文／鄭丹鳳 廣東千福田資產(chǎn)土地房地產(chǎn)評估規(guī)劃測繪有限公司 廣東湛江 524000

引言：

留用地（也被農(nóng)村村民稱為“回還地”、“回?fù)艿亍保?，是指各地區(qū)政府，在新增建設(shè)用地過程中，征收農(nóng)村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排（或返還）給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地[1]。在城市規(guī)劃區(qū)的留用地一般轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)，在城市規(guī)劃區(qū)外的留用地，一般保留集體土地性質(zhì)。留用地制度的初衷為經(jīng)營性建設(shè)用地，不能售賣和商品房開發(fā)，經(jīng)營的收益或租金歸集體所有。

留用地制度在過去30 多年里，在發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟(jì)、保障失地農(nóng)民的長久生計、緩解征地矛盾方面，發(fā)揮了積極作用，然而，隨著城市的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和土地管理的更加規(guī)范，留用地指標(biāo)的兌現(xiàn)、落地、開發(fā)建設(shè)和閑置低效利用已經(jīng)成為各地政府都很棘手的問題。

1.存在的矛盾問題

1.1 留用地安置效果背離安置屬性的矛盾

在留用地的具體用途上，因省級文件沒有明確規(guī)定留用地的具體性質(zhì)，各地對“發(fā)展生產(chǎn)”的理解不統(tǒng)一，加之房地產(chǎn)市場的高速發(fā)展，很多村集體在與政府博弈過程中，指明需要按城鎮(zhèn)住宅用地進(jìn)行落地，一些地區(qū)優(yōu)質(zhì)地段的留用地淪為商品房開發(fā)的主戰(zhàn)場。隨之而來的是新的社會問題，很多村民一夜暴富后又迅速返貧，加之房地產(chǎn)市場的衰落，大量已開發(fā)未銷售或者未開發(fā)的住宅用地爛尾閑置。從而使留用地制度未能從真正意義上起到安置的作用，反而帶來了新的社會矛盾和問題。

1.2 項目用地要素緊缺與大量留用地閑置低效利用的矛盾

由于以往留用地開發(fā)的政策不明晰，開發(fā)投資巨大，為盡快產(chǎn)生收益，早年前的留用地大多以土地出租的方式作批發(fā)市場、工業(yè)廠房、倉庫、停車場等使用，租金水平較低，產(chǎn)業(yè)低端粗放，造成生產(chǎn)效益地下或物業(yè)閑置[2]。引進(jìn)的企業(yè)為了盡快收回投資，地上建筑物多為簡易結(jié)構(gòu)，畝均投資低、畝均增加值地、運行能耗高、上繳稅收少，有些甚至為嚴(yán)令禁止的小作坊，“散”、“亂”、“污”現(xiàn)象嚴(yán)重，對城市治理和市容市貌都有很大影響。

一邊是用地閑置低效“曬太陽”，一邊是開發(fā)建設(shè)用地“寸土寸金”，大項目、好項目“落地難”，項目用地要素資源的緊缺和已批未用或低效粗放使用已經(jīng)成為現(xiàn)實中的突出矛盾。

1.3 歷史留用地指標(biāo)欠賬與歷史遺留違法建筑處理的矛盾

一方面，各地區(qū)歷史留用地指標(biāo)欠賬數(shù)量較大。據(jù)統(tǒng)計，截止2021 年6 月，廣州市各區(qū)共有2.47 萬畝留用地未兌現(xiàn)，因新征地的發(fā)生，實物留地的指標(biāo)還會不斷增加，留用地歷史欠賬指標(biāo)約占廣州市年均新增建設(shè)用地指標(biāo)的1/3[3]。

2010 年初至2022 年10 月10 日，惠州市仲愷高新區(qū)征收集體土地共計62150 畝，尚未落實的留用地總面積約3438 畝，占比約為5.5%，平均每年只能解決1/2的留用地指標(biāo)兌現(xiàn)問題。

另一方面，歷史遺留用地問題多且處置難度大。隨著城市的發(fā)展和中心城區(qū)的擴(kuò)大，城中村和城郊村越來越多，村民違法違規(guī)建房的現(xiàn)象屢禁不止。多數(shù)歷史遺留用地因用地和規(guī)劃審批手續(xù)不全，需要補(bǔ)辦農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，而歷史久遠(yuǎn)的用地已經(jīng)很難依法追究違法用地的責(zé)任，農(nóng)轉(zhuǎn)用也涉及用地指標(biāo)。理論上對規(guī)劃報建手續(xù)不全且不符合規(guī)劃的建筑物需要拆除，現(xiàn)實中拆除難度大、成本高、攀比心強(qiáng)，極易引發(fā)群體事件[4]。

