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        我國耕地安全治理困境及其破解策略

        2024-01-20 12:40:52張亨明尹小貝傅之琦
        改革 2023年12期
        關(guān)鍵詞:耕地農(nóng)業(yè)

        張亨明 尹小貝 傅之琦

        全面建成小康社會后,保障農(nóng)民收入持續(xù)增長仍面臨一系列困難和挑戰(zhàn)[1]。 國民生計之重是糧食,我國作為農(nóng)業(yè)大國,糧食一向是重要的戰(zhàn)略儲備物資,其安全問題至關(guān)重要。 雖然目前我國糧食安全形勢總體向好,實現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對安全,但長期來看還存在一定不足。耕地資源是影響糧食產(chǎn)量的重要因素,對于糧食安全具有重要的意義。 考慮到耕地數(shù)量減少、質(zhì)量下降、生態(tài)保護不力等現(xiàn)實問題,保障耕地安全已成為保障我國糧食安全、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

        中華人民共和國成立以來,耕地保護政策的演變經(jīng)歷了五個階段:耕地保護意識覺醒—耕地保護起步—耕地數(shù)量保護政策探索和發(fā)展—耕地數(shù)量和質(zhì)量保護并重—耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護[2]。目前我國耕地面積已接近18 億畝耕地紅線,且耕地質(zhì)量總體偏低,耕地生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯。 在此背景下,2023年12 月召開的中央農(nóng)村工作會議提出,要“加強耕地保護和建設(shè),健全耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護制度體系”。在新發(fā)展格局中探索保障耕地安全的有效路徑,對于確保糧食安全、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會長期穩(wěn)定具有重要意義。

        一、我國耕地保護取得的成就和經(jīng)驗

        我國是世界人口大國,也是糧食需求大國,耕地安全始終是國家關(guān)注的重點[3]。隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進,耕地安全受到高度重視,我國就耕地保護出臺了一系列政策措施,耕地保護取得了一定成就。

        (一)耕地保有量目標完成

        政策措施的落實是耕地保有量目標完成的保障,中央以保有耕地數(shù)量紅線為基點,多次出臺文件強調(diào)加強耕地保護。2006 年,“十一五”規(guī)劃首次提出18 億畝耕地保有量的約束性指標,此后,2008 年國務(wù)院印發(fā)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020 年)》,全國人民代表大會常務(wù)委員會多次修訂的《中華人民共和國土地管理法》,2022 年的中央“一號文件”,均強調(diào)嚴守18 億畝耕地紅線,為耕地保有量目標的完成提供了強有力的法律保障和政策支持[4]。2012—2020 年,我國耕地面積雖由20.27 億畝減少至19.115 億畝,但仍完成了“2020 年全國耕地保有量目標為18.65 億畝”的任務(wù)。2020—2022年,耕地面積連續(xù)兩年實現(xiàn)凈增加。 2021年較上年增加約120 萬畝,2022年較上年增加約130 萬畝(見圖1)。

        圖1 2012—2022 年我國耕地面積、糧食總產(chǎn)量、糧食播種面積變化

        耕地是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ),若耕地數(shù)量足夠,就可充分利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物種子,提升耕地生產(chǎn)效益,從而提高糧食產(chǎn)量、保障糧食安全。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示,糧食播種面積2017—2019 年有所減少,糧食總產(chǎn)量2016 年和2018 年略有降低。2012—2022年我國糧食播種面積和糧食總產(chǎn)量整體呈上升趨勢,糧食播種面積由17.156 億畝增至17.75億畝,增長3.5%;糧食總產(chǎn)量由6 122.3 億公斤增至6 865.35 億公斤,增長12.14%(見圖1)。耕地保有量目標的完成為糧食產(chǎn)量持續(xù)保持在6 500 億公斤以上提供了重要保障。

