王丹 南京國環(huán)環(huán)境研究院有限公司

引言

結(jié)合當(dāng)前管理會計發(fā)展的新變化和事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的新需求，必須在充分把握單位工作開展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密圍繞單位性質(zhì)、日常項目及工作開展，選擇恰當(dāng)管理會計工具，在不斷改革優(yōu)化全面預(yù)算績效管理理念的基礎(chǔ)上，建立起全面預(yù)算績效管理的工作體系，不斷明確相關(guān)的工作流程和評價標(biāo)準(zhǔn)，有效提質(zhì)，以管理會計更新助推事業(yè)單位長足發(fā)展。

一、應(yīng)用管理會計開展全面預(yù)算績效管理的背景

（一）管理會計與全面預(yù)算績效管理的政策解析

當(dāng)前，隨著管理會計的不斷發(fā)展，事業(yè)單位正在積極探索全面預(yù)算績效管理的新形式，為了實現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)，確保預(yù)算編制和預(yù)算落實的科學(xué)性，國家也針對全面預(yù)算績效管理制定了一系列新政策，尤其是管理會計工具的加入，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平提供了重要保障，其中，相關(guān)政策文件針對全面預(yù)算管理的現(xiàn)實需要作出了指示，如2016 年文件《管理會計基本指引》（財會〔2016〕10號）針對管理會計作出相關(guān)規(guī)定，2018 年中共中央及國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確要求落實好全面績效管理工作?！豆芾頃嫅?yīng)用指引第200 號——預(yù)算管理》《管理會計應(yīng)用指引第600 號——績效管理》則主要針對全面預(yù)算績效管理提出了一些建議，具有很強的操作性和豐富的方法依據(jù)。

（二）單位基本情況

單位性質(zhì)為科研院所，日常業(yè)務(wù)活動以科研工作為主，致力于開展前瞻性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和應(yīng)用型學(xué)科領(lǐng)域的研究工作。人員構(gòu)成主要由知名專家、各領(lǐng)域科研骨干、青壯年科技人員組成的創(chuàng)新性研究人才隊伍和管理人才隊伍組成，在積極參與國家和地方重大科研項目的基礎(chǔ)上，取得眾多學(xué)科研究成果和科技發(fā)明，為社會提供了全方位的技術(shù)支持和服務(wù)。研究所主要收入來源包括來自財政撥款的科研項目資金和基本支出經(jīng)費，來自其他非本級財政撥付的縱向課題經(jīng)費收入；承接的政府購買服務(wù)收入；承接來自市場的橫向技術(shù)服務(wù)收入以及單位利息收入、投資收益等其他收入。

（三）管理會計應(yīng)用在全面預(yù)算績效管理中的基礎(chǔ)

在全面實施預(yù)算績效管理的大背景下，研究所主動借助管理會計工具開展績效管理工作，但在實際運用過程中還存在許多問題。預(yù)算績效管理工作實踐存在著預(yù)算績效管理體系不健全、預(yù)算績效管理監(jiān)督弱化、預(yù)算績效管理的結(jié)果運用程度不高等問題。首先，雖然預(yù)算績效管理理念被反復(fù)提及，但實際預(yù)算管理工作多考慮預(yù)算編制和執(zhí)行，忽視了預(yù)算績效管理和評價。相應(yīng)的工作體系不健全，導(dǎo)致預(yù)算績效管理目標(biāo)模糊，并未充分結(jié)合研究所發(fā)展戰(zhàn)略，也未能構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)算績效管理標(biāo)準(zhǔn)，且績效管理的模式仍然十分傳統(tǒng)，未能運用現(xiàn)代化的管理會計工具，最終導(dǎo)致預(yù)算績效管理難以得到實際開展。其次，忽視對預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算績效管理的監(jiān)督控制，預(yù)算管理工作重編制、重執(zhí)行、輕監(jiān)督，與預(yù)算績效管理“花錢必問效、無效必問責(zé)”的內(nèi)涵相違背。

