□ 齊傳鈞

一、引言

2022年11月,個人養(yǎng)老金制度在36個先行城市及地區(qū)啟動實施,截至2023年6月底,開立個人養(yǎng)老金賬戶人數(shù)4030萬人(1)這次官方數(shù)據(jù)披露沒有公布實際繳費人數(shù)和繳費金額,參見人力資源和社會保障網(wǎng)站,http://www.mohrss.gov.cn/wap/xw/rsxw/202307/t20230724_503418.html.。單純從開戶人數(shù)這一指標來看,短短半年多時間取得這樣的成績應(yīng)該說實屬不易。但根據(jù)此前相關(guān)機構(gòu)或人士披露的數(shù)據(jù),截至2023年3月,有3038萬人開立個人養(yǎng)老金賬戶,其中900多萬人完成了資金儲存,儲存總額182億元,人均儲存2022元,購買產(chǎn)品總額110多億元(2)參見騰訊網(wǎng),https://new.qq.com/rain/a/20230531A00PCA00.;而在2022年底,個人養(yǎng)老金參加人數(shù)1954萬人,繳費人數(shù)613萬人,總繳費金額142億元(3)參見中國青年網(wǎng),http://career.youth.cn/Zxzx/202301/t20230119_14269825.htm.。總之,個人養(yǎng)老金制度實施以來,不管是實際繳費人數(shù)、繳費金額,還是購買產(chǎn)品總額,都遠遠低于預(yù)期,而且與開戶人數(shù)形成巨大的反差,因此“開戶熱繳存冷” “叫好不叫座”“吸金難”等諸如此類的質(zhì)疑聲音遍布互聯(lián)網(wǎng)。顯然,普遍的觀點認為開戶人數(shù)尚可,而問題在于實質(zhì)性的參與人數(shù)嚴重偏低。

對此,很多專業(yè)人士給出了各種解釋。比如,有人認為個人養(yǎng)老金當(dāng)前面臨三方面困難:一是人均繳費水平較低,投資功能有待發(fā)揮;二是產(chǎn)品供給種類單一,投資效果不及預(yù)期;三是以產(chǎn)品銷售模式為主導(dǎo),配置服務(wù)生態(tài)尚未形成。也有人認為個人養(yǎng)老金存在長錢短投、收益率不理想等問題[1]。還有人認為政策激勵不夠,即每年12000元的繳費上限對中高收入群體而言較低,而個人養(yǎng)老金在領(lǐng)取時要繳納3%的稅,對中低收入群體有擠出效應(yīng)[2]。應(yīng)該說,這些解釋確實指出了一些亟須解決的問題,但卻回避了人們開戶“熱情”背后的實際推動因素。參加人數(shù)之所以“虛高”,是銀行采取了花式營銷、互助開戶、地推開戶等各種營銷手段,而參加者為了獲得各種禮品和現(xiàn)金獎勵來“薅羊毛” “合力”的結(jié)果[3]。不僅如此,根據(jù)筆者在某銀行開戶現(xiàn)場觀察,甚至很多“入金”的參加者也只是象征性地投入一元錢甚至是一分錢,為的是獲得開戶以外的獎勵(部分銀行將開戶和“入金”分開提供獎勵),也就是說,雖然繳費人數(shù)占開戶人數(shù)比例較低,但即便如此繳費人數(shù)也是有“水分”的。

因此,可以說,只開戶而不“入金”或者即使開戶也只是象征性“入金”的參加者,可能都不是目前個人養(yǎng)老金制度框架下潛在的覆蓋人群,而真實的個人養(yǎng)老金參加者數(shù)量可能少之又少。那么,為什么會出現(xiàn)這種情況呢?要回答這個問題,就必須直面全國到底有多少個人養(yǎng)老金潛在參加者或者目標人群這一根本性問題,只有先回答了這一問題,才能對個人養(yǎng)老金制度發(fā)展是否達到預(yù)期及其背后原因做出合理解釋。本文的結(jié)構(gòu)如下:首先,深入分析個人養(yǎng)老金制度的人群定位問題,即到底哪些人應(yīng)該納入其覆蓋范圍內(nèi);然后,詳細探討個人養(yǎng)老金制度發(fā)展所面臨的深度困境,而不拘泥于個人養(yǎng)老金設(shè)計的具體細節(jié);最后,在總結(jié)全文的基礎(chǔ)上有針對性地提出改革措施或發(fā)展思路。

二、個人養(yǎng)老金制度的人群定位

實際上,人群定位問題是個人養(yǎng)老金制度的核心議題,應(yīng)該給予足夠重視并展開廣泛探討。就目前而言,該問題可以從兩個方面進行探討:一是個人養(yǎng)老金制度所蘊含的實際定位,二是基于中國國情所確定的應(yīng)有定位。

