沈蕾娜

美國作為聯(lián)邦制國家，各州對高等教育的治理結(jié)構(gòu)各不相同。同時，高等教育機構(gòu)數(shù)量龐大、類型多樣。2020—2021年度相關數(shù)據(jù)顯示，美國共有6063所高校，其中，公立高校占31.7%，私立非營利性高校占29.8%，私立營利性高校占38.5%。因此，美國高等教育治理呈現(xiàn)出多樣性、復雜性的特點。

美國高校的外部縱向治理

美國高等教育的外部治理體系表現(xiàn)為縱、橫兩個維度。在縱向結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦政府的權(quán)力相對有限，中間層級（州政府和大學）的權(quán)力基礎較強，基層（學院和系）在人事、課程等方面擁有較大的發(fā)言權(quán)，總體呈現(xiàn)為“兩頭小、中間大”的權(quán)力格局。

聯(lián)邦政府的高等教育治理。由于美國憲法并未賦予聯(lián)邦政府直接管理教育的權(quán)力，因此，其在高等教育領域的職能往往被認為是“間接影響而非直接控制”。在美國政治中，聯(lián)邦政府涵蓋國會、行政和司法三大部門。美國聯(lián)邦政府在二戰(zhàn)后加強了對高等教育的干預，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是“美國的制度、憲法都把國會作為政府的第一和最有權(quán)的部門”，國會掌握了很多“實權(quán)”，而教育立法是聯(lián)邦政府干預高等教育最有力的途徑之一；二是“西方任何國家司法系統(tǒng)的權(quán)力似乎都沒有美國那么大”，雖然美國司法機關中沒有設立與高等教育“對口”的機構(gòu)，但聯(lián)邦最高法院可以通過司法解釋、司法制裁等方式參與高等教育治理；三是聯(lián)邦政府通過撥款為高校提供經(jīng)濟資助，包括科研資助和學生資助；四是聯(lián)邦政府會利用行政手段，如政令、政策、建議、通告等，對高等教育進行宏觀調(diào)控?？傮w而言，聯(lián)邦政府對于公立高校和私立高校的態(tài)度沒有明顯的差異。盡管長期表現(xiàn)出對高校實行多方干預的“松散”性特征，但有學者認為，當前美國高等教育已經(jīng)進入合規(guī)時代，高等教育機構(gòu)行政管理的幾乎每一個方面，都受到聯(lián)邦行政法規(guī)或行政解釋的規(guī)制。

州政府的高等教育治理。美國憲法將直接管理教育的權(quán)力保留給了各州，因此，州政府是高等教育法理上的責任主體。與聯(lián)邦政府相比，其對高校，尤其是公立高校的影響，更為直接和廣泛。由于州情不一、規(guī)制大學的憲法和法律各異，各州介入高校事務的程度存在較大的差異。根據(jù)各州高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)的功能和特點，大致可以將全美50個州的高等教育治理結(jié)構(gòu)分為三種類型：一是統(tǒng)一型，是指由1—3個統(tǒng)一治理委員會（Consolidated Governing Board）負責治理州內(nèi)所有或部分高校，委員會行使高校董事會職責，如愛達荷州、佐治亞州、加利福尼亞州等22個州。二是協(xié)調(diào)型，是指在州一層設高等教育協(xié)調(diào)委員會（Coordinating Board，具體名稱多樣），承擔州內(nèi)高等教育的協(xié)調(diào)工作，包括負責州內(nèi)高等院校與州之間、各高等院校之間需求與利益的協(xié)調(diào)，制定本州高等教育發(fā)展規(guī)劃等，但各高校內(nèi)部具體的職責由各高校董事會承擔，如阿肯色州、印第安納州、華盛頓州等24個州。三是服務型，是指州一級沒有設立任何具有法定協(xié)調(diào)權(quán)力的高等教育機構(gòu)，而是由州內(nèi)各高校通過協(xié)商組建的規(guī)劃委員會（Planning Agencies）或自愿協(xié)會（Voluntary Association），在預算、學科專業(yè)設置及評估、州內(nèi)高等教育規(guī)劃等方面承擔起類似的職責，如密歇根州等4個州?？傮w而言，州政府和公立高校之間表現(xiàn)出多元復雜的權(quán)力關系，但在廣泛又直接的監(jiān)管中不輕易干涉大學的學術自由；州政府對私立高校之間表現(xiàn)出遠距離的權(quán)力關系，使私立高校獲得了比公立高校更大的自治空間。

