□文/王世龍

（中共四川省委省直機關(guān)黨校 四川·成都）

［提要］ 從老工業(yè)基地的存在困境出發(fā)，圍繞如何煥發(fā)“新活力”，分析振興治理的特征取向，并結(jié)合成華區(qū)東郊工業(yè)基地治理實例解構(gòu)，提取蘊含的現(xiàn)代化邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：老工業(yè)基地的振興治理存在著“目標(biāo)引領(lǐng)、機制貫通、模式統(tǒng)籌、環(huán)境共生”四位一體框架，其中超越自身的目標(biāo)更新引領(lǐng)著治理現(xiàn)代化的方向，梗阻環(huán)節(jié)的貫通機制和增長要素的統(tǒng)籌模式二者共同構(gòu)成治理現(xiàn)代化的骨干，共生的服務(wù)環(huán)境對治理現(xiàn)代化發(fā)揮著保障作用。研究指出，老工業(yè)基地振興進(jìn)程中需堅持系統(tǒng)觀念，穩(wěn)妥推進(jìn)治理。

一、問題提出

城市振興與鄉(xiāng)村振興，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的基本空間構(gòu)成。國務(wù)院《關(guān)于“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)（國函［2021］98 號）》指出，支持老工業(yè)城市等特殊類型地區(qū)開拓振興發(fā)展新局面。新時期，就城市振興而言，直面和化解老工業(yè)基地的現(xiàn)存問題挑戰(zhàn)，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的基本要求。

在我國多個老工業(yè)基地，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)主導(dǎo)和粗放型增長特征凸顯。科技革命浪潮下，伴隨平臺經(jīng)濟等增長模式迭代，新興主體相繼涌現(xiàn)，極大改變了地區(qū)結(jié)構(gòu)資源配置和競爭格局。在新競爭格局中，特別是在土地資源約束和環(huán)境保護(hù)剛性前提下，老工業(yè)基地的過往傳統(tǒng)發(fā)展方式，譬如或依靠土地要素規(guī)模擴增、或依靠勞動力稟賦低廉的單維作法，維持增長已顯乏力，甚至難以為繼，一些舊工廠搬遷及倒閉留下的辦公樓、工廠車間、倉庫等閑置率高，已屬現(xiàn)實。老工業(yè)基地發(fā)展窘迫中，承載著振興治理的迫切性，拷問著未來增長的出路在哪里。推進(jìn)增長邏輯轉(zhuǎn)換，在“騰籠換鳥”中實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向，成為了老工業(yè)基地振興的重要路徑選擇。

二、老工業(yè)基地振興治理特征取向

對老工業(yè)基地而言，現(xiàn)代化中的要素及其配置結(jié)構(gòu)，是內(nèi)在聯(lián)系和有機交織在一起的，其振興治理指向著一種系統(tǒng)整體的新存在。

（一）場地空間的低效利用及閑置，指向著對管理邏輯的層級超越。老工業(yè)基地的物理空間利用率不高，場地閑置甚至撂荒。特別是近些年來，人才流失，工業(yè)企業(yè)搬遷，留下了眾多的閑置場所以及工廠車間和倉庫等遺存，空間利用低效、閑置現(xiàn)象廣泛存在。這種物理空間利用率不高及閑置等現(xiàn)象，折射出其場所空間中所生產(chǎn)的產(chǎn)品服務(wù)，并沒有精準(zhǔn)匹配于旺盛的市場需要，所指向的是應(yīng)對需求和供給、結(jié)構(gòu)和總量、市場與政府等關(guān)系的地區(qū)調(diào)整。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，老工業(yè)基地的振興治理，既要看到本地場所空間利用的低效，又要在經(jīng)濟社會發(fā)展大勢中看到差距所在和前進(jìn)方向，以一種對地區(qū)治理的層級超越來審視低效空間的利用，促進(jìn)場地的項目管理轉(zhuǎn)向市場的區(qū)域治理。這并不是輕而易舉、一蹴而就的，而是涉及觀念桎梏的打破，要求高、難度大。有研究提出，地區(qū)治理要維護(hù)公平競爭秩序，不符合老工業(yè)基地的既有落伍實際，屬一種管理邏輯，亟待轉(zhuǎn)向為一種對管理邏輯超越的地區(qū)治理邏輯。