1.4 留用地布局散亂碎片化與城市空間布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾

由于各地區(qū)的留用地政策要求原則上在被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地范圍內(nèi)選址，因此，留用地的布局往往比較分散，國有與集體土地相鄰插花、夾心，建設(shè)用地與農(nóng)用地碎片化交織。很多耕地分散于留用地的周邊，涉及建設(shè)用地、耕地、永久基本農(nóng)田等，也涉及不同權(quán)屬，對零星地塊的歸整和成片開發(fā)難度大，嚴(yán)重影響城市空間布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.困局成因分析

2.1 在指標(biāo)兌換方式上，村集體偏向于實物留地

雖然政府鼓勵多種方式兌現(xiàn)留用地，比如貨幣補(bǔ)償、置換物業(yè)、實物留地、以留用地折價出資、入股方式參與各類城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等方式兌現(xiàn)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本都傾向于實物留地，主要原因是：（1）絕大多數(shù)村民希望都一定的物業(yè)，產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，同時能解決一些就業(yè)問題；（2）留用地的用地性質(zhì)不明確，權(quán)益價值不清晰，導(dǎo)致村民對實物留地的預(yù)期收益有更高的期望值。（3）村集體對集體資金運營管理缺乏公開透明的監(jiān)督體系，容易形成腐敗。因而，很少有村集體選擇貨幣兌換的方式。

2.2 物業(yè)兌換細(xì)則未落實、兌換物業(yè)難籌集

對于物業(yè)兌換，一般村集體可以接受，但是很多地區(qū)沒有明確物業(yè)兌換的具體細(xì)則，沒有規(guī)劃可供兌換的物業(yè)。比如：江門市沒有明確物業(yè)兌換方式；茂名市濱海濱區(qū)僅說明可興建物業(yè)分配給村集體使用已抵償留用地指標(biāo)；湛江市留用地政策中明確可通過物業(yè)置換兌換留用地指標(biāo)，其中置換物業(yè)的來源有：（1）當(dāng)?shù)卣峁┢渚哂兴袡?quán)的物業(yè)；（2）被征收土地范圍內(nèi)建設(shè)的物業(yè)；（3）留用地集中安置區(qū)內(nèi)配建的物業(yè)；（4）公開出讓留用地后，由土地受讓企業(yè)配建的物業(yè)；（5）其他土地配建的物業(yè)；（6）政府籌集的其他物業(yè)，但是對擬置換的用途、基準(zhǔn)價或置換細(xì)則沒有明確。韶關(guān)市曲江區(qū)鼓勵將留用地置換為經(jīng)營性物業(yè)，置換的經(jīng)營性物業(yè)由第三方評估機(jī)構(gòu)評估與留用地貨幣標(biāo)準(zhǔn)折算，測算出可置換的物業(yè)面積，也可以在出讓時將置換物業(yè)作為土地出讓條件納入出讓合同。但物業(yè)兌換實施細(xì)則和可供選擇的物業(yè)并不明晰。

2.3 留用地開發(fā)信息不暢、政策不明朗，難以引進(jìn)實力開發(fā)企業(yè)合作

留用地的開發(fā)是高資本、技術(shù)密集、風(fēng)險大的一項投資，很多村集體缺乏資金、技術(shù)、人才和運維經(jīng)驗，難以自行對留用地開發(fā)管理以獲取較高的收益。合作開發(fā)需要引進(jìn)有實力的開發(fā)企業(yè)，對開發(fā)企業(yè)的吸引取決于政策的明晰度、政府統(tǒng)籌規(guī)劃的能力及招商引資的力度。

2.4 規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用發(fā)揮不夠

在留用地指標(biāo)落地階段，目前很多地方的政策仍然在原村集體用地上選址，對規(guī)劃的統(tǒng)籌意識不強(qiáng)，缺乏區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌，導(dǎo)致留用地落地的分散化和碎片化，影響后期的成片開發(fā)和集中利用。

