龐 艷 王 緯 姚奕擘

（作者單位：中國水產(chǎn)科學(xué)研究院漁業(yè)機(jī)械儀器研究所）

一、我國內(nèi)部控制的發(fā)展進(jìn)程

內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

相較于其他發(fā)達(dá)國家，我國內(nèi)部控制的建設(shè)是相對(duì)滯后的。直到1996 年《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第9 號(hào)——內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》的頒布，才標(biāo)志著我國內(nèi)部控制體系進(jìn)入了發(fā)展期。2003 年《審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)則》的出臺(tái)，意味著我國內(nèi)部控制體系趨于成熟。

有學(xué)者指出，企業(yè)因?yàn)槊媾R市場競爭，擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)的存在和不良經(jīng)營行為帶來的不利影響，所以對(duì)內(nèi)部控制高度重視。而政府的資金來源于納稅人繳納的稅金，無須承擔(dān)這種生存壓力，往往對(duì)內(nèi)部控制比較忽視。還有學(xué)者認(rèn)為，行政事業(yè)單位是我國獨(dú)有的組織形式，在大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)政治體制建設(shè)方面打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，作出了重要的貢獻(xiàn)。努力提高行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)質(zhì)量，明確內(nèi)部控制規(guī)范的重要性，將使行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[1]。

為了保障行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制規(guī)范得以有效實(shí)施，進(jìn)一步提升內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，財(cái)政部于2012年出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為我國行政事業(yè)單位構(gòu)建內(nèi)部控制體系提供了范本；2016 年出臺(tái)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，要求各行政事業(yè)單位就內(nèi)部控制工作進(jìn)行自評(píng)自查；2017 年又出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，要求各行政事業(yè)單位編制上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告。以上一系列內(nèi)部控制相關(guān)政策的出臺(tái)，說明我國對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重視，也反映了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制全面有效實(shí)施的必要性和緊迫性。

二、合同管理在科研單位中的積極作用

合同管理是內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的重要環(huán)節(jié)之一[2]，一般指合同的全流程管控，包括合同訂立、履行、歸檔、監(jiān)督等，確保合同及其履行行為的合法合規(guī)及安全性?？蒲袉挝怀袚?dān)著國家的科學(xué)研究任務(wù)[3]，甚至涉及國家秘密，業(yè)務(wù)復(fù)雜、綜合性強(qiáng)，具有專業(yè)化和定制化的特點(diǎn)，通?？鐚W(xué)科、跨領(lǐng)域，再加上重點(diǎn)研發(fā)項(xiàng)目大多是財(cái)政撥款，所以科研單位的合同管理不僅具有保障單位合法權(quán)益、推進(jìn)科研任務(wù)順利進(jìn)行、提高項(xiàng)目執(zhí)行效率、增強(qiáng)科研人員責(zé)任意識(shí)的作用，更是承擔(dān)著防止國家秘密泄露、維護(hù)國有資金安全完整等重要責(zé)任[4]。

一方面，科研單位在實(shí)施任務(wù)過程中，必然會(huì)發(fā)生各類經(jīng)濟(jì)支出，需要簽訂各式各樣的合同?？蒲许?xiàng)目一般實(shí)行課題制，要求?？顚Ｓ?，合同訂立環(huán)節(jié)通常由科研人員自行談判，缺乏法律、財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)知識(shí)，傾向于直接以對(duì)方提供的模板簽訂合同，對(duì)斟酌合同條款不夠仔細(xì)。所以加強(qiáng)合同簽訂前的審核，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾紛隱患，避免影響項(xiàng)目進(jìn)程。

另一方面，科研單位在完成科研任務(wù)后，為進(jìn)一步加強(qiáng)成果轉(zhuǎn)化利用，鼓勵(lì)市場開發(fā)和成果推廣，簽訂的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合同會(huì)越來越多，經(jīng)濟(jì)體量不斷增長，所面對(duì)的外部風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大，內(nèi)部出現(xiàn)舞弊的風(fēng)險(xiǎn)逐漸增多?？蒲袉挝划a(chǎn)出成果主要包括已申請(qǐng)或授權(quán)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，非專利技術(shù)、試驗(yàn)方案、樣機(jī)樣品等，這些非標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品或服務(wù)，無市場定價(jià)參考，更多是基于合同雙方對(duì)應(yīng)用價(jià)值的主觀判斷，容易滋生腐敗。合同中有關(guān)科技成果使用權(quán)轉(zhuǎn)讓要求及回款的約定，更是需要提前介入談判。所以，有效的合同管理能保障單位的最大權(quán)益。