(一)個人養(yǎng)老金制度的實際人群定位

2022年4月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》(國辦發(fā)[2022]7號,以下簡稱《意見》),對個人養(yǎng)老金參加范圍作了明確說明,即“在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者,可以參加個人養(yǎng)老金制度”。2022年11月,人社部等五部委聯(lián)合發(fā)布《個人養(yǎng)老金實施辦法》(人社部發(fā)〔2022〕70號,以下簡稱《實施辦法》),再次強調(diào)“個人養(yǎng)老金的參加人應(yīng)當(dāng)是在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者”。顯然,個人養(yǎng)老金的參加者范圍很大,對應(yīng)的幾乎完全是所有參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的參保職工(參保職工的范圍要大于繳費職工)和參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“城鄉(xiāng)居?！?且未實際領(lǐng)取待遇的居民(以下簡稱“參保居民”)。根據(jù)《2022 年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,2022年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)10.53億人,其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(以下簡稱“城鎮(zhèn)職?！?參保職工3.67億人,城鄉(xiāng)居保參保居民3.85億人,合計7.52億人(4)參見人社部網(wǎng)站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202306/W020230630516037377667.pdf.。如果按照這個理解,個人養(yǎng)老金制度理論上是一項“面向多數(shù)人”的制度[4]。但是,《意見》指出,個人養(yǎng)老金實行個人賬戶制度,繳費“完全”由參加人個人承擔(dān),實行完全積累,國家只提供稅收優(yōu)惠政策來鼓勵符合條件的人員參加個人養(yǎng)老金制度并依規(guī)領(lǐng)取個人養(yǎng)老金。同時也強調(diào)了“個人養(yǎng)老金資金賬戶實行封閉運行,其權(quán)益歸參加人所有,除另有規(guī)定外不得提前支取”。隨后《實施辦法》給出具體詳實的規(guī)定,包括四種領(lǐng)取條件:一是達到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡;二是完全喪失勞動能力;三是出國(境)定居;四是國家規(guī)定的其他情形。應(yīng)該說,通過稅收優(yōu)惠來補償個人繳費所“犧牲”的流動性,是推動第三支柱快速發(fā)展的一個重要國際經(jīng)驗,比如美國的“個人退休賬戶”(IRAs)。但是,這是有前提條件的,即整個國家的稅收結(jié)構(gòu)以“直接稅”為主,且有著廣泛的個人所得稅繳納群體,但問題是,中國目前的稅制結(jié)構(gòu)還是以“間接稅”為主,實際個人所得稅繳納人數(shù)非常有限。

繳納個稅人數(shù)到底有多少,官方?jīng)]有正式披露,但有數(shù)據(jù)顯示,2018年10月個稅起征點由3500元提高到5000元,大概只有6400萬人繳納個人所得稅(5)參見新浪財經(jīng)網(wǎng)站相關(guān)報道,http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2018-09-06/doc-ihitesuz1084971.shtml.。2022年3月國務(wù)院決定設(shè)立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除,原有的6個專項附加扣除增加到7個,并于2023年8月開始提高個人所得稅有關(guān)專項附加扣除標準,由此個人所得稅的繳納人數(shù)必然大幅度下降。不僅如此,根據(jù)近幾年的“兩會”提案,社會還有進一步提高個人所得稅起征點的訴求,如果以后真的提高這一起征點,那么繳納個人所得稅的人數(shù)將更少。與之對比,美國有高達54.7%的家庭繳納個人所得稅[5]。顯然,稅制結(jié)構(gòu)的不同和實際繳納個人所得稅人數(shù)的差異,使得基于稅收遞延這種單一激勵措施的養(yǎng)老金制度的運行結(jié)果,就大相徑庭,即個人養(yǎng)老金制度實際覆蓋人數(shù)必然十分有限。不難理解,根據(jù)國外經(jīng)驗,政府提供的激勵措施主要有兩個:一個是稅收優(yōu)惠,二是財政補貼。前者典型的是美國,后者典型的是德國。從理論上講,不管是稅收優(yōu)惠還是財政補貼,都具有補償功能,即對推遲消費和犧牲流動性的補償,前者降低了當(dāng)期繳費,后者減少了銀行儲蓄(短期儲蓄)。目前,我國參加個人養(yǎng)老金制度的個人僅可享受稅收優(yōu)惠政策,并沒有享受財政補貼。如果享受不到稅收優(yōu)惠,作為理性的個人應(yīng)該不會參加這一制度(個人養(yǎng)老金制度下的投資產(chǎn)品在市場上都可以買到,而且流動性較高)。所以筆者認為,目前實際目標人群只是能夠享受稅收優(yōu)惠的群體。此外,即使提高繳費上限或免除領(lǐng)取環(huán)節(jié)納稅也依然改變不了現(xiàn)狀,而且還可能引致社會公平層面的問題。所以,個人養(yǎng)老金制度的實際人群定位就成了少數(shù)繳納個人所得稅的高收入人士。

(二)個人養(yǎng)老金制度的應(yīng)有人群定位

從發(fā)起人的角度來說,國家養(yǎng)老金體系通常由三部分構(gòu)成:一是由國家發(fā)起設(shè)立的第一支柱公共養(yǎng)老金計劃,二是由雇主(含工會和行業(yè)協(xié)會)發(fā)起設(shè)立的第二支柱私人養(yǎng)老金計劃,三是個人或家庭以養(yǎng)老為目的自愿進行的第三支柱長期儲蓄。顯然,作為有財稅激勵的個人養(yǎng)老金制度屬于第三支柱養(yǎng)老金的核心組成部分。因此,個人養(yǎng)老金制度的人群定位要放在三支柱養(yǎng)老金體系中進行考察,同時還要分析經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來的影響,以及2035年遠景目標所帶來的挑戰(zhàn)。