美國高校的外部橫向治理

美國高等教育外部治理的橫向結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為高校、政府和市場三者之間的關系，這被伯頓·克拉克稱為“三角協(xié)調(diào)模型”。其中，政府代表著國家權(quán)力，通過制定法律法規(guī)、國家政策和財政撥款等方式影響高等教育的治理；高校則代表著學術權(quán)威，大學教授等學術人員依靠自己的專業(yè)知識與能力，通過各種正式與非正式的渠道參與高等教育治理；市場指代高等教育所處的市場，包括消費者市場、勞動力市場和院校市場。除此之外，美國高校還受到由協(xié)會組織、公益性基金會、工商業(yè)企業(yè)等構(gòu)成的“外部市場”的影響。

協(xié)會組織。美國高校協(xié)會數(shù)量眾多，已發(fā)展成為全國高等教育的信息中樞，負責向政府、大學和社會傳遞高等教育發(fā)展的最新動態(tài)和重大議題的研究進展。在專門以影響聯(lián)邦高等教育政策為主要職能的高校協(xié)會中，最著名的是“六大核心協(xié)會”：美國教育理事會（ACE）、美國大學協(xié)會（AAU）、美國社區(qū)學院協(xié)會（AACC）、全國州立和贈地學院協(xié)會（NASULGC）、美國州立學院與大學協(xié)會（AASCU）、全國獨立學院與大學協(xié)會（NAICU）。

公益性基金會。美國公益性基金會通過制定高等教育評價標準、發(fā)布高等教育研究報告、參與國會聽證會等形式對高等教育政策施加影響。這其中最具代表性的是卡內(nèi)基教學促進基金會?？▋?nèi)基基金會開展的第一項大型調(diào)查研究成果是1910年發(fā)表的《關于美國和加拿大醫(yī)學教育調(diào)查報告》，該報告促使美國各界關注和重視醫(yī)學教育的現(xiàn)狀，并直接促成了20世紀初美國醫(yī)學教育新模式的建立。對美國高校而言，公益性基金會不僅是科學研究的重要資助者，而且為高校發(fā)展的政策研究提供資助。

工商業(yè)企業(yè)。首先，工商業(yè)企業(yè)通過高校董事會中的工商業(yè)成員實現(xiàn)對高校治理的影響。數(shù)據(jù)顯示，2010年美國公立大學和非營利私立院校中分別有49.4%和53%的董事會成員來自工商業(yè)領域。其次，企業(yè)資金在高校尤其是研究型大學資金來源中的比重越來越大。美國高校同很多企業(yè)有合作關系，為教授提供和企業(yè)科研人員聯(lián)手進行科研活動的機會。許多大學教授跨界在企業(yè)中承擔技術或科研工作，這樣也有助于學校爭取到更多由企業(yè)資助的科研經(jīng)費。

美國高校普遍實行共同治理。1966年，美國大學教授協(xié)會（AAUP）、美國教育委員會（ACE）以及大學和學院治理委員會（AGB）共同發(fā)出的《聯(lián)合聲明》明確，共同治理的主體包括董事會、校長、教師與學生。隨著共同治理的實踐推進，當前高校治理中的利益相關群體越來越多，包括校友、學生家長、工商業(yè)代表等，但總體上三大主體共治是美國高校的普遍特征，即由董事會代表的最高決策權(quán)力系統(tǒng)、由校長代表的行政權(quán)力系統(tǒng)和由教授代表的學術權(quán)力系統(tǒng)。此外，學生等群體在一定程度上作為利益相關者參與高校治理。

作為法人和最高權(quán)力機構(gòu)的董事會

董事會作為美國高校內(nèi)部治理機制的一個顯著標志，被克拉克稱為“促成美國形成當今世界上最為成功的高等教育體系的六要素之一”。美國高校一般實行“法人—董事會制度”，董事會是大學法人，是大學名義上的所有者，是大學的決策機構(gòu)和立法者。

根據(jù)董事會層級機構(gòu)的高低或數(shù)量，可以將其分為單層、雙層和三層董事會：一所高?；蛞粋€高校系統(tǒng)內(nèi)只有一個董事會的為單層董事會，常見于私立高校；雙層董事會常見于公立高校，是指由學校董事會和州級董事會共同對高校進行管理；還有的高校會在下設的分校中成立相應的董事會，這個董事會受總校董事會和州級董事會共同管理，因此也被稱為三層董事會。

與歐洲大學不同的是，美國各高校的董事會是由校外人員構(gòu)成的，因此被稱為“外行董事會”。董事會成員的構(gòu)成和任命方式各不相同。一般而言，私立高校董事會成員主要是來自社會各界的精英人士，如工商企業(yè)人士、律師、銀行家、醫(yī)生等；公立高校的董事會成員則大多數(shù)是當?shù)刂莼蛏鐓^(qū)的公民，也有少部分州級政府官員。公立高校董事會成員通常由州政府任命，而私立高校董事會成員則由校友及董事會成員選舉或推薦產(chǎn)生。大多數(shù)董事會成員中都有學生董事，由學生組織推薦、州長任命，各高校的差異在于學生董事是否具有投票權(quán)。

