陳文東

（赤峰學院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

黨的十八大以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府全面貫徹落實黨中央關(guān)于扶貧開發(fā)工作的各項決策部署，把精準扶貧作為自治區(qū)重大政治任務(wù)和頭號民生來抓。2020 年2 月，全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會在京召開，習近平總書記宣布我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利。但與此同時，自治區(qū)扶貧攻堅工作也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。同樣，市扶貧攻堅工作也面臨著相應(yīng)的情況與問題，需要總結(jié)以往的經(jīng)驗，找出問題、分析問題、提出相應(yīng)的對策。其中最值得關(guān)注的是由于牧區(qū)生計方式較為單一，其生產(chǎn)收入有限，如何實現(xiàn)牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、將牧區(qū)資源合理高效地運用、鞏固“脫貧攻堅”勝利的成果、提高牧民的生活質(zhì)量。

在各級政府的努力下，在各項扶貧政策的作用下，國家逐漸建起一道堅固的生活保障底線。這一舉措有效地改善了牧區(qū)貧困人民的整體生活條件，也為牧區(qū)未來的社會發(fā)展夯實基礎(chǔ)。伴隨著脫貧攻堅的順利進行，截至2020 年3 月4 日，內(nèi)蒙古自治區(qū)20 個國貧縣實現(xiàn)“摘帽”，標志著內(nèi)蒙古自治區(qū)“脫貧攻堅戰(zhàn)”進入最后的收官階段。但是，由于牧區(qū)生計方式較為單一，其生產(chǎn)收入有限，如何實現(xiàn)牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、將牧區(qū)資源合理高效地運用、鞏固“脫貧攻堅”成果、提高牧民的生活質(zhì)量，是目前待解決的問題。

赤峰市牧民群體長期從事草原畜牧業(yè)，生計與生活過程中脆弱性問題突出，做好牧區(qū)居民返貧的監(jiān)測與預(yù)警，能及時、有效預(yù)判返貧風險，抑制致貧因素的發(fā)展。同時，有助于決策者了解特定生產(chǎn)方式、生活環(huán)境下易返貧牧民現(xiàn)狀，預(yù)判易返貧牧民未來可能的變化趨勢，有利于及時改善幫扶薄弱環(huán)節(jié)、及時堵住返貧漏洞?；蛘呓⑨槍π詭头鰴C制、實施“因人制宜”幫扶措施，在負的外部沖擊發(fā)生時提高制止返貧的效率，實施更精準的“貧困干預(yù)前置”。

一、赤峰市牧區(qū)牧民返貧預(yù)警監(jiān)測與返貧風險測算

（一）生活風險

1.生長環(huán)境。牧區(qū)牧民長期與牲畜一起吃住，一般牛羊群在哪里，牧民就在哪里，這就造就了牧民生長環(huán)境衛(wèi)生難以保障，長期在這種環(huán)境下生存，年輕的牧民身體強壯，但是隨著年紀的增長，身體素質(zhì)逐漸下降，就很容易生病，而且由于牧民的居住環(huán)境條件差，醫(yī)療條件差，各種疾病長期折磨牧民，但家里的牛羊令牧民“難以脫身”，所以一般牧民患病都是吃藥了事，很少認真對待。牧區(qū)牧民生長環(huán)境并不樂觀。

2.飲食習慣。牧區(qū)傳統(tǒng)食物大致有四類，即面食、肉食、奶食、茶食。肉食為主，主要是牛肉、綿羊肉其次為山羊肉以及少量的馬肉，牧區(qū)人民少食新鮮蔬果。牧區(qū)地廣人稀，牧區(qū)人民一般距市區(qū)較遠，采購新鮮蔬果不便，新鮮蔬果也不便于保存，故牧區(qū)人民新鮮蔬果攝入比較少，造成了牧民膳食不均，疾病多發(fā)。牧區(qū)土地平曠，風大、氣溫較低，牧民還需要經(jīng)常在外放牛放羊，所以牧區(qū)人民相對好飲酒。牧區(qū)牧民飲食習慣令人擔憂。

