任 江

（溫州大學法學院，浙江溫州 325035）

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度?！盵1]參見：習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗：在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[EB/OL].[2023-10-13].https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。這一表述明確了我國住房改革的發(fā)展方向，住房正逐漸從“商品”屬性走向“居住”屬性。為了貫徹落實這一目標，各地大力發(fā)展保障房項目建設，解決新市民群體住房困難問題，各地人民政府相繼出臺了促進保障房建設的政策文件，要求新建商品房項目中須按照一定比例配建相同質(zhì)量的保障房。經(jīng)過多年建設努力，我國保障房工作取得了舉世矚目的成就，城鄉(xiāng)居民住房條件明顯改善。而為避免出現(xiàn)城市貧民區(qū)，各地在保障房建設中多采取商品房與保障房建設在同一小區(qū)內(nèi)“混合小區(qū)”模式，政府通過為房地產(chǎn)開發(fā)提供用地、稅收等各項優(yōu)惠政策，在建設用地使用權轉(zhuǎn)讓協(xié)議中，約定保障房的比例，從而使城市低收入群體能夠享有相對高品質(zhì)的居住條件，提高城市低收入群體的獲得感、幸福感。這一建設模式早在2009年5 月22 日住房城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于印發(fā)2009―2011 年廉租住房保障規(guī)劃的通知》（建?！?009〕91 號）中，就獲得了官方的認可，“新建廉租住房采用統(tǒng)一集中建設和在經(jīng)濟適用住房、普通商品住房、棚戶區(qū)改造項目中配建兩種方式，以配建方式為主”。但隨著商品房配建保障房的混合小區(qū)建設模式普及，保障房住戶的權益保障問題也開始日益凸顯，其與商品房業(yè)主之間的矛盾不斷涌現(xiàn)，甚至在小區(qū)內(nèi)引發(fā)了群體沖突，成為當下社區(qū)治理中的難點問題。

房地產(chǎn)開發(fā)公司、物業(yè)服務公司和商品房業(yè)主出于“讓商品房賣上更高的價格”“商品房業(yè)主和保障房住戶之間認知、意識、生活習慣差別”[2]參見：“混居小區(qū)”人為隔斷非良方[EB/OL].[2023-10-13].https://www.sohu.com/a/190312376_161623?！吧唐贩繕I(yè)主購房付出高成本理應享受優(yōu)質(zhì)小區(qū)公共服務”[3]參見：混合居住小區(qū)商品房、保障房業(yè)主爭資源存隔離墻現(xiàn)象[EB/OL].[2023-10-13].https://www.nbd.com.cn/articles/2018-01-16/1183608.html。等原因，在混合小區(qū)中的公共區(qū)域設置隔斷設施，致使保障房住戶不能正常使用小區(qū)公共設施。商品房業(yè)主普遍認為，這種人為隔斷小區(qū)行為的合法性在于保障房住戶不享有小區(qū)“業(yè)主”身份，而小區(qū)內(nèi)的公共設施僅供小區(qū)業(yè)主使用，保障房住戶自無權使用[4]相似事件參見：廣州一小區(qū)私設鐵網(wǎng)隔離“貧富區(qū)”官方強拆未果[EB/OL].[2023-10-13].http://house.people.com.cn/n/2014/1225/c194441-26273547.html。。保障房住戶為此起訴小區(qū)開發(fā)公司，訴請其拆除隔離設施、賠償經(jīng)濟損失。但囿于我國保障房制度與商品房制度是兩個平行的制度，保障房長期處于沒有直接的法律和行政法規(guī)調(diào)整的狀態(tài)，主要由中央發(fā)布的政策性文件、各相關部委制定的部門規(guī)章以及地方性法規(guī)和其他規(guī)范行為文件調(diào)整[5]參見：樓建波.中國住房保障法律制度：路徑依賴與創(chuàng)新[M].北京：北京大學出版社，2022。3，導致法官在處理此類案件時存在較大分歧。

有法院認為，盡管隔離設施并非房地產(chǎn)開發(fā)公司建設，但隔離設施在事實上妨礙了限價商品住房住戶對小區(qū)內(nèi)較好公共設施使用的權利，開發(fā)公司作為房屋出賣人對此存在過錯，應當承擔違約責任[6]參見：北京市第二中級人民法院民事判決書（2021）京02 民終6893 號。同一被告的“同案同判”案件參見：北京市第二中級人民法院民事判決書（2022）京02 民終5727 號、北京市第二中級人民法院民事判決書（2022）京02 民終5730 號。。但本案中保障房住戶訴求能夠獲得法院支持的主要原因在于，開發(fā)商在交付保障房時隔離設施就已經(jīng)存在，法院從保障房購房合同履行角度支持了原告的訴訟請求，而在保障房交付完成后新建的隔離設施是否應當予以拆除，法院則存在不同的看法。有法院認為，原告（拆遷定向安置房住戶）在未取得法定數(shù)量業(yè)主同意的情況下，僅以妨害個人權利為由主張拆除，缺乏法律依據(jù)，圍欄的設置是否符合全體業(yè)主的利益，應當如何保護兩邊業(yè)主的合法利益，小區(qū)內(nèi)共有部分該如何管理，這些問題涉及全體業(yè)主利益，原告以個人名義起訴屬訴訟主體不適格，故裁定駁回原告起訴[7]參見：北京市石景山區(qū)人民法院民事裁定書（2021）京0107 民初15606 號。。這一裁決思路反映出法官意圖將小區(qū)公共設施的使用、管理問題交還給業(yè)主，由業(yè)主自治決定。但混合小區(qū)內(nèi)的保障房數(shù)量是少于商品房數(shù)量的，再考慮到業(yè)主大會缺席的情形，即使保障房住戶能夠參與到小區(qū)治理中，也很難通過決議的方式實現(xiàn)對小區(qū)公共設施的平等使用，更遑論租賃型保障房住戶、產(chǎn)權型保障房住戶在產(chǎn)權處分受限期間，是否具有業(yè)主身份、是否有權參與小區(qū)業(yè)主大會也是存疑的。在有些混合小區(qū)中，隔斷設施是經(jīng)過業(yè)主大會決議設立的[8]參見：成都華僑城濱江壹號“圍墻”之爭引沖突[EB/OL].[2023-10-13].https://baijiahao.baidu.com/s?id=17624 44900314962573&wfr=spider&for=pc。，如果直接拆除隔斷設施反而會激化矛盾，甚至引發(fā)群體沖突。

