喬寶云

為更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，切實(shí)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，近日，國(guó)務(wù)院制定了《重點(diǎn)省份分類(lèi)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》（即47號(hào)文），要求對(duì)天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等12個(gè)重點(diǎn)省份分類(lèi)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，明確要求：按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央政治局會(huì)議和中央政治局常委會(huì)會(huì)議部署，落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具體實(shí)施方案，“砸鍋賣(mài)鐵”全力化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低至中低水平之前，嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目。

地方政府債務(wù)為發(fā)展地方基礎(chǔ)建設(shè)，推進(jìn)中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。但是，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，基建投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用邊際遞減，同時(shí)，地方政府過(guò)度舉債為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，中央出臺(tái)了一系列加強(qiáng)地方債管理的政策措施，圍繞地方政府融資行為，一再?gòu)?qiáng)調(diào)“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”，綜合考慮地方政府顯性和隱性債務(wù)，嚴(yán)格要求加大存量隱性債務(wù)化解力度，堅(jiān)決防止新增隱性債務(wù)，健全化債長(zhǎng)效機(jī)制，有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐來(lái)看，各項(xiàng)措施總體上取得了較好的政策效果，但是，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，特別是防止新增隱性債務(wù)依然是目前面臨的艱巨挑戰(zhàn)。

分類(lèi)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，把防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)措施進(jìn)一步前移，是防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新舉措。盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)堅(jiān)決防止新增隱性債務(wù)，但是僅僅加強(qiáng)對(duì)負(fù)債行為的管理，其作用往往是有限的，實(shí)際工作中，新情況、新問(wèn)題往往層出不窮。投資在前負(fù)債在后，從源頭入手，通過(guò)對(duì)重點(diǎn)省份投資項(xiàng)目管理，不僅審核地方政府舉債行為本身的合理性，而且對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審查，嚴(yán)控新建傳統(tǒng)基建項(xiàng)目、規(guī)范清理在建項(xiàng)目、支持保障重大項(xiàng)目，壓實(shí)省級(jí)政府主體責(zé)任，為積極控制債務(wù)規(guī)模，特別是防止新增隱性債務(wù)，提供了更加有力的政策指導(dǎo)。

47號(hào)文明確的加強(qiáng)管理的12個(gè)重點(diǎn)省份包括東部地區(qū)的天津，除四川、西藏、陜西和新疆以外的其他西部地區(qū)和所有東北地區(qū)，中部地區(qū)沒(méi)有省份列入。該文件明確說(shuō)明，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低至中低水平之后，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)以后才能調(diào)整政策。從經(jīng)濟(jì)規(guī)模來(lái)看，2022年該文件所列12個(gè)重點(diǎn)省份占全國(guó)GDP的比重約為18.4％。毫無(wú)疑問(wèn)，債務(wù)償還能力是確定重點(diǎn)省份的重要標(biāo)準(zhǔn)，目前看來(lái)，這12個(gè)重點(diǎn)省份產(chǎn)生了較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政可持續(xù)之間的矛盾，特別是面臨地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，還本付息壓力較大等問(wèn)題。但是從各省經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的比較來(lái)看，債務(wù)償還能力也不是唯一的標(biāo)準(zhǔn)，有些經(jīng)濟(jì)大省地方債務(wù)水平較高，但是并沒(méi)有列入其中。

嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目方面，47號(hào)文要求重點(diǎn)省份原則上不得在交通領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域、市政領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)域、新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、樓堂館所、除特殊領(lǐng)域以外的業(yè)務(wù)技術(shù)用房等項(xiàng)目、棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目等范圍內(nèi)新建（含改擴(kuò)建和購(gòu)置）政府投資項(xiàng)目。

該文件還要求嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目，除黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大政府投資項(xiàng)目，以及該文件規(guī)定的納入國(guó)家有關(guān)規(guī)劃的跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、跨流域和用于保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重大政府投資項(xiàng)目（含已安排各類(lèi)中央資金的項(xiàng)目）以外，12個(gè)省份要按照工作進(jìn)展情況對(duì)本地區(qū)在建政府投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，確定續(xù)建、緩建或者停建，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果分類(lèi)進(jìn)行清理規(guī)范。對(duì)續(xù)建項(xiàng)目，要按原渠道依法合規(guī)繼續(xù)給予資金保障；涉及優(yōu)化建設(shè)方案、壓縮投資規(guī)模的，要按規(guī)定履行相關(guān)變更手續(xù)，并切實(shí)保障安全生產(chǎn)投入和支出。項(xiàng)目總投資完成率超過(guò)50％但存在重大問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)緩建或者停建；項(xiàng)目總投資完成率超過(guò)30％但未超過(guò)50％的，原則上應(yīng)當(dāng)緩建；項(xiàng)目總投資完成率未超過(guò)30％的，原則上應(yīng)當(dāng)緩建或者停建。

嚴(yán)控新增政府投資對(duì)于12個(gè)重點(diǎn)省份既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。短期看，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能會(huì)產(chǎn)生一定的不利影響，但是長(zhǎng)期看，會(huì)更有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，配合合理的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任等政策安排，有利于提高基建效率，同時(shí)，也能夠倒逼平臺(tái)企業(yè)加速推進(jìn)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。47號(hào)文也為未來(lái)加強(qiáng)地方債務(wù)管理提供了新的選項(xiàng)，非重點(diǎn)省份省級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府也可以通過(guò)類(lèi)似的政策措施，積極防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。