        (二)耕地質(zhì)量有所提升

        2020 年12 月,習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出,“保耕地,不僅要保數(shù)量,還要提質(zhì)量。 ”[5]耕地質(zhì)量是指在限定的條件與管理水平內(nèi),其作物生產(chǎn)成效的總體水平。在嚴格執(zhí)行耕地保護制度的過程中,提升耕地質(zhì)量成為耕地保護深化的方向與重點。耕地質(zhì)量一共劃分為十個等級,從一至十降序排列?!?019 年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》顯示,目前我國耕地質(zhì)量平均等級為4.76 等,較2014 年提升了0.35 個等級。 評價為一至三等、四至六等、七至十等的耕地面積占比分別由2014 年的27.3%、44.8%和27.9%變?yōu)?019 年的31.24%、46.81%和21.95%。

        高標準農(nóng)田建設(shè)可改善耕地質(zhì)量、提高糧食產(chǎn)量、減少化肥和農(nóng)藥施用量,實現(xiàn)耕地高效利用。 國家高度重視高標準農(nóng)田建設(shè),2021年,我國新建成1.06 億畝高標準農(nóng)田,累計建成9 億多畝高標準農(nóng)田;2022 年,我國累計建成10 億畝高標準農(nóng)田;2023 年,我國致力于新建0.45 億畝高標準農(nóng)田,第一季度已建成0.194億畝。 同時,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的廣泛投入致使碳排放增加和農(nóng)業(yè)面源污染惡化[6],我國已實現(xiàn)農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和農(nóng)用化肥施用量零增長行動目標。 2020 年,我國農(nóng)藥使用量降至13.13 億公斤,農(nóng)用薄膜使用量降至23.89 億公斤。農(nóng)用化肥施用量由2015 年的602.26 億公斤降至2022 年的507.92 億公斤,下降15.7%;化肥成交額由2012 年的124.44 億元減少至2021 年的32.35 億元,下降74%(見圖2)。

        圖2 2012—2022 年我國農(nóng)用化肥施用量、化肥成交額變化情況

        (三)耕地生態(tài)保護成效顯著

        耕地不僅具有糧食生產(chǎn)等功能,而且具有調(diào)節(jié)大氣、水文等生態(tài)功能。在耕地建設(shè)保護方面,數(shù)量不減少是根本,質(zhì)量不斷提高是關(guān)鍵,生態(tài)逐步向好是支撐[7]。加入世界貿(mào)易組織后,我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展,耕地“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象頻發(fā),耕地資源愈發(fā)緊缺,生態(tài)環(huán)境遭受破壞[8]。

        為改善生態(tài)環(huán)境,努力提升耕地的生態(tài)價值,我國出臺了一系列配套措施,筑牢了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)、強化了農(nóng)田防護能力、促進了農(nóng)田生態(tài)發(fā)展,為我國耕地生態(tài)功能進一步發(fā)揮作用奠定了基礎(chǔ)[9]。一方面,對黑土地進行保護。2020年,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部聯(lián)合印發(fā)《東北黑土地保護性耕作行動計劃(2020—2025 年)》。2021年,東北黑土地保護性耕作行動實施面積超過0.72 億畝。2022 年,實施面積達到0.83億畝,超額完成0.03 億畝任務(wù)面積。預(yù)計2023 年底,實施面積將超過0.9 億畝。另一方面,耕地生態(tài)建設(shè)離不開對水資源的保護。2012—2021年,我國有效灌溉面積呈現(xiàn)上升趨勢,由9.37億畝增至10.44 億畝,增長率達11.4%;農(nóng)業(yè)用水總量呈現(xiàn)下降趨勢,由2013 年的3 921.5 億立方米降至2021 年的3 644.3 億立方米,下降7.1%(見圖3,下頁)。取得這一成果得益于我國農(nóng)業(yè)科技進步和耕地灌溉技術(shù)的逐步成熟。農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率超過60%,有助于維護耕地生態(tài)系統(tǒng)。

        圖3 2012—2021 年農(nóng)業(yè)用水總量和有效灌溉面積變化趨勢

        (四)耕地保護政策逐步完善

        2020 年12 月,習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出,“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。早在2013 年,我就講過要像保護大熊貓那樣保護耕地,嚴防死守18 億畝耕地紅線。 ”[5]耕地保護要做到兩手抓,不僅需要國家的政策支持和重視,而且需要強化國民的保護意識。