（四）選擇全面預(yù)算績效管理的主要原因

隨著國家深化預(yù)算管理制度改革的深入推進，預(yù)算管理體制也迎來一次重大變革，2018 年9 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求開展全面預(yù)算績效管理工作，不斷完善相應(yīng)的管理工作制度，并發(fā)揮其約束作用。2020年2 月財政部出臺《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10 號）明確了績效評價的方式、評價標(biāo)準(zhǔn)、組織實施管理及結(jié)果運用和公開等具體內(nèi)容，對預(yù)算管理要求進一步提升。研究所原有的預(yù)算管理模式績效理念不夠深入，存在重支出輕績效的現(xiàn)象，績效激勵約束作用不強，忽視了對預(yù)算績效評價的結(jié)果運用。隨著國家財政進入“緊平衡”狀態(tài)，研究所財政撥款大幅減少，部分事業(yè)費項目資金由財政撥款變?yōu)閱挝蛔曰I，單位收支矛盾日益突出，原有的預(yù)算管理模式無法滿足研究所高質(zhì)量發(fā)展的需求，實施預(yù)算管理改革，做好資源配置勢在必行。在全面預(yù)算績效管理流程下，一方面，應(yīng)當(dāng)將研究所發(fā)展目標(biāo)同預(yù)算績效目標(biāo)進行銜接，構(gòu)建科學(xué)的工作流程，并逐步實現(xiàn)全方位、覆蓋全過程的管理體系。另一方面，還要強化對管理結(jié)果的運用，以此來助推預(yù)算編制朝著科學(xué)合理的方向發(fā)展，并嚴(yán)格落實“過緊日子”要求。

二、總體設(shè)計

（一）應(yīng)用全面預(yù)算績效管理的目標(biāo)

通過運用現(xiàn)代化管理會計理論和管理會計工具，為研究所的預(yù)算績效管理提供理論和方法支持，對研究所預(yù)算編制項目的績效管理工作開展改革，將其與研究所年度發(fā)展戰(zhàn)略和項目戰(zhàn)略相結(jié)合，以不斷優(yōu)化財政資源配置，盤活單位內(nèi)部資產(chǎn)存量和資金，在保證預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)上提高資金利用效率。同時通過管理會計工具來開展績效管理，發(fā)揮其在內(nèi)部風(fēng)險控制、決策支持和績效評價、管理監(jiān)督等方面的作用，以提高研究所內(nèi)部管理水平，實現(xiàn)現(xiàn)代化治理。

（二）應(yīng)用全面預(yù)算績效管理的總體思路

在運用管理會計工具落實全面績效管理工作的具體過程中，針對研究所開展預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在問題，從管理會計視角出發(fā)，充分運用戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、績效管理等理論，將其與單位績效管理工作相融合，以不斷提高預(yù)算績效管理水平，促進科研資源合理配置，提高資金使用效率和科研工作水平。

（三）全面預(yù)算績效管理的內(nèi)容

全面預(yù)算績效管理主要針對科研單位的預(yù)算管理開展，其聚焦單位的發(fā)展戰(zhàn)略，以預(yù)算管理的具體工作流程為線索，從預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督和績效評價等各方面著手，同時采取科學(xué)的管理會計工具和方法，對整個管理流程進行優(yōu)化，從而為研究所的科研項目、內(nèi)部管理和經(jīng)費控制等提供決策參考和優(yōu)化建議。

三、全面預(yù)算績效管理實施過程

（一）參與部門和人員

單位日常以各類有關(guān)生態(tài)環(huán)境的公益性科研活動為主，實施全面預(yù)算過程中需要事業(yè)單位多部門員工參與。按照部門牽頭和多部門聯(lián)動的思路，以所黨委為主導(dǎo)，科技處牽頭，財務(wù)處、人事處、服務(wù)中心做好管理工作，各業(yè)務(wù)部門發(fā)揮主體責(zé)任。通過引入管理會計工具，對預(yù)算編制流程優(yōu)化，嵌入績效目標(biāo)，圍繞預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等開展管理，充分發(fā)揮管理會計工具的作用。

（二）應(yīng)用全面預(yù)算績效管理的資源、環(huán)境、信息化條件

按照“全員參與、全過程控制、全方位管理”的目標(biāo)開展，逐步調(diào)節(jié)預(yù)算管理工作。為了將管理會計工作與全面績效管理相結(jié)合，必須堅持完善相關(guān)的資源、環(huán)境、信息化條件和具體工作機制等，從而打造良好的管理環(huán)境。在充分結(jié)合有關(guān)管理會計的政策和法律法規(guī)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，在研究所內(nèi)部建立起具體的工作體系和實施步驟，并將預(yù)算管理工作同科研項目管理和其他事項進行融合，做好各項工作環(huán)節(jié)的銜接，并對現(xiàn)有的內(nèi)部機構(gòu)開展調(diào)整，總體上形成以績效管理會計人員為主體、其他人員配合的工作格局，打造良好的管理環(huán)境，同時充分運用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，以提高管理會計人員的績效工作水平。