3.就醫(yī)習慣。牧區(qū)地廣人稀，各種公共資源分配很有限，很多醫(yī)療資源，如鄉(xiāng)村衛(wèi)生所、鄉(xiāng)村醫(yī)生在牧區(qū)無法適應(yīng)。牧區(qū)交通、通訊相對閉塞，牧民受教育程度相對較低，很多牧民并不注重自己的身體健康，再加上醫(yī)療資源本就有限，導致牧區(qū)牧民小病不醫(yī)，直至把小病拖成大病才意識到要去醫(yī)治，而一旦生一場大病，就會花費一筆不小數(shù)目的錢，不管是家庭中哪個成員，治療所花費的支出，對整個家庭來說是一個不小的負擔。牧區(qū)牧民就醫(yī)習慣有待調(diào)整。

（二）生計風險

1.牧區(qū)貧困多發(fā)最主要的一個原因就是疾病。由于生活環(huán)境以及生活習慣的制約，新鮮蔬果購買困難，長期少食甚至不食新鮮蔬果，身體長期缺乏各類維生素，而牧區(qū)人民喜食并多食牛羊肉等高蛋白食物，造成年輕的牧區(qū)人民認為自己身強體壯不易生病的“誤區(qū)”，使得牧區(qū)人民小病不看，等到身體完全拖垮之后才去醫(yī)院就診。而把小病拖成大病后，醫(yī)療費用也是成倍上升，原本幾十塊上百塊吃藥就能解決的問題，最后要花成千上萬甚至幾萬十幾萬才能解決。生病不僅僅涉及資金的直接消耗，消耗更大的是牧區(qū)人民的身體狀況和精神狀態(tài)。據(jù)調(diào)查，生過大病的牧區(qū)人民，不論年齡大小，精力及體力都遠遠不如生病之前。因而“因病致貧”“因病返貧”這兩個問題，牽扯范圍更廣，可以說涵蓋了整個社會架構(gòu)。

2.大多數(shù)牧區(qū)人民資信條件相對較差。因牧區(qū)地廣人稀，牧民生活相對封閉獨立，牧民生活基本可以自給自足，再加上沒有買房等大額資金支出需求，很多牧民并不在意自己的征信信用，向銀行借貸甚至出現(xiàn)有錢不還的情況，在大多數(shù)牧民的想法中，他們的生活相對獨立，對現(xiàn)有社會運行體系的依賴并不強，征信并不會過多地影響他們的生活，即使不還也沒人能拿他們怎么樣。這就造成了整個牧區(qū)群體的征信差，向銀行借貸困難。

3.內(nèi)蒙古草場載畜量低。內(nèi)蒙古地區(qū)大多又以畜牧為生，草場退化嚴重。國家推出禁牧政策，草料價格較高，草料短缺導致牛羊膘情下降，使得牧民收益情況不樂觀。再加上近年牛羊買賣收益降低，牛羊買賣的成本項目包括秋冬儲備飼料、修建暖棚、牛羊防疫、修建青儲設(shè)施等等，扣除成本項目，牧民的收益本就微薄，每年，牧民能夠賣的只有牛羊群的10%—20%，多于這個比例會影響整個牛羊群的繁衍。受近幾年疫情影響，整個社會經(jīng)濟下降，消費水平降低，更使牧民的經(jīng)濟情況雪上加霜。

二、赤峰市牧區(qū)牧民返貧風險因素分析

（一）家庭基本特征

1.牧區(qū)人口老齡化問題日益嚴峻，年輕的勞動力接受教育后不愿再返鄉(xiāng)進行畜牧業(yè)經(jīng)營。年輕勞動力流失嚴重，大齡勞動力成為牧區(qū)牧民的主基調(diào)，畜牧產(chǎn)業(yè)整體呈現(xiàn)老齡化特征。

2.現(xiàn)如今，不論是城鎮(zhèn)農(nóng)村，我國家庭結(jié)構(gòu)總體呈現(xiàn)小型化趨勢，年輕勞動力本就逐漸減少，再加上牧區(qū)年輕勞動力的部分流失，牧區(qū)家庭的保障能力逐漸下降。并且隨著鄉(xiāng)村、牧區(qū)城鎮(zhèn)化的進程加快，牧區(qū)的常住人口逐年降低，更使得畜牧產(chǎn)量、畜牧經(jīng)營收入在未來的時間里，可預(yù)測地會出現(xiàn)逐年降低的情況。