1.人口老齡化導(dǎo)致第一支柱養(yǎng)老金面臨嚴峻的財務(wù)可持續(xù)性壓力

中國第一支柱養(yǎng)老金“一支獨大”,而第二和第三支柱養(yǎng)老金發(fā)展嚴重滯后早已成為業(yè)內(nèi)的一個基本共識。也就是說,如果保持現(xiàn)狀,人們退休后的養(yǎng)老金主要來自第一支柱基本養(yǎng)老保險,說得更具體一點就是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險,而不包括城鄉(xiāng)居保(全國平均待遇水平較低)。然而,中國正在面臨著人口老齡化問題,截至2022年底,全國60周歲及以上老年人口2.80億人,占總?cè)丝诘?9.8%,其中65周歲及以上老年人口2.10億人,占總?cè)丝诘?4.9%(6)參見民政部網(wǎng)站,《2022年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,https://www.mca.gov.cn/n156/n2679/c1662004999979995221/attr/306352.pdf.。根據(jù)聯(lián)合國預(yù)測,到2050年,中國65周歲及以上人口將達到3.95億人,占總?cè)丝诒壤龑⑦_到30.1%[6]。這意味著未來中國將面臨很多挑戰(zhàn),首當(dāng)其沖的就是養(yǎng)老金待遇問題。

預(yù)測顯示,2019年“參保贍養(yǎng)率”(體制內(nèi)離退休人數(shù)與參保人數(shù)的比率)和“繳費贍養(yǎng)率”(體制內(nèi)離退休人數(shù)與繳費人數(shù)的比率)分別為37.7%和47.0%,隨后緩慢上升再加速上升,從2023年開始便一路平穩(wěn)上升,2043年后有加速跡象,到2050年分別達到81.8%和96.3%(圖1)。因此,僅從制度贍養(yǎng)率上看,城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險支付壓力在不斷提升。簡單地說,2019年由接近2個繳費者來贍養(yǎng)1個離退休者,而到了2050年則幾乎1個繳費者需要贍養(yǎng)1個離退休者[7]。根據(jù)這種贍養(yǎng)率變化趨勢,養(yǎng)老金儲備將很快耗盡。預(yù)測顯示,城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余在持續(xù)增長一段時間后,到2027年達到峰值6.99萬億元,然后開始迅速下降,到2035年將耗盡完全累計結(jié)余。相較而言,這與累計結(jié)余占GDP比例變化趨勢基本一致,但后者要溫和一些(圖2), 2024年達到4.9%的峰值,然后到2035年也歸零。

圖1 2019—2050年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率變化資料來源:鄭秉文.中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050[M]. 北京:中國勞動社會保障出版社,2019:14(該文中的圖1-9).

圖2 2019—2050年全國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余預(yù)測資料來源:鄭秉文.中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050[M]. 北京:中國勞動社會保障出版社,2019:18(該文中的圖1-15).

必須強調(diào)的是,人口老齡化導(dǎo)致公共養(yǎng)老金財務(wù)不可持續(xù)性并非中國獨有,很多發(fā)達國家也在面臨著同樣的問題,所以才有了肇始于20世紀90年代的全球性養(yǎng)老金改革浪潮,為此各國都采取了各種手段,比如延遲退休、提高企業(yè)繳費率和加大財政補貼等。但是,這些措施往往空間有限,而且副作用很大,實施起來并不是一帆風(fēng)順,結(jié)果一些福利國家養(yǎng)老金待遇水平確實出現(xiàn)了下降?？紤]中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇水平并不算太高,因此即使不會出現(xiàn)明顯下降,但也不存在向上提升的空間。所以,如果沒有對第二和第三支柱養(yǎng)老金采取突破性改革,中國第一支柱養(yǎng)老金“一支獨大”這種特征還將繼續(xù),人們將面臨著“普遍性”的養(yǎng)老問題。

2.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型對擴大企業(yè)年金覆蓋范圍形成外在約束

第二支柱養(yǎng)老金包括企業(yè)年金和職業(yè)年金,但職業(yè)年金只是針對少數(shù)機關(guān)事業(yè)單位職工,而大多數(shù)人只能依賴企業(yè)年金來增加晚年的養(yǎng)老金待遇。問題是企業(yè)年金經(jīng)過近30年的發(fā)展,截至2022年底,全國參加職工只有3010萬人,占全國7.34億就業(yè)人員的4.1%(7)參見人社部網(wǎng)站,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202306/W020230630516037377667.pdf.。從參保職工人數(shù)占勞動年齡人口數(shù)的比例來看,全國只有3.1%。圖3中展示的其他國家都超過中國,例如最低的奧地利和意大利均超過10%;加拿大和法國分別為26.8%和22.1%;美國48.1%(接近半數(shù));而愛爾蘭、比利時、德國和日本都超過50%(見圖3)。進一步看,那些對第二支柱養(yǎng)老金計劃采取強制性或半強制性國家(澳大利亞、荷蘭、丹麥、芬蘭和瑞典等)以及引入自動加入機制的國家(英國和新西蘭最為典型),這種比例就更高,有些國家甚至超過90%?？梢?中國企業(yè)年金覆蓋率已嚴重偏低,帶來的直接后果就是目前絕大多數(shù)人無法依靠企業(yè)年金提供額外的晚年退休收入。

圖3 部分國家自愿性第二支柱養(yǎng)老金計劃覆蓋率情況 (單位:%)資料來源:作者繪制,數(shù)據(jù)由來自中國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站和OECD網(wǎng)站的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得到。注:①養(yǎng)老金計劃覆蓋率是指一個國家或經(jīng)濟體參加養(yǎng)老金計劃人數(shù)占勞動年齡人口數(shù)(國際上通行的是15～64歲人口)的比重;②為了與中國企業(yè)年金進行對比,其他國家養(yǎng)老金計劃只限于自愿性,而不包括強制或半強制計劃以及引入自動加入的計劃。