（二）初級經(jīng)濟門類主導(dǎo)的粗放發(fā)展，指向著新業(yè)態(tài)培育的環(huán)節(jié)貫通。老工業(yè)基地初級經(jīng)濟門類主導(dǎo)發(fā)展，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的粗放型特質(zhì)凸顯，具體而言，如輕紡鋼鐵等工業(yè)初級產(chǎn)品，其技術(shù)及產(chǎn)能落伍，在科技革命浪潮和新興技術(shù)沖擊下，從過去高盈利水平快速下降，低附加值凸顯粗放型態(tài)勢。這種粗放發(fā)展，呼吁著新舊業(yè)態(tài)的交替更迭，培育高附加值的新業(yè)態(tài)。但傳統(tǒng)經(jīng)濟門類所適應(yīng)下的條塊分工體制，對這種新業(yè)態(tài)培育產(chǎn)生了巨大阻力。譬如，條塊分工下的投促部門、土地管理部門、財稅部門、教育部門等之間相互獨立、分工負(fù)責(zé)，在招商引入新業(yè)態(tài)項目時，就應(yīng)對企業(yè)高管個稅返還補貼、高管孩子中小學(xué)擇校讀書等訴求而言，單個投促部門、或單個教育部門、或單個財稅部門的響應(yīng)性十分有限，直接限制著新業(yè)態(tài)項目的招引入駐，不利于新業(yè)態(tài)的培育，需與投促部門與財稅部門、教育部門等的無縫貫通、協(xié)同聯(lián)動，方能突破政策藩籬，全面暢通環(huán)節(jié)梗阻。有研究從治理分工出發(fā)，在理論上提供了治理主體分工協(xié)同的方式方法，這指向著老工業(yè)基地的新舊業(yè)態(tài)更迭，正轉(zhuǎn)向為一種條塊環(huán)節(jié)貫通的協(xié)同治理。

（三）傳統(tǒng)的增長驅(qū)動工具愈加乏力，指向著增長范式轉(zhuǎn)換的要素統(tǒng)籌。老工業(yè)基地傳統(tǒng)的量變式增長工具，諸如以往單靠場所土地資源擴增、或勞動力愈加豐沛的做法，越來越多的遭遇瓶頸，越來越難以促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品線、企業(yè)、園區(qū)等可持續(xù)增長，其驅(qū)動愈加乏力，訴說著勞動密集或資源密集的要素稟賦結(jié)構(gòu)呈落伍狀態(tài)。這種落伍的要素稟賦結(jié)構(gòu)，倒逼勞動資源密集的增長范式轉(zhuǎn)換為技術(shù)資本密集的增長范式，追求著一種要素驅(qū)動結(jié)構(gòu)的質(zhì)變。從人才、政策、資金、土地等方面入手推動增長范式轉(zhuǎn)換的治理，不僅從目標(biāo)調(diào)整、理念創(chuàng)新方面著手，還需從方式轉(zhuǎn)變、手段完善方面改進(jìn)地區(qū)發(fā)展，總體上作為一種要素統(tǒng)籌布局而存在，形成治理的統(tǒng)籌合力。有研究指出應(yīng)有明確的產(chǎn)業(yè)功能定位，指向著勞動資源密集的傳統(tǒng)稟賦結(jié)構(gòu)升級變遷為技術(shù)資本密集的新型稟賦結(jié)構(gòu)，揭示出了一種要素統(tǒng)籌的驅(qū)動治理。