        一方面,國家重視耕地資源配置和管理。1949 年至今,我國耕地保護的政策法規(guī)經(jīng)歷了不同階段的變遷,形成了具有中國特色的耕地保護政策體系。1987 年,我國第一部關(guān)于土地資源管理的法律——《中華人民共和國土地管理法》施行,自此土地管理工作趨于法治化。從2012年我國提出耕地數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護“三位一體”的耕地保護體系,到2021年印發(fā)《全國高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030 年)》,再到2022 年頒布施行《中華人民共和國黑土地保護法》,耕地保護政策不斷優(yōu)化[10]。與此同時,“田長制”在全國得到有效推行,網(wǎng)格化監(jiān)管做到分級聯(lián)管,充分調(diào)動了國民保護耕地的積極性,耕地保護工作實現(xiàn)了由國家層次向個體層次的傳遞[11]。

        另一方面,我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入逐步增加,耕地基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。2012—2021 年,我國水庫數(shù)整體呈上升趨勢,由89 220 座增至97 036 座,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得以提高。同時,除2013 年水土流失治理面積有所減少外,其余年份除澇面積和水土流失治理面積均不斷增加,除澇面積由3.28 億畝增至3.69 億畝,水土流失治理面積由16.78 億畝增至22.43 億畝(見圖4),這有利于保護和增加耕地面積。

        圖4 2012—2021 年我國水庫數(shù)、除澇面積、水土流失治理面積變化

        二、保障我國耕地安全需破解的治理困境

        保障耕地安全的關(guān)鍵在于理清耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體的互動關(guān)系。 保證施行“土地永續(xù)利用”“糧食長期安全”“可持續(xù)發(fā)展”目標的有序銜接,促進糧食綜合生產(chǎn)能力的提高,推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。 盡管目前我國耕地保有量目標完成、耕地質(zhì)量有所提升、耕地生態(tài)保護成效顯著、耕地保護政策逐步完善,但我國耕地安全仍存在一些阻礙其發(fā)展的風險、壓力和需要防范的潛在沖擊點[12]。

        (一)耕地供求矛盾突出,后備資源不足

        據(jù)統(tǒng)計,我國擁有14 億以上的人口,每日需消耗約7 億公斤糧食、0.98 億公斤油,19.2億公斤蔬菜和2.3 億公斤肉類。 第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國人均耕地面積1.36 畝,僅為世界平均水平的40%,耕地供給存在較大缺口,且現(xiàn)有耕地中約有0.8 億畝是需逐步退出的不穩(wěn)定利用耕地。這主要是因為用地擴張擠占了優(yōu)質(zhì)耕地,補充耕地多為低產(chǎn)田[13]。耕地后備資源是維持耕地數(shù)量穩(wěn)定的支撐,我國耕地后備資源嚴重短缺,后備資源總面積0.802 9億畝,其中0.472 2 億畝短期內(nèi)不適宜開發(fā)利用,集中連片、適宜利用的僅940 萬畝。

        一方面,在城鎮(zhèn)化的推進過程中,耕地與建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)性矛盾突出,城鎮(zhèn)擴張占用耕地的現(xiàn)象屢見不鮮。我國每年因建設(shè)占用損失的耕地面積高達220 萬~280 萬畝,建設(shè)占用過程中造成周邊優(yōu)質(zhì)耕地流失[14]。2022 年,國家自然資源督察機構(gòu)開展耕地保護監(jiān)察,發(fā)現(xiàn)67個違法違規(guī)重大典型問題,這些行為沖擊了耕地紅線。 對于占用耕地現(xiàn)象,我國明確提出“占一補一”,但補充的新增耕地并未達到同等同質(zhì)同級[15],耕地減少的趨勢尚未得到有效遏制。深層次的原因在于,地方政府在“糧食安全和當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展聯(lián)系不大”思想主導下,建設(shè)擴張占用高質(zhì)量耕地。另一方面,退耕還林、退耕還草、退耕還濕并不適用于“占一補一”政策。第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,2009—2019 年全國有2.29 億畝耕地轉(zhuǎn)化為不可逆轉(zhuǎn)的其他地類。2021 年我國退耕還林、退耕還草分別完成571.2萬畝和35.85 萬畝。退耕還林還草工程實施至今已有20 多年的時間,累計安排退耕還林還草的面積達到2.13 億畝,雖在生態(tài)修復(fù)和保護方面取得了顯著成效,但在退耕還林還草空間不足等方面也面臨著一定挑戰(zhàn)。