蓋因無論是依據(jù)原《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）還是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），我國法上的業(yè)主限于建筑物區(qū)分所有權人，盡管《最高人民法院關于審理建筑物區(qū)分所有權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《建筑物區(qū)分所有權司法解釋》）第1 條第2 款，將業(yè)主的范圍擴大至“基于與建設單位之間的商品房買賣民事法律行為，已經(jīng)合法占有建筑物專有部分，但尚未依法辦理所有權登記的人”，但這一界定的前提是建筑物專有部分占有人基于與建設單位之間的一手商品房買賣合同，不包括二手房的購房人以及非商品房的購房人，更遑論房屋的承租人。一言以蔽之，“業(yè)主意味著所有權人”[9]參見：王利明.論業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權的概念[J].當代法學，2006（5）：37-46。。也正源于此，商品房業(yè)主才認為同一小區(qū)的保障房住戶并不屬于業(yè)主，若其與自己能夠平等地使用小區(qū)公共設施，實屬于“‘搭便車’的揩油行為”[10]參見：馬特.“租購同權”亟待厘清哪些問題[J].人民論壇，2018（9）：82-83。。

盡管在涉及產(chǎn)權型保障房住戶的物業(yè)費繳納訴訟中，司法上存在承認其業(yè)主身份的判決[11]參見：遼寧省大連市中級人民法院民事判決書（2022）遼02 民終4350 號、云南省師宗縣人民法院民事判決書（2022）云0323 民初237 號。，然而司法上對保障房住戶業(yè)主身份的確認，并未能有效解決立法上對此問題規(guī)定模糊所引發(fā)的群體沖突。實踐中，商品房業(yè)主仍然會堅持以現(xiàn)行法未明確規(guī)定保障房住戶具有業(yè)主身份為由，對小區(qū)進行隔離，即使人民法院作出拆除小區(qū)隔離設施的判決已經(jīng)生效并執(zhí)行完畢，其仍然會反復重建以實現(xiàn)其經(jīng)濟目的，而物業(yè)服務公司出于自身經(jīng)濟利益考慮，往往選擇以不作為的方式客觀上偏向商品房業(yè)主。有效化解此類沖突的前提，是在現(xiàn)行法框架下就后者是否具有業(yè)主身份作出明確界定，而“業(yè)主”一詞是否僅能指稱房屋的所有權人則是首先需要厘清的問題。

二、“業(yè)主”涵義的歷時態(tài)考察與共時態(tài)比較

我國法律意義上“業(yè)主”一詞是舶來品[12]參見：陳楓，王克非.物業(yè)管理[M].北京：北京大學出版社，2007：91。，肇始于香港地區(qū)《建筑物管理條例》第2 條。依據(jù)該條，業(yè)主（owner）是已經(jīng)登記的土地所有者。深圳市房地產(chǎn)管理局借鑒香港物業(yè)管理模式，成立了內(nèi)地第一家物業(yè)公司，即深圳物業(yè)管理公司[13]參見：朱愛華，張彥，陳佩華.物業(yè)管理[M].北京：社會科學文獻出版社，2002：5-6。，自此“業(yè)主”“物業(yè)”的用語習慣開始為民眾所熟知。后又經(jīng)原《物權法》的確認，“業(yè)主”“物業(yè)”開始具有了規(guī)范意義，使其正式成為法律概念。但是通過資料收集發(fā)現(xiàn)，業(yè)主一詞在歷史中具有超越房屋所有權人的涵義。

（一）“業(yè)主”涵義的歷時態(tài)本土考察

現(xiàn)代漢語習慣將業(yè)主定義為“產(chǎn)業(yè)的所有者”[14]參見：辭海編輯委員會.辭海[M].6 版.上海：上海辭書出版社，2009：2677。，在我國古代，業(yè)主卻不單是不動產(chǎn)所有權人的稱謂。自明朝以后，用于土地賦稅管理的登記冊，即魚麟冊中，曾出現(xiàn)將當世之人的姓名與祖宗名合寫為業(yè)主的案例，如浙江開化縣《丈量圖號聯(lián)單》記載的第114 號土地業(yè)主“方蒙稷”為“方一蒙”與“方公稷”兩個名字合寫而成，方公稷就是上林方氏家族的始遷祖，而在世之人方一蒙所持產(chǎn)業(yè)均為族產(chǎn)[15]參見：胡鐵球，徐偉，趙婷婷.清代魚鱗冊所見業(yè)主姓名、地權分配及相關問題研究：以雍正開化縣《丈量圖號聯(lián)單》為例[J].史林，2019（4）：100-114，220。。在我國傳統(tǒng)宗族財產(chǎn)制度中，宗族財產(chǎn)的名義所有權人是祖先，登記在魚麟冊上的業(yè)主對祖產(chǎn)并不享有所有權，祖產(chǎn)的所有權由全宗族成員集體共有，但這并不妨礙魚鱗冊上記載的業(yè)主在日常生活中管領祖產(chǎn)，即所謂“宗族公產(chǎn)之‘公’，并不是自然人共同所有，而是祖先‘私產(chǎn)’”[16]參見：林濟.長江中游宗族社會及其變遷：黃州個案研究（明清－1949 年）[M].北京：中國社會科學出版社，1999：76。。

再如清代吳趼人《二十年目睹之怪現(xiàn)狀》中還曾出現(xiàn)不享有處分權的業(yè)主，“那業(yè)主慌道：‘這不是我一個人的事，這是合族的祠堂，就是賣，也要和我族人父老商量妥了，才賣得啊?！盵17]參見：吳趼人.二十年目睹之怪現(xiàn)狀[M].北京：華文出版社，2018：678。該文中所稱祠堂之業(yè)主，由于缺乏對族產(chǎn)的處分權，不能認定為祠堂所有權人，但因其對祠堂具有管領力，仍可將其視為宗族財產(chǎn)的業(yè)主。可見，我國古代業(yè)主一詞用以指代的對象不限于房屋的所有權人，而是包括了對房屋實際占有、使用、管領的住戶，是“住有所產(chǎn)者”和“住有所居者”的統(tǒng)稱，“住有所產(chǎn)者”基于所有權而對房屋享有業(yè)主身份，“住有所居者”則是對房屋享有現(xiàn)實管領力之人。