展望未來 ,世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局,中國企業(yè)年金發(fā)展的市場環(huán)境不容樂觀。首先,國際形勢嚴峻復(fù)雜,逆全球化思潮抬頭,單邊主義、保護主義明顯上升,不穩(wěn)定不確定性明顯增強,海外需求明顯放緩已對中國外貿(mào)和投資領(lǐng)域造成了巨大沖擊。其次,國內(nèi)發(fā)展條件也出現(xiàn)深刻變化,比如勞動力成本持續(xù)上升、勞動者權(quán)利意識不斷提高、綠色低碳環(huán)保深入人心。因此,中國企業(yè)尤其是廣大的中小企業(yè)必將經(jīng)歷一定時期內(nèi)的陣痛。在這種情況下,企業(yè)必將投入更多資源來實現(xiàn)“保生存”和“穩(wěn)就業(yè)”的目標,很難有更多財力普遍、并大幅增加職工福利。因此,如果現(xiàn)有政策不發(fā)生根本性改變,明顯擴大企業(yè)年金覆蓋范圍將十分艱難。

3.2035年遠景目標要求養(yǎng)老金替代率不能過低

國際勞工組織在1952年第102號《社會保障(最低標準)公約》中提出的養(yǎng)老金替代率參考標準是40%,在1967年第128號《殘疾、老年和遺屬津貼公約》中又將這一標準提高至45%,并在同年第131號《殘疾、老年和遺屬津貼建議書》中進一步增加到55%(8)參見和訊網(wǎng)相關(guān)報道,http://insurance.hexun.com/2022-11-01/207020133.html.。另外,根據(jù)世界銀行的測算,養(yǎng)老金替代率高于70%,則可維持退休前的生活水平;如果達到 60%～70% ,可維持基本生活水平;如果低于50% ,則生活水平較退休前會有大幅下降[8]。根據(jù)上述標準,最低養(yǎng)老金替代率不能低于45%。目前,中國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計的目標替代率約為59.2%,但這個替代率是職工以社會平均工資連續(xù)繳費35年(含視同繳費年限)才能獲得的退休第一年的替代率,并不能反映全部城鎮(zhèn)退休職工的平均替代率。如果按照后者計算,可能只有43.6%(平均養(yǎng)老金占全國規(guī)模以上企業(yè)就業(yè)人員月平均工資)[9]。也就是說,中國養(yǎng)老金替代率已經(jīng)處于國際標準的下限,未來下降的空間有限。問題是,中國雖然從2005年開始大幅提高養(yǎng)老金待遇標準,但從2016年開始養(yǎng)老金調(diào)待幅度開始持續(xù)下降,直到降至2023年的3.8%?？紤]到較高的工資增長率,社會平均意義上的養(yǎng)老金替代率實際上已經(jīng)呈下降趨勢。但在2035年遠景目標下,這種下降趨勢將愈發(fā)不合理。

2021年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》正式對外發(fā)布,按照全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略安排,提出了2035年遠景目標,其中包括“人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達到中等發(fā)達國家水平”。要完成這一發(fā)展目標,到2035年中國經(jīng)濟總量或人均收入就需要翻一番,以2020年GDP為基數(shù),不難計算,此后15年的年均GDP增長率應(yīng)該不低于4.73%,考慮物價因素,假定在此期間每年GDP平減指數(shù)均為2%,那么年均名義GDP增長率就為6.73%。再假定經(jīng)濟產(chǎn)出中勞動和資本的回報比例保持不變,那么就不難得到工資增長率基本等于名義GDP增長率,即6.73%。如果未來養(yǎng)老金調(diào)待指數(shù)維持目前的3.8%不變,也就意味著每年平均養(yǎng)老金替代率將大約下降3%,到2035年下降為27.6%,將顯著低于國際最低標準。需要強調(diào)的是,上述結(jié)果雖然是依據(jù)現(xiàn)有假設(shè)進行的簡單推算,未必能準確反映未來養(yǎng)老金替代率的變化走勢,但也不能否認,單純依靠第一支柱基本養(yǎng)老保險將不能滿足大多數(shù)人的未來養(yǎng)老需求,而第二支柱企業(yè)年金覆蓋范圍有限這一事實在短期內(nèi)也難以改變,那么推動以個人養(yǎng)老金為主體的第三支柱發(fā)展、并最終實現(xiàn)“廣覆蓋”就成為必然選擇。問題是,要想實現(xiàn)個人養(yǎng)老金的“廣覆蓋”,就需要破解阻礙其快速發(fā)展的深層次困境。

三、個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的深度困境

(一)認知困境限制了政策的可能性邊界

一般認為,現(xiàn)代社會保障制度起源于德國俾斯麥執(zhí)政時期,距今也不過140年左右,不管是相對于人類歷史還是現(xiàn)代文明,它都是一個“新生”事物,未來發(fā)展必然有很多延展性和可能性,而無須固守既定模式。實際上,二戰(zhàn)以后,作為社會保障的一個重要組成部分,養(yǎng)老金制度也一直在變化,比如20世紀70—80年代英美等發(fā)達國家職業(yè)養(yǎng)老金計劃(相當(dāng)于中國的企業(yè)年金)由待遇確定型轉(zhuǎn)向繳費確定型,80—90年代拉美國家開啟了養(yǎng)老金私有化改革,以及21世紀初一些發(fā)展中國家開始注重非繳費型養(yǎng)老金的推廣和普及。姑且不論這些變化是否合理或持久,但如果沒有每一次認識上的突破,就不會有養(yǎng)老金制度的重大變革。因此,實現(xiàn)個人養(yǎng)老金制度的快速發(fā)展必須要首先突破一些原有認知局限,具體來說包括以下三方面。

