葉小軍，雷 誠，范凌云

引言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平由1 9 7 8 年的17.92%提高到2022年的65.22%，帶動(dòng)了近4億農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移，推動(dòng)“候鳥型”城鎮(zhèn)化向“就地就近”城鎮(zhèn)化的快速轉(zhuǎn)型[1]，其端倪展露于流動(dòng)人口遷移和城鎮(zhèn)體系演變方面[2-3]?？h域是中國未來新型城鎮(zhèn)化的重要層級(jí)，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的“潛力股”和“主戰(zhàn)場”[4]，恰好呼應(yīng)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中提出的推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。2022年10月，黨的二十大報(bào)告提出以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，并對(duì)中國式現(xiàn)代化①的內(nèi)涵、特征和本質(zhì)進(jìn)行了全面而深刻的闡釋。其中，推進(jìn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化、推動(dòng)“四化”同步發(fā)展是中國式現(xiàn)代化道路的重要內(nèi)容。然而，作為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型縮影的縣域新型城鎮(zhèn)化，卻是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中最薄弱的環(huán)節(jié)[5]。

早在20世紀(jì)80年代，費(fèi)孝通先生就已關(guān)注到縣域城鎮(zhèn)化中的“小城鎮(zhèn)、大問題”現(xiàn)象[6]。20世紀(jì)90年代初期辜勝阻提出實(shí)行“以縣城為中心的農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”[7]。近年來縣域新型城鎮(zhèn)化問題備受關(guān)注。究其緣由，是推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化利于貫徹新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，利于緩解區(qū)域不平衡，利于縮小城鄉(xiāng)差距[4]。既有縣域新型城鎮(zhèn)化研究主要集中在地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，聚焦縣域新型城鎮(zhèn)化的功能定位與戰(zhàn)略意義[8]、發(fā)展趨勢(shì)和格局演化量化分析[9-10]、農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化[11]、動(dòng)力機(jī)制與優(yōu)化路徑[9,12-13]等方面，而在中國式現(xiàn)代化語境下對(duì)其討論較少并依附于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)[5]、財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策[14]、內(nèi)在機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑等議題中。

概言之，縣域新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的基本標(biāo)志和必由之路，也是發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕的必然選擇。如何在中國式現(xiàn)代化語境下重新認(rèn)識(shí)縣域新型城鎮(zhèn)化，探索中國式現(xiàn)代化道路模式下的縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，對(duì)于當(dāng)下新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)具有重要意義?；诖?，本文在既有研究基礎(chǔ)上，厘清中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中縣域新型城鎮(zhèn)化的歷史演進(jìn)與發(fā)展特征，全面審視縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境，提出建構(gòu)“空間—要素—機(jī)制”主導(dǎo)下“三位一體”的縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，以期為我國縣域現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展模式創(chuàng)新提供有益的理論支撐和實(shí)踐參考。

1 演變邏輯：中國式縣域新型城鎮(zhèn)化的演進(jìn)與特征

1.1 歷史演進(jìn)

自黨的十八大報(bào)告提出“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的縣域新型城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從“萌生—形成”的發(fā)展嬗變（圖1），正逐步轉(zhuǎn)向國家戰(zhàn)略關(guān)注的焦點(diǎn)。

圖1 縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要政策演變

1.1.1 萌生階段（2012—2019年）

縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)端于2012年黨的十八大提出的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路；2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出以人的城鎮(zhèn)化為核心，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)；2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》以城鎮(zhèn)化作為規(guī)劃主體，鼓勵(lì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局[4]；2016年通過加快培育中小城市和特色小鎮(zhèn)來深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。上述政策均在強(qiáng)調(diào)培育中小城市發(fā)展的同時(shí)，積極推動(dòng)縣城與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這一階段的縣域新型城鎮(zhèn)化尚處于萌生階段。

1.1.2 形成階段（2020年至今）

2020年以來，縣城城鎮(zhèn)化直接出現(xiàn)在國家和部門的各類重要政策文件中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”[15]，2021年中央一號(hào)文件對(duì)此作進(jìn)一步明確，標(biāo)志著縣域新型城鎮(zhèn)化成為新時(shí)期落實(shí)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要著力點(diǎn)[16]。2022年5月《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促使城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)從大城市群到縣域的轉(zhuǎn)換，同年6月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》及10月黨的二十大報(bào)告則再次重申了這一戰(zhàn)略目標(biāo)。在此階段，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略全面對(duì)縣城建設(shè)步驟進(jìn)行部署，強(qiáng)調(diào)加快中小城市建設(shè)、完善縣域城市職能，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化逐步形成，為高質(zhì)量推進(jìn)中國式現(xiàn)代化縣城建設(shè)提供有力支撐。