這種不動產(chǎn)名義所有權人與實際管領人相分離的但均涵蓋于業(yè)主范圍之內(nèi)的法律傳統(tǒng)，對理解當代“業(yè)主”一詞的內(nèi)涵仍然具有啟示意義。盡管我國現(xiàn)行法對于歷史上涵蓋了“住有所產(chǎn)者”和“住有所居者”的“業(yè)主”范疇進行了限定，“住有所居者”被排除在“業(yè)主”規(guī)范涵義之外，但這種歷史形成的“業(yè)主”概念認知并未隨著19 世紀末宗族財產(chǎn)制的衰落而消失殆盡，反而依舊影響著我國當代民眾對“業(yè)主”概念的認知。因為從生活常理看，對房屋享有居住權益的非所有權人（住戶），比并未實際居住的所有權人，對該房屋具有更強的管領力。如在保障房法律關系中，政府作為保障房所有權人，對保障房專有部分沒有實際居住利益，長期穩(wěn)定占有、使用保障房的住戶基于居住之事實，對保障房具有事實上的管領力，對參與小區(qū)日常管理有著更急迫的現(xiàn)實利益需求，在日常生活中，民眾也不會將保障房所有權人，即國家，視為業(yè)主。

（二）業(yè)主涵義的共時態(tài)比較

“業(yè)主”一詞本非傳統(tǒng)大陸法系概念[18]參見：于飛.《物權法》第六章“業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權”中“業(yè)主”的界定[J].華東政法大學學報，2011（4）：86-97。，蓋因在傳統(tǒng)大陸民法語境下，使用的是“區(qū)分所有權”這一概念。德國《住宅所有權法》第二編將高層建筑區(qū)分所有部分的權利人定義為“住宅所有權人”，奧地利《有關住宅和店鋪（營業(yè)場所）所有權之聯(lián)邦法》同樣采用“住宅所有權人”一詞。日本《有關建筑物區(qū)分所有等之法律》以“區(qū)分所有人”指代享有區(qū)分所有權的人，我國臺灣地區(qū)“公寓大廈條例”中亦使用“區(qū)分所有權人”一詞指代高層公寓中的“住戶”。雖然“住宅所有權人”“住宅區(qū)分所有權人”“區(qū)分所有權人”的名稱不一而足，但其概念內(nèi)涵相差無幾，均是對以建筑物的某一特定部分為客體成立的不動產(chǎn)所有權形態(tài)和權利人的抽象概括[19]參見：陳華彬.現(xiàn)代建筑物區(qū)分所有權制度研究[M].北京：法律出版社，1995：79-80。。我國民法上的“建筑物區(qū)分所有權人”亦采取了此種立法表達與概念涵義。因在傳統(tǒng)的大陸法系立法體例中缺乏“業(yè)主”的概念，也就不存在業(yè)主與建筑物區(qū)分所有權人的區(qū)分用法。

但我國臺灣地區(qū)的“公寓大廈管理條例”第3 條第8 項使用了“住戶”一詞，并對其作出了概念界定，“指公寓大廈之區(qū)分所有權人、承租人或其他經(jīng)區(qū)分所有權人同意而為專有部分之使用者或業(yè)經(jīng)取得停車空間建筑物所有權者?！痹谠摋l例第二章“住戶之權利義務”、第三章“管理組織”、第四章“管理服務人”的各條款中，并沒有進一步區(qū)分“區(qū)分所有權人”與“承租人”在公寓大廈管理中的權利義務差異，除第3 條第8 款外，只有第27 條第4 款再次提及“承租人”，“區(qū)分所有權人因故無法出席區(qū)分所有權人會議時，得以書面委托配偶、有行為能力之血親、其他區(qū)分所有權人或承租人代理出席”。

因此，在參與公寓大廈管理方面，臺灣地區(qū)的“公寓大廈管理條例”將承租人納入了物業(yè)日常管理體系之中，并以“住戶”指代區(qū)分所有權人與承租人。但承租人對專有部分畢竟不具有物權，因此該條例在第4 條“專有部分”條款中，僅表述了區(qū)分所有權人的專有權內(nèi)容而未提及承租人。可能也正是由于存在這種差異，該條例未就住戶在管理組織上的地位設定特別規(guī)定，“其為區(qū)分所有權人時，得參加區(qū)分所有權人會議。其為承租人時，得被推選為管理委員會委員，或被指定為管理負責人”[20]參見：王澤鑒.民法物權[M].北京：北京大學出版社，2009：181。。盡管“管理委員會或管理負責人雖有當事人能力，但不具法人地位，無權利能力，其權利主體為全體區(qū)分所有權人，由其享受權利、負擔義務”，但是不能因此否認在承租人作為管理人時可參與大廈的日常管理，除非區(qū)分所有權人會議的決議或大廈規(guī)約另有規(guī)定[21]參見：臺灣地區(qū)“公寓大廈管理條例”第29 條第5 款。。從建筑類型上看，保障房的房屋結構均為“公寓大廈”[22]根據(jù)臺灣地區(qū)“公寓大廈管理條例”第3 條第1 項，“公寓大廈：指構造上或使用上或在建筑執(zhí)照設計圖樣標有明確界限，得區(qū)分為數(shù)部分之建筑物及其基地?！?，從住戶類型上看，混合小區(qū)中亦同時存在著區(qū)分所有權人住戶與非區(qū)分所有權人住戶，這種事實層面的相似性，使臺灣地區(qū)“公寓大廈管理條例”中的“住戶”，與大陸《民法典》中的“業(yè)主”有了共通性。

