郝之穎

引言

一個城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，是城市生命的一部分。文化底蘊缺失，城市建得再新再好，也缺乏生命力。要把老城區(qū)改造提升同保護歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來，既要改善人居環(huán)境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。隨著我國進入城鎮(zhèn)化中后期階段，城鄉(xiāng)發(fā)展正面臨由增量為主向增存并重的巨大改變，作為踐行新發(fā)展理念的城市更新被提上日程。歷史文化街區(qū)（以下簡稱“街區(qū)”）作為典型的存量空間和特殊類型成為城市更新重要任務，城市實踐非常活躍。但是，街區(qū)在更新方法、更新重點、更新對策等方面與城市其他區(qū)域不同，特別是結合街區(qū)活化傳承的存量資源再利用，是實現(xiàn)街區(qū)更新的重要途徑。本文在街區(qū)保護原則基礎上，通過建筑和用地再利用的可行性評估，嘗試建立街區(qū)保護性更新的有效路徑，加強街區(qū)城市更新的實施性。

1 歷史文化街區(qū)保護再認識

1.1 歷史文化街區(qū)保護的基本目標

歷史文化保護制度建立40余年，我國已經建立了系統(tǒng)的保護制度體系。從保護規(guī)劃編制層面看，街區(qū)有單獨編制的保護規(guī)劃，保護規(guī)劃中有明確的保護原則、目標、內容和要求等?！稓v史文化名城保護標準》明確規(guī)定，歷史文化名城應堅持整體保護理念，建立歷史文化名城、歷史文化街區(qū)和文物保護單位3個層次的保護體系?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村街區(qū)保護規(guī)劃編制審批辦法》規(guī)定，街區(qū)保護規(guī)劃的深度應當達到詳細規(guī)劃深度，并可以作為該街區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，審批辦法確立了街區(qū)保護規(guī)劃的法定地位。同時規(guī)定街區(qū)保護規(guī)劃的七項基本內容，包括評估歷史文化價值、特點和存在問題，確定保護原則和保護內容，確定保護范圍，制定相應的保護控制措施，提出保護范圍內建筑物、構筑物和環(huán)境要素的分類保護整治要求，分別提出保護利用的內容和要求，提出繼承和弘揚傳統(tǒng)文化、保護非物質文化遺產的內容和規(guī)劃措施等。我國歷史文化保護制度體系在城鎮(zhèn)化過程中為歷史文化的保護延續(xù)提供了制度保障，對歷史文化資源保護起到了保駕護航的關鍵作用。

1.2 街區(qū)改善主要困境與問題

截至2022年底我國街區(qū)數(shù)量已經達到1 200多片[1]。根據(jù)近期對全國31個省市的51個街區(qū)現(xiàn)狀問題調查，居民關注度排前三的分別是保障安全、生活方便、居住舒適，關注度均超過70%[2]。可見，街區(qū)不僅有老城區(qū)普遍存在的環(huán)境衰敗、建筑老化、生活不便等問題，而且生活安全、設施不足、活力喪失等困境更加突出。隨著城市讓生活更美好目標的建設，街區(qū)居住環(huán)境改善及品質提升成為保護更新的重要任務。

街區(qū)保護更新中的問題主要表現(xiàn)在幾方面：一是理念偏差。城市更新目標以土地收益為核心，注重短期利益，缺少長遠統(tǒng)籌和對城市系統(tǒng)功能布局的關注，特別是經濟平衡導向的思路，導致街區(qū)開發(fā)強度提高、風貌改變、格局嚴重破壞。二是更新措施不當。大拆大建、古城造假、拆舊建新等對歷史文化保護產生嚴重破壞。針對城市更新行動中出現(xiàn)的問題，2021年住房和城鄉(xiāng)建設部《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》明確規(guī)定，城市更新中嚴格控制大規(guī)模拆除、新增和搬遷，城市更新策略作出由“拆、改、留”到“留、改、拆”的重要轉變。特別強調保留城市記憶，不隨意拆除、遷移歷史建筑和具有保護價值的老建筑，防止建筑脫管失修、長期閑置，鼓勵對既有建筑的保留、改造、修繕和利用。對于更新措施，鼓勵功能混合和用地兼容，采取騰挪、置換、租賃等方式，發(fā)展新業(yè)態(tài)、新功能。三是對實施的途徑研究不足。在制度層面，審批辦法和保護標準等對街區(qū)保護對象、保護內容及管控重點指引非常明確，但是對人居環(huán)境改善、基礎設施供給、環(huán)境品質提升等具體實施方式不夠明確，具體操作性也顯薄弱。四是傳承與利用內容深度有限，保護與發(fā)展協(xié)調的途徑或對策不足。比如保護規(guī)劃鼓勵各類建筑再利用，促進街區(qū)業(yè)態(tài)提升活化，但是如何利用大多是方向性指導，規(guī)劃提出的利用方案與實施方案之間往往不統(tǒng)一，保護實施困難，保護成效打折。