作為高校最高權(quán)力機構(gòu)，董事會的權(quán)力主要體現(xiàn)在對校長的任命和監(jiān)督及對學校財務狀況的保障和最終決定權(quán)上，其職能限于學校的宏觀治理，把大部分權(quán)力直接授予校長和教師評議會，但保留最終的決定權(quán)。

作為首席執(zhí)政者的校長

關于美國高校校長的角色與作用存在各種不同的觀點，但總體上，校長是高校治理中最具影響力的人物。大部分高校的校長由董事會選拔并直接向董事會報告。作為董事會和學校學術群體之間的聯(lián)絡官，校長代表學校的學術團體向董事會提出政策建議。

在一個規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復雜、功能多樣的高校中，校長往往無法獨自承擔和行使其治理權(quán)，而需要高級管理團隊的幫助。盡管各高校的規(guī)模和特色不一，其高級管理團隊的構(gòu)成各異，但一般都會設立教務長、行政副校長、學生事務副校長、法律顧問和大學秘書等。通常，校長的許多工作都在校外，例如以合法的方式尋求外部機構(gòu)對學校的支持、會見校友和發(fā)展前景優(yōu)秀的學生、發(fā)展與社區(qū)的關系等。越來越多的高校期望校長能夠通過私人關系來增加學校資金來源。

作為學術治理機構(gòu)的評議會

作為合法的教師代表機構(gòu)，評議會負責處理大學所有學術方面的事務，與校長一起負責達成大學的教育目標，并充當校長的顧問咨詢機構(gòu)。這個機構(gòu)有利于教師參與學校政策的制定，是教師表達自己意愿與要求的主要機構(gòu)。評議會等學術機構(gòu)成員一般從教授、副教授等終身教職人員中選舉產(chǎn)生，助理教授不參加，主席由全體委員投票決定。

評議會按照其發(fā)揮的作用，可以分為四類：一是功能型。此類評議會主要權(quán)力限于傳統(tǒng)的學術領域，如課程、教師職稱晉升、終身教職及學術標準，而在非學術領域中影響力很小，只有咨詢和建議權(quán)。二是影響型。此類評議會不僅具有高校治理的合法性地位，而且對學校的各方面事務具有廣泛影響，包括一些非學術領域，如體育運動、預算制定、校長選舉等。三是儀式型。此類評議會的存在更多是名義上的，不能發(fā)揮實質(zhì)性作用，因此校長和管理者的權(quán)力相對就比較強大。四是沖突型。此類評議會盡管也經(jīng)常參與一些具體事務的運作，但很難獲得管理者的充分支持與協(xié)作。教師與管理者之間的關系往往是懷疑和對抗的，評議會的治理效果通常不佳。

總體上看，評議會代表教師，與以校長為代表的行政系統(tǒng)共同構(gòu)成了美國高校的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。但評議會不是決策機構(gòu)，其作出的許多學術議題決策最終要經(jīng)過董事會批準。

作為利益相關者的學生

從20世紀60年代末開始，美國各高校紛紛組建學生自治組織，以代表本校所有注冊學生行使參與大學內(nèi)部與自身利益相關事務的決策咨詢與政策制定的權(quán)利。各高校對此組織的稱呼各異，如學生政府、學生會、學生評議會等。雖然稱謂不同，但就組織的性質(zhì)而言是一致的，通常遵循立法、司法、行政相對獨立的原則，一般設立執(zhí)行委員會作為其核心的執(zhí)行機構(gòu)，在職位上會設立主席、副主席和各委員會主管。主席作為整個學生評議會的領導者，同時也是執(zhí)行委員會的負責人，他是學生群體和學校行政人員的首要聯(lián)絡者，需要定期與大學校長、教務長和大學主要委員會的負責人進行交流與溝通。伴隨學生參與大學治理程度的不斷加深，許多高校將與學生相關事務的決策權(quán)賦予學生評議會，使其擁有正式投票權(quán)。

除了學生評議會，學生還有另一個參與高校治理的途徑，即學生代表。學生代表進入董事會是學生參與大學治理的最高形式。20世紀60年代，美國的一些大學和學院開始任命教師和學生作為董事會成員（或至少作為董事會的非投票代表）。根據(jù)2013年全美學生評議會組織（ASGA）的董事會學生代表調(diào)查，只有20%的學生評議會中能有至少有1名學生占有董事會的投票權(quán)席位，這種情況大多存在于公立大學。

（作者系首都師范大學國際與比較教育研究所副所長）