1.2 發(fā)展特征

我國縣域市場廣闊，縣城數(shù)量眾多，中國式縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有特殊性，主要呈現(xiàn)出以下三方面特征。

1.2.1 縣域城鎮(zhèn)化水平滯后

縣城是引領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村要素向城市流動(dòng)的重要紐帶[17]，但由于其經(jīng)濟(jì)和政策等方面的弱勢(shì)以及大城市的“虹吸”效應(yīng)，使得縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯滯后于整體城鎮(zhèn)化質(zhì)量。2006年以來，受大城市開發(fā)建設(shè)、撤縣設(shè)市設(shè)區(qū)等影響，我國縣城數(shù)量減少了140個(gè)，縣域總?cè)丝谝渤什粩嘞陆第厔?shì)，而縣城總?cè)丝谠黾恿?.31億人，縣域人口比重由12.94%提升至21.61%，年均增長0.58%（表1）。從圖2來看，2006—2020年，隨著縣城平均人口逐步上升，縣域城鎮(zhèn)化水平②也不斷增長，但整體仍處于緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)，僅由16.07%增至23.59%，增長速度明顯滯后于全國城鎮(zhèn)化率增長速度，且兩者差距不斷擴(kuò)大，與全國城鎮(zhèn)化水平的差距由28.27%提升至40.30%。

表1 2006—2020年縣城人口、縣域人口及其比重統(tǒng)計(jì)

圖2 2006—2020年縣城與縣域人口及縣域城鎮(zhèn)化水平與總體城鎮(zhèn)化水平比較

1.2.2 縣域城鎮(zhèn)化區(qū)域差異

我國縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平受地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素影響，城鎮(zhèn)化區(qū)域性差異顯著（圖3）。首先，東部地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)潛力及城鎮(zhèn)化質(zhì)量③都遠(yuǎn)超出中西部地區(qū)的縣城，區(qū)域差異、不均衡問題突出。2020年，浙江和江蘇二省縣城個(gè)數(shù)之和占據(jù)全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣總數(shù)的47%，且排名較前。其次，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平在同一省份內(nèi)也存在明顯差距。例如，位于城市群、都市圈范圍（如河北固安、四川金堂）和縣域經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)（如福建閩侯、山東諸城）的縣域城鎮(zhèn)化水平均明顯高于省內(nèi)其他縣[18]。最后，從圖3看，中西部地區(qū)縣城人口占縣域人口比重相對(duì)較高，如寧夏、內(nèi)蒙古和山西均在30%以上；部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化率較高地區(qū)的縣城人口比重反而較低[12]，如浙江、江蘇、廣東，地區(qū)差異明顯。

圖3 2020年各省城鎮(zhèn)化率與縣城城鎮(zhèn)化率

1.2.3 就近城鎮(zhèn)化成為主導(dǎo)

縣城憑借相對(duì)較低的生活成本、離家近的地理優(yōu)勢(shì)及較好的人居環(huán)境[15]，吸引了大量本地就業(yè)與外出返鄉(xiāng)人口，回流農(nóng)民工成為實(shí)施縣域新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的新載體[4]，就近就地城鎮(zhèn)化態(tài)勢(shì)明顯。2013—2021年本地農(nóng)民工年均增長224萬人，是外出農(nóng)民工年均增量的3.19倍；縣外省內(nèi)和縣內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工數(shù)量也持續(xù)增加，跨省流動(dòng)農(nóng)民工則不斷減少④，呈現(xiàn)明顯的“主動(dòng)回流”和“就近擇業(yè)”趨勢(shì)。就外出農(nóng)民工區(qū)域流動(dòng)而言，東部、西部、東北地區(qū)均以省內(nèi)流動(dòng)為主，且中、西部地區(qū)省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工占比上升趨勢(shì)明顯，東部地區(qū)緩慢平穩(wěn)提升，僅東北地區(qū)省內(nèi)流動(dòng)農(nóng)民工占比仍不斷減少（圖4）。

圖4 2013—2021年外出農(nóng)民工分區(qū)域省內(nèi)流動(dòng)占比

2 面臨困境：中國式現(xiàn)代化縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之困

在中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略指引下，縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將更加注重“以人為本、城鄉(xiāng)互動(dòng)”，然而當(dāng)前面臨著諸多方面的現(xiàn)實(shí)困境，難以適應(yīng)縣域現(xiàn)代化要求。