2 街區(qū)城市更新

2.1 歷史文化城市更新進程

城市更新是針對城市中無法適應經濟社會生活的城市功能、環(huán)境空間、建設品質等進行有計劃的改建活動[3]。城市更新概念和實踐起源于歐美發(fā)達國家，霍華德在《明日的田園城市》、伊·沙里寧在《城市：它的發(fā)展、衰敗與將來》、柯布西耶在《明日之城市》等論著中都談到了城市更新理論、更新政策、更新動因等?？虏嘉饕畬Τ鞘懈绿岢隽怂捻椩瓌t，即增加城市綠地率、增加城市交通運輸方式、提高城市中心區(qū)域人口密度、減少城市中心區(qū)的交通不暢問題[4]?？傮w上看，早期大部分發(fā)達國家的城市更新目標是老舊建筑修繕、公園綠地建設、街道環(huán)境美化等?，F(xiàn)代意義上大規(guī)模的城市更新運動（urban renewal）始于1960至1970年代的美國[5]，更新內涵廣泛擴展，改造目標涉及崗位就業(yè)、居住分化、社會沖突等。從我國各地實踐看，城市更新大致呈現(xiàn)4個階段，一是我國城市更新以20世紀80年代改革開放后，城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段為分界點，以吳良鏞先生在《北京舊城與菊兒胡同》一書中提出“有機更新”理論為標識。二是20世紀90年代以后，我國進入房地產大發(fā)展時期[6]，由于土地和房地產開發(fā)而導致對城市老舊片區(qū)的關注，產生更新動機。但這種動機更多是基于市場和資本的趨利屬性，以“舊城改造”“棚戶區(qū)搬遷”“低效用地改造”等為主?？梢哉f20世紀90年代后，我國的城市更新雖然沒有制度性支撐，但始終不乏需求性實踐。三是2010—2018年，以大規(guī)模居住區(qū)改造、城中村改造、老舊工業(yè)區(qū)改造和歷史地段旅游產業(yè)化為重點，以高質量發(fā)展為目標[6]。四是2019年，以國土空間規(guī)劃體系建立為標志。2021年《中共中央關于國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標建議》，在推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化目標中，首先提出“實施城市更新行動”，城市更新上升為實現(xiàn)城鎮(zhèn)格局優(yōu)化調整的重要策略。

2.2 街區(qū)更新特征

街區(qū)是指經省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠完整和真實地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風貌，并且具有一定規(guī)模的歷史地段。從街區(qū)的定義可以看到，街區(qū)首先是城市的建成區(qū)，街區(qū)的總體改善是街區(qū)保護發(fā)展的重要內容，不同階段，街區(qū)改善的任務也在變化。早期的街區(qū)更新內容以基礎設施為主，關注局部地區(qū)和具體民生困難的解決，或者針對嚴重衰退設施、尖銳民生問題進行零散、局部改造，早期改造的手段主要是拆遷改造、投資重建、再開發(fā)等。城市更新是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然過程，是推動城市高質量發(fā)展的重要手段，其目的就是要推動城市高質量發(fā)展[7]，包括人們對物質生活更高層次的需求、舊城結構調整、功能轉型等[8]，城市更新是歷史文化保護的重要契機，是實現(xiàn)保護與發(fā)展協(xié)調的重要手段。城市更新面對的也是城市建成區(qū)，是針對存量資源和空間的提升行動，目的是解決城市建設和發(fā)展中的短板，改善城市功能，提高城市的宜居性。從本質上說，兩者都是典型的針對存量資源再利用和提升，目標高度統(tǒng)一，具有共同屬性和必然聯(lián)系。

