文／陳杰 膠州市財政局 山東青島 266300

引言：

城市更新，更新的不僅是城市環(huán)境，更是老百姓的生活品質(zhì)。只有積極推動舊城舊村改造向縱深突破，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，進一步優(yōu)化城市空間布局，讓越來越多居民的生活環(huán)境實現(xiàn)“原地升級”，努力打造和諧、宜居、宜業(yè)、幸福的區(qū)域新名片，才能讓大家實實在在地享受到觸手可及的獲得感、幸福感和安全感。

1.城市更新的概念和內(nèi)涵

城市更新的概念在1954 年由美國艾森豪威爾的一個顧問委員會提出，并列入當年美國住房法規(guī)。1958 年在荷蘭海牙召開的城市更新研討會提出，城市更新是指生活在都市中的人基于對自己所住的建筑物、周圍環(huán)境或者通勤、通學(xué)、購物、游樂及其他生活更好的期望，為形成舒適生活及美好市容，進而對自己所住房屋的修繕改造以及對街道、公園、綠地、不良住宅區(qū)的清除等環(huán)境的改善，尤其是對土地利用形態(tài)或地域地區(qū)制的改善、大規(guī)模都市計劃事業(yè)的實施等所有的都市改善行為[1]。由此可見，城市更新最初來自發(fā)達經(jīng)濟體應(yīng)對城市發(fā)展問題的實踐探索，是指城市扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟、社會和物質(zhì)衰退的過程。

發(fā)達經(jīng)濟體早在二戰(zhàn)后就掀起了城市更新的熱潮，例如，德國、日本、英國、法國等[2]。在改革開放之后，我國各地才算作真正走上了城市更新之路，先后經(jīng)歷了大拆大建的舊城改造、房地產(chǎn)為導(dǎo)向的舊城再開發(fā)等?！笆奈濉睍r期，我們進入了城市更新發(fā)展的新階段。從我國城市發(fā)展實踐來看，城市更新主要是指對城市建成區(qū)的局部地區(qū)進行有計劃、有步驟地更新居民物質(zhì)生活環(huán)境、完善公共空間基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市功能品質(zhì)、提高居民生活服務(wù)質(zhì)量。譬如，有的地方將城市更新概括為對低效存量建設(shè)用地進行盤活利用以及對破、舊、危房進行整治、改善、重建、活化、提升的活動。

2.城市更新和舊城舊村改造的重要性

（1）實施城市更新攻堅行動，是推動城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。城市更新是貫徹落實新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，過去“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和過度房地產(chǎn)化的城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼。實施城市更新攻堅行動，推動城市開發(fā)建設(shè)從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，將建設(shè)重點由房地產(chǎn)主導(dǎo)的增量建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造，促進資本、土地等要素根據(jù)市場規(guī)律和國家發(fā)展需求進行優(yōu)化再配置，從源頭上促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。膠州市開展舊城改造攻堅行動，不搞房地產(chǎn)過度開發(fā)，通過“拆”太陽能熱水器和違章搭建，“清”違法占綠毀綠，“改”供電、移動等強弱電線路和供熱、燃氣等管網(wǎng)規(guī)整入地，為有意愿的住戶安裝電梯等措施，讓老舊小區(qū)舊貌換新顏，讓越來越多居民的生活環(huán)境實現(xiàn)“原地升級”；通過開展舊村改造攻堅行動，一條條平坦的馬路四通八達、一幢幢聳立的高樓鱗次櫛比，城中村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，周邊的交通、學(xué)區(qū)、環(huán)境優(yōu)勢將進一步凸顯，推動片區(qū)居住空間品質(zhì)全面提升，進一步補齊公共服務(wù)配套短板，使居民能夠暢享優(yōu)美的生活環(huán)境、體驗便捷的出行交通，實現(xiàn)從幼兒園到高中的“一站式”入學(xué)，促進區(qū)域商業(yè)價值及公共空間品質(zhì)化提升。

（2）實施城市更新攻堅行動，是推動破解城市發(fā)展中的弱項和問題、提升群眾幸福指數(shù)的重大舉措。在經(jīng)濟高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，一些城市發(fā)展注重追求速度和規(guī)模，城市規(guī)劃建設(shè)管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統(tǒng)性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環(huán)境質(zhì)量不高，一些大城市“城市病”問題突出。通過實施城市更新行動，及時回應(yīng)群眾關(guān)切，補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，提升城市品質(zhì)，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