一是認為中國養(yǎng)老保障體系重點在于公共養(yǎng)老金制度的建設(shè)和完善,而不是商業(yè)性和市場化的個人養(yǎng)老金制度。這種觀點認為,既然第一支柱都沒有完全建設(shè)好,何談發(fā)展第二支柱,更不必說引入第三支柱養(yǎng)老保險的個人養(yǎng)老金了。當(dāng)然,這種觀點更喜歡或更應(yīng)該使用“層次”的表述,而不是“支柱”概念,或者把二者混為一談。但是“層次”和“支柱”這兩個概念根本不是一回事,因為“層次”體現(xiàn)的是一種“中心主義”觀念,意味著公共養(yǎng)老金是所有制度的中心或根本,而其他制度只能是公共養(yǎng)老金的補充,持有這種觀點的人也就會在不同程度上排斥市場機制和市場參與。顯然,如果個人養(yǎng)老金仍然處于補充地位,那么國家就很難提供足夠的財力支持,就不可能有“廣覆蓋”。

二是認為中國個人養(yǎng)老金發(fā)展方向只能是走美國模式,或者說錯誤觀念下的“美國模式”,把美國個人退休賬戶視作中國個人養(yǎng)老金發(fā)展的未來范本。要知道,美國個人退休賬戶之所以規(guī)模龐大,一方面是來自第二支柱養(yǎng)老保險(特別是401(k))的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移,即通過401(k)等養(yǎng)老金計劃資產(chǎn)轉(zhuǎn)移過來的資金高達95%以上,而個人退休賬戶自身繳費收入占資金流入的比例不超過5%[10];另一方面是美國私人養(yǎng)老金傳統(tǒng)為個人退休賬戶的發(fā)展壯大提供了觀念基礎(chǔ)和制度賦能。試想,如果美國的私人養(yǎng)老金不是在建立公共養(yǎng)老金之前已經(jīng)獲得了較快發(fā)展(9)1875年,美國運通公司為其雇員建立了世界上第一個正式的企業(yè)退休金計劃,并很快被其他大型企業(yè)所效仿,各種類型私人養(yǎng)老金計劃如雨后春筍一般大量出現(xiàn),這些計劃都早于基于《1935年社會保障法》所建立的公共養(yǎng)老金制度,而20世紀80年代出現(xiàn)并隨后獲得大發(fā)展的401(k)計劃除了來自稅收激勵外,與這種傳統(tǒng)和歷史積淀也是密不可分的。,那么美國也很難培育起來民眾對401(k)計劃以及個人退休賬戶的廣泛認同。顯然,不僅中國不具備這種條件,而且大多數(shù)國家都不具備這個條件。因此,一些國家在發(fā)展本國第三支柱養(yǎng)老金時突破這種認識上的限制,這才有了德國2001年的“里斯特養(yǎng)老金”(Riester-Rente)和新西蘭2007年的“幾維儲蓄”(KiwiSaver)。

三是認為個人養(yǎng)老金的發(fā)展更多的應(yīng)該體現(xiàn)為個人責(zé)任,而把國家的責(zé)任大體局限于基于合規(guī)性所提供的稅收優(yōu)惠。這種觀點乍一看似乎沒有問題,因為它符合多年來我們一直強調(diào)三支柱體系的基本定位,即第一支柱公共養(yǎng)老金由國家來舉辦,負責(zé)提供基本養(yǎng)老保障收入,并且財政負有兜底責(zé)任;第二支柱企業(yè)年金由企業(yè)來舉辦,增加職工的晚年收入,可以吸納和留住人才;第三支柱個人養(yǎng)老金由個人選擇,以犧牲當(dāng)期消費來增加儲蓄,強化自我保障能力。這種觀點可能是基于傳統(tǒng)工業(yè)社會的一種理想狀態(tài)(充分或者完全的正規(guī)化就業(yè)),當(dāng)前也許對少數(shù)發(fā)達國家(而且只能是“少數(shù)”)仍然適用,但對大多數(shù)發(fā)展中國家來說,這種責(zé)任劃分并不適用,而且可能是極其危險的。另外,需要強調(diào)的是,隨著信息技術(shù)和移動互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用,整個社會就業(yè)生態(tài)正在發(fā)生深刻變化,靈活就業(yè)正在演變成一種不可逆的發(fā)展趨勢。未來或許會出現(xiàn)一種現(xiàn)象,即越來越多的靈活就業(yè)人員只能高度依賴個人養(yǎng)老金,但對個人責(zé)任的過分強調(diào),會使他們陷入保障不足的危險境地。