街區(qū)城市更新手段和方法與城市其他區(qū)域的差別顯著。首先必須以歷史文化資源的保護為前提，在方式上，只能采取修復、改善、織補、保留、微循環(huán)、漸進式等。在實施策略上，由于歷史文化資源分散和街區(qū)格局風貌影響因素的復雜，更新規(guī)模小、周期長、投入高等是街區(qū)更新的基本特征。在實施載體上，存量資源的合理調整和有效再利用是重要抓手，這是街區(qū)“留、改、拆”原則的貫徹依托，其中建筑和用地的再利用是重點，也是難點。建筑再利用是難點，表現(xiàn)在利用合理與可行之間經常脫節(jié)。街區(qū)各類建筑的活化利用是為建筑尋找新的生命，包括功能增強、拓展、更新等，活化利用要建立在政府引導、企業(yè)合作、社會認可、公眾參與的基礎上[9]。在街區(qū)更新中，對于建筑再利用方案基本上是通過定性分析確定的，根據(jù)街區(qū)增補功能或配套設施的配額、半徑、規(guī)模等測算進行綜合判斷，并按照空間分布進行方案制定。以定性為主的判斷科學性不強，帶有較強的主觀性，導致建筑再利用無法呼應更新目標，合理與實施之間銜接不佳。因此，如果能夠補充定量方法，對破解建筑利用難點具有實踐意義。存量用地再利用是難點，用地置換是更新過程中土地優(yōu)化配置的改良措施，在城市更新和可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用[10]，街區(qū)更新中存量用地再利用，大部分采用定量分析方法或一事一議，更新對象以工業(yè)廠房、商業(yè)、行政管理等用地為主，過于聚焦短期效益，缺少就業(yè)、產權、開發(fā)強度等考量，科學性不足。

3 城市實踐

3.1 城市實踐基礎

本文以廣西北海珠海路-沙脊街-中山路街區(qū)為例，探討建筑再利用及用地置換可行性評估方法和應用。北海珠海路-沙脊街-中山路街區(qū)位于北海市北部，街區(qū)面積261.2 hm2，核心保護范圍60.2 hm2，是華南地區(qū)規(guī)模最大的街區(qū)之一，也是我國首批評選出的中國歷史文化街區(qū)。該街區(qū)在十余年的保護歷程中編制過街區(qū)保護規(guī)劃、街區(qū)風貌控制規(guī)劃、基礎設施專項規(guī)劃、業(yè)態(tài)控制引導等，總體上街區(qū)空間格局和風貌保護較好，歷史建筑及傳統(tǒng)風貌建筑數(shù)量非常大，已被評為4A級景區(qū)，對北海旅游經濟貢獻顯著。隨著北海城市新區(qū)發(fā)展，新區(qū)與老城之間生活條件差距拉大，街區(qū)居民更新改造愿望迫切，街區(qū)業(yè)態(tài)升級意愿明顯，整體上面臨保護與更新的雙重壓力。為此，在規(guī)劃中利用層次分析法進行了建筑再利用和用地置換可行性評估，引導街區(qū)保護性更新落地實施。

3.2 建筑再利用可行性評估及應用

建筑再利用可行性是基于建筑整治分類，采用層次分析法，從資源有效利用角度對建筑再利用可行性進行判斷。該方法是在復雜要素影響下，通過目標場景預設、層次構建、屬性確定、多要素獲取、權重賦值、邏輯運算，綜合確定目標最優(yōu)解的方法[11]。