（四）“官本位”遺風(fēng)遺留的危害加深，指向著企業(yè)全生命周期支持的環(huán)境共生。老工業(yè)基地“官本位”遺風(fēng)多有留存，消減著地區(qū)營商吸引力，使得匯聚要素資源乏力。特別是近年來高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)等新區(qū)建設(shè)，吸引和匯聚了大量的人才、資金等要素資源；相比之下，老工業(yè)基地在同這些新區(qū)競爭中，在政策優(yōu)惠補貼力度不及新區(qū)前提下，處于下風(fēng)。這種“官本位”遺風(fēng)遺留，漠視著產(chǎn)業(yè)生命周期，扭曲了企業(yè)拉動地區(qū)經(jīng)濟、地區(qū)涵養(yǎng)企業(yè)發(fā)展的生態(tài)關(guān)系。對老工業(yè)基地而言，“企業(yè)”與“城市”的關(guān)系是共生一體的，企業(yè)衰落倒閉、搬遷撤離則城市日益衰敗，企業(yè)匯聚成長、壯大擴張則城市不斷煥發(fā)新活力。有研究指出，項目招商引資體制機制有強大的組織動員能力，彌補了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展固有短板，推動了老工業(yè)基地的經(jīng)濟大繁榮，這肯定了項目招商引資的重要性，也指向著地區(qū)環(huán)境對企業(yè)后期發(fā)展、壯大、擴張等多階段的服務(wù)支持，訴求著一種“企業(yè)全生命周期支持”的環(huán)境治理。

三、老工業(yè)基地振興治理實例解析

從老工業(yè)基地振興治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向出發(fā)，借助于成都市成華區(qū)老工業(yè)基地振興治理實例，來解析其煥發(fā)新活力的實際歷程，為治理現(xiàn)代化提供事實經(jīng)驗支撐。成華區(qū)東郊老工業(yè)基地，曾先后聚集了三線建設(shè)200 余家大中型企業(yè)，為我國電子、機電工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了輝煌業(yè)績。隨著時代變遷和產(chǎn)能轉(zhuǎn)移，遺存了多處工廠、倉庫等，16 處點位列入成都市中心城區(qū)工業(yè)文化遺產(chǎn)保護(hù)點位，經(jīng)陸續(xù)騰挪出的可開發(fā)用地超3，000 畝，多位于市區(qū)繁華地段或交通優(yōu)良地段。為推進(jìn)老舊工業(yè)遺產(chǎn)的再利用，成華區(qū)多措并舉“騰籠換鳥”，帶動完美世界、今日頭條等項目落戶。成華老工業(yè)基地?zé)òl(fā)新活力的治理架構(gòu)如下：

（一）目標(biāo)方面，打造“工業(yè)文明”名片，牽引出對場地運營超越的層級治理。隨著成華城區(qū)規(guī)模擴大，對原有工業(yè)用地的功能置換、拓展空間迫在眉睫，近年來成華區(qū)準(zhǔn)確把握形勢發(fā)展需要，面向全球公開征集策劃，相繼編制《東郊文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)功能區(qū)總體規(guī)劃》等，依托老舊工業(yè)遺產(chǎn)著手打造“工業(yè)文明”名片，確立了老工業(yè)基地的新演進(jìn)方位，從場地運營的管理上升到了片區(qū)方位的治理，實現(xiàn)著一種層級超越。

（二）機制方面，制定實施獎勵補貼政策，生成出服務(wù)協(xié)同的貫通治理。2017 年成華區(qū)出臺《東郊文化創(chuàng)意集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策》（成華委發(fā)2017-10 號），支持國際、國內(nèi)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人物和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)高層次人才在集聚區(qū)范圍內(nèi)開辦文化創(chuàng)意企業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方案經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)且運營成效達(dá)到約定要求的，每年給予100 萬元運營補貼，補貼期限5 年；支持國際、國內(nèi)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人物和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)高層次人才在集聚區(qū)內(nèi)設(shè)立工作室，給予一次性開辦獎勵100 萬元，并每年給予20 萬元運行補貼，補貼期限5 年。這些優(yōu)惠政策的出臺，促進(jìn)著老工業(yè)基地的文創(chuàng)業(yè)態(tài)培育及活力激發(fā)，其背后是經(jīng)濟、人才、財政等多部門的有機協(xié)同，以政策服務(wù)推進(jìn)了人才引進(jìn)、園區(qū)運營、項目招引等環(huán)節(jié)貫通。

（三）模式方面，成立處級管委會推進(jìn)東郊片區(qū)發(fā)展，蘊育出增長驅(qū)動的統(tǒng)籌治理。為深化東郊工業(yè)遺產(chǎn)再利用，設(shè)立處級機構(gòu)“東郊文化創(chuàng)意集聚區(qū)管委會”，委派企業(yè)服務(wù)經(jīng)驗豐富、具備文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)工作專長的干部出任管理層，內(nèi)設(shè)項目促進(jìn)部、綜合管理部等部門，搭建起“全層級聯(lián)動、全方位協(xié)同”項目投資促進(jìn)和發(fā)展服務(wù)格局，統(tǒng)籌要素推動整個片區(qū)的項目建設(shè)工作，強力促進(jìn)著東郊老工業(yè)基地發(fā)展的增長合力形成。

