□文/李小雨

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工程管理與房地產(chǎn)學(xué)院 河南·鄭州）

［提要］ 河南省是我國(guó)重要的糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，但卻出現(xiàn)諸多農(nóng)業(yè)水資源風(fēng)險(xiǎn)。本文在分析農(nóng)業(yè)水資源縱向變動(dòng)、區(qū)域變動(dòng)基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)階段河南省農(nóng)業(yè)水資源存在法律缺陷，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易體系不健全，地下水開(kāi)采、污染嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，并提出必須完善農(nóng)業(yè)水資源法律體系、健全農(nóng)業(yè)水權(quán)交易市場(chǎng)、推進(jìn)地下水污染治理工程等建議，以提高水資源持續(xù)利用率，實(shí)現(xiàn)河南省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

水資源是人類生產(chǎn)、生活不可或缺的資源之一。農(nóng)業(yè)作為“三產(chǎn)”中耗水的主體產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)水資源的合理利用以及提高農(nóng)業(yè)用水效率是各國(guó)發(fā)展高效、綠色農(nóng)業(yè)的研究重點(diǎn)。在現(xiàn)有研究中，學(xué)者們認(rèn)為完善水資源管理體制、建設(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)可有效解決農(nóng)業(yè)用水效率低的問(wèn)題。河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)水資源的供應(yīng)極為重要。但就目前河南省水資源供應(yīng)來(lái)看，在本身水資源不足以及人類不合理利用水資源的綜合作用下，河南省可利用水資源呈現(xiàn)不斷減少的趨勢(shì)。給予工業(yè)和生活用水后，農(nóng)業(yè)用水量大大減少，因此急需各方采取行動(dòng)保護(hù)農(nóng)業(yè)水資源。

一、河南省農(nóng)業(yè)水資源現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)水資源縱向變動(dòng)。在2012～2021 年這十年間，河南省農(nóng)業(yè)用水占比均維持在53%左右波動(dòng)，但是第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重卻由2012 年的12.4%下降到2021 年的9.7%。全省農(nóng)業(yè)用水占比并沒(méi)有隨著第一產(chǎn)業(yè)的下降而大幅度減少，表明農(nóng)業(yè)用水具有恒定性的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在樣本時(shí)間段內(nèi)，河南省農(nóng)業(yè)用水總量呈上下波動(dòng)態(tài)勢(shì)，從2012 年的130.03 億m3波動(dòng)減少到2021 年的114.99 億m3，凈減少量為15.04 億m3；與之相反，耕地灌溉面積呈緩慢遞增趨勢(shì)，從2012 年的492.27 萬(wàn)公頃增加到2021 年的553.42 千公頃，凈增加61.15 千公頃，耕地灌溉面積增量明顯高于農(nóng)業(yè)用水增量，該數(shù)據(jù)論證了農(nóng)業(yè)用水效率呈節(jié)約的態(tài)勢(shì)。在十年間，河南省農(nóng)業(yè)用水總量最多的年份是2013 年，農(nóng)業(yè)用水量為135.80 億m3；農(nóng)業(yè)用水總量最少的年份為2014 年，農(nóng)業(yè)用水總量為112.70 億m3。（表1）

表1 2012～2021 年河南省農(nóng)業(yè)用水總量一覽表

（二）農(nóng)業(yè)水資源區(qū)域變動(dòng)。本文采用總用水量、農(nóng)業(yè)用水量、農(nóng)業(yè)用水占比以及農(nóng)業(yè)用水占全省的比重指標(biāo)來(lái)衡量該區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)水資源區(qū)域變動(dòng)情況。一是農(nóng)業(yè)水資源的區(qū)域結(jié)構(gòu)變化。由河南省水利局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021 年河南省各市用水總量呈現(xiàn)明顯結(jié)構(gòu)化差異。農(nóng)業(yè)用水量前三的市分別為南陽(yáng)市、新鄉(xiāng)市和周口市，農(nóng)業(yè)用水總量分別為15.046 億m3、13.426 億m3和12.095 億m3；農(nóng)業(yè)用水量最少的三個(gè)市（示范區(qū)）分別為鶴壁市1.897 億m3、三門峽市1.797 億m3以及濟(jì)源示范區(qū)0.953 億m3。與之相對(duì)應(yīng)的是市（示范區(qū)）農(nóng)業(yè)用水占全省總用水量的比重，最高占比的市（示范區(qū)）依舊為南陽(yáng)市；最低占比的市（示范區(qū)）為濟(jì)源示范區(qū)。二是農(nóng)業(yè)水資源的區(qū)域比較。從農(nóng)業(yè)用水占各地區(qū)總用水比重來(lái)看，位于第一梯隊(duì)的市（示范區(qū)）為周口市、濮陽(yáng)市和新鄉(xiāng)市，農(nóng)業(yè)用水占比分別為71.555%、70.637%和69.496%。小于全省平均水平（50.734%）的共有8 個(gè)市，其中占比最低的市為鄭州市，比值為16.252%。（表2）