三、保障房住戶具有業(yè)主身份的應然性

理論上，所有權人住戶基于所有權而享有的業(yè)主權利范圍理應大于非所有權住戶享有的權利，因為后者的權利范圍不可能超越所有權。但這一結論顯然會加劇混合小區(qū)中這兩類住戶的群體沖突，無益于小區(qū)治理。若賦予這兩類住戶相同或至少不存在顯著差異的業(yè)主權利，就需要在事實與規(guī)范兩個層面論證保障房住戶何以應當具有業(yè)主身份。蓋因“任何法律權利都要包含法律規(guī)范和事實陳述”[23]威爾曼.真正的權利[M].劉振宇，孟永恒，魏書音，等，譯.北京：商務印書館，2015：18。，探討對法定（法律）權利的突破，實質(zhì)是立足權利的事實基礎與規(guī)范基礎探討權利規(guī)范的應然性，即論證權利規(guī)范應當如何設置。

（一）事實基礎：保障房住戶已實際履行了業(yè)主義務

嚴格遵循文義解釋，我國現(xiàn)行法上并沒有“業(yè)主權利”這一概念?！睹穹ǖ洹飞系摹皹I(yè)主”指建筑物區(qū)分所有權人，所謂的“業(yè)主權利”包括了業(yè)主對建筑物內(nèi)專有部分的專有權、專有部分以外的公共部分的共有權，以及業(yè)主在本小區(qū)內(nèi)所享有的業(yè)主大會成員權。無論在混合小區(qū)還是保障房小區(qū)，保障房住戶對專有部分享有占有與居住使用的權利并無爭議，即使發(fā)生了糾紛，也大多屬于相鄰關系問題。此種情形下，商品房業(yè)主與保障房住戶的權利范圍并無差異，均需要遵守《民法典》相鄰關系規(guī)則，其各自的專有部分亦可以通過不動產(chǎn)登記簿或租賃型保障房登記公示內(nèi)容查詢[24]商品房業(yè)主專有權需要通過完成不動產(chǎn)登記確權自不待言。對于保障房住戶而言，經(jīng)濟適用房等產(chǎn)權型保障房需要完成不動產(chǎn)登記，其登記要求、登記部門均與商品房不動產(chǎn)登記相同；廉租房等租賃型保障房，同樣需要進行登記、公示，只是其登記機關為保障房主管部門。。

實踐中引發(fā)商品房業(yè)主與保障房住戶糾紛的主要問題是，前者認為后者不享有共有權與成員權。商品房業(yè)主認為，保障房住戶支付的購房價款遠低于自己，甚至認為其支付的物業(yè)費也低于自己，自不應當與自己享有平等的共有權與成員權，而廉租房等租賃型保障房的承租人對房屋連“所有”都談不上，就更遑論業(yè)主了。但這種看法與實際情況并不相符。

在混合小區(qū)中，保障房住戶、商品房業(yè)主均與同一物業(yè)服務人簽訂物業(yè)服務合同，其物業(yè)費的收取標準是相同的，除非保障房與商品房屬于不同類型的物業(yè)。《深圳市人才住房和保障性住房配建管理辦法》（深建規(guī)〔2017〕7 號）第20 條就明確規(guī)定，“（第1 款）人才住房和保障性住房交付使用后，日常物業(yè)管理應當納入所在小區(qū)統(tǒng)一管理，并與所在小區(qū)商品住房享受同等物業(yè)服務，承擔同等義務。（第2 款）開發(fā)建設單位不得在人才住房和保障性住房與商品住房之間設置圍墻等物理隔離，也不得有其他類似的歧視性措施?！痹摋l文不僅明確了商品房業(yè)主與保障房住戶享有同等的權利，也同樣明確了二者應“承擔同等義務”，且建設單位不得有歧視性措施。當下，除少量政府持有且政府自管的租賃型保障房的物業(yè)服務定價，采取政府定價或政府指導價，其他類型的保障房物業(yè)服務均采取市場化運作[5]342-343。因此，就同一小區(qū)同類型物業(yè)而言，保障房住戶與商品房業(yè)主均依據(jù)相同的物業(yè)服務合同繳納物業(yè)服務費，并不存在后者比前者多履行義務的問題。至于保障房住戶是否支付了與商品房業(yè)主相同的房屋對價而取得居住權利，屬保障房購房人、租賃人與保障房出賣方、出租方的法律關系，與其是否享有小區(qū)公共設施的共有權或使用權、成員權并無關聯(lián)。

此外，在混合小區(qū)開發(fā)中，開發(fā)商須按照當?shù)卣南嚓P規(guī)定，將小區(qū)內(nèi)配建的保障房列入小區(qū)建設用地使用規(guī)劃中，并根據(jù)保障房住戶數(shù)量設計小區(qū)公共設施。建設用地使用規(guī)劃對小區(qū)土地開發(fā)的影響是全方位的[25]參見：常鵬翱.論規(guī)劃對產(chǎn)權的影響：以城市房地產(chǎn)為分析對象[J].上海政法學院學報（法治論叢），2022（4）：27-41。，政府部門會根據(jù)建設用地使用規(guī)劃，在土地出讓價格、金融支持等方面給予開發(fā)商相應的優(yōu)惠政策，土地開發(fā)成本也因此降低，使商品房購房人獲益。從這一角度看，與商品房業(yè)主相比，保障房住戶并非支付了更少的房屋對價，而是國家以住房保障優(yōu)惠政策的方式間接為保障房住戶承擔了相應的對價。故，盡管我國《民法典》《物業(yè)管理條例》中未對保障房住戶是否享有小區(qū)共有部分的共有權或使用權、能否參與小區(qū)業(yè)主大會決策（成員權）作出明確的規(guī)定，但保障房住戶實際已經(jīng)履行了這兩種權利的相應義務，理應享有相應的權利。