        (二)耕地質(zhì)量下降,綜合生產(chǎn)能力不足

        農(nóng)田質(zhì)量是確保糧食安全的基礎(chǔ),高質(zhì)量的農(nóng)田則是促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。只有擁有優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田,才能更好地保障糧食供給和提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì),確保人民群眾的口糧安全。目前我國離農(nóng)業(yè)高質(zhì)量高標準生產(chǎn)的目標仍有不小差距,主要是因為耕地質(zhì)量總體偏低,綜合生產(chǎn)能力逐步退化。數(shù)據(jù)顯示,我國優(yōu)質(zhì)耕地占比不到三分之一,高標準農(nóng)田的規(guī)模僅占到全國耕地總量的一半左右。同時,我國也面臨著數(shù)量眾多的退化耕地、鹽堿耕地和酸化耕地等困境。據(jù)統(tǒng)計,當前我國的耕地中,約有40%的面積屬于退化耕地,鹽堿耕地面積已高達1.14 億畝,另外還有14%的耕地面臨著嚴重的酸化困境。這一系列數(shù)據(jù)表明我國耕地安全面臨嚴峻的形勢,耕地安全缺乏穩(wěn)定保障,耕地質(zhì)量下降,導致糧食增產(chǎn)動力衰退。因此,如何強化耕地增產(chǎn)動力,緩解人地矛盾,是當前亟待解決的問題[16]。

        我國耕地質(zhì)量低下的原因主要包括:首先,重金屬是破壞耕地質(zhì)量的主要污染物。 《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示,我國土壤點位超標率高達16.1%,這一數(shù)據(jù)比20 世紀80 年代農(nóng)田污染率約5%的水平高出不少。 其次,化肥農(nóng)藥的大量使用導致耕地退化加重。1978—2022 年,我國糧食總產(chǎn)量由3 047.7 億公斤增至6 865.3 億公斤,實現(xiàn)了總產(chǎn)量翻番。然而,化肥使用總量由88.4 億公斤增至507.9 億公斤,增加了近5 倍,畝均化肥使用量為世界平均水平的3 倍、發(fā)達國家的2 倍。 化肥和農(nóng)藥的大量使用造成地力退化,耕地的產(chǎn)量貢獻率降低,較歐美發(fā)達國家低10~20 個百分點。 最后,近20年我國耕地重心向西北方向轉(zhuǎn)移[17],所遷地區(qū)水資源匱乏、年降水量少、積溫適宜性下降,耕地綜合生產(chǎn)能力持續(xù)降低,耕地空間適宜性下降2.6%。第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,光熱條件較好的南方地區(qū)耕地面積減少1.42 億畝,較差的北方地區(qū)耕地面積增加0.29 億畝。 在耕地重心轉(zhuǎn)移過程中,伴隨著耕地長期高強度利用,耕作層遭到破壞,耕地持續(xù)生產(chǎn)能力受到限制。

        (三)耕地生態(tài)保護任務(wù)艱巨,自然災(zāi)害現(xiàn)象頻發(fā)

        耕地生態(tài)保護不力導致耕地退化、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)功能紊亂、人類生存安全遭受威脅等一系列問題。 《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》指出,目前我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展還面臨不少挑戰(zhàn),如國民對于生態(tài)環(huán)境重要性的認識不足、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與保護生態(tài)環(huán)境對立的問題仍然存在等。良好的生態(tài)環(huán)境有利于提高耕地收益和多元經(jīng)濟效益,而惡劣的生態(tài)環(huán)境則會造成反面效果,其給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的損失較大。