一是多措并舉，建立健全制度保障，研究所嚴(yán)格依照國家要求，將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為堅實保障，同時結(jié)合具體需求建立完善預(yù)算管理制度體系。二是制定全面預(yù)算績效管理實施方案。圍繞單位發(fā)展目標(biāo)及戰(zhàn)略規(guī)劃，圍繞預(yù)算管理具體工作樹立績效管理目標(biāo)，并優(yōu)化各個管理流程，最終形成“預(yù)算編制→預(yù)算控制→績效考核→預(yù)算調(diào)整”的良性循環(huán)工作機制。三是建立完善內(nèi)部預(yù)算績效管理組織架構(gòu)，明確劃分管理責(zé)任。四是按照管理方案對具體財務(wù)管理和財務(wù)資金進行規(guī)劃。以目標(biāo)下放的形式分配預(yù)算績效管理任務(wù)，確定單位績效管理目標(biāo)，打造“戰(zhàn)略目標(biāo)—業(yè)務(wù)計劃—績效預(yù)算”的新型預(yù)算管理模式，如研究所先后制定了《所預(yù)算管理辦法》《所績效考核暫行辦法》等多項制度文件，致力于為落實績效管理任務(wù)提供實踐參考。五是開展好績效管理，做好對管理結(jié)果的監(jiān)督運用工作，落實績效考評，將預(yù)算績效評價結(jié)果作為下一年預(yù)算編制時的重要依據(jù)。六是動態(tài)監(jiān)管，形成長效機制。

（三）具體應(yīng)用模式和應(yīng)用流程

以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，以預(yù)算管理活動為主線，將績效管理融入預(yù)算流程中，將績效管理目標(biāo)作為預(yù)算編制環(huán)節(jié)的前提，根據(jù)研究所“十四五”發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃，將規(guī)劃目標(biāo)層層分解落實，設(shè)定所整體層面、部門層面、項目層面的績效目標(biāo)，明確每個部門的任務(wù)指標(biāo)及考核目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行過程中由科技處牽頭對各項任務(wù)完成情況進行調(diào)度，形成長效機制，及時督促指標(biāo)任務(wù)完成，壓實各部門完成研究成果指標(biāo)責(zé)任。在編制預(yù)算時，各科研部門結(jié)合自身考核目標(biāo)從基礎(chǔ)研究、管理支撐和社會服務(wù)三個維度細(xì)化科研任務(wù)，資金缺口由科技處牽頭統(tǒng)籌安排自有資金支持。同時充分發(fā)揮好學(xué)術(shù)委員會和學(xué)科首席專家的指導(dǎo)、咨詢和評議作用，提升研究成果的先進性、系統(tǒng)性和實用性。財務(wù)在編制單位層面預(yù)算時充分考慮存量資金，加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用力度，不斷消化減少存量資金。服務(wù)中心在審核新增資產(chǎn)配置預(yù)算及通用資產(chǎn)配置計劃時，充分參考其存量資產(chǎn)使用情況?？蒲腥藛T端正預(yù)算編制觀念、實事求是做好項目預(yù)算，各項目人員按照項目實際需求準(zhǔn)確編制預(yù)算并完善項目預(yù)算審核機制，避免出現(xiàn)經(jīng)費與任務(wù)相脫節(jié)。在每年開展決算工作時，客觀評價上年預(yù)算管理實施取得的進展成效，總結(jié)凝練預(yù)算管理過程中的經(jīng)驗做法，深入剖析預(yù)算實施中出現(xiàn)問題的原因，結(jié)合全所的實際情況，提出預(yù)算管理改進方案，進一步優(yōu)化全面預(yù)算績效管理?；诖?，實現(xiàn)了預(yù)算管理“權(quán)、責(zé)、利”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在提高預(yù)算績效管理質(zhì)量的同時，又針對科研所的長遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)建了工作機制，使得資金使用效率不斷提高，同時科研所戰(zhàn)略目標(biāo)和遠(yuǎn)景規(guī)劃得到充分落實。圍繞具體工作流程，不斷強化結(jié)果的導(dǎo)向作用，并構(gòu)建起“預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→績效考核→反饋優(yōu)化”的良性循環(huán)工作機制。