（二）規(guī)范基礎：司法解釋中業(yè)主范圍的類推

雖然我國立法對“業(yè)主”作出了明確的界定，但這種立法體例并非沒有例外，即《建筑物區(qū)分所有權司法解釋》第1 條第2 款。在我國《物權法》立法之時，主張“業(yè)主”與“所有權人”屬同義語的學者也指出，只購買了車庫而未購買房屋的人也屬于“業(yè)主”，“但是他的表決權是受到限制的”[10]。有學者在對《民法典》第271 條建筑物區(qū)分所有權條款的注釋中指出，該司法解釋會出現(xiàn)專有部分的所有權人一定是業(yè)主，而業(yè)主并不一定是專有部分的所有權人的荒謬現(xiàn)象，故應當認定司法解釋該條款與《民法典》第214 條不動產(chǎn)物權登記生效條款抵觸而無效[26]參見：孫憲忠，朱廣新.民法典評注·物權編[M].北京：中國法制出版社，2020：17-18。。但在全國人大常委會法制工作委員會、最高人民法院以及學者對《民法典》第271 條作出的釋義中，其對業(yè)主范圍的認定均仍然遵循了上述司法解釋的規(guī)定，審判實務當然也采納了這一立場。故我國現(xiàn)行法上的業(yè)主包括兩類：一是建筑物區(qū)分所有權人，二是已從建設單位購得房屋并合法占有卻尚未辦理不動產(chǎn)登記的買受人[27]參見：黃薇.中華人民共和國民法典物權編·解讀[M].北京：中國法制出版社，2020：179；最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組.中華人民共和國民法典物權編理解與適用（上）[M].北京：人民法院出版社，2020：331；崔建遠.中國民法典釋評·物權編（上卷）[M].北京：中國人民大學出版社，2020：351；徐滌宇，張家勇.《中華人民共和國民法典》評注[M].（精要版）.北京：中國人民大學出版社，2022：263。。司法解釋突破了立法對“業(yè)主”范圍的限定。因此，若對“業(yè)主”范圍作進一步擴張，就有必要探明該司法解釋的技術路徑與制定目標。

依據(jù)《民法典》第271 條，業(yè)主是對建筑物內(nèi)的專有部分享有所有權的人，而依據(jù)《民法典》第240 條，所有權人對標的物依法享有占有、使用、收益和處分的權利?；隗w系解釋，我國法上的“業(yè)主”可定義為對建筑物內(nèi)專有部分（M1）享有占有（M2）、使用（M3）、收益（M4）和處分（M5）權利的人。在事實層面，從建設單位購得商品房的買受人，當建設單位完成商品房（M1）交付時，即使購房人未完成不動產(chǎn)登記，但購房人就已經(jīng)可以合法占有（M2）、使用（M3）該房屋了；并且在現(xiàn)實生活中，購房人未完成房屋不動產(chǎn)登記并不影響其對外出租房屋，獲得法定孳息，故其對房屋具有了收益權（M4）；甚至購房人可以通過承諾配合辦理商品房首次不動產(chǎn)登記與不動產(chǎn)產(chǎn)權變更，在未辦理商品房首次登記時，以概括讓與購房合同中的權利、義務方式，“出賣”該商品房，只是這種“出賣”實質(zhì)上為合同權利義務的有償概括讓與，形成了對該房屋事實上的處分（M5’）。雖然這種處分存在一定的交易風險，但這并不妨礙其時有發(fā)生。因此，從建設單位購得房屋并合法占有卻尚未辦理不動產(chǎn)登記的買受人，其事實要件已經(jīng)具備了法定業(yè)主構成要件中的M1、M2、M3、M4，且其具有的事實要件M5’與法定業(yè)主構成要件中的M5 是較為相似的，故其可以類推適用《民法典》中的業(yè)主相關條款。有觀點認為，《建筑物區(qū)分所有權司法解釋》第1 條第2 款是“對業(yè)主作出了擴張解釋”[28]參見：高富平.物權法原論[M].2 版.北京：法律出版社，2014：640。。但擴張解釋的結論不能超越概念的基本文義。而我國民法上對于“業(yè)主”一詞的界定一直定位于所有權人，無論對所有權人的基本文義作出何種擴張解釋，均無法指向未完成不動產(chǎn)物權登記的房屋買受人，作為房屋債權人的買受人是無法涵攝于所有權人概念下的，否則將導致“物債二分”效力的混同，而采取類推解釋則可避免這一解釋論上的問題。

最高人民法院也給出了作出此種解釋的原因：“在現(xiàn)實生活中，基于與建設單位之間的商品房買賣民事法律行為，房屋買受人在已經(jīng)合法占有使用專有部門的情況下，仍未依法辦理所有權登記的情形大量存在……在此情況下，如果僅以是否已經(jīng)依法登記取得所有權作為界定業(yè)主身份的標準，將與現(xiàn)實生活產(chǎn)生沖突，并有可能對前述人群應當享有的權利造成損害?！盵29]參見：最高人民法院民法典貫徹實施工作領導小組.中華人民共和國民法典物權編理解與適用（上）[M].北京：人民法院出版社，2020：331?！斑@部分人對共有部分的利用以及共同管理權的行使需求更為強烈，與其他業(yè)主之間的聯(lián)系程度也更為直接和緊密，因此有必要對其業(yè)主身份問題進行特別規(guī)定?！盵30]參見：最高人民法院民事審判第一庭編.最高人民法院物權法司法解釋（一）關聯(lián)適用指引[M].北京：中國法制出版社，2016。96可見，《建筑物區(qū)分所有權司法解釋》第1 條第2 款的起草邏輯在于，若現(xiàn)實生活中大量出現(xiàn)了與現(xiàn)行法業(yè)主范圍沖突的現(xiàn)象，并且這種沖突對相關人群應當享有的權利造成損害，就有必要通過科學地運用法律解釋方法，實現(xiàn)對業(yè)主范圍的擴張；其制定目的意在解決《民法典》中業(yè)主范圍一元主體的現(xiàn)實局限，通過業(yè)主范圍的多元化，促進小區(qū)內(nèi)形成“一個相對穩(wěn)定的生活和利益共同體”，基于這種共同體，不應“過分強調(diào)區(qū)分所有者個人權利的立場”，而應“強調(diào)對區(qū)分所有者個人權利的制約及對于全體利益的重視”[30]97。也就是說，從司法實踐的角度考察，建立一個由區(qū)分所有權人、合法占有但未辦理房屋登記的買受人構成的生活利益共同體（小區(qū)）之前提，是這兩種住戶的法律地位平等，進而平等地參與小區(qū)建設、治理。一言以蔽之，該司法解釋的路徑與目標可總結為，運用法律技術賦予同小區(qū)內(nèi)不同住戶以平等身份，促進小區(qū)形成相對穩(wěn)定的生活和利益共同體。進一步的問題是，保障房住戶權利的事實要件是否符合類推適用《民法典》業(yè)主權利規(guī)范之條件。