（四）環(huán)境方面，“兩圖一表”構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，不斷養(yǎng)成著“片區(qū)-企業(yè)”共生治理。成華區(qū)堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境優(yōu)化，東郊管委會強化樹立全景式思維，執(zhí)行“兩圖一表”掛圖作戰(zhàn)（產(chǎn)業(yè)鏈全景圖、產(chǎn)業(yè)生態(tài)發(fā)展路徑圖、重點企業(yè)和配套企業(yè)名錄表），健全生態(tài)圈支持，構(gòu)建企業(yè)全生命周期的“市場化、便利化、法制化”營商服務(wù)體系，分階段“規(guī)劃圖”不斷轉(zhuǎn)化為增長“實物量”，引領(lǐng)著老工業(yè)基地片區(qū)的活力釋放。

四、老工業(yè)基地振興治理現(xiàn)代化邏輯建構(gòu)

結(jié)合上述實例解析發(fā)現(xiàn)，老工業(yè)基地?zé)òl(fā)“新活力”，是在“目標(biāo)、機制、模式、環(huán)境”體系中產(chǎn)生的，孕育出了振興治理的現(xiàn)代化邏輯。

（一）目標(biāo)更新是治理現(xiàn)代化的出發(fā)點和歸宿點。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)生、形成、發(fā)展、消亡總是在一定的環(huán)境系統(tǒng)中進(jìn)行的，時代改變了，要求經(jīng)濟治理的目標(biāo)也要隨環(huán)境變化進(jìn)行新的調(diào)整，從而實現(xiàn)對自身的超越式發(fā)展。如從上述實例解析發(fā)現(xiàn)，曾經(jīng)三線重鎮(zhèn)成華區(qū)樹立“發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、打造工業(yè)文明名片”目標(biāo)，是對環(huán)境變化所做出的戰(zhàn)略調(diào)整。對老工業(yè)基地振興而言，新的愿景既是煥發(fā)“新活力”的社會共識，又是把各方關(guān)聯(lián)資源協(xié)調(diào)聯(lián)動起來的紐帶，更是治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵要求。在新的戰(zhàn)略目標(biāo)牽引下，地區(qū)發(fā)展是一種質(zhì)的飛躍，而非量的累加，這中間需要謹(jǐn)防“管理慣性”的陷阱，因這種慣性會使發(fā)展停滯在傳統(tǒng)資源的聚集上，讓治理主體難以從管理慣性中抽身出來，無力實現(xiàn)從資源管理到地區(qū)治理的轉(zhuǎn)向。

（二）環(huán)節(jié)貫通是治理現(xiàn)代化的功能動脈。老工業(yè)基地新舊業(yè)態(tài)更替迭代中，種種環(huán)節(jié)梗阻關(guān)系到人才流、信息流、物流、資金流等能否流通，是一個新業(yè)態(tài)能否“活下來”的關(guān)鍵。在目標(biāo)奮進(jìn)過程中，對于新業(yè)態(tài)的項目招引培育，需立足各梗阻、障礙，以環(huán)節(jié)掛鉤的機制，提供貫通式服務(wù)。如，成華東郊集聚區(qū)出臺補貼辦法和優(yōu)惠政策，通過多部門的協(xié)同，以政策精準(zhǔn)服務(wù)促進(jìn)人才補貼、項目招引、園區(qū)運營等環(huán)節(jié)共振，有效消除著項目入駐的梗阻，實現(xiàn)了新業(yè)態(tài)培育和項目集聚。在構(gòu)建環(huán)節(jié)的貫通機制之際，這中間需要謹(jǐn)防“治理環(huán)節(jié)的碎片化”陷阱，因這種碎片化陷阱會把戰(zhàn)略目標(biāo)同項目招引、干部考核、人才激勵等隔離開來，造成權(quán)責(zé)混淆不清，帶來部門各自為政的小山頭局面。