基于以上分析，合同管理在科研單位中起到了積極與重要的作用。

三、解讀《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》對(duì)合同管理的具體要求

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》第四章第六節(jié)“合同控制”對(duì)合同管理各環(huán)節(jié)作出了明確要求，可以歸納為以下五個(gè)方面。

（一）制度健全

各單位應(yīng)建立健全合同內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置相關(guān)崗位，明確合同的審批權(quán)限，實(shí)施歸口管理、規(guī)范用印，加強(qiáng)部門間的溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算、收支管理相結(jié)合。

（二）合同訂立

明確合同訂立的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件，涉及重要事項(xiàng)、重大金額、技術(shù)難度高、法律關(guān)系較復(fù)雜的合同，應(yīng)會(huì)同多部門專業(yè)人員進(jìn)行聯(lián)合審核、共同談判，必要時(shí)聘請(qǐng)法律顧問參與。溝通中各方的主要意見、最終的談判結(jié)果等內(nèi)容，應(yīng)形成會(huì)議紀(jì)要并妥善保管。

（三）合同履行與監(jiān)督

經(jīng)辦部門應(yīng)積極按照合同條款履行合同，歸口管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合同履行情況的監(jiān)督檢查，以督促合同全面、有效履行，確保單位利益。合同履行過程中，任何一方出現(xiàn)無法按時(shí)履約的情形時(shí)，應(yīng)及時(shí)采取措施，如補(bǔ)充、變更或解除合同等。

（四）合同歸檔

歸口管理部門應(yīng)做好合同的登記、分類、統(tǒng)計(jì)和歸檔工作。詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更等信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)合同的全過程管控，并做好安全保密工作。

（五）合同爭議

加強(qiáng)對(duì)合同糾紛的管理，如發(fā)生糾紛，應(yīng)在法律時(shí)效內(nèi)協(xié)商談判，協(xié)商一致應(yīng)及時(shí)簽訂書面協(xié)議；無法達(dá)成共識(shí)的應(yīng)及時(shí)上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)及歸口管理部門，盡快按照合同約定條款申請(qǐng)仲裁或提交司法機(jī)關(guān)處理。

四、當(dāng)前科研單位合同管理存在的問題

（一）不相容崗位未完全實(shí)現(xiàn)分離

為了明確崗位職責(zé)和分工，形成相互制約、相互監(jiān)督，根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求，應(yīng)實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離的工作機(jī)制。但在實(shí)際工作中，合同詢價(jià)、確定供應(yīng)商/客戶、草擬條款均由一人辦理的情況較多，存在合同定價(jià)不合理、供應(yīng)商/客戶資質(zhì)調(diào)查流于形式，合同條款不嚴(yán)謹(jǐn)或有遺漏，容易造成舞弊。

（二）同一事項(xiàng)涉及拆分金額

為防止任何一個(gè)部門或人員權(quán)力過大，預(yù)防舞弊的發(fā)生，根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范的要求，需要明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍。而在實(shí)際執(zhí)行中，由于任務(wù)緊急或加快工作進(jìn)度要求，有些經(jīng)辦人員會(huì)想方設(shè)法找出快捷的方法，將原本同一業(yè)務(wù)事項(xiàng)拆分審批，從而規(guī)避供應(yīng)商三方比價(jià)、合同授權(quán)審批等。

（三）事后補(bǔ)簽或倒簽合同

根據(jù)正常流程，合同簽訂時(shí)間應(yīng)晚于審批時(shí)間、早于開具發(fā)票的日期。但實(shí)際存在合同時(shí)間線混亂，有悖邏輯的情況。為了盡快開展項(xiàng)目，在合同簽訂之前就要求對(duì)方履行合同，在合同履行后才來走審批流程。如遇到產(chǎn)品或服務(wù)不達(dá)標(biāo)等糾紛，無法界定責(zé)任人，甚至可能造成合同無效，給單位帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

（四）合同文本條款不完整

根據(jù)內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)要求，應(yīng)對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保合法合規(guī)。但在實(shí)際檢查中發(fā)現(xiàn)，合同缺少簽訂日期、驗(yàn)收方式、質(zhì)量要求和保證條款，對(duì)違約責(zé)任、賠償約定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和保密義務(wù)的描述不具體，導(dǎo)致新的重大科技成果如何歸屬等問題事先沒有約定。因法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足，往往容易為雙方帶來利益糾紛，而一旦出現(xiàn)糾紛，解決爭議必定需要耗時(shí)耗力走法律程序，容易影響科研進(jìn)度，給單位帶來損失。