3.集體經(jīng)濟對于公共服務(wù)建設(shè)維護的保障能力不足。由于我國集體經(jīng)濟對于公共服務(wù)建設(shè)維護的保障能力還不足，至今為止仍然沒有建立起比較完善的覆蓋牧區(qū)的公共財政制度。到目前為止嘎查是政府進行社會管理的最基本單位，也是政府實施社會公共服務(wù)的最重要的平臺，但是大多數(shù)的嘎查集體經(jīng)濟的收入只能維持最基本的運作，對牧區(qū)公共服務(wù)建設(shè)維護的提供能力嚴重不足。據(jù)調(diào)查，一些工作人員反映，有些村到現(xiàn)在還是“負債村”，往年項目的缺口到現(xiàn)在還無法彌補，對于公共服務(wù)建設(shè)維護的開支無力負擔?？偟膩碚f，集體經(jīng)濟對于公共服務(wù)建設(shè)維護的保障能力不足。

（二）收入波動

1.畜牧業(yè)本身就存在產(chǎn)業(yè)化開發(fā)水平較低，牧民增收渠道單一、增收難度大。牧民最主要的收入就是畜牧業(yè)收入，因此，如何提高牧民收入的核心問題是怎樣可以提高牧民的勞動生產(chǎn)效率，這是真正可以使牧民實現(xiàn)增收的核心。但是目前赤峰市過半數(shù)的牧區(qū)勞動力都在這生產(chǎn)率低下的牧業(yè)產(chǎn)業(yè)中，牧業(yè)收入固定不變，但畜牧人口日益增加，日益增多的人口分配固定不變的牧業(yè)收入，必定會造成人均收入的減少。

2.由于自治區(qū)草地退化嚴重，保護生態(tài)環(huán)境的任務(wù)十分繁重，所以自治區(qū)推出了一系列的禁牧政策，赤峰市也響應(yīng)號召。禁牧政策本就對牧區(qū)牧民的生計產(chǎn)生了極大的影響，再加上前幾年干旱，草料價格上漲，這對牧區(qū)牧民更是一種沉重的打擊，收入進一步減少。

3.傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)能力低下，牧區(qū)牧民基本秉持著傳統(tǒng)的畜牧經(jīng)營觀念。牧區(qū)畜牧基礎(chǔ)設(shè)施簡陋，生產(chǎn)經(jīng)營方式粗放，基本是靠著天然養(yǎng)畜來生產(chǎn)經(jīng)營；畜牧業(yè)發(fā)展不到位，牲畜改良程度低，特色產(chǎn)品少，創(chuàng)新能力弱，經(jīng)濟效益不高。牧民收入基本都來源于第一產(chǎn)業(yè)，即使從事第二、第三產(chǎn)業(yè)收入也微乎其微，就業(yè)結(jié)構(gòu)非常的單一，收入情況也不可觀。

三、赤峰市牧區(qū)牧民防止返貧的幫扶機制建設(shè)

在構(gòu)建返貧風險預(yù)警系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，對易返貧牧民進行風險識別，根據(jù)識別的群體風險，制定幫扶目標、幫扶標準、幫扶原則，并據(jù)此實施幫扶措施。

（一）監(jiān)測方法

1.監(jiān)測的對象。具體分為五類：第一類是已經(jīng)脫貧的困難戶；第二類是已經(jīng)消除風險，但返貧風險較大的脫貧不穩(wěn)定戶；第三類是突發(fā)大病大災(zāi)大事故，導致家庭收入驟減或支出驟增，家庭內(nèi)無法完全消化，導致基本生活都難以維持，生活生計出現(xiàn)嚴重困難的家庭；第四類是農(nóng)村最低保障對象以及特殊困難家庭；第五類是家庭人員人均可支配收入低于上一年度國家扶貧標準的家庭。

2.監(jiān)測的內(nèi)容。最主要的監(jiān)測內(nèi)容就是監(jiān)測對象的家庭收支情況，了解監(jiān)測對象是否存在因病因災(zāi)因意外而造成的大幅度減收或大幅度增支的事件，而導致家庭生活生計難以維持，需要幫扶的情況。

3.監(jiān)測的程序。下放政策，通過牧民自行申報、村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相關(guān)管理人員到已申報的牧民家中走訪排查，了解具體情況，判斷其需要幫扶程度，把確實情況特殊的牧戶家庭列為返貧預(yù)警監(jiān)測對象，之后上報給上級單位進行進一步的核查工作。核查完畢后，將監(jiān)測對象的基礎(chǔ)信息以及風險等級、具體的幫扶政策錄入扶貧系統(tǒng)中，將名單通知到村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相關(guān)管理人員建立臺賬，并經(jīng)常督促實時更新臺賬信息，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測管理。

