jìn)地方性法律法規(guī)的建設(shè)發(fā)展，以多樣化的方式與舉措尋求解決的可行性與必要性，結(jié)合實(shí)際工作情況，開展好前期的法律調(diào)研，推動(dòng)立法工作科學(xué)化、規(guī)范化，強(qiáng)化公共法律服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展。還要注重將仲裁與援助等工作融入大灣區(qū)的發(fā)展與建設(shè)中，努力打造新時(shí)代的工作新體系，努力營造良好的法治建設(shè)氛圍，推進(jìn)我國的法律體系不斷完善，降低市場經(jīng)營的發(fā)展成本，不斷激發(fā)市場的發(fā)展活力。還需要對各類服務(wù)資源進(jìn)行梳理，面對一些全新的領(lǐng)域，積極創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容與體系，建立起完整的服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)，讓廣大群眾切實(shí)感受到法律服務(wù)的規(guī)范性，努力營造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部環(huán)境。

（二）結(jié)合實(shí)際法律需求，構(gòu)建交流合作平臺。完善粵港澳公共法律服務(wù)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，不斷建立健全日常的交流合作平臺，促進(jìn)法律相關(guān)部門的交流與合作，建立律師、調(diào)解、仲裁、法律援助、法律查明等法律服務(wù)合作長效聯(lián)系機(jī)制，結(jié)合仲裁機(jī)構(gòu)，努力建立仲裁合作發(fā)展平臺，不斷創(chuàng)新與探索發(fā)展新形式，為相關(guān)的法律服務(wù)提供更多的咨詢平臺，也提供更多的福利；參照深圳、廣州等成熟做法，建立三地法律機(jī)構(gòu)互派人員學(xué)習(xí)、交流、培訓(xùn)長效機(jī)制。構(gòu)建多個(gè)平臺的交流與學(xué)習(xí)機(jī)制，聚焦當(dāng)前的發(fā)展與建設(shè)問題，組織開展論壇與講座，不斷推進(jìn)大灣區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，提供更多的理論和政策指導(dǎo)。

（三）找準(zhǔn)改革突破口，提升公共法律服務(wù)質(zhì)量。加快推進(jìn)仲裁體制改革，打造區(qū)域性國際仲裁中心，建立以理事會為核心，決策、執(zhí)行、監(jiān)督有效制衡的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主的決策機(jī)制，促進(jìn)法律實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行，不斷提升我國法律的影響能力；著力強(qiáng)化法律專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)工作，建立國際化的專業(yè)仲裁團(tuán)隊(duì)，不斷引進(jìn)國內(nèi)外的優(yōu)秀人才，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外的全面交流與溝通；創(chuàng)新仲裁規(guī)則，強(qiáng)化大灣區(qū)建設(shè)的三者連接，吸引更多的專業(yè)人才參與到相關(guān)工作中來，針對國際社會的發(fā)展現(xiàn)狀，尋求解決糾紛的相關(guān)制度，以差異化、特色化為基礎(chǔ)，促進(jìn)國際間的交流與溝通。加快推進(jìn)公證機(jī)構(gòu)體制機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化，鼓勵(lì)條件成熟的事業(yè)體制公證機(jī)構(gòu)向合作制等性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)變；充分發(fā)揮公證作為預(yù)防性司法證明制度優(yōu)勢，支持公證機(jī)構(gòu)參與司法輔助事務(wù)，積極引入公證機(jī)構(gòu)參與行政執(zhí)法活動(dòng)；建立健全政策保障和合理的分配激勵(lì)機(jī)制，不斷深化改革，推動(dòng)法律參與行政工作具體事務(wù)；強(qiáng)化對于法律公證全過程的監(jiān)督與管理，加大對于違規(guī)行為的處罰力度，不斷推進(jìn)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)工作，對于資源分配不均衡的情況要加強(qiáng)追究力度，促進(jìn)大灣區(qū)的法治建設(shè)水平踏上新的發(fā)展臺階，不斷提升公共法律服務(wù)的質(zhì)量與水平。

（四）始終堅(jiān)持對外開放，加快推進(jìn)涉外法律服務(wù)的有效供給。完善涉外法律服務(wù)，持續(xù)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)與發(fā)展，深化粵港澳地區(qū)法律服務(wù)合作與交流建設(shè)。以信息技術(shù)促進(jìn)涉外法律服務(wù)模式創(chuàng)新，打造和發(fā)展涉外法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，開發(fā)網(wǎng)上法律服務(wù)項(xiàng)目，加強(qiáng)律師在會計(jì)、金融、保險(xiǎn)、證券等領(lǐng)域各種形式的對外法律服務(wù)合作。提高涉外法律服務(wù)質(zhì)量，充分發(fā)揮法律服務(wù)行業(yè)協(xié)會的自律性和服務(wù)性，提高涉外法律服務(wù)的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和道德標(biāo)準(zhǔn)，完善涉外公證質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，建立嚴(yán)格的證據(jù)收集審批制度和律師執(zhí)業(yè)資格制度。通過集體討論涉外公證疑難問題，組織研究粵港澳相關(guān)法律、法規(guī)和政策，探索建立法律鑒定中心。此外，還要穩(wěn)步推進(jìn)法律服務(wù)業(yè)對外開放，支持粵港澳律師事務(wù)所的發(fā)展，吸引更多律師到內(nèi)地從業(yè)，積極推進(jìn)港澳律師在大灣區(qū)開展執(zhí)業(yè)考試，取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資格，參與完善涉外法律服務(wù)，建立涉外律師隊(duì)伍，整合涉外法律服務(wù)資源，構(gòu)建涉外法律服務(wù)平臺。

