喬寶云

為更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，切實防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，近日，國務(wù)院制定了《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（即47號文），要求對天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等12個重點省份分類加強政府投資項目管理，明確要求：按照中央經(jīng)濟工作會議、中央政治局會議和中央政治局常委會會議部署，落實國務(wù)院批復(fù)的防范化解地方債務(wù)風(fēng)險具體實施方案，“砸鍋賣鐵”全力化解地方債務(wù)風(fēng)險，在地方債務(wù)風(fēng)險降低至中低水平之前，嚴(yán)控新建政府投資項目，嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項目。

地方政府債務(wù)為發(fā)展地方基礎(chǔ)建設(shè)，推進中國工業(yè)化、城市化進程發(fā)揮了重要作用。但是，隨著中國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，基建投資對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用邊際遞減，同時，地方政府過度舉債為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來，中央出臺了一系列加強地方債管理的政策措施，圍繞地方政府融資行為，一再強調(diào)“開前門、堵后門”，綜合考慮地方政府顯性和隱性債務(wù)，嚴(yán)格要求加大存量隱性債務(wù)化解力度，堅決防止新增隱性債務(wù)，健全化債長效機制，有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險。從實踐來看，各項措施總體上取得了較好的政策效果，但是，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，特別是防止新增隱性債務(wù)依然是目前面臨的艱巨挑戰(zhàn)。

分類加強政府投資項目管理，把防范化解地方債務(wù)風(fēng)險措施進一步前移，是防范化解地方債務(wù)風(fēng)險的創(chuàng)新舉措。盡管中央一再強調(diào)堅決防止新增隱性債務(wù)，但是僅僅加強對負(fù)債行為的管理，其作用往往是有限的，實際工作中，新情況、新問題往往層出不窮。投資在前負(fù)債在后，從源頭入手，通過對重點省份投資項目管理，不僅審核地方政府舉債行為本身的合理性，而且對政府投資項目進行審查，嚴(yán)控新建傳統(tǒng)基建項目、規(guī)范清理在建項目、支持保障重大項目，壓實省級政府主體責(zé)任，為積極控制債務(wù)規(guī)模，特別是防止新增隱性債務(wù)，提供了更加有力的政策指導(dǎo)。

47號文明確的加強管理的12個重點省份包括東部地區(qū)的天津，除四川、西藏、陜西和新疆以外的其他西部地區(qū)和所有東北地區(qū)，中部地區(qū)沒有省份列入。該文件明確說明，在地方債務(wù)風(fēng)險降低至中低水平之后，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以后才能調(diào)整政策。從經(jīng)濟規(guī)模來看，2022年該文件所列12個重點省份占全國GDP的比重約為18.4％。毫無疑問，債務(wù)償還能力是確定重點省份的重要標(biāo)準(zhǔn)，目前看來，這12個重點省份產(chǎn)生了較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了經(jīng)濟增長與財政可持續(xù)之間的矛盾，特別是面臨地方債務(wù)風(fēng)險較高，還本付息壓力較大等問題。但是從各省經(jīng)濟數(shù)據(jù)的比較來看，債務(wù)償還能力也不是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，有些經(jīng)濟大省地方債務(wù)水平較高，但是并沒有列入其中。

嚴(yán)控新建政府投資項目方面，47號文要求重點省份原則上不得在交通領(lǐng)域、社會事業(yè)領(lǐng)域、市政領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)域、新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、樓堂館所、除特殊領(lǐng)域以外的業(yè)務(wù)技術(shù)用房等項目、棚戶區(qū)改造項目等范圍內(nèi)新建（含改擴建和購置）政府投資項目。

該文件還要求嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項目，除黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的重大政府投資項目，以及該文件規(guī)定的納入國家有關(guān)規(guī)劃的跨省（自治區(qū)、直轄市）、跨流域和用于保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的重大政府投資項目（含已安排各類中央資金的項目）以外，12個省份要按照工作進展情況對本地區(qū)在建政府投資項目進行評估，確定續(xù)建、緩建或者停建，并根據(jù)評估結(jié)果分類進行清理規(guī)范。對續(xù)建項目，要按原渠道依法合規(guī)繼續(xù)給予資金保障；涉及優(yōu)化建設(shè)方案、壓縮投資規(guī)模的，要按規(guī)定履行相關(guān)變更手續(xù)，并切實保障安全生產(chǎn)投入和支出。項目總投資完成率超過50％但存在重大問題的，應(yīng)當(dāng)緩建或者停建；項目總投資完成率超過30％但未超過50％的，原則上應(yīng)當(dāng)緩建；項目總投資完成率未超過30％的，原則上應(yīng)當(dāng)緩建或者停建。

嚴(yán)控新增政府投資對于12個重點省份既是挑戰(zhàn)也是機遇。短期看，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟增長可能會產(chǎn)生一定的不利影響，但是長期看，會更有利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，配合合理的財政事權(quán)與支出責(zé)任等政策安排，有利于提高基建效率，同時，也能夠倒逼平臺企業(yè)加速推進轉(zhuǎn)型，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。47號文也為未來加強地方債務(wù)管理提供了新的選項，非重點省份省級政府對下級政府也可以通過類似的政策措施，積極防范債務(wù)風(fēng)險。