        洪澇、干旱、低溫冷凍、地震等自然災(zāi)害的發(fā)生,會對耕地的土壤結(jié)構(gòu)和生物多樣性等造成影響,破壞耕地的生態(tài)系統(tǒng)平衡和穩(wěn)定,進而影響到耕地生態(tài)環(huán)境功能的發(fā)揮。 同時,自然災(zāi)害使得耕地面積受損或不適宜耕作,影響國家糧食安全和農(nóng)戶收益,加劇耕地風險。例如,干旱或洪澇等自然災(zāi)害影響耕地土壤和水資源,需要投入額外的成本,超出農(nóng)戶所能承受的風險范圍。2021 年,農(nóng)作物受災(zāi)面積為1.76 億畝,絕收面積為0.24 億畝,直接經(jīng)濟損失為3 340.2 億元?,F(xiàn)階段,國家已借助遙感技術(shù)等科學手段來檢測自然災(zāi)害,實現(xiàn)部分成功避險。如2021 年識別出以滑坡為主的疑似隱患9 675 處,農(nóng)作物受災(zāi)面積約為1 億畝,受災(zāi)程度較往年有所好轉(zhuǎn),為過去10 年內(nèi)最為輕微的一年,但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失擴大現(xiàn)象未有明顯改善。因此,生態(tài)環(huán)境還存在較大優(yōu)化空間[18],耕地生態(tài)保護方面仍有大量工作可做[19]。

        (四)社會尚農(nóng)文化淡化,耕地“非糧化”現(xiàn)象普遍

        在現(xiàn)代商品經(jīng)濟浪潮的沖擊下,大多數(shù)國民對農(nóng)耕及農(nóng)耕文化的重視程度不斷下降。2021 年,《中華人民共和國土地管理法實施條例》首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護的責任主體。 至今,我國還沒有制定實施耕地保護法,長期的政策惰性導致土地執(zhí)法不嚴、違法違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮。

        政府傾向于將更多關(guān)注力投向工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化。 1978 年,我國第一產(chǎn)業(yè)占比27.7%,2022 年降至7.3%,工業(yè)化和信息化的發(fā)展沖擊著國民對耕地的認知,降低了國民對耕地的重視程度。隨著農(nóng)戶的代際更替,耕地保護的難度和成本大大增加。從經(jīng)濟發(fā)展層面來看,種糧比較效益低下是公認的事實,也是耕地“非糧化”現(xiàn)象的根本原因。監(jiān)測顯示,傳統(tǒng)糧食年純收益為200—500 元/畝、臍橙年純收益為6 000 元/畝、大棚蔬菜的年純收益高達2 萬元/畝,懸殊的經(jīng)濟效益差距使得農(nóng)戶熱衷于種植經(jīng)濟效益高的作物,約有三成的耕地用于非糧化耕作。 工業(yè)和服務(wù)業(yè)的比較效益不斷將青壯年人口擠出農(nóng)村、推向城市,多數(shù)年輕農(nóng)戶傾向于將土地轉(zhuǎn)讓租賃,相應(yīng)的激勵措施缺乏使得農(nóng)戶耕種積極性下降,難以形成土地的適度規(guī)模經(jīng)營[20]。同時,農(nóng)村勞動力大面積的外出務(wù)工導致耕地撂荒、拋荒、怠耕、惰耕,耕地棄耕和季節(jié)性撂荒等現(xiàn)象蔓延。不同代際農(nóng)戶的撂荒意愿不同,但都是農(nóng)戶權(quán)衡多種因素后作出的理性抉擇[21]。因此,如何提高農(nóng)戶對耕地保護的重視程度,增加農(nóng)戶收益,激發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展活力,是我國耕地安全保障需解決的問題之一。

        三、我國耕地安全治理困境的破解策略

        面對我國耕地安全存在的問題,在路徑選擇上既要立足耕地保護,做好耕地占補平衡工作,又要做到視角多元化,推動我國耕地保護轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板,增強應(yīng)對風險的能力,構(gòu)建高質(zhì)量、高層次的耕地安全保障體系。針對耕地安全治理面臨的困境,應(yīng)樹立新型耕地保護觀,強化耕地科技支撐,提升耕地抗災(zāi)能力,提高耕地種糧效益,不斷提升耕地生產(chǎn)能力。