在民營企業(yè)發(fā)展過程中，要不斷提供公共法律服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)民營企業(yè)與律師申請、執(zhí)業(yè)、法律援助、調(diào)解、鑒定等服務(wù)在公共法律服務(wù)中心的一站式辦理，創(chuàng)新民營企業(yè)的公證服務(wù)，增加中小企業(yè)貸款融資公證服務(wù)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力，加強(qiáng)專業(yè)勞動(dòng)爭議調(diào)解，通過組織建設(shè)機(jī)制及時(shí)解決私營企業(yè)勞動(dòng)爭議，建立勞動(dòng)爭議調(diào)解中心。通過企業(yè)法治的體檢工作，為企業(yè)提供更多的便利性，并結(jié)合企業(yè)發(fā)展的相關(guān)情況，對于基本管理、投資等情況進(jìn)行合理的評估，強(qiáng)化民營企業(yè)的管理，不斷完善體制機(jī)制建設(shè)。在民營企業(yè)開展公司律師試點(diǎn)工作；推動(dòng)在行業(yè)協(xié)會、商會建立法律顧問（法務(wù)）制度；積極做好民營企業(yè)員工的法律援助工作，為企業(yè)困難職工、下崗職工等困難群體提供法律援助，實(shí)現(xiàn)應(yīng)援盡援，營造和諧穩(wěn)定的用工環(huán)境，促進(jìn)民營企業(yè)實(shí)現(xiàn)全新的發(fā)展。

（五）加大公共法律服務(wù)保障力度。一是統(tǒng)籌相關(guān)的法律服務(wù)資源，加強(qiáng)對于專業(yè)化人才的引導(dǎo)工作，主要以法律咨詢?yōu)榛A(chǔ)，提供一些法律援助與調(diào)解等，將律師服務(wù)、司法鑒定等相關(guān)的專業(yè)性工作融入到中心服務(wù)體系。對于大灣區(qū)的中小企業(yè)發(fā)展來說，加大整合的力度與水平，為大灣區(qū)的發(fā)展與建設(shè)提供差異化的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)建設(shè)。二是實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)中心的轉(zhuǎn)型升級，按照上級的有關(guān)規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理配置商業(yè)用房，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的投入力度，整合仲裁、調(diào)解、鑒定等多種法律援助的資源與手段，打造功能齊全的服務(wù)中心。三是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代法律建設(shè)的信息化建設(shè)，深化大灣區(qū)在公共服務(wù)法律建設(shè)上對于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用程度，努力提升新時(shí)代大灣區(qū)的特色信息化服務(wù)水平，構(gòu)建全新的法律服務(wù)平臺，結(jié)合相關(guān)的要求與政策，努力建設(shè)一體化的公共法律服務(wù)信息化平臺，促使法律服務(wù)更加便捷化，提升大灣區(qū)公共法律服務(wù)的整體效能。以信息化、互聯(lián)網(wǎng)為新時(shí)代發(fā)展建設(shè)手段，引導(dǎo)公共法律服務(wù)實(shí)現(xiàn)全面的推進(jìn)與建設(shè)，積極加強(qiáng)大灣區(qū)的司法建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與水平，加強(qiáng)對于法治的宣傳力度，努力實(shí)現(xiàn)法律業(yè)務(wù)的共享共融、業(yè)務(wù)協(xié)同，努力打造科學(xué)化、法治化的區(qū)域鏈發(fā)展與建設(shè)，結(jié)合公共數(shù)據(jù)資源情況，實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少走路”，司法機(jī)關(guān)、政府部門、企業(yè)、群眾通過PC 和移動(dòng)終端可方便快捷地獲得高品質(zhì)法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一入口”“清事輕辦”目標(biāo)，推動(dòng)大灣區(qū)法律服務(wù)能力的跨越式創(chuàng)新發(fā)展。四是加大政府對購買公共法律服務(wù)的投入，認(rèn)真貫徹落實(shí)上級文件意見，不斷健全以政府投入為主、社會籌資為輔的多渠道資金保障機(jī)制，積極推動(dòng)各相關(guān)部門將符合條件的法律服務(wù)事項(xiàng)納入本部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，進(jìn)一步擴(kuò)大公共法律服務(wù)產(chǎn)品的政府采購范圍，根據(jù)法律服務(wù)事項(xiàng)類型、合理成本、財(cái)政承受能力等因素適時(shí)修訂律師擔(dān)任政府法律顧問、村（社區(qū)）法律顧問及律師參與涉法涉訴信訪值班的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解案件的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，法律援助律師辦案和值班的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前，隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展步伐不斷加快，國家已經(jīng)將大灣區(qū)建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略層面，且及時(shí)提出相關(guān)規(guī)劃?；浉郯娜夭还苁钦€是民間都積極進(jìn)行交流，在國家實(shí)施大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略過程中不斷摸索，不斷改革，努力實(shí)現(xiàn)全新的探索與創(chuàng)新。在全新的時(shí)代背景下，要以多樣化的對策和舉措不斷推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，完善基層公共法律服務(wù)體系，積極運(yùn)用三地獨(dú)特的資源，加強(qiáng)行業(yè)交流和群體交流，積極學(xué)習(xí)粵港澳先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)對經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理與總結(jié)，開拓國際法律服務(wù)市場，打造中國基層公共法律服務(wù)體系新品牌，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)公共法律服務(wù)體系跨越式發(fā)展。