（1）牧戶自行申報。下放政策，讓牧戶自行準備申報材料，每月申報一次，由村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相關(guān)管理人員核查后報送至上級單位審核核定。

（2）對牧戶家庭因病因災(zāi)因意外事故等而出現(xiàn)的生活困難，難以維持生計的情況，定期進行回訪與核查，每個月向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理人員報送一次預(yù)警人員名單，再由市扶貧辦檢查核定。

（3）監(jiān)測對象確定。針對牧戶自行上報的材料，村干部進行審查核實，將所確定的名單上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相關(guān)工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道相關(guān)工作人員再進一步確認返貧預(yù)警名單上報給市扶貧辦，經(jīng)市扶貧辦進一步核查，確定為返貧監(jiān)測對象后反饋給相關(guān)部門，將返貧監(jiān)測預(yù)警名單錄入線上系統(tǒng)中。并且將返貧監(jiān)測對象名單，反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村干部，并建立相關(guān)臺賬，實施線上線下同步管理，以保證信息的及時性、準確性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及村干部要準確記錄監(jiān)測對象基本信息并設(shè)置走訪篩查項目，定期篩查走訪。臺賬內(nèi)容還應(yīng)包括返貧預(yù)警等級、牧戶面對的風險種類、面對風險應(yīng)采取的具體幫扶措施、返貧風險的消除情況以及幫扶后牧戶的生產(chǎn)經(jīng)營情況等，所有信息都應(yīng)該做到實時動態(tài)更新。各個部門之間各司其職，動態(tài)監(jiān)測名單返貧預(yù)警對象，由幾個部門專項管理，各部門之間定期交流數(shù)據(jù)。市里相關(guān)部門需要固定期限如三個月開展一次返貧預(yù)警對象動態(tài)管理報告會，整理返貧預(yù)警對象風險等級，評估預(yù)警對象風險是否消除，將已消除風險的對象及時在系統(tǒng)中進行標記，并做好后續(xù)的跟蹤調(diào)查，以確定監(jiān)測對象真的已經(jīng)消除風險，實現(xiàn)“動態(tài)清零”。對于新納入返貧風險預(yù)警的對象，以及家庭成員、家庭勞動力表更的情況也需要及時錄入系統(tǒng)，并標注對應(yīng)的風險等級。

（4）分級預(yù)警。對于在返貧監(jiān)測名單中的牧戶需要根據(jù)自身的風險種類、家庭成員的勞動力以及收入水平和收入結(jié)構(gòu)等因素，對監(jiān)測對象實行分級預(yù)警。預(yù)警等級可分為三個等級，為方便管理及劃分，還可以用不同的顏色標注來預(yù)示等級的嚴重性，如預(yù)警等級從高到低分別用一級、二級、三級以及顏色紅黃藍來舉個例子。一級紅色預(yù)警人員，即為大病大災(zāi)或者遭受嚴重意外事故及自然災(zāi)害而導致的剛性支出大幅增多或收入大幅降低，致使基本生活生計都難以維持的監(jiān)測對象。二級黃色預(yù)警人員，即為創(chuàng)業(yè)能力極弱、收入低下生活生計必須幫扶資金才可以繼續(xù)維持，對出現(xiàn)的致貧因素，無法自行抵抗，需要進行幫扶才可以避免出現(xiàn)返貧現(xiàn)象的人員。三級藍色預(yù)警人員，即為自身收入不穩(wěn)定，因各種原因，如因病因災(zāi)喪失部分勞動力，需要一定程度的幫扶帶動，面對致貧因素，很可能導致返貧的監(jiān)測對象。

致貧因素主要有：大病、殘疾、突發(fā)事故、子女上學、自然災(zāi)害、產(chǎn)業(yè)失敗、就業(yè)不穩(wěn)定等等，監(jiān)測名單中的牧戶確定風險預(yù)警等級后，分類別進行不同程度的幫扶，并根據(jù)風險的動態(tài)變化改變相應(yīng)的幫扶政策及手段。對于已消除致貧風險的，進行標記并移除預(yù)警名單，取消預(yù)警級別。