四、保障房住戶業(yè)主身份的類型化認定

以保障房住戶能否最終取得房屋所有權為標準，我國保障房分為產(chǎn)權型與租賃型兩大類，這兩種類型又長期處于發(fā)展變化中。1978 年至今，我國保障房制度歷經(jīng)了多個階段，不同階段的保障房制度存在著明顯差異[5]40-41，尤其表現(xiàn)在保障房的類型從20 世紀90 年代中后期的以產(chǎn)權型為主體，走向了2015 年至今的“租購并舉”。有學者將其總結為“經(jīng)歷了‘只售不租’到‘只租不售’的急轉(zhuǎn)彎”，而在轉(zhuǎn)型中，“產(chǎn)權界定不清，相關政策條例對房屋增值部分的利益歸屬規(guī)定模糊，經(jīng)常引發(fā)爭議。”[31]參見：朱亞鵬.中國共有產(chǎn)權房政策的創(chuàng)新與爭議[J].社會保障評論，2018（3）：112-122。這一動態(tài)發(fā)展時期與我國物權法律制度立法時期是基本重合的，客觀上制約了保障房上的權利寫入《物權法》《民法典》。故，探討保障房住戶能否適用《民法典》業(yè)主條款，需要立足于不同類型的保障房住戶所實際享有的權利，據(jù)此歸納其是否可享有業(yè)主身份。

（一）產(chǎn)權型保障房住戶的業(yè)主身份認定

我國產(chǎn)權型保障房包括經(jīng)濟適用住房、限價商品住房、棚改安置住房和共有產(chǎn)權房等形式，其中共有產(chǎn)權房是主體[32]參見：《國務院辦公廳關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22 號）。。前三類保障房在申購資格、優(yōu)惠政策、價格管理等方面均存在一定的差異，各地出臺的相關政策與管理辦法亦存在不同，但就住戶對房屋所享有的權利而言，其存在高度的相似性。已經(jīng)完成不動產(chǎn)登記的住戶取得該房屋的建筑物區(qū)分所有權，在法律上自屬于業(yè)主，未完成不動產(chǎn)登記但已經(jīng)合法占有該住房的，依據(jù)《建筑物區(qū)分所有權司法解釋》第1 條第2 款，同樣取得業(yè)主身份。但由于國家以及各地對這三類住房的使用、租賃、轉(zhuǎn)讓往往作出不同程度的限制[33]如《經(jīng)濟適用住房管理辦法》（建住房〔2007〕258 號）第30 條第2 款規(guī)定，“購買經(jīng)濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易”；《北京市經(jīng)濟適用住房管理辦法（試行）》（京政發(fā)〔2007〕27 號）第21 條規(guī)定，經(jīng)濟適用住房不得從事出租、出借以及居住以外的任何活動等。，因此這類住房在性質(zhì)上被界定為“有限產(chǎn)權”[34]參見：《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第30 條第1 款。。盡管“有限產(chǎn)權”表述語義含混，亦有違反物權法定原則之虞，但不妨礙民眾對這種限制已經(jīng)達成了共識。這三類保障房住戶對房屋具有占有的權能，但其使用權能受到居住目的之限制，其收益、處分權能受到時間、處分方式等多方面的限制[5]167-169。而住戶對小區(qū)公共設施的使用權、參與小區(qū)治理的成員權與住戶對房屋的占有、使用權密切相關，是住戶長期居住房屋的必備條件，收益、處分權反而與住戶能否長期居住房屋的關聯(lián)性不大。故對住戶收益、處分權的限制不應影響其共有權、成員權的行使。

共有產(chǎn)權房指政府與購房者按投資比例擁有房屋的所有權，并對增值收益進行分配的保障性住房，由此達到降低居民安置住宅的成本、杜絕住房投機之目的。2017 年9 月，住房和城鄉(xiāng)建設部出臺《關于支持北京市、上海市開展共有產(chǎn)權住房試點的意見》（建?！?017〕210 號），強調(diào)要建立完善共有產(chǎn)權住房管理機制，包括產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓規(guī)則，“確保共有產(chǎn)權住房是用來住的，不是用來炒的。同時，要明確相關主體在共有產(chǎn)權住房使用、維護等方面的權利和義務。”從北京、上海、杭州、寧波等地發(fā)布的共有產(chǎn)權房管理辦法看，各地亦遵循這一意見，將規(guī)制的重點放在了對購房人共有產(chǎn)權份額的處分上，通常要求滿5 年才能上市交易。此外，對共有份額的抵押、房屋的出租亦作出了規(guī)定，北京允許購房人抵押份額且未對抵押目的作出限制，亦允許房屋用于出租，租金收益按購房合同約定分配[35]參見：《北京市共有產(chǎn)權住房管理暫行辦法》（京建法〔2017〕16 號）第28、34 條。，杭州、寧波、蘭州則僅允許設定購房貸款抵押[36]參見：《杭州市共有產(chǎn)權保障住房管理辦法》（杭政辦函〔2021〕58 號）第24 條、《寧波市共有產(chǎn)權住房管理辦法（試行）》（甬政辦發(fā)〔2022〕2 號）第23 條、《蘭州市共有產(chǎn)權住房管理暫行辦法》（蘭政發(fā)〔2022〕19號）第21 條。，廣州、寧波、蘭州對出租也作出了更為嚴格的限制[37]參見：《廣州市共有產(chǎn)權住房管理辦法》（穗建規(guī)字〔2020〕8 號）第27 條第3 款、《寧波市共有產(chǎn)權住房管理辦法（試行）》第32 條、《蘭州市共有產(chǎn)權住房管理暫行辦法》第21 條。。在業(yè)主的成員權方面，杭州明確規(guī)定，購房人繳納整套住房專有部分與共有部分物業(yè)服務費，并承擔使用中的全部職責與義務，全額繳納房屋維修基金，“行使物業(yè)管理的表決權”[38]參見：《杭州市共有產(chǎn)權保障住房管理辦法》第34 條。；北京、上海、無錫、寧波、蘭州規(guī)定了物業(yè)服務費由購房人承擔，蘭州同時明確“執(zhí)行所在住宅小區(qū)的物業(yè)服務收費標準”，但均未對物業(yè)管理的表決權作出明確規(guī)定[39]參見：《北京市共有產(chǎn)權住房管理暫行辦法》第30 條、《上海市共有產(chǎn)權保障住房管理辦法》（2016 年3 月16 日上海市人民政府令第39 號公布）第41 條、《無錫市市區(qū)共有產(chǎn)權保障房管理暫行辦法》（錫政規(guī)〔2020〕1號）第26 條、《寧波市共有產(chǎn)權住房管理辦法（試行）》第34 條、《蘭州市共有產(chǎn)權住房管理暫行辦法》第27 條。；廣州則規(guī)定表決權由購房人與政府份額代持機構共同行使[40]參見：《廣州市共有產(chǎn)權住房管理辦法》第31 條。。共有產(chǎn)權房住戶是否有權參與小區(qū)治理的特殊性在于，若當?shù)毓芾磙k法未就此作出明確規(guī)定，那么應由共有人共同行使還是住戶可單獨行使，則可能在實踐中產(chǎn)生爭議?；跈嗬x務相一致原則，鑒于各地均規(guī)定了物業(yè)服務費、房屋維修基金由購房人全額繳納，購房人也因此理應享有完全的成員權，除非購房合同中或當?shù)毓芾磙k法中對此另作規(guī)定。未來，部門規(guī)章或共有產(chǎn)權房買賣示范合同文本中宜對此作出規(guī)定或約定，明確共有產(chǎn)權房的業(yè)主成員權由購房人行使。