3.舊城舊村改造項目融資的必要性

巧婦難為無米之炊。舊城舊村改造需要大量的資金，融資策略至關(guān)重要，涉及融資主體、融資內(nèi)容、融資模式等眾多方面。其中，融資主體主要指承接舊城舊村改造項目的地方政府部門、國有平臺公司或民營房地產(chǎn)公司，也是舊城舊村改造的重要實施主體[3]。舊城舊村改造融資內(nèi)容重點包括舊城舊村改造推進過程中的融通資金，滿足舊城舊村改造項目建設(shè)的整體質(zhì)量和效果，譬如土地開發(fā)資金、拆遷補償款、項目建設(shè)資金等。融資模式是指項目主體融通資金的具體形式，它可以分為兩類：債務(wù)性融資和權(quán)益性融資，前者包括銀行貸款、發(fā)行債券和應(yīng)付票據(jù)、應(yīng)付賬款等，后者主要指股票融資。融資方式越多意味著可供項目主體選擇的融資機會就越多。在舊城舊村改造融資推進過程中，要特別關(guān)注項目規(guī)劃、拆遷安置、可行性研究方案、資金平衡方案、事前績效評價報告、環(huán)評報告、材料報批等諸多環(huán)節(jié)，確保項目收益成本相對平衡。

4.舊城舊村改造存在的融資難題

沒有充足的資金保障，舊城舊村改造工作著實難以推進。在舊城舊村改造過程中，融資的重要性不言而喻?，F(xiàn)階段，我國舊城舊村改造項目融資方面還存在以下問題：

4.1 融資政策持續(xù)收緊

2023 年以來，進入后疫情時代，疊加中美貿(mào)易摩擦、俄烏沖突、巴以沖突等國際政治經(jīng)濟環(huán)境影響，經(jīng)濟形勢十分嚴峻，國有平臺公司理財產(chǎn)品面臨集中贖回壓力，市場整體資金持續(xù)收緊，債券發(fā)行市場情緒低迷，投資人對青島地區(qū)整體投資量極低。債券審批機構(gòu)改革，各種債券審批難度加大，交易所發(fā)行的公司債融資僅能用于本金借新還舊。

圖1 膠州市新立街小區(qū)改造效果圖

4.2 項目貸款要求較高

根據(jù)金融機構(gòu)的融資政策要求，舊村改造項目的融資需配備20%至30%不等比例的資本金，且需在項目貸款投放前到位。而資本金來源要求為國有平臺公司的自有資金，目前地方國有平臺公司面臨較大的還本付息壓力，自有資金普遍匱乏。

4.3 企業(yè)造血能力不足

地方國有平臺公司資產(chǎn)大多為道路、公園、學(xué)校、醫(yī)院等非經(jīng)營性資產(chǎn)，優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量不足、質(zhì)量不高，導(dǎo)致部分國有平臺公司資產(chǎn)負債率偏高，經(jīng)營困難，急需注入有效資產(chǎn)，擴大具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益來源的優(yōu)勢經(jīng)營項目，增強企業(yè)自身造血能力。

4.4 投融資主體地位不明確，立項難、融資難

地方國有平臺公司在舊村改造過程中經(jīng)常擔(dān)當著項目實施主體的角色，且主要采取項目舉債、國資擔(dān)保的方式實施項目建設(shè)。政府作為項目的授權(quán)方，既是項目的實際投融資主體，也是投融資行為的管理者和監(jiān)督者，這種雙重身份有利于快速集結(jié)資源，確保舊村改造與政府規(guī)劃同頻共振，但是由此造成的政府職能定位模糊、投融資主體地位不明確等問題尤為突出[4]。國有平臺公司往往只負責(zé)籌集和支付資金，充當類似政府的出納角色，沒有項目決策權(quán)，行使立項主體的能力不足，導(dǎo)致融資難度加大。

4.5 社會資本參與舊村改造的積極性不高

2023 年以來，進入后疫情時代，隨著經(jīng)濟運行逐漸恢復(fù)常態(tài)化運行，前期受到壓抑的住房需求得到較快釋放，房地產(chǎn)市場在一定程度上出現(xiàn)反彈。目前，房地產(chǎn)市場總體平穩(wěn)，但受到多重因素影響，房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)仍然相對比較低迷，房地產(chǎn)市場還在緩慢恢復(fù)。從開發(fā)建設(shè)看，企業(yè)、社會資本參與舊村改造的積極性、主動性不高，新開工建設(shè)有所減少。隨著房地產(chǎn)市場恢復(fù)，目前房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)推進新啟動舊村改造項目的積極性不高，新項目的投資開發(fā)意愿不強。