        (一)樹立新型耕地保護觀,構(gòu)建耕地保護共同體

        2023 年中央“一號文件”指出,要“嚴格省級黨委和政府耕地保護和糧食安全責任制考核”。立足于我國耕地面積變化的現(xiàn)實基礎(chǔ),應(yīng)加強黨對耕地保護的領(lǐng)導,推動政府高質(zhì)量保護耕地。 首先,加強黨對耕地保護的領(lǐng)導。 為遏制優(yōu)質(zhì)耕地占用頻發(fā)現(xiàn)象,各?。▍^(qū)、市)政府應(yīng)與黨中央保持一致,依法盡職查處亂占耕地的違法行為,切實高質(zhì)量推動耕地占補平衡,嚴守18 億畝耕地紅線。其次,綜合考慮耕地保護因素,樹立新型耕地保護觀。 各級政府部門應(yīng)采取聯(lián)合行動,借助遙感技術(shù)等核實耕地信息,明確耕地的區(qū)域分布,確?!皥D斑”與“地塊”的一致性。最后,強化耕地安全的風險意識。當前影響耕地安全的因素愈發(fā)多元,應(yīng)精準確定耕地保護任務(wù),通過政府和市場的雙重手段,營造正向的耕地保護氛圍,形成黨領(lǐng)導、政府保障、農(nóng)戶為主體、社會參與的多元共治式耕地保護共同體。

        要完善落實耕地占補平衡政策,開發(fā)易種耕地。首先,以耕地的生產(chǎn)力為依據(jù),對占用耕地進行補充。具體來說,以當前占用耕地的平均產(chǎn)出水平為標準對需要補充的耕地進行評估,做到占補耕地產(chǎn)出均衡[22]。 其次,嚴格控制建設(shè)占用耕地。對占用耕地的審批手續(xù)進行從嚴把關(guān),并強化監(jiān)督。同時,要提高農(nóng)民保護耕地、保障糧食安全的意識。利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)和貼發(fā)傳單等方式,宣傳普及耕地保護的戰(zhàn)略意義。 最后,開發(fā)易種耕地。 中國有近2 億畝可改造的鹽堿地,鹽堿地改造蘊含巨大潛力。通過開拓植物、微生物等治理土壤鹽堿化新路徑,實現(xiàn)鹽堿障礙的綠色消減,營造健康和高質(zhì)量的土壤環(huán)境。應(yīng)開拓海水種植領(lǐng)域,擴大耕地面積。海水稻和西洋海筍的成功試種反映了海水種植的可行性,在世界范圍逐步興起的背景下,我國海水農(nóng)業(yè)發(fā)展大有可為。

        (二)強化耕地科技支撐,打造高素質(zhì)新農(nóng)戶

        我國正處于高質(zhì)量發(fā)展階段,糧食安全是其保障,種子和耕地是其要害,科技水平是其根本。目前我國耕地質(zhì)量明顯下降,化肥農(nóng)藥的大量使用和重金屬等污染嚴重影響地力,致使耕地產(chǎn)出能力下降。 提高耕地質(zhì)量,首要是修復(fù)耕地。 首先,要著力引導農(nóng)戶避免對耕作層(表土層)的破壞,防止加大后續(xù)耕地培肥的難度,優(yōu)化排水溝渠的生態(tài)環(huán)境,杜絕灌溉溝渠的跑滴漏現(xiàn)象,建立完備的“田—溝—塘”生態(tài)系統(tǒng)。其次,要聚焦培肥地力。通過秸稈還田、綠肥種植、施用有機肥等措施,提高農(nóng)田土壤有機質(zhì)含量。采取工程、物理、生物等方法降低土壤酸堿度、提高土壤質(zhì)量。 持續(xù)推進測土配方施肥、新型肥料應(yīng)用、輪作休耕等措施,對種植業(yè)污染進行有效防控[23]。最后,對于被重金屬污染的耕地,應(yīng)探明土壤重金屬污染的原因,構(gòu)建土壤重金屬風險評估模型,加大財政投入力度,推廣污染修復(fù)技術(shù)。