(二)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力削弱了人們的養(yǎng)老儲備能力

長期以來,中國居民儲蓄率居高不下,而且新冠疫情后這種趨勢進一步強化。當(dāng)然,居民高儲蓄率有其合理性也有其必要性,因為儲蓄帶來了資本積累,考慮過去資本的稀缺性和外向型主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式,過高的居民儲蓄率對推動中國經(jīng)濟高速增長實際上作出了巨大貢獻。但2008年世界性經(jīng)濟危機以后,全球尤其是西方國家經(jīng)濟增長陷入困境,中國對外出口壓力與日俱增,而過去幾年中美之間貿(mào)易摩擦不斷加劇,曾被呼吁多年的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不得不加快,即由投資和外貿(mào)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向消費主導(dǎo)的新經(jīng)濟模式,中央因此推出“雙循環(huán)”的新發(fā)展格局。顯而易見,鼓勵消費而不是儲蓄的戰(zhàn)略布局正式從理論層面上升為國家戰(zhàn)略層面。毫無疑問,這一戰(zhàn)略調(diào)整是非常必要和及時的。但是,如果不考慮其他因素的影響,那么這一戰(zhàn)略可能導(dǎo)致居民儲蓄率的進一步降低,最終必然削弱居民形成長期儲蓄的能力。另外,還須強調(diào)的是,即使沒有這一重大戰(zhàn)略調(diào)整,人口老齡化本身也會降低居民儲蓄率[11]。中國未來的發(fā)展方向是促進消費,而不是增加儲蓄,這是根本問題,決定著中國的長遠福利?？傊?中國經(jīng)濟在尋求轉(zhuǎn)型,是強化消費而不是激勵儲蓄,任何養(yǎng)老保險制度設(shè)計都要遵從這一基本前提。

這種經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不利于個人養(yǎng)老金的做大做強,因為增加消費就會抑制人們的儲蓄能力。其中的道理不難理解,即人們自我養(yǎng)老保障能力的增強需要增加儲蓄而抑制消費,但抑制消費不利于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,進而侵蝕經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃芎拖魅踅?jīng)濟增長。因為經(jīng)濟增長是國家稅收和居民收入的物質(zhì)基礎(chǔ),經(jīng)濟增長乏力勢必降低國家和個人的養(yǎng)老保障能力,最終得不償失。所以,如果不能破解個人養(yǎng)老金制度所面臨的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困境,或者實現(xiàn)個人養(yǎng)老金的制度設(shè)計突破,那么做大做強個人養(yǎng)老金就無從談起,甚至政府出臺的相關(guān)政策也會帶來社會解讀的隨意性,影響政策實施的效果。比如,2019年11月印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》要求“穩(wěn)步增加養(yǎng)老財富儲備”,而2021年3月公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱》則強調(diào)“穩(wěn)步提高居民消費水平”。因此,如何平衡好消費和養(yǎng)老財富儲備之間的關(guān)系,已經(jīng)成為影響個人養(yǎng)老金制度發(fā)展的關(guān)鍵問題。實現(xiàn)個人養(yǎng)老金的快速發(fā)展,需要依賴存量儲蓄(已有的銀行短期儲蓄或其他養(yǎng)老保險制度下的個人賬戶)轉(zhuǎn)換,而不是單純刺激增量儲蓄(工資的一部分)。換句話說,就是通過家庭資產(chǎn)的重新配置,將存量的其他“儲蓄”轉(zhuǎn)換成個人養(yǎng)老金儲蓄。從本質(zhì)上講,這也是前文提到的美國做法。

(三)財務(wù)剛性約束降低了人們的養(yǎng)老儲備意愿

除了養(yǎng)老儲備能力之外,個人養(yǎng)老金制度的發(fā)展空間還取決于人們的養(yǎng)老儲備意愿。正如前文所述,中國的高儲蓄率長期來看可能會下降,短期內(nèi)這種狀況很難改變,但這并不意味著人們會把一般意義上的銀行儲蓄轉(zhuǎn)向特定用途儲蓄,特別是封閉期較長的養(yǎng)老儲備。原因在于,中國作為一個發(fā)展中國家,社會保障和公共服務(wù)等民生資源長期供給較低且具有一定的客觀性,人們需要保留大量儲蓄以應(yīng)對住房、教育、醫(yī)療、失業(yè)和父母養(yǎng)老等需求所帶來的財務(wù)剛性約束,即人們的儲蓄具有特別強的流動性偏好或者預(yù)防性動機。當(dāng)然,盡管人們儲蓄也會用于個人未來的養(yǎng)老需求,但這種需求往往排在所有需求之后。而且,這種非制度性安排勢必會削弱儲蓄的增值能力,幾十年后人們的養(yǎng)老能力也將會大打折扣。

針對這種情況,有人提出應(yīng)該在制度設(shè)計上允許一定比例的提前支取,用于結(jié)婚、生育、大病、購房和再教育等人生大事,或者把領(lǐng)取年齡放寬至早于退休年齡,再或者允許提前支取,但對提前支取設(shè)置懲罰性稅費(10)參見和訊網(wǎng)相關(guān)報道,http://news.hexun.com/2023-09-05/210051271.html.。應(yīng)該說,這種安排是合理的,也是一些發(fā)達國家的一種普遍性制度設(shè)計。問題是,如果不實質(zhì)性地消除人們儲蓄背后的財務(wù)剛性約束(美國等發(fā)達國家不存在這一問題),那么提前支取必然成為一種普遍現(xiàn)象,就如同十幾年前發(fā)生在廣東的農(nóng)民工“退保潮”一樣。更重要的是,如果對提前支取設(shè)置懲罰性稅費,那么大多數(shù)人將可能陷入“觀望”狀態(tài),直接放棄加入個人養(yǎng)老金制度。