（三）要素統(tǒng)籌是治理現(xiàn)代化的神經(jīng)中樞。老工業(yè)基地振興發(fā)展，作為一種增長驅(qū)動的過程，包含著所需生產(chǎn)要素的重構(gòu)配置。實踐中，要素供給的已存短板，訴求著調(diào)動多方力量進(jìn)行要素配置的變革，建構(gòu)起現(xiàn)代化統(tǒng)籌模式。成華區(qū)在東郊工業(yè)遺產(chǎn)聚集區(qū)設(shè)立處級管委會、選用善于開展文創(chuàng)運營的專業(yè)化干部，搭建起與要素統(tǒng)籌變革的匹配框架。在老工業(yè)基地的要素結(jié)構(gòu)治理中，統(tǒng)籌模式充當(dāng)著神經(jīng)中樞角色，這中間需要謹(jǐn)防“多中心治理的核心缺位”陷阱。該陷阱以要素分布結(jié)構(gòu)為理由、片面強調(diào)多中心治理的重要性，弱化了領(lǐng)導(dǎo)核心在治理中的決策引領(lǐng)，相當(dāng)于在一定程度上對增長驅(qū)動產(chǎn)生了偏離，削弱著發(fā)展合力，形成著一種去組織化傾向的低效或無效治理。

（四）共生環(huán)境是治理現(xiàn)代化的營養(yǎng)保障。老工業(yè)基地振興煥發(fā)“新活力”的最后一公里，是地區(qū)環(huán)境對企業(yè)發(fā)展支持的端口服務(wù)，關(guān)乎著治理現(xiàn)代化的可持續(xù)成效。在這個層面上，環(huán)境服務(wù)演變成為地區(qū)賦能經(jīng)濟良性發(fā)展的營養(yǎng)液。結(jié)合前述實例解析發(fā)現(xiàn)，成華東郊管委會“兩圖一表”掛圖作戰(zhàn)和構(gòu)建企業(yè)全生命周期支持體系，深深地把服務(wù)嵌入在生態(tài)環(huán)境中，以激發(fā)人才活力和集聚招引項目。這種重環(huán)境服務(wù)的做法，其實質(zhì)是一種從行政邏輯到共生邏輯的跨越，旨在構(gòu)建項目招引入駐、建設(shè)運營、擴張壯大、拓展創(chuàng)新的企業(yè)全生命周期支持，促進(jìn)城市與企業(yè)一體發(fā)展。在老工業(yè)基地“騰籠換鳥”過程中，需謹(jǐn)防“重招引、輕服務(wù)”陷阱，因“輕服務(wù)”做法易使招引進(jìn)來的項目推進(jìn)實施緩慢、甚至停滯和再次流失，制約著地區(qū)經(jīng)濟的健康發(fā)展和活力可持續(xù)激發(fā)。

綜上，老工業(yè)基地振興煥發(fā)“新活力”，作為一種生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換，是一種新的增長邏輯。通過研究發(fā)現(xiàn)，老工業(yè)基地振興治理中，存在著一種新的增長邏輯；其中，超越自身的目標(biāo)更新引領(lǐng)著治理現(xiàn)代化方向；梗阻環(huán)節(jié)的貫通機制作為功能動脈、增長要素的統(tǒng)籌模式作為神經(jīng)中樞，二者共同構(gòu)成了治理現(xiàn)代化骨干；共生的服務(wù)環(huán)境對治理現(xiàn)代化發(fā)揮著營養(yǎng)保障作用。老工業(yè)基地振興治理，是一項基于對過往困境重塑的新活力激發(fā)工作，作為一種開創(chuàng)型事業(yè)，要求著既承接起歷史、又結(jié)合自身狀況，在因地制宜、與時俱進(jìn)中不斷推進(jìn)實踐創(chuàng)新。面向未來，深化老工業(yè)基地治理變革，建議堅持系統(tǒng)觀念，持續(xù)發(fā)力推進(jìn)“目標(biāo)、機制、模式、環(huán)境”有機耦合，同時需謹(jǐn)防各類陷阱，穩(wěn)妥推進(jìn)空間治理，實現(xiàn)老工業(yè)城市良性發(fā)展的秩序塑造。