        全面完成高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù),對于水資源匱乏的耕地,做好農(nóng)田灌溉規(guī)劃,實施水資源引調(diào)工程。 農(nóng)業(yè)科技水平是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心競爭力,提高農(nóng)業(yè)科技水平是消除耕地產(chǎn)出障礙、緩解耕地污染的有效手段。政府應(yīng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技布局,打造高素質(zhì)農(nóng)戶隊伍。一方面,支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究,持續(xù)加大財政投入,保證農(nóng)業(yè)科技投入占農(nóng)業(yè)GDP 的2%以上,夯實耕地研究的物質(zhì)基礎(chǔ),加大農(nóng)業(yè)科研院所和相關(guān)機構(gòu)的經(jīng)費支持力度,落實“藏糧于技”戰(zhàn)略。另一方面,農(nóng)戶是耕地的使用者,應(yīng)加強其對耕地保護的參與。搭建農(nóng)戶教培體系,實施高素質(zhì)農(nóng)民培育計劃,建立健全培訓、扶持、激勵等配套機制,培育壯大高素質(zhì)農(nóng)戶隊伍[24]。 同時,由于農(nóng)戶自身的局限性,國家應(yīng)引導企業(yè)和社會力量參與耕地保護工作,由具備耕地修復(fù)技術(shù)的企業(yè)為農(nóng)戶提供技術(shù)指導。建立一個以政府引導為基礎(chǔ)、以農(nóng)戶為主要參與者、以企業(yè)和社會力量參與為目標的耕地保護模式,形成保護合力,提高耕地產(chǎn)出水平。

        (三)提升耕地抗災(zāi)能力,優(yōu)化耕地應(yīng)急監(jiān)管體系

        解決耕地生態(tài)保護不力問題,應(yīng)在耕地生態(tài)保護的引導和激勵方面采取相應(yīng)措施。其中,推動完善耕地保護的理論和技術(shù)體系建設(shè)至關(guān)重要。在政策層面上,可充分利用占補平衡和生態(tài)損害賠償?shù)日吖ぞ?,將耕地生態(tài)保護納入當前體系。我國幅員遼闊,隨之而來的是因各自區(qū)域特點多元化而衍生的地方差異性,無法用相同的方式對于各具特色的耕地進行統(tǒng)管。針對因自然力波動變化而導致的自然災(zāi)害頻發(fā)問題,應(yīng)從管理體系著手,注重以系統(tǒng)思維推進自然災(zāi)害的協(xié)同治理[25],從根本上實現(xiàn)耕地產(chǎn)量和品質(zhì)的保護與優(yōu)化。首先,加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),提升應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。以系統(tǒng)思維推進農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),既要注重耕地灌溉設(shè)施建設(shè),又要注重耕地排澇設(shè)施建設(shè),實現(xiàn)可灌可排。其次,建立自然災(zāi)害應(yīng)急監(jiān)管機制。政府應(yīng)當層層分級,成立相應(yīng)的風險監(jiān)管機構(gòu),精準識別突發(fā)的自然災(zāi)害并及時推進相應(yīng)工作,保證在耕地安全問題的解決中穩(wěn)中求進。最后,各部門協(xié)同合作,實現(xiàn)分工專業(yè)化。統(tǒng)籌安排各級職能部門的相關(guān)工作,紀檢監(jiān)察機構(gòu)協(xié)調(diào)組織,基層行政人員共同參與。以縱向橫向聯(lián)動的方式實現(xiàn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的全面覆蓋,為從中央到地方的政令傳達、政策執(zhí)行與步伐一致奠定基礎(chǔ)。