此外,有人也提出可以借鑒國外經(jīng)驗,引入自動加入機制[12]。所謂的自動加入機制,是指雇主提供一種機制和渠道,雇員一旦試用期結(jié)束轉(zhuǎn)正或者工作超過一定時間(比如半年)就可以自動加入私人養(yǎng)老金計劃,并按照既定規(guī)則定期從工資中扣費,該雇員在規(guī)定的一段時間后可以選擇退出該計劃。根據(jù)美國的經(jīng)驗,自動加入機制確實有助于提高養(yǎng)老金計劃的參與率,而且如果雇主在此基礎(chǔ)上還提供一定的配比繳費,那么效果就更好。當(dāng)然,即使雇主不配比繳費,對參保率的影響也不大,問題是一旦雇主不提供配比繳費,雇主設(shè)定的繳費率就會更低且提供的投資風(fēng)格將更加保守,因為雇主害怕承擔(dān)投資失敗的責(zé)任,或者因此遭到員工投訴影響公司聲譽[13]。對中國而言,問題還不僅僅如此,居民消費率持續(xù)走低的原因是家庭存在著大量“剛性”的現(xiàn)實需求,大多數(shù)有保障需求的人會很快選擇主動退出,最后留下的人只能是那些經(jīng)濟條件優(yōu)越而并不看中這一“微薄”保障的少數(shù)人。這個結(jié)果雖然沒有實驗經(jīng)濟學(xué)案例加以佐證,但曾經(jīng)出現(xiàn)的滿大街代辦公積金的小廣告便足以說明問題。

總之,我們可以針對個人養(yǎng)老金采取各種技術(shù)手段,來增強人們的養(yǎng)老儲備意愿,或者規(guī)避養(yǎng)老儲備意愿不足問題,但是不能從根本上消除人們儲蓄的財務(wù)剛性約束,這就很難把個人養(yǎng)老金變成一個大多數(shù)人參與的普惠制度。

四、結(jié)論與建議

個人養(yǎng)老金制度建立以來,開戶人數(shù)出現(xiàn)了較快增長,這與一些機構(gòu)為此作出的努力是分不開的,但大多數(shù)開戶人士并非對此有真實需求,這是目前個人養(yǎng)老金實際人群定位的必然結(jié)果。要想改變這一現(xiàn)狀,首先就要認識到,個人養(yǎng)老金制度的應(yīng)有人群定位,即面向多數(shù)人的“廣覆蓋”制度,原因就在于第一支柱和第二支柱養(yǎng)老保險所面臨的發(fā)展問題。具體來說,人口老齡化將導(dǎo)致第一支柱養(yǎng)老保險面臨著越來越嚴峻的財務(wù)可持續(xù)性壓力,城鎮(zhèn)職保只能“?；尽?當(dāng)前經(jīng)濟形勢和市場環(huán)境給企業(yè)生存和發(fā)展帶來了很大壓力,而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型還需要一定的時間,擴大企業(yè)年金覆蓋面難度太大。在這種情況下,2035年遠景目標的實現(xiàn)近在咫尺,按照目前的城鎮(zhèn)職保的調(diào)待幅度必然會留下一個明顯的“?；尽比笨?這不僅會給老年人帶來巨大的生存壓力,也與中央一直強調(diào)的共同富裕目標相悖。

要想把個人養(yǎng)老金發(fā)展成面向多數(shù)人的“廣覆蓋”制度,就必須直面當(dāng)前的一些深度困境。首先是認知困境,如果把個人養(yǎng)老金看作基本養(yǎng)老保險的“補充”(11)在“多支柱”概念體系下,對于基本養(yǎng)老保險制度和個人養(yǎng)老金制度,不存在誰是“主體地位”或 “補充地位”的問題,人們將根據(jù)規(guī)則和需求來進行選擇,當(dāng)然也不會影響城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的參保問題,因為后者是雇主的法定責(zé)任。,政策支持尤其是財稅補貼力度就會大大折扣,個人養(yǎng)老金就不會具有足夠的吸引力。其次是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困境,個人養(yǎng)老金制度的發(fā)展不能以犧牲人們的消費水平為前提,否則會影響經(jīng)濟發(fā)展進而削弱整個社會的財富創(chuàng)造能力,最終全社會的福利不僅不會增加而且還可能降低。另外,我們可以通過養(yǎng)老金融教育來推動年輕人每月拿出一部分工資盡快進行養(yǎng)老儲蓄,但這只能針對收入較高并有儲蓄能力的年輕人(相當(dāng)于由一般儲蓄轉(zhuǎn)向養(yǎng)老這種特定儲蓄);而對低收入者而言,因為其時間偏好率較高,強制儲蓄的結(jié)果必然會導(dǎo)致其終身效用或福利下降,從個體角度來說也并非理性選擇。最后是人們的財務(wù)剛性約束困境,人們面對未來的不確定性和各種剛性支出而選擇短期儲蓄是合理的,也是必然的,當(dāng)然也不否認有的人會因為個人認識問題而錯誤地選擇了家庭資產(chǎn)配置策略。為此,我們必須采取一些有效措施化解上述困境,這樣才能從根本上推動個人養(yǎng)老金制度加快發(fā)展。

第一,引入財政補貼,建立財政補貼和稅收遞延相結(jié)合的政策支持體系,由稅務(wù)系統(tǒng)自動匹配適應(yīng)不同參加者的政策激勵措施,按照個人繳費的一定比例進行國家配比補貼。為了保證公平,國家應(yīng)該對個人養(yǎng)老金參加者設(shè)定財政補貼與減稅額度的總和上限,未來甚至應(yīng)該把企業(yè)年金和職業(yè)年金也納入進來,設(shè)立更高的財政支持上限。當(dāng)然,補貼額度的提高將有利于高收入者,因此國家還應(yīng)該考慮在人們退休時對包括基本養(yǎng)老保險在內(nèi)的所有養(yǎng)老金待遇進行合并征稅,而不是只對個人養(yǎng)老金待遇進行征稅?？紤]社會的接受程度,可以設(shè)立一個高的養(yǎng)老金征稅起征點,讓目前絕大多數(shù)人的養(yǎng)老金待遇都在這個起征點之下而無須為此納稅,隨著時間的推移和養(yǎng)老金待遇的提高,這一措施將慢慢開始發(fā)揮作用。不可否認,這一措施不僅突破了現(xiàn)有政策的可能性邊界,而且也必然遭到以當(dāng)前財政壓力為由人士的反對。