（五）合同對(duì)象缺少實(shí)地驗(yàn)收

部分科研單位對(duì)庫存管理沒有制定明確的規(guī)章制度，合同對(duì)象未做到實(shí)地驗(yàn)收入庫，收到即全部領(lǐng)用，缺少庫存管理。由此造成實(shí)際使用及損耗不明，存在合同對(duì)象管理漏洞。單一采購來源、關(guān)聯(lián)方交易、測(cè)試化驗(yàn)加工等，更是審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的重點(diǎn)領(lǐng)域，屢有曝光虛開發(fā)票套取科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的案例。由此可見，業(yè)務(wù)的必要性、交易的真實(shí)性、價(jià)格的合理性是合同對(duì)象管控的難點(diǎn)。

（六）合同履行監(jiān)控不到位

經(jīng)辦部門應(yīng)積極按照合同條款履行合同，認(rèn)真組織實(shí)施；歸口管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合同履行情況的監(jiān)督檢查，以督促合同全面、有效履行，確保單位利益。但在實(shí)際執(zhí)行中，科研單位往往存在對(duì)合同重簽訂輕管理的現(xiàn)象，未要求經(jīng)辦部門登記合同臺(tái)賬、定期反饋合同履行情況，歸口管理部門并不清楚合同的實(shí)時(shí)履行狀態(tài)，有的單位僅靠一年一次的合同管理檢查來監(jiān)督，存在履約風(fēng)險(xiǎn)和糾紛隱患。

五、合同管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及應(yīng)對(duì)措施

(一)合同管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)及相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

合同管理是科研單位內(nèi)部控制的一項(xiàng)重要手段和工具，貫穿于整個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，主要從合同的訂立、履行、歸檔、監(jiān)督等方面有針對(duì)性地進(jìn)行授權(quán)、審查。做好合同管理，將促進(jìn)預(yù)算及收支管理等工作的開展，通過對(duì)合同全過程的管控，能夠有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)[5]。合同管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)及流程如圖1 所示，合同管理主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)如表1 所示。

表1 合同管理主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

圖1 合同管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)及流程

(二)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

為應(yīng)對(duì)合同管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)潛在風(fēng)險(xiǎn)，可采取相應(yīng)措施，具體如下。

1.合同訂立階段

（1）規(guī)范合同簽訂、嚴(yán)控事前審批。合同經(jīng)辦人員應(yīng)做好供應(yīng)商/客戶的資質(zhì)審查，保留相關(guān)證明材料，維護(hù)合格名錄；熟悉合同法，掌握談判技巧，明確合同關(guān)鍵要素；多一份責(zé)任心，特別要關(guān)注修訂后蓋章的合同是否為最終版，確保單位利益；嚴(yán)格執(zhí)行合同管理規(guī)定，避免補(bǔ)簽、倒簽、拆分合同現(xiàn)象的發(fā)生。

合同審核人員應(yīng)具備識(shí)別合同條款潛在風(fēng)險(xiǎn)的能力，對(duì)合同的合法性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、可行性等做好審核把關(guān)。對(duì)要素不全的合同應(yīng)補(bǔ)充完備后方可用印，對(duì)確需先行蓋章的合同，采取騎縫章等防篡改措施；對(duì)于反饋意見并退回修改的合同，應(yīng)予以記錄，重新提交時(shí)需要仔細(xì)審核，確保無誤才能蓋章。

（2）開展相關(guān)培訓(xùn)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。定期開展各類合同專題的內(nèi)部控制培訓(xùn)與宣傳活動(dòng)[6]，對(duì)合同管理等規(guī)章制度進(jìn)行宣貫，從思想上強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提升對(duì)政策的知曉度，就合同的簽訂、審核、登記等環(huán)節(jié)進(jìn)行答疑與講解指導(dǎo)，更好地促進(jìn)合同的規(guī)范管理。

邀請(qǐng)專業(yè)人員開展法律知識(shí)、合同風(fēng)險(xiǎn)等方面的講座，提高員工法律素養(yǎng)、審核合同與識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力，通過對(duì)合同糾紛經(jīng)典案例的分析，提醒廣大員工應(yīng)時(shí)刻保持清醒的認(rèn)識(shí)和嚴(yán)肅的態(tài)度，切莫鉆法律、制度的“空子”。