2.1 建設(shè)用地規(guī)模約束，與國土空間資源管控難以協(xié)調(diào)

國土空間規(guī)劃作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展落地的重要調(diào)控手段[19]，通過劃定“三區(qū)三線”推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建城鎮(zhèn)化空間格局指引。在建設(shè)用地快速擴(kuò)張和土地財(cái)政的雙輪驅(qū)使下，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，空間規(guī)劃編制、建設(shè)用地指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面嚴(yán)重限制了現(xiàn)階段縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一是縣級(jí)國土空間規(guī)劃編制受限于數(shù)據(jù)精度與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，往往直接套用上位“雙評(píng)價(jià)”的結(jié)果[20-21]，導(dǎo)致出現(xiàn)與縣城發(fā)展戰(zhàn)略不符、缺乏對(duì)中小地塊精細(xì)評(píng)價(jià)等問題。二是為滿足縣城建設(shè)用地需求，需要新增上級(jí)嚴(yán)格控制的建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，這與國土空間規(guī)劃“三線”勘界定標(biāo)的空間管控沖突[22]，嚴(yán)格的指標(biāo)管控倒逼縣域新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。三是縣城產(chǎn)業(yè)體系同質(zhì)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局不合理，迫切需要空間規(guī)劃來引導(dǎo)和管控產(chǎn)業(yè)空間布局，構(gòu)建縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)體系。因此，如何有效協(xié)調(diào)縣域新型城鎮(zhèn)化與國土空間資源管控的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)精準(zhǔn)配置和產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化，成為中國式現(xiàn)代化縣域新型城鎮(zhèn)化工作的難點(diǎn)。

2.2 城鄉(xiāng)公共設(shè)施配置失衡，鎮(zhèn)村體系空間布局?jǐn)U散化

隨著近年來新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，返鄉(xiāng)人口回升成為縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的新紅利[4]，其公共服務(wù)需求也不斷提升。與大中城市相比，受限于財(cái)政資金，縣域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及資源環(huán)境建設(shè)投入相對(duì)缺乏，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后、城鎮(zhèn)化率偏低[4,12]。一是公共服務(wù)供需矛盾。一面是縣城內(nèi)部面臨公共服務(wù)供給總量不足、質(zhì)量不高和服務(wù)成本過重的困境，難以滿足居民在空間上對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的多方面需求；一面是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給普遍存在“重縣城、輕鄉(xiāng)村”現(xiàn)象[23]，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。二是交通聯(lián)通水平不高?！翱h城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”交通設(shè)施仍未實(shí)現(xiàn)銜接互補(bǔ)，輻射帶動(dòng)能力弱，“工農(nóng)兼業(yè)、城鄉(xiāng)雙棲”已成為縣域就業(yè)和通勤的普遍模式。

因此，要綜合考慮公共秩序管理和城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活需要，精準(zhǔn)配置各類公共服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散化格局中縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的空間布局由正三角形向網(wǎng)格型轉(zhuǎn)變，提升縣城開放程度以及各項(xiàng)資源獲得能力，這是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)。

2.3 縣級(jí)財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的機(jī)制匱乏

縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需要多元化籌措，受傳統(tǒng)政治文化和制度變遷路徑依賴的影響，縣域治理體系和治理能力尚不能完全滿足社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求。首先，縣級(jí)財(cái)政薄弱。由于我國等級(jí)化的市管縣體制，縣域財(cái)政大多依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，縣級(jí)財(cái)政收入通常被“剝奪”，難以滿足縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求。其次，財(cái)稅分配不公。分稅制改革后，中央和地方呈現(xiàn)“財(cái)權(quán)上升、事權(quán)下降”態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致縣級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，“小馬拉大車、吃飯財(cái)政”現(xiàn)象突出，地方政府財(cái)政緊張，引發(fā)縣鄉(xiāng)財(cái)政收支失衡。最后，融資渠道不暢。推動(dòng)縣域新型城鎮(zhèn)化需借助金融資本支持，但縣域融資配套體系不健全、融資中介機(jī)構(gòu)規(guī)模小且數(shù)量少[15]，嚴(yán)重制約縣域融資渠道。