（二）幫扶措施

1.加快全產(chǎn)業(yè)鏈的開發(fā)，立足于鄉(xiāng)村的實際情況，發(fā)展一批就業(yè)容量大，帶動能力強的特色產(chǎn)業(yè)，促進脫貧產(chǎn)業(yè)的提檔再升級、提質(zhì)增效；強化穩(wěn)崗就業(yè)，咬定目標不放松，采取產(chǎn)業(yè)帶動、公益崗位、以工代賑的辦法，確保完成全年穩(wěn)崗就業(yè)目標任務(wù)。

2.強化脫貧人口小額信貸政策支持，對有貸款需求的脫貧人口、監(jiān)測對象做到應(yīng)貸盡貸；強化發(fā)展高質(zhì)量庭院經(jīng)濟，支持因地制宜發(fā)展小種植、小養(yǎng)殖、小田園、小加工、小商貿(mào)等庭院經(jīng)濟發(fā)展，多措并舉增加家庭經(jīng)營性收入。

3.強化落實就業(yè)幫扶各類補助政策，延續(xù)支持幫扶牧區(qū)發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠政策；將基本公共服務(wù)的完善與建設(shè)納入市發(fā)展戰(zhàn)略，積極完善公共服務(wù)制度及設(shè)備設(shè)施，為牧區(qū)最基本的公共服務(wù)、醫(yī)療設(shè)施提供保障。

4.建立合理的資金支持體系以及財政投入長效保障機制，按照國家新推出的《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》，劃分每部分的責任以及匹配責任的資金，使得財權(quán)與事權(quán)相匹配，才是解決最基本公共服務(wù)供給后續(xù)問題的核心。

5.制定基本公共服務(wù)標準，提高公共資金投入效率，以保證能夠最大化地全面掌握幫扶對象的最基本需求，以及最需要的公共服務(wù)。將均等化標準作為財政資金支出的重要依據(jù)來分配資金，以便于財政資金可以直接流向牧區(qū)牧民最需要、最迫切、最直接的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，使得政府財力及建設(shè)的公共服務(wù)設(shè)備設(shè)施可以向落后牧區(qū)牧民及特殊困難戶傾斜，解決牧區(qū)牧民最根本的需求。

6.實施差別化管理，分階段、分層次幫扶，逐步解決部分區(qū)域基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù)資源嚴重不足，地域偏遠、地廣人稀的地方無法進行高效的公共資源分配，公共服務(wù)市場難以發(fā)展壯大，造成牧民最基本需求難以得到滿足的矛盾。實施差別化幫扶，切實地實施不同區(qū)域，不同層次的幫扶，做到“盡力而為”。

結(jié)語

健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和精準幫扶機制，要做的仍有很多，導致返貧的因素往往不僅僅是由于個體家庭情況，大社會環(huán)境對個體家庭的影響也不容小覷，在健全防止返貧動態(tài)監(jiān)測和精準幫扶機制基礎(chǔ)上，仍應(yīng)注意以下幾個方面：加強政務(wù)部門信息共享建設(shè)，為幫助負責審批發(fā)放社會救助資金的相關(guān)部門，更好地對困難群眾返貧風險進行檢測，方便相關(guān)部門對困難群眾的狀況實行動態(tài)監(jiān)測；全面防止返貧需要建立健全的政策保障，嚴格積極落實原有責任、相關(guān)政策、幫扶手段積極落實監(jiān)管要求，對于主要基本的政策不能隨意改動；應(yīng)當建立健全社會利益聯(lián)結(jié)機制，適當鼓勵當?shù)佚堫^企業(yè)、農(nóng)牧民合作社、牧區(qū)家庭牧場以及等新的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體，通過多元化的形式，以保證最大力度地扶持困難群眾以及貧困人口就業(yè)，從而帶動貧困人口穩(wěn)定脫貧；應(yīng)當建立健全激勵約束機制，制定更嚴格的政策與制度，更加嚴格的考核，加大普查力度嚴格把控退出關(guān)，堅決杜絕虛假脫貧以及數(shù)字脫貧等情況，保證扶貧用款用到刀刃處，保證各級干部扶真扶貧，保證困難群眾真脫貧；應(yīng)當堅持扶貧及扶志相結(jié)合，提高貧困群眾自身條件，提高困難群眾自身認知水平，將勤勞致富、知識改變命運的思想牢牢地印在困難群眾的心底，全力激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾擺脫貧困、走向富裕的內(nèi)在動力。