2.合同履行階段

（1）按約履行合同、做好臺(tái)賬登記。合同執(zhí)行人員需要實(shí)時(shí)掌握合同的發(fā)展動(dòng)態(tài)，極力確保按照計(jì)劃完成合同約定事項(xiàng)；合同驗(yàn)收人員應(yīng)對(duì)照質(zhì)量及驗(yàn)收要求，獨(dú)立履行義務(wù)，認(rèn)真仔細(xì)驗(yàn)收；合同管理人員應(yīng)保管好合同原件，及時(shí)登記臺(tái)賬，并序時(shí)登記收付款及發(fā)票開具情況。

（2）跟蹤執(zhí)行進(jìn)度、及時(shí)解決問題。經(jīng)辦部門應(yīng)安排專人跟蹤并實(shí)時(shí)反饋合同執(zhí)行進(jìn)度。當(dāng)合同需要補(bǔ)充或變更時(shí)，確保相關(guān)條款不侵害單位利益；當(dāng)發(fā)現(xiàn)對(duì)方不履行或者不完全履行義務(wù)時(shí)，應(yīng)暫緩履行本單位義務(wù)，第一時(shí)間搜集取證，及時(shí)上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)，同步報(bào)告歸口管理部門。

歸口管理部門應(yīng)做好合同跟蹤工作，強(qiáng)化合同管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，快速響應(yīng)處理。當(dāng)合同雙方發(fā)生沖突產(chǎn)生糾紛時(shí)，應(yīng)立即停止一切履約行為，以單位名義與對(duì)方進(jìn)行交涉、談判，爭取短時(shí)間內(nèi)達(dá)成解決方案，以免造成更大的損失。如若協(xié)商不成，應(yīng)做好違約追責(zé)的準(zhǔn)備，及時(shí)申請(qǐng)仲裁或提交司法機(jī)關(guān)處理。

3.合同歸檔階段

（1）做好歸口管理、加大監(jiān)管力度。經(jīng)辦部門可以設(shè)置合同管理員，負(fù)責(zé)本部門已簽訂合同的登記、保管、跟蹤及反饋工作。歸口管理部門應(yīng)詳細(xì)登記好合同每個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生的真實(shí)情況，定期整理合同原件、合同成果、合同補(bǔ)充或變更等材料，對(duì)解除或終止的合同做好銷號(hào)和歸檔處理。

對(duì)于合同的監(jiān)管不能僅局限于事后追責(zé)，應(yīng)采取事前、事中、事后動(dòng)態(tài)管理，重大合同應(yīng)加強(qiáng)公示監(jiān)督，用好公眾監(jiān)督手段，防范舞弊風(fēng)險(xiǎn)。加大對(duì)合同履行情況的監(jiān)管力度，督促經(jīng)辦部門按時(shí)、全面履行義務(wù)，防范合同履約風(fēng)險(xiǎn)。建議將監(jiān)察審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的結(jié)果作為合同管理的衡量標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)入考核權(quán)重，以評(píng)促建。

（2）加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)、建立長效機(jī)制?？蒲袉挝豢赏ㄟ^加快探索內(nèi)部控制和信息化系統(tǒng)建設(shè)，在單位管理系統(tǒng)中嵌入合同管理應(yīng)用模塊，固化管理流程，建立長效機(jī)制。明確各部門職責(zé)權(quán)限，對(duì)合同經(jīng)辦、審核、執(zhí)行、驗(yàn)收等不相容崗位進(jìn)行分離。對(duì)支出的合理性、流程的合規(guī)性、內(nèi)控的有效性進(jìn)行全過程管理，控制各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)。

合同管理系統(tǒng)可覆蓋供應(yīng)商/客戶管理、合同管理、財(cái)務(wù)管理等，打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高管理效率。經(jīng)辦部門在線維護(hù)供應(yīng)商/客戶信息、提交相應(yīng)資料、發(fā)起合同申請(qǐng)；相關(guān)職能部門審核合同信息，根據(jù)授權(quán)逐層審批；歸口管理部門用印留存，合同正式生效。

4.合同監(jiān)督階段

（1）抽查履約情況、降低單位損失。歸口管理部門可以通過合同管理系統(tǒng)模塊定期或不定期抽查合同履約情況，實(shí)施有效監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)存在違約行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提示風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施將合同損失降到最低。

（2）加強(qiáng)專項(xiàng)審計(jì)、防范各類風(fēng)險(xiǎn)。單位可加強(qiáng)合同管理內(nèi)部控制專項(xiàng)審計(jì)，分別在事前（合同訂立階段）、事中（合同履行、變更階段）、事后（合同歸檔階段）開展審查活動(dòng)，通過對(duì)合同管理全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，防范單位法律、經(jīng)濟(jì)等各類風(fēng)險(xiǎn)。