由此可見，無論哪一種產(chǎn)權型保障房住戶，其對保障房專有部分均享有合法的占有、使用權和有限的收益、處分權，亦承擔了完全的物業(yè)服務費繳納義務與相應職責，故其理應享有小區(qū)公共設施使用權并有權參與小區(qū)治理。對產(chǎn)權型保障房住戶收益、處分權的限制亦解釋了《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第30 條第1 款中“有限產(chǎn)權”的涵義，且這一涵義未超越“所有權”的基本文義，即將建筑物區(qū)分所有權分為“完全產(chǎn)權”與“有限產(chǎn)權”兩類，享有“有限產(chǎn)權”的保障房住戶自可基于此而歸入“業(yè)主”之中。

（二）租賃型保障房住戶的業(yè)主身份認定

租賃型保障房主要包括廉租住房、公共租賃住房和保障性租賃住房三種。雖然不同類型的租賃型保障房在申請條件、房屋來源等方面均存在差異，但就承租人享有的權利與承擔的義務而言，差異不大。

承租人的申請材料均需要經(jīng)主管部門審核、公示，租賃房屋僅限承租人居住使用，承租人繳納物業(yè)服務費用，只是廉租房的租賃期由租賃合同約定，公租房的租賃期則通常不超過5 年。此外，廉租房與公共租賃住房均采取配套建設與相對集中建設相結合的方式，廉租住房以政府投資為主，但可采取其他渠道籌集，公共租賃住房可由政府投資，也可以由政府提供政策支持、社會力量投資。這種建設方式?jīng)Q定了廉租住房、公共租賃住房很可能與商品房處于同一小區(qū)。此外，保障性租賃住房對于申請人的財產(chǎn)收入狀況亦通常不設限額，建設渠道也更廣，如在北京的實施方案中明確寫明，“鼓勵在保障性租賃住房項目中將居住、商業(yè)、辦公、研發(fā)等功能混合兼容，建設宜居宜業(yè)社區(qū)”[41]參見：《北京市關于加快發(fā)展保障性租賃住房的實施方案》（京政辦發(fā)〔2022〕9 號）。，這意味著保障性租賃住房會更多地與商業(yè)住房形成混合小區(qū)。

總體上看，我國保障性租賃住房制度屬于新近產(chǎn)物，國家層面尚未出臺統(tǒng)一的管理辦法，各地主要依據(jù)《國務院辦公廳關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》制定本地區(qū)的實施意見或暫行辦法，但制度差異較大。如上海規(guī)定，出租單位不得在租金以外向承租人強制收取其他任何費用，承租人不另支付物業(yè)服務費[42]參見：《上海市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》（滬住建規(guī)范聯(lián)〔2022〕3 號）第10 條第3 款。；成都、貴陽則規(guī)定，獨立的保障性租賃住房小區(qū)，應當在租賃合同中約定物業(yè)服務標準和收費標準，與商品住房混建的小區(qū)或個人自有住房，物業(yè)服務標準和收費標準按照物業(yè)服務合同約定執(zhí)行[43]參見：《成都市保障性租賃住房運營管理暫行辦法》（成辦規(guī)〔2022〕8 號）第19 條；《貴陽市保障性租賃住房管理辦法（試行）》（筑府辦發(fā)〔2022〕24 號）第10 條。；中山則未予以規(guī)定[44]參見：《中山市保障性租賃住房管理暫行辦法》（中建通〔2022〕154 號、中建規(guī)字〔2022〕7 號）。。從各地現(xiàn)有規(guī)定看，保障性租賃住房的管理方式更接近于商業(yè)長租公寓，只是在申請條件和租金設置上體現(xiàn)出社會保障性。

由上觀之，盡管不同的租賃型保障房制度存在差異，但其仍具有共性特征：首先，通過政府定價租金，降低承租人租賃成本，實現(xiàn)對承租人居住利益的相對長期保障；其次，采取配套建設與相對集中建設結合、并以配套建設為主的建設方式；再次，承租人的申請材料須經(jīng)過保障房主管部門審核、公示、登記，審核方式多采取形式審查與實地走訪相結合；第四，承租人對租賃住房僅享有居住的權利，不得轉(zhuǎn)租或用作其他用途；第五，相比于商品房住宅租賃合同，租賃型保障房的租賃期較為確定，以維系租賃關系穩(wěn)定；最后，承租人通常需要另行承擔物業(yè)服務費[45]租賃型保障房的這六點共性特征可參見《廉租住房保障辦法》《公共租賃住房管理辦法》《國務院辦公廳關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，以及前文列舉的地方性相關條例。限于篇幅，此處不再逐一列舉相關條文。。