建筑再利用可行性評估對象包括街區(qū)內各類建筑（歷史建筑/文物保護單位/具有歷史價值的建筑、傳統(tǒng)風貌建筑、較協(xié)調的現(xiàn)代建筑、不協(xié)調的現(xiàn)代建筑），評估框架由四層次（圖1）三種場景組成，四層次包括目標層、屬性層、要素層和權重層，共31項要素。其中，屬性層是核心，包括產權條件、產權屬性、建筑質量、建筑風貌、建筑功能、建筑位置，以及建筑整治分類7項要素①，權重層依據(jù)3種情景分別賦值。

圖1 建筑再利用可行性評估框架

三種場景指3個不同的目標導向（圖2），包括評估要素均衡化導向、歷史文化資源保護導向和業(yè)態(tài)活化優(yōu)化導向。評估結果以建筑再利用潛力由低到高表示，潛力高表示建筑再利用的操作基礎強、經濟和社會成本相對較低、方案可實施性好，反之亦然。場景一，評估要素均衡化導向，在此場景下，評估要素的權重賦值相同，相當于建筑更新利用的條件完全基于建筑自身條件，不考慮建筑保護屬性和保護約束，因此，再利用潛力高的建筑沒有明顯空間分布規(guī)律，主要以建筑質量和位置較好、產權關系簡單的建筑為主，其中也包括不適于開發(fā)利用的、需要修繕的文物保護單位和歷史建筑，場景一顯然弱化了保護內容。場景二，歷史文化資源保護導向的評估，再利用潛力高的建筑主要分布在建設控制地帶內，以協(xié)調和不協(xié)調的現(xiàn)代建筑為主，這基本符合保護規(guī)劃中的定性分析結論，明顯突出了保護意圖和目標，但是屏蔽掉了一些適宜于再利用的文物保護單位和歷史建筑，保護和利用比較對立。場景三，業(yè)態(tài)活化優(yōu)化導向的評估，這種場景的目標是鼓勵現(xiàn)有建筑再利用，促進業(yè)態(tài)興旺。因此，再利用潛力高的建筑主要分布在道路和街巷兩側，評估結論對于街區(qū)業(yè)態(tài)落位和空間布局具有很強的引導作用，有利于激發(fā)街區(qū)活力和文化傳承。在上述三種場景下，針對該街區(qū)資源利用特性，又進行了人工修正，修正的條件是選取了街區(qū)問卷調查中房屋產權人的出租意愿（來自問卷調查及訪談）（圖3），綜合評估結果以建筑再利用潛力及空間分布表達（圖4），結果如下：評估范圍建筑總面積約36 km2，共計8 139棟，其中再利用潛力中、高的建筑面積約9.27 km2，占評估范圍建筑總面積的25.7%，棟數(shù)占比15.89%，主要分布在街區(qū)干路兩側。在再利用潛力中、高的建筑中，歷史建筑（含文保單位）、傳統(tǒng)風貌建筑、較協(xié)調的現(xiàn)代建筑和不協(xié)調的現(xiàn)代建筑分別占2.5%、6.6%、7.1%和9.7%（表1），可以說本街區(qū)建筑再利用的潛力非常大，基礎非常好，依此評估結果對規(guī)劃方案優(yōu)化后，極大增強了街區(qū)保護與活化實施性。本案例中的評估方法是在傳統(tǒng)街區(qū)保護規(guī)劃建筑分類整治基礎上，增加了多要素、多場景定量分析，一方面使建筑得到有效保護，防止更新或建設性破壞，另一方面推動建筑的保護性更新，使建筑資源得到有效再利用，同時加入當?shù)鼐用駞⑴c，從實施情況看，效果良好。