另一方面，留用地選址的分散化，增加了用地的報批流程，也獎勵了村級產(chǎn)業(yè)鏈條的集聚效應(yīng)。

3.相關(guān)對策建議

3.1 設(shè)定留用地基準(zhǔn)用途、各用途占比及基準(zhǔn)容積率，完善留用地權(quán)益核算機(jī)制

留用地用途和容積率不明確，村集體對留用地會有偏高的錨定價值判斷，已有研究和預(yù)調(diào)研表明，在不確定的情景下，村民對留用地會有過高的錨值，認(rèn)為土地開發(fā)后的價值會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于現(xiàn)留用地折算貨幣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[5]，導(dǎo)致在選擇留用地安置方式上都不愿意接受貨幣兌現(xiàn)。因此，確定留用地的具體基準(zhǔn)用途、各用途的占比、各用途的容積率，為留用地權(quán)益價值核算提供基礎(chǔ)條件，為留用地的貨幣兌換提供更多的可能性。

表1 留用地開發(fā)模式比較

另外，在留用地權(quán)益價值核算上，建議引入第三方評估咨詢機(jī)構(gòu)參與留用地權(quán)益核算和安置模式?jīng)Q策，對不同安置模式和方案進(jìn)行價值核算，為政府和村集體提供專業(yè)意見和咨詢。

3.2 建立留用地集中安置區(qū)，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和管理

對于歷史留用地指標(biāo)欠賬較多的區(qū)域，由各區(qū)、鎮(zhèn)（街道）根據(jù)國土空間規(guī)劃，結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局劃定一個或多個留用地集中統(tǒng)籌區(qū)，由區(qū)政府（管委會）進(jìn)行統(tǒng)一收回、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一管理的“五統(tǒng)一”開發(fā)模式。引導(dǎo)留用地集中安置，以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)推動留用地開發(fā)，同步完善留用地周邊公共配套和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，充分發(fā)揮留用地的價值。

對于新安排的留用地，按照“統(tǒng)一規(guī)劃，集中安置”的原則，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，以及留用地安置需要，設(shè)立若干個留用地集中安置區(qū)，對留用地進(jìn)行集中安置，提高留用地集中發(fā)展效益。

比如：花東鎮(zhèn)392.5 畝留用地由鳳凰村（310.85 畝）、李溪村（43.39 畝）、七莊村（19.58 畝）、永光村（18.68畝）等4 個村共有，按照原本分散兌現(xiàn)的模式，除鳳凰村外，其他3村留用地兌現(xiàn)面積小，后續(xù)開發(fā)利用受限。此前，因各村社缺乏資金，本留用地長期未能開發(fā)利用，閑置已有10 年。2021 年，在花都區(qū)政府的積極引導(dǎo)下，392.5畝留用地指標(biāo)實現(xiàn)集中選址、成片兌換，形成規(guī)模集聚，騰出成片產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

3.3 政府主導(dǎo)，國企平臺實施，主動謀劃開發(fā)區(qū)域的留用地指標(biāo)落地、規(guī)劃落地和項目落地

在符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、雙方自愿、價值相當(dāng)?shù)那疤嵯?，鼓勵有條件的留用地與周邊國有土地實施整合置換、連片成片規(guī)劃改造。引入全資國企為做地開發(fā)主體，在留用地指標(biāo)范圍內(nèi)，對留用地進(jìn)行布點規(guī)劃，明確業(yè)態(tài)定位，引進(jìn)戰(zhàn)略合作伙伴招商和運營，高起點、高品質(zhì)開發(fā)建設(shè)，村集體以物業(yè)返租、物業(yè)分成或股權(quán)分紅的方式分享相關(guān)收益。

比如：廣州市增城區(qū)上嶺村留用地，面積210 畝，位于增城開發(fā)區(qū)核心區(qū)，北面為創(chuàng)新大道，東面為金融大道，南面為中小微企業(yè)金融服務(wù)區(qū)，西面為瑤田河。增城區(qū)政府將上嶺村210 畝用地中的146 畝用地進(jìn)行收儲作為居住用地公開出讓，將另外64 畝劃撥給新塘鎮(zhèn)政府，規(guī)劃為商業(yè)綜合體項目，并由政府利用146 畝出讓的部分收益建設(shè)部分物業(yè)和周邊公共基礎(chǔ)設(shè)施。通過提高招商質(zhì)量，政府引進(jìn)萬達(dá)廣場項目，作為置換物業(yè)移交給村集體。村集體和萬達(dá)簽訂租用協(xié)議，租賃期限為20 年，由萬達(dá)向村集體支付租賃租金，約定第一年租金2990 萬元，每5年為一個租金調(diào)整周期，每個租金調(diào)整周期的年租金比上一個周期遞增10%，20 年租期內(nèi)累計租金預(yù)計達(dá)7.15億元。