在保護(hù)有限國土空間資源戰(zhàn)略的影響下，傳統(tǒng)依靠出讓土地使用權(quán)的土地財(cái)政難以為繼，易陷入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和土地財(cái)政困局，而支撐債券融資等金融手段的體制機(jī)制缺乏則進(jìn)一步制約了縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3 何以應(yīng)對(duì)：中國式現(xiàn)代化縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑

縣域現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是轉(zhuǎn)型，其關(guān)鍵在于同步推進(jìn)用地、設(shè)施和制度的現(xiàn)代化。針對(duì)上述中國式現(xiàn)代化縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境與挑戰(zhàn)，本文提出建構(gòu)空間管控、要素支撐、機(jī)制保障“三位一體”的縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑框架，即通過強(qiáng)化縣域“雙評(píng)價(jià)”優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)化空間格局，基于鎮(zhèn)村“生活圈”單元的針對(duì)性構(gòu)建來落實(shí)城鄉(xiāng)公共設(shè)施體系布局，并建立支撐縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的體制機(jī)制，提出相關(guān)引導(dǎo)政策建議（圖5）。

圖5 “三位一體”的中國式現(xiàn)代化縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑框架

3.1 空間管控：校核與深化縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”，優(yōu)化縣域城鎮(zhèn)化空間格局

中國式現(xiàn)代化縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展須加強(qiáng)對(duì)國土空間“雙評(píng)價(jià)”的重視，基于對(duì)縣級(jí)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果的校核與深化，針對(duì)性保障建設(shè)用地指標(biāo)供應(yīng)，謀劃新增產(chǎn)業(yè)空間布局，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。首先，校核與深化縣域“雙評(píng)價(jià)”。融合縣域自身發(fā)展思路、統(tǒng)籌近期重大項(xiàng)目，補(bǔ)充基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)對(duì)上位“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果進(jìn)行校核與深化[4]，并結(jié)合實(shí)際劃定“三區(qū)三線”，明確縣域城鎮(zhèn)化空間布局的重點(diǎn)和難點(diǎn)，從而制定差異化的城鎮(zhèn)化引導(dǎo)策略。

其次，精準(zhǔn)配置建設(shè)用地指標(biāo)。一是建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場[12]，基于縣域城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求核算，合理分配用地指標(biāo)，并發(fā)揮市場在土地資源配置過程中的決定性作用[24]；二是推進(jìn)鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地入市，促進(jìn)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)，優(yōu)先支持縣城發(fā)展所需的教育、養(yǎng)老等用地供給。

最后，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)空間格局。一方面，與上位空間規(guī)劃銜接，強(qiáng)化縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色定位，將縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)格局[25]；另一方面，編制縣級(jí)國土空間總體規(guī)劃時(shí)適當(dāng)拓展縣域產(chǎn)業(yè)定位、導(dǎo)向及其空間布局等[4]，并注重對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地的保障（應(yīng)安排不少于10%的建設(shè)用地指標(biāo)）。

3.2 要素支撐：建構(gòu)鎮(zhèn)村“生活圈”單元，強(qiáng)化公共設(shè)施支撐體系布局

公共服務(wù)配套是提升縣域新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量品質(zhì)的重要環(huán)節(jié)，但由于縣城特殊的服務(wù)范圍和空間聯(lián)系，難以直接套用5 min、10 min、15 min社區(qū)生活圈來分層次配置配套設(shè)施。因此，應(yīng)與鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合，基于“城鄉(xiāng)等值”理念，著力破解縣域城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡難題，從鎮(zhèn)村層面加強(qiáng)對(duì)公共資源要素的統(tǒng)籌配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施均等化，提升公共服務(wù)輻射能力。首先，建構(gòu)鎮(zhèn)村“生活圈”單元。基于國土空間規(guī)劃體系下集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)和搬遷撤并四類村莊差異化的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)及需求分析[26]（圖6），結(jié)合社區(qū)“生活圈”理論，選擇貼近集聚提升類村莊⑤的小城鎮(zhèn)作為劃分鎮(zhèn)村“生活圈”單元的核心支點(diǎn)（圖7）。外來和回流的資本、技術(shù)、人才等新興要素與本土的生態(tài)、文化、環(huán)境、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)等地方要素一同發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源要素的精準(zhǔn)配置與雙向流動(dòng)。