5.舊城舊村改造項目的融資對策和建議

膠州市政府作為城市更新項目的發(fā)起者，制定了《關(guān)于公布膠州市城市更新和城市建設(shè)總指揮部辦公室及舊城舊村改造專業(yè)指揮部人員名單的通知》，從制度層面明晰了組織架構(gòu)和角色定位，將領(lǐng)導(dǎo)者、決策者向服務(wù)者、參與者轉(zhuǎn)變，切實發(fā)揮好“橋梁紐帶”的作用，全過程監(jiān)督舊城舊村改造項目的開發(fā)和建設(shè)。

膠州市財政局作為舊城舊村改造項目融資專班的牽頭部門，按照“財政牽線、國資搭橋、國企唱戲”的工作思路，聯(lián)合膠州市發(fā)展和改革局、膠州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、鎮(zhèn)街、國有平臺公司儲備、篩選了條件較為成熟的專項債券項目庫，用足用活政府專項債券，積極搭建銀企合作交流平臺，引導(dǎo)國有平臺公司加強與金融機構(gòu)密切合作，齊心協(xié)力突破融資瓶頸；全面提高股東審批服務(wù)效率，讓各國有平臺公司“心無旁騖向前沖”，鼓勵國有平臺公司以市場化運作的方式加大城市基礎(chǔ)設(shè)施資源的整合利用力度，實現(xiàn)城市更新多元化投資和社會融資。

5.1 融資有道，規(guī)劃先行

有道是“城市更新，規(guī)劃先行”，要解決好城市發(fā)展中的“攔題”，就需要規(guī)劃部門提前對圈定區(qū)域拿出總體規(guī)劃，明確哪里是道路紅線，哪里是商住區(qū)，哪里是工業(yè)發(fā)展區(qū)，哪里是行、教、文、衛(wèi)區(qū)等。融資也需有確切的規(guī)劃方可順利推進，否則就會出現(xiàn)“朝令夕改，難以適從”的問題。膠州市一直堅持樹立樹牢“融資有道，規(guī)劃先行”的理念，將舊村改造項目后期融資與前期規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧、相互協(xié)調(diào)、同頻共振。

5.2 制定完善的資金成本平衡方案

隨著全國各地恒大地產(chǎn)和碧桂園爛尾樓事件的相繼暴雷，國家對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策由緊變松，信貸政策不斷更新和調(diào)整，大部分地區(qū)購買首套房首付比例由原來30%下調(diào)至20%，住房貸款利息屢次降至歷史新低。2023 年10 月24 日，十四屆全國人大六次會議既通過了1 萬億的中央國債增發(fā)，也通過了地方2.7 萬億的新增地方債提前下達，既拉開了中國經(jīng)濟反擊的沖鋒號，也將有效緩解地方財政壓力，還可以一定程度上促進房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定發(fā)展。一系列的國家宏觀調(diào)控政策將對房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展走向產(chǎn)生直接或間接的重要影響，進而在一定程度上對舊村改造項目的推進步伐形成連鎖反應(yīng)。舊村改造項目實施主體單位要密切關(guān)注國家新政策的變化，總結(jié)規(guī)律和經(jīng)驗，超前積極應(yīng)對，確保審慎投資。在時刻保持謹慎投資的前提下，要重點對規(guī)劃和可行性研究階段的拆遷安置成本、項目整體建設(shè)成本、資金來源路徑、收益成本覆蓋率等進行全面的調(diào)查、細致的研究和充分的論證，制定完善的資金成本平衡方案，形成閉環(huán)，降低融資的壓力和風(fēng)險。

5.3 強化金融政策支持力度

各舊城舊村改造項目參與主體要積極爭取國家部委政策和資金支持，膠州市在這一方面推進的比較好，其中，在老舊小區(qū)改造項目方面，膠州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局積極向上申請老舊小區(qū)改造項目中央獎補資金，膠州市財政局積極安排老舊小區(qū)改造項目預(yù)算內(nèi)資金，膠州市財政局、膠州市發(fā)展和改革局、膠州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局協(xié)同發(fā)力，積極申請發(fā)行老舊小區(qū)改造項目專項債券，充分發(fā)揮專項債券利率低、期限長、先償息后還本的優(yōu)勢，助力老舊小區(qū)改造項目建設(shè)跑出“加速度”；在舊村改造項目方面，2023 年10 月份，膠州市財政局、膠州市發(fā)展和改革局、膠州市三里河街道辦事處協(xié)同作戰(zhàn)，積極申請東店子村改造項目2024年提前批專項債券3.6億元，另外，截至目前，膠州市財政局、膠州市發(fā)展和改革局、青島上合控股發(fā)展集團有限公司已聯(lián)合發(fā)行黃埠嶺片區(qū)舊村改造項目專項債券11.8 億元。此外，膠州市積極對接青島市和金融機構(gòu)，爭取在貸款業(yè)務(wù)上更多的向膠州市傾斜，對承擔(dān)地方性重點舊村改造項目的國有平臺公司，通過提供低息貸款、展期續(xù)作、債務(wù)置換等方式，支持膠州市適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，依法合規(guī)保障國有平臺公司合理融資需求，助力重點項目建設(shè)。