圖1 廣州市增城區(qū)上嶺村留用地收儲開發(fā)示意圖（來源：廣州市規(guī)劃和自然資源局《村留用地開發(fā)利用指引》）

3.4 細(xì)化留用地指標(biāo)兌現(xiàn)機(jī)制，落實物業(yè)兌換途徑

物業(yè)置換能解決土地指標(biāo)落地難、留用地開發(fā)經(jīng)營難的問題，也能有效避免留用地開發(fā)使用過程中與周邊規(guī)劃銜接難、開發(fā)層次低的問題[6]，通過對獲得物業(yè)的經(jīng)營或出租，村集體能獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，也可以安排部分村民就業(yè)，能有效起到安置的作用。因此，在符合規(guī)劃的前提下，協(xié)調(diào)人口、產(chǎn)業(yè)布局與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，統(tǒng)籌規(guī)劃安排村級物業(yè)，多渠道、多途徑布局物業(yè)，推動“村村有物業(yè)”的發(fā)展局面，可壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。

3.5 完善留用地制度、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及監(jiān)管等配套政策

（1）土地制度層面。完善留用地（集體經(jīng)營性建設(shè)用地）入市相關(guān)政策，按照國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用的布局和用途，著眼當(dāng)前及長遠(yuǎn)土地資源優(yōu)勢，提高節(jié)約集約利用水平的基礎(chǔ)上，為留用地入市流轉(zhuǎn)提供更多的法律支持。

（2）規(guī)劃層面。探索建立留用地指標(biāo)專項管理制度，拓展留用地指標(biāo)供給途徑，探索留用地基準(zhǔn)用地類型、基準(zhǔn)功能、基準(zhǔn)容積率、獎勵容積率等彈性概念，給予村民、村集體一定的權(quán)益價格標(biāo)準(zhǔn)的同時，預(yù)留一定的管理彈性，以更好的適應(yīng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展。

（3）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入層面。探索村集體建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入政策，對產(chǎn)業(yè)項目要求、投資主體要求、開竣工時間要求和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)要求、合作開發(fā)競價要求、工程流程以及監(jiān)管措施提供制度建議和引導(dǎo)。

（4）監(jiān)管層面。建立由村集體自主決策、各鎮(zhèn)街監(jiān)督管理、各職能部門服務(wù)指導(dǎo)的管理機(jī)制。各村集體是村集體發(fā)展的第一責(zé)任人，要積極主動對接政府，謀劃留用地指標(biāo)落地與開發(fā)，屬地鎮(zhèn)街是留用地開發(fā)和招商引資及監(jiān)督管理的重要責(zé)任人，統(tǒng)籌做好項目選址落地、招商、運營等緩解的管理、監(jiān)督和服務(wù)工作。各職能部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)為利用地項目的備案、政策服務(wù)、規(guī)劃指導(dǎo)、工商注冊、稅收繳納等方面提供服務(wù)指導(dǎo)。

3.6 建立信息互通平臺和工作聯(lián)動機(jī)制

一是建立留用地指標(biāo)庫，對各鎮(zhèn)（街）留用地數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計管理。

二是建立信息互通平臺，鎮(zhèn)（街）及有關(guān)部門將及時了解和掌握的信息在平臺上共享，為留用地開發(fā)、招商提供更多的可能性。

三是建立工作聯(lián)動機(jī)制，建立各有關(guān)部門和鎮(zhèn)（街）的工作聯(lián)動機(jī)制，共同為留用地項目開發(fā)建設(shè)出謀劃策，簡化審批流程，加強(qiáng)服務(wù)和指導(dǎo)，順利推進(jìn)留用地的落地和實施運營。

四是運用數(shù)字化工具，建立留用地數(shù)字化信息系統(tǒng)，逐宗上圖落位，實現(xiàn)宗地的全生命周期管理；建立三維模型，全面掌握留用地開發(fā)情況。