從這六點共性特征可得出以下結論。一是保障房與商品房配建的混合小區(qū)是我國未來保障房發(fā)展的主要方向，這很可能意味著混合小區(qū)內(nèi)商品房業(yè)主與保障房住戶的沖突并不會成為個別現(xiàn)象。二是租賃型保障房的租賃合同具有一定的公示性。三是租賃型保障房的租賃合同內(nèi)容更多體現(xiàn)了出租人（政府）的意志，承租人只能選擇接受出租人提供的全部條款并遵守相關租賃管理規(guī)定，或不接受合同，而無權就合同的內(nèi)容進行磋商。產(chǎn)權型保障房的買賣合同同樣體現(xiàn)了這一特點。從這一角度看，無論是產(chǎn)權型保障房買賣合同還是租賃型保障房的租賃合同，其合同內(nèi)容更多地體現(xiàn)了法定性，而非當事人的意定。四是租賃型保障房住戶對租賃住宅僅享有合法占有與居住使用的權利。五是混合小區(qū)內(nèi)，相同物業(yè)類型的保障房住戶與商品房業(yè)主繳納的物業(yè)服務費是相同的。由是觀之，租賃型保障房的租賃關系具有一定的法定性、公示性、穩(wěn)定性，依法與商品房業(yè)主享有相同的住宅占有與居住使用權能，并在同一小區(qū)內(nèi)承擔相同的物業(yè)服務義務與職責。法定性、公示性、穩(wěn)定性顯然屬于物權的法律屬性，依法對住宅享有占有與居住權能體現(xiàn)的同樣是物權的用益性，只是此處的“法”應解釋為廣義的法，泛指具有約束力的各類規(guī)范。因此，這種租賃關系具有了物權化的特征。這可能也是我國臺灣地區(qū)“公寓大廈管理條例”將承租人、區(qū)分所有權人均納入“住戶”范圍的原因之一，即房屋租賃合同具有的物權化特性，使其能夠與建筑物區(qū)分所有權在特定領域?qū)崿F(xiàn)制度融合，作出相同的規(guī)制。

有鑒于此，盡管租賃型保障房住戶對房屋享有的權利是基于租賃關系，但這種租賃關系具有明顯的物權化特征，在權利內(nèi)容上與產(chǎn)權型保障房住戶享有的權利高度相似，只是權利期限與權能受到更為嚴格的限制。故基于前文論述，以類推解釋將租賃型保障房住戶納入以區(qū)分所有權為權利基礎的“業(yè)主”范疇，在法律適用上是符合適法性要求的。這一類推解釋結論亦符合前文對“業(yè)主”一詞的涵義分析，并未超出民眾對“業(yè)主”范圍的認知，其結論具有合理性?？紤]到租賃期的期限性，在未來有關保障房管理條例的制定或修正中，可對租賃型保障房承租人的業(yè)主權利作進一步明確與限制，在相關租賃合同的范本中，亦可對其業(yè)主權利的范圍與行使方式作出更為細致的約定。

五、結 語

對保障房住戶業(yè)主身份的認定問題不單是《民法典》第271 條與《建筑物區(qū)分所有權司法解釋》第1 條的理解適用問題，而是關系到我國新時期保障性住房改革的推進與深化問題。自黨的十八大以來，“滿足群眾基本住房需求、實現(xiàn)全體人民住有所居”[46]參見：習近平.加快推進住房保障和供應體系建設 不斷實現(xiàn)全體人民住有所居的目標[N].人民日報，2013-10-31（1）。成為我國新時期住房制度改革的根本目標。在2016 年12 月的中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記立足我國國情，深刻分析以往住房制度改革的實踐教訓，提出要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”住房定位[47]參見：習近平.習近平談治國理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017：367。，要求住房回歸居住屬性。黨的十九大報告明確指出，要“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”[48]參見：習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[EB/OL].[2023-10-13].https://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。，直到黨的二十大報告中再次強調(diào)了這一住房改革目標。從近十年來的黨中央新時期住房改革發(fā)展方向中可以看出，我國住房屬性正經(jīng)歷著從“商品”房到“居住”房的深刻變革，“居者有其屋”不等于“居者有產(chǎn)權”?？删蛯嵺`而言，雖然我國保障房制度已經(jīng)推行了近30 年，但城鎮(zhèn)低收入人群、新市民、青年人群的住房難問題甚至在這30年間反而變得日益嚴峻。黨和國家也為此多次調(diào)整保障房發(fā)展方向，從以產(chǎn)權型為主到租購并舉，保障房制度呈現(xiàn)出愈發(fā)明顯地弱化房屋所有權色彩，強化房屋居住功能的特點，以期讓全體人民住有所居。這既需要國家在保障房供給方面作出不斷的制度完善，同時也需要在民事權利層面不斷地強化對保障房住戶居住權益的保障。

民法是公平正義之法，“民法存在的目的，從宏觀的觀點說，在于安排人類社會生活中，人人需要的生活資源”[49]參見：曾世雄.資源本位論：民法設計和民法運作[M].臺北：元照出版公司，2013。20-22，“民法的實際軸心在生活資源”[49]314，對生活資源的配置是民法規(guī)范的核心。盡管保障房制度與商品房制度分屬于社會法與私法，但民法不能因保障房制度的社會法屬性而回避保障房資源配置中的民法問題。從這一角度看，保障房住戶的業(yè)主身份應當在民法上予以確認，這是其與建筑物區(qū)分所有權人享有平等的小區(qū)公共設施使用權、參與小區(qū)治理、防范其他業(yè)主借助業(yè)主決議侵害其合法權益的基礎，是從糾紛源頭化解混合小區(qū)商品房業(yè)主與保障房住戶建筑物區(qū)分所有糾紛的前提。考慮到我國現(xiàn)行《物業(yè)管理條例》施行于《民法典》頒布以前，未來存在依據(jù)《民法典》作出修正的可能，故可通過《物業(yè)管理條例》的完善來實現(xiàn)這一目標。