5.4 充實國有企業(yè)有效資產(chǎn)

眾所周知，地方國有平臺公司資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量不足、質(zhì)量不高，導(dǎo)致部分國有平臺公司資產(chǎn)負債率偏高，急需注入有效資產(chǎn)，擴大具有穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益來源的優(yōu)勢經(jīng)營項目，增強企業(yè)自身造血能力。要想真正從根本上破解這一難題，就需要加大對平臺公司的土地供應(yīng)力度，提高地方國有平臺公司的商業(yè)地產(chǎn)和工業(yè)地產(chǎn)的自持規(guī)模，增強投融資能力。地方政府部門要督促指導(dǎo)國有平臺公司根據(jù)企業(yè)功能定位，對具有一定收益來源的經(jīng)營性或準公益性國有資產(chǎn)資源有選擇性地將資產(chǎn)進行科學(xué)劃分，充分發(fā)揮資產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)，充實企業(yè)有效資產(chǎn)，增強企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。同時，進一步落實國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》精神，鼓勵國有平臺公司結(jié)合現(xiàn)有存量資產(chǎn)，通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、出售等方式盤活存量資產(chǎn)，增加企業(yè)自有資金，提高企業(yè)市場化運營能力，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。

5.5 鼓勵資本聯(lián)盟，精誠抱團合作

隨著國家對房地產(chǎn)調(diào)控政策的逐步放寬，舊村改造項目或?qū)⒂瓉硇碌拇禾欤@就為有經(jīng)濟實力的房地產(chǎn)企業(yè)和社會資本提供了新契機和新賽道。地方政府要厚植市場化意識，鼓勵和吸引社會資本參與舊村改造項目，引導(dǎo)地方國有平臺公司依法依規(guī)與知名央企、優(yōu)秀民企廣泛開展合作，拓寬市場化直接融資渠道。膠州鑒于獨特的土地資源優(yōu)勢、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢、綜合配套改革的政策優(yōu)勢以及城市更新的時代推動優(yōu)勢，認識到，僅憑膠州市國有平臺公司是難以在有限的時間內(nèi)獨立支撐的，一直在努力誠邀青島國有平臺公司和民間資本在膠州市舊村改造領(lǐng)域深化務(wù)實合作，共同抱團取暖。膠州市將全心全意做好“店小二”服務(wù)，鼓勵、引導(dǎo)和督促市屬國有平臺公司依法依規(guī)加強與央企、青島市國有平臺公司、非公龍頭企業(yè)的合作，通過股權(quán)合作、特許經(jīng)營等模式，整合資源、優(yōu)化配置，充分發(fā)揮“政府+平臺公司+頭部企業(yè)+社會資本”協(xié)同效應(yīng)，拓寬市場化投融資渠道，提高多元化投融資能力，為全面提升城市品質(zhì)保駕護航。

5.6 創(chuàng)新多元化融資模式

要想確保舊村改造項目融資渠道更加完善，還需要創(chuàng)新更加多元化的融資模式。譬如，針對房地產(chǎn)市場下行導(dǎo)致舊村改造放緩問題，可以積極探索“空間資源重整、眾籌、就地自我改建”三種舊村改造模式，即在偏遠鎮(zhèn)村空間調(diào)整、異地匹配資源，城中村采取村民眾籌、集體資產(chǎn)運作或統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、村民自我就地翻建三種改造方式，全方位破解資金短缺的難題，全力打造舊村改造的示范樣板。

結(jié)語：

庚續(xù)城脈添動能，老城活力始更新。城市是空間疊構(gòu)的有機體，每寸肌理都是獨特氣質(zhì)的構(gòu)成。在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新征程中，要緊緊抓住國家鼓勵城市更新的機會和東風(fēng)，結(jié)合國家推進舊城舊村改造的相關(guān)精神，在政策、融資、路徑等方面持續(xù)探索，以改革創(chuàng)新回答好老舊小區(qū)改造和舊村改造項目錢從哪兒來、地如何征、人往哪里去等實際問題，要加快機制創(chuàng)新、融資開拓、理念迭代，加速快跑、沖刺探索舊城舊村改造項目的融資新路徑、新方法、新理念。