表1 綜合評估后建筑再利用潛力統(tǒng)計

圖2 三種情景的建筑再利用可行性評估

圖3 人工修正條件

圖4 建筑再利用潛力及空間分布表達

3.3 用地更新置換潛力識別及應用

層次分析法同樣對解決存量用地更新可行性評估有較好的適應性。本案例四層次三種場景可行性評估框架②，包括目標層、屬性層、要素層和權重層，共選取了16項要素，包括地塊性質、地價分區(qū)、建筑質量、建筑年代、平均建筑高度、總建筑面積、容積率、人口密度、與商業(yè)中心距離、與城市主道距離、與公交站點距離、就業(yè)崗位數(shù)量、與教育設施距離、與醫(yī)療設施距離、文化資源密度、廣場綠地覆蓋率，更新對象以完整產權地塊為單元。三種場景指評估要素均衡化導向、改善民生導向和開發(fā)建設導向（圖5）。評估結果以用地更新潛力由低到高表示，潛力高表示用地更新可行性好、操作基礎強、經濟投入易平衡，社會成本相對較低，反之亦然。場景一，在要素均衡化導向下，用地更新潛力整體較低，可更新的用地非常有限，空間分布零散，說明在無政府推動或市場動力下，街區(qū)自發(fā)的用地功能更新意愿不足，更新難以實現(xiàn)。場景二，在改善民生導向下，重點強調設施補短和空間分布合理，但是用地更新潛力依舊不大，特別是街區(qū)核心保護范圍內幾乎沒有可更新地塊，這一方面體現(xiàn)了街區(qū)保護和政府管控作用，另一方面表明，雖然基礎設施有迫切改善需要，但無法保證空間位置或用地供給，表現(xiàn)出民生改善與實際落地之間的矛盾。場景三，在開發(fā)建設導向下，具有更新潛力的用地數(shù)量大大增加，并且街區(qū)核心區(qū)范圍內也大量存在，空間分布與現(xiàn)狀較低容積率、建筑層數(shù)低、用地規(guī)模較大、建設年代較長對應關系明顯，而建設年代短和建設強度較大地塊明顯沒有更新基礎，這個評估結果反映出街區(qū)功能或空間老化的現(xiàn)實、保護與開發(fā)建設的客觀矛盾，以及大拆大建對于街區(qū)更新產生的破壞。顯然，三種場景更新目標不同，評估結果也不同，實踐中不能進行獨立場景的更新，需要進行多場景疊加修正。修正條件是歷史文化保護區(qū)劃、政府及市場擬建項目決策（圖6），即不鼓勵街區(qū)核心范圍內用地大量收儲或置換，同時對建設控制地帶內合理擬建項目給予保障。最終得到用地置換潛力綜合識別結果及空間分布，遴選出具有更新潛力的地塊53個，用地面積約43 hm2，占街區(qū)用地規(guī)模的16.4%（圖7），基本分布在建設控制地帶內。用地更新地塊主要用于街區(qū)配套設施增補、綠化和環(huán)境改善，以及街區(qū)格局風貌修復，同時指導街區(qū)活化功能的引入和業(yè)態(tài)升級置換。

圖5 三種場景的存量用地更新可行性評估結果及空間分布

圖6 人工修正條件

圖7 用地置換潛力綜合識別結果及空間分布

4 結語

基于城市更新視角，突出對建筑和用地再利用重點和難點進行理論方法研究，本文采用的評估方法在北海市實踐中起到了有效作用，不同城市可針對具體情況通過評估要素的擴展取舍或調整來完善。但城市更新是一項系統(tǒng)性工程，街區(qū)更新方法尚在探索中[12]，影響評估的因素是多領域、動態(tài)的，比如評估中無法納入的市場及資本的影響、土地置換的政策制約、評估要素的獲取率及權重確定等對結論會產生一定影響。因此，本文意在從方法論上進行保護性更新的探討，同時提出對街區(qū)保護規(guī)劃編制完善的展望：一是在堅持保護優(yōu)先的原則下，街區(qū)保護規(guī)劃應與城市更新緊密結合，加強保護性更新的理論性認識。二是加強更新途徑研究，突出建筑整治管理和實施機制完善，突出以用促保[13]，確保新時代保護與利用雙贏的發(fā)展目標實現(xiàn)。

注釋：

①由于本街區(qū)評估建筑要素數(shù)據(jù)只在街區(qū)核心保護范圍內能夠全面采集，因此，評估范圍限定在核心保護范圍。

②本框架與圖1 框架層次及邏輯相同，故略去，但構成要素不同，故逐一列出。用地要素可在街區(qū)保護范圍內全面獲取，故用地置換可行性評估覆蓋了街區(qū)保護范圍，包括核心保護范圍和建設控制地帶。