圖6 不同發(fā)展類型村莊的城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)及需求分析

圖7 縣域鎮(zhèn)村“生活圈”單元示意

其次，在城鄉(xiāng)公共設(shè)施供給和交通設(shè)施布局方面提出與上文相適應(yīng)的策略。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施方面，強(qiáng)化差異化分類供給，構(gòu)建“全面型、基本型、特色型”三類公共服務(wù)設(shè)施。全面型以鎮(zhèn)村“生活圈”單元核心鎮(zhèn)為支點(diǎn)，配備齊全的設(shè)施配套；基本型類型較多，以提供日常公共服務(wù)為主；特色型則根據(jù)村鎮(zhèn)特色靈活配置，主要涉及文化、旅游服務(wù)等[27-28]。在城鄉(xiāng)交通設(shè)施布局方面，壓縮從村莊到鎮(zhèn)區(qū)再到縣城的時(shí)空距離，通過完善、提升單元內(nèi)部各村莊與核心鎮(zhèn)、核心鎮(zhèn)與縣城或鄰近城市之間道路交通的通達(dá)性，并建立穩(wěn)定班次的公共交通體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人口到縣城就業(yè)安家的“最后一公里”。

3.3 機(jī)制保障：建立財(cái)政投入保障和投融資機(jī)制，提出引導(dǎo)政策建議

響應(yīng)縣域新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展路徑的新時(shí)代中國式現(xiàn)代化建設(shè)方案，需要相關(guān)機(jī)制保障與政策支持，如支撐城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)政投入和投融資機(jī)制、產(chǎn)業(yè)及就業(yè)引導(dǎo)政策等。

首先，建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化需求的現(xiàn)代化縣級(jí)財(cái)政投入保障機(jī)制。一是強(qiáng)化中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向縣域傾斜，優(yōu)先保障新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目資金配套[14]；二是改革市管縣體制與財(cái)權(quán)事權(quán)分配制度，建立市縣留用為主、中央和省級(jí)適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機(jī)制[29]，賦予縣級(jí)合理使用土地出讓收入資金的自主權(quán)限，并完善縣級(jí)財(cái)政資金使用、收益分配和績效評(píng)價(jià)等管理辦法。

其次，轉(zhuǎn)變過去政府財(cái)政單一投入的融資模式，建立多元化、可持續(xù)投融資機(jī)制[24]。一是由省財(cái)政統(tǒng)籌構(gòu)建全覆蓋的縣級(jí)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新投融資擔(dān)保方式，提高政府投融資效率；二是利用PPP模式等引入市場參與縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，合理運(yùn)用地方債券、銀行融資、城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券等融資方式[29]，并加強(qiáng)縣域政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

最后，制定和完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)及就業(yè)引導(dǎo)政策。一方面，基于縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位建立特色產(chǎn)業(yè)體系，制定和完善財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠政策[14]；另一方面，加強(qiáng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員支持政策，健全就業(yè)人員交流機(jī)制與技能培訓(xùn)體系。

4 結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化拓展了工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的作用。以縣城為重要載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展方向的進(jìn)一步明確，推動(dòng)了中國式現(xiàn)代化的模式探索和實(shí)踐路徑。本文通過梳理中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中縣域新型城鎮(zhèn)化的歷史演進(jìn)與發(fā)展特征，深入剖析縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的多方面尷尬處境，提出建構(gòu)空間管控、要素支撐、機(jī)制保障“三位一體”的縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑框架，為我國縣域現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展模式創(chuàng)新提供有益的理論支撐和實(shí)踐參考。在中國式現(xiàn)代化語境下，縣域不應(yīng)是被現(xiàn)代化所拋棄的“傳統(tǒng)”部分代表，而應(yīng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。本文所提出的新型城鎮(zhèn)化路徑是對(duì)縣域高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新與突破，當(dāng)然，探索適合不同類型縣域、差異化的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式路徑將是未來研究的重點(diǎn)。

注釋：

①中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化、走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。

②本文以縣域城鎮(zhèn)化率來近似地反映縣域城鎮(zhèn)化水平，縣域城鎮(zhèn)化率采用（縣城人口+縣城暫住人口）/（縣域人口+縣域暫住人口）的方法進(jìn)行計(jì)算。

③2020 年，我國華北地區(qū)和華東地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為72.5%和71.3%，其中，京津冀、江浙滬高達(dá)77.4%和78.3%，而西南地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅有53.0%。

④外出農(nóng)民工跨省流動(dòng)的數(shù)量從2010 年的7 717 萬人降至2021年的7 130 萬人，占比從50.3%降至41.5%。

⑤由于城郊融合和特色保護(hù)類村莊的城鎮(zhèn)化需求較為單一，搬遷撤并則無明確需求。