第二,重構(gòu)制度體系,將城鄉(xiāng)居保個人賬戶獨立出來并納入到個人養(yǎng)老金中(12)理論上講,城鎮(zhèn)職保中的個人賬戶也應(yīng)該納入個人養(yǎng)老金中,但統(tǒng)賬結(jié)合制度模式已經(jīng)蛻化成現(xiàn)收現(xiàn)付制,城鎮(zhèn)職保個人賬戶基本已處于“空賬”狀態(tài),納入個人養(yǎng)老金已經(jīng)沒有實際意義。另外,除了城鄉(xiāng)居保個人賬戶外,還可以探索將住房公積金以適當(dāng)?shù)男问郊{入個人養(yǎng)老金中。,原有繳費補貼政策轉(zhuǎn)變成個人養(yǎng)老金下的補貼政策,保留下來的基礎(chǔ)養(yǎng)老金要逐漸演化為帶有完全福利 “兜底線”性質(zhì)的非繳費型養(yǎng)老金。如果不考慮更大力度的財政補貼,這一措施表面上看起來似乎并沒有增加整個社會的養(yǎng)老儲備水平,但實際上卻可以從以下三方面推動個人養(yǎng)老金制度的加快發(fā)展。首先,可以提高投資收益率,讓參加者的養(yǎng)老金資產(chǎn)增值更快。目前城鄉(xiāng)居保個人賬戶記賬利率全國并不統(tǒng)一,而是由各省份根據(jù)本地的自身情況自行確定,從部分省份公布的情況來看,大致介于一年期和三年期銀行定期儲蓄利率之間,明顯低于個人養(yǎng)老金中的一些低風(fēng)險產(chǎn)品的預(yù)期收益率。其次,可以給予參加者投資選擇權(quán),人們更會關(guān)注個人養(yǎng)老金,提高公眾的養(yǎng)老意識和參與度。要知道,相對于媒體的宣傳和倡導(dǎo),實踐是最生動也是最有效的養(yǎng)老金教育方式。最后,可以推動家庭資產(chǎn)重新配置,為個人養(yǎng)老金帶來存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)換來源。其實,將城鄉(xiāng)居保個人賬戶納入個人養(yǎng)老金本身就是一次被動的家庭資產(chǎn)重新配置。我們知道,中國家庭資產(chǎn)中房產(chǎn)占比過高既不合理也不符合國際慣例,個人養(yǎng)老金為家庭資產(chǎn)重新配置提供了新選擇和一種可能性,也是破解人們養(yǎng)老金儲備能力不足這一困境的根本方式。要知道,美國個人退休賬戶看似很強大,但其絕大部分資產(chǎn)都是來自第二支柱養(yǎng)老保險,本質(zhì)上還是家庭資產(chǎn)的轉(zhuǎn)換(13)近年來,打通中國第二支柱和第三支柱并實現(xiàn)資金互轉(zhuǎn)的呼聲越來越高。對此,本文認為這一措施有一定的合理性,比如可以增強制度的靈活性和便攜性。但考慮第二支柱養(yǎng)老保險有限的覆蓋范圍和特殊的覆蓋群體,則可能對推動個人養(yǎng)老金做大做強意義不大。。當(dāng)然也必須承認,向養(yǎng)老資產(chǎn)傾斜的家庭資產(chǎn)重新配置雖然非常必要,但采取哪些措施以及如何普及起來還需要繼續(xù)深入研究。

第三,深化配套改革,以共同富裕為導(dǎo)向創(chuàng)造更加公平合理的外部環(huán)境,增強人們養(yǎng)老儲備意愿。首先,降低預(yù)防性儲蓄動機。一是完善醫(yī)療保障體系,顯著降低個人或家庭的醫(yī)療負擔(dān)水平;二是建立多層次的住房保障體系,更好地滿足不同層次居民的住房需求;三是大幅降低“三育”(生育、養(yǎng)育和教育)成本,特別是基礎(chǔ)教育,除了繼續(xù)加大財政投入以外,還要注重教育的公共屬性,在財政資金的分配上降低效率至上的傾向,降低家庭的擇校壓力以及為此付出的巨大成本。其次,降低遺贈動機。適時強化遺產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅功能,讓人們把更多的資產(chǎn)用于自身的養(yǎng)老需求。最后,提高低收入者收入和保障水平。低收入者活得更有尊嚴,才能大幅提高針對中高收入階層養(yǎng)老的稅收優(yōu)惠力度。

總之,從2018年個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點到如今的個人養(yǎng)老金制度,發(fā)展過程中雖幾經(jīng)曲折但中共中央、國務(wù)院的態(tài)度和決心并沒有發(fā)生改變,足以說明當(dāng)前建立、并規(guī)范發(fā)展的第三支柱養(yǎng)老金的重要性和迫切性。因此,我們絲毫不質(zhì)疑個人養(yǎng)老金制度的未來前途,關(guān)鍵是在明確其應(yīng)有人群定位的基礎(chǔ)上,尋求進一步改革的突破口,并循序漸進地推出各項改革措施,最終破解個人養(yǎng)老金制度的發(fā)展困境。