        在具體優(yōu)化自然災(zāi)害管理機制時,應(yīng)做好三方面的工作:首先,優(yōu)化應(yīng)急監(jiān)管體系。耕地的治理修復(fù)要結(jié)合我國的基本國情,立足我國的內(nèi)外環(huán)境[26],構(gòu)建穩(wěn)定的應(yīng)急監(jiān)管模式。其次,構(gòu)建法治體系。欲得到社會認可,需具備合法性基礎(chǔ),有法可依是一切工作得以順利推行的前提。因此,要保證自然災(zāi)害事前監(jiān)控、事中處理、事后恢復(fù)都有法可依。最后,搭建重建機制。自然災(zāi)害的管理機制不應(yīng)只著眼于事前預(yù)測和事發(fā)處理,耕地事后的恢復(fù)同樣重要。 要做到實時追蹤、精準識別、及時處理,確保耕地保護管理工作的落實。

        (四)提高耕地種糧效益,落實“藏糧于地”戰(zhàn)略

        隨著新型工業(yè)化的推進,二、三產(chǎn)業(yè)逐步成為我國經(jīng)濟的助推力,但第一產(chǎn)業(yè)始終是我國發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。 長期以來,土地投入助推了我國經(jīng)濟增長,加快了工業(yè)化進程,目前我國已進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的階段。 對此,政府應(yīng)發(fā)揮主導作用,在財政、科技、人力等方面為耕地安全提供支持,建立公平合理的制度,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,協(xié)調(diào)農(nóng)村物質(zhì)資源分配,切實保護農(nóng)戶的合法權(quán)益。 在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)中后期階段,應(yīng)逐步發(fā)揮企業(yè)的主體作用,構(gòu)建以政府為主導、企業(yè)為主體的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)新格局,加大耕地資金支持力度,推動企業(yè)資源流向農(nóng)村,形成工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)一體的體制機制。同時,新時代下應(yīng)切實發(fā)揮耕地保護功能,推動我國耕地保護法的制定出臺,形成系統(tǒng)的耕地保護法規(guī)體系。

        種糧效益一直以來都是農(nóng)戶的關(guān)注重點,長期以來,農(nóng)戶都會依據(jù)市場風向、自然條件、政府政策等影響其最終產(chǎn)出價值的因素來決定耕地的種植類別。但是在工業(yè)化急速發(fā)展的刺激下,種糧效益普遍降低且內(nèi)容難以界定。提高種糧效益是吸引農(nóng)村勞動力回流、保護耕地的關(guān)鍵因素。首先,應(yīng)加速種業(yè)科研成果本地化轉(zhuǎn)化,提高小麥和玉米的容重等級與稻谷的出糙率等級等,提高糧食單產(chǎn)能力,并參照日本農(nóng)業(yè)補貼政策,鼓勵農(nóng)戶集體申報獲取補貼,既可增收也可增強民眾的地域共同體意識[27]。 其次,各級政府應(yīng)進行資金整合,建設(shè)集整地、播種、施肥、灌溉、收獲、儲存、農(nóng)產(chǎn)品加工等功能于一體的示范基地,提高農(nóng)產(chǎn)品附加值,增加農(nóng)戶收益。最后,借鑒日本農(nóng)地中間管理機構(gòu)的經(jīng)驗,有效引導土地流轉(zhuǎn)和托管,鼓勵開展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。在丘陵等耕作條件較差的地區(qū),推進農(nóng)田平整化和集中連片的進程,落實“藏糧于地”戰(zhàn)略。

        四、結(jié)語

        糧食安全得以保障的關(guān)鍵是妥善解決耕地安全問題。當前我國耕地還存在許多問題亟待解決,如耕地供求矛盾突出、耕地質(zhì)量下降、耕地生態(tài)保護任務(wù)艱巨、耕地“非糧化”現(xiàn)象普遍等。消除這些隱患,優(yōu)化現(xiàn)有機制,政府應(yīng)在多元主體中發(fā)揮主導作用。在耕地占用方面,加大保護力度,優(yōu)化占補機制;在耕地質(zhì)量方面,提高技術(shù)水平,減少化肥、農(nóng)藥依賴;在管理機制方面,精準風險預(yù)警,貫穿過程管理;在耕地收益方面,推行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),推動科研成果轉(zhuǎn)化[28]。 拓展解決耕地安全問題的路徑,是推動農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、維護國家糧食安全的關(guān)鍵。

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