四、未來取得成效及經(jīng)驗思考

（一）應(yīng)用全面預(yù)算績效管理取得的成效及對比

在充分調(diào)研本研究所全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借助管理會計相關(guān)理論和工具方法，輔助建設(shè)科學(xué)合理的全面預(yù)算績效管理體系，在優(yōu)化單位財政資源配置、建立健全全面預(yù)算績效管理體系的基礎(chǔ)上，確?？冃Ч芾碛行ч_展，將預(yù)算安排、執(zhí)行效率和績效管理實現(xiàn)了有效的銜接。本科研所開展全面預(yù)算管理以來，圍繞主責(zé)主業(yè)，基于建設(shè)特色和優(yōu)勢顯著的一流學(xué)科領(lǐng)域研究機構(gòu)的目標(biāo)要求，將全面預(yù)算管理同管理會計相融合，夯實了績效管理的基礎(chǔ)。

研究所自施行全面預(yù)算績效管理機制以來，圍繞預(yù)算管理工作流程，針對預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、績效評價等各個環(huán)節(jié)展開改革，對整個管理過程展開風(fēng)險控制，形成了良性循環(huán)的工作體系，充分發(fā)揮了預(yù)算績效管理結(jié)果對科學(xué)研究、科研管理和資產(chǎn)管理的積極影響，認(rèn)真做好管理支撐、基礎(chǔ)研究、社會服務(wù)三大任務(wù)。三年來，研究所落實財政部、主管部門預(yù)算管理要求，科學(xué)設(shè)置績效目標(biāo)，認(rèn)真開展績效監(jiān)控和績效自評，不斷加強績效結(jié)果應(yīng)用，大力促進了單位年度工作計劃、三年行動方案等目標(biāo)的實現(xiàn)。

（二）運用全面預(yù)算績效管理的經(jīng)驗總結(jié)

主動創(chuàng)新運用管理會計工具，并結(jié)合本研究所全面預(yù)算管理現(xiàn)狀，堅持以績效管理為主線，強化內(nèi)控管理，并以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，在結(jié)合研究所年度工作中心和科研項目實際情況的基礎(chǔ)上，不斷增強預(yù)算編制的全局性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

同時還要加強預(yù)算績效管理的結(jié)果考核，建立健全預(yù)算績效考評工作機制，對其實際應(yīng)用情況進行調(diào)查，并通過管理會計工作將預(yù)算績效考核的結(jié)果和年度績效相掛鉤，在確保工作順利開展的基礎(chǔ)上，單位管理會計人員要樹立整體管理思想，并調(diào)動各部門的積極性，最終確保預(yù)算績效管理成效落地。圍繞預(yù)算資金的科學(xué)運用這一重要目標(biāo)來盤活單位存量資金，在充分結(jié)合研究所自身業(yè)務(wù)特點的基礎(chǔ)上進一步轉(zhuǎn)變預(yù)算績效管理思想，采取現(xiàn)代化的管理會計工具和全面預(yù)算績效管理工具來開展工作，并將長期發(fā)展戰(zhàn)略同短期工作實踐相結(jié)合，以“目標(biāo)—制度—執(zhí)行—監(jiān)督”四個環(huán)節(jié)為閉環(huán)，強化預(yù)算資金合理運用和績效管理。

未來要提高全面預(yù)算管理結(jié)果和績效管理結(jié)果在支持單位制定和落實戰(zhàn)略方面的決策參考作用，提高管理會計工具的應(yīng)用水平，以精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析和決策制定等來推進單位的戰(zhàn)略實施。同時，要通過建立完善管理會計工作機制和績效管理工作機制、完善績效評價體系、落實績效管理監(jiān)管工作等來確?？冃Ч芾砼c全面預(yù)算管理步調(diào)一致，保證績效管理靈活開展，為單位的管理決策提供支持，助推管理會計發(fā)揮自身在決策參考和事業(yè)單位內(nèi)部管理方面的優(yōu)勢。

結(jié)語

總體來說，借助管理會計工作開展全面預(yù)算績效管理工作是當(dāng)前研究所等事業(yè)單位開展預(yù)算管理改革、提高內(nèi)部治理能力和預(yù)算資金運用水平的重要途徑。在深刻認(rèn)識到全面績效管理重要性的基礎(chǔ)上，要將預(yù)算績效管理與管理會計工作結(jié)合，深入分析當(dāng)前存在的問題，并采取針對性的解決措施，以充分發(fā)揮管理會計在決策制定、戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險控制和預(yù)算落實方面的作用。