二、河南省農(nóng)業(yè)水資源存在的風(fēng)險(xiǎn)

（一）農(nóng)業(yè)水資源存在法律缺陷。水資源合理利用具有復(fù)雜性的特點(diǎn)，需要社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)工程、法律等多學(xué)科共同合作。法律保障作為一種強(qiáng)制性的手段，是提高農(nóng)業(yè)水資源利用率的根本保障。我國(guó)和河南省在水資源保護(hù)方面的法律具有一定的體系，但是河南省農(nóng)業(yè)水資源保護(hù)仍存在法制缺陷。第一，農(nóng)業(yè)水資源法律體系不完善。一方面尚沒(méi)有一部完整統(tǒng)籌水資源利用、管理、保護(hù)的法律；另一方面現(xiàn)有法律條文多是原則性的規(guī)章制度，具有理論性，但缺乏實(shí)踐性，且條文普遍比較籠統(tǒng)，沒(méi)有具體可操作的規(guī)定，操作性不強(qiáng)。第二，農(nóng)業(yè)水資源法律執(zhí)行力度不強(qiáng)。鑒于流域水資源涉及到多個(gè)省份，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)水資源利用效率時(shí)，流域協(xié)調(diào)是解決該問(wèn)題的方法之一。2018 年實(shí)施的《水污染防治法》推動(dòng)了流域協(xié)調(diào)機(jī)制改革，促進(jìn)多個(gè)省份建立跨省、省內(nèi)流域協(xié)調(diào)機(jī)制。但現(xiàn)有管理機(jī)構(gòu)尚未滿足相應(yīng)的統(tǒng)籌需求，對(duì)農(nóng)業(yè)水資源有效治理仍具有局限性。此外，農(nóng)業(yè)水資源領(lǐng)域尚未形成統(tǒng)領(lǐng)性的法律規(guī)章，導(dǎo)致相關(guān)部門在執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)一系列問(wèn)題，矛盾與問(wèn)題頻頻出現(xiàn)。第三，農(nóng)業(yè)水資源污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系有待提高、懲罰力度不強(qiáng)。農(nóng)業(yè)灌溉用水的水質(zhì)要求更高，只有符合標(biāo)準(zhǔn)才能用于農(nóng)業(yè)。河南農(nóng)業(yè)水資源季節(jié)性匱乏和農(nóng)業(yè)用水污染嚴(yán)重等多重因素的影響下，河南省農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)嚴(yán)峻。改革開(kāi)放后，河南省注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，一方面導(dǎo)致水污染嚴(yán)重；另一方面農(nóng)業(yè)用水分給工業(yè)、城鎮(zhèn)用水，即出現(xiàn)不合理的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)用水減少、農(nóng)業(yè)發(fā)展受到限制。2018 年的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和2019 年的《河南省水污染防治條例》對(duì)水污染防治提出更高的要求，但是由于河南省治理思想落后，懲罰力度小、防治體系不完善，造成城鎮(zhèn)化和工業(yè)化廢水排放量不斷增加，全省水質(zhì)波動(dòng)較大。

（二）農(nóng)業(yè)水權(quán)交易體制不健全。2016 年4 月水利部公布的《水權(quán)交易管理暫行辦法》第二條規(guī)定，水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。由于水權(quán)的復(fù)雜性，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)水權(quán)的概念尚未形成共識(shí)。其主要爭(zhēng)論點(diǎn)在水權(quán)的客體“水”的范疇以及水權(quán)性質(zhì)，爭(zhēng)論的核心是水權(quán)能否交易。在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇中，水權(quán)是一種產(chǎn)權(quán)，是指在水資源匱乏條件下水資源權(quán)利體系的總和，包含水資源使用權(quán)、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。本文采用黃萍的觀點(diǎn)，即水權(quán)指國(guó)有水資源所有權(quán)和使用權(quán)，其中水資源使用權(quán)不限于取水權(quán)，還包括航運(yùn)權(quán)、水能水權(quán)、娛樂(lè)水權(quán)等，是復(fù)合型權(quán)利。農(nóng)業(yè)用水主體擁有水資源灌溉的權(quán)利，即是農(nóng)業(yè)水權(quán)。農(nóng)業(yè)水權(quán)固然重要，在水資源出現(xiàn)嚴(yán)重匱乏且傳統(tǒng)水利工程運(yùn)轉(zhuǎn)不可行的情況下，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易是提高農(nóng)業(yè)用水效率的最佳解決辦法之一。但是，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易體制不健全阻礙了農(nóng)業(yè)節(jié)水的應(yīng)用。中國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易市場(chǎng)起步較晚，整體進(jìn)程較為緩慢，在此背景下河南省農(nóng)業(yè)水權(quán)交易制度同樣存在建設(shè)相對(duì)緩慢的問(wèn)題，2014 年河南省開(kāi)始實(shí)施水權(quán)市場(chǎng)的政策，但其重點(diǎn)在于生活和工業(yè)用水的交易，而忽視了農(nóng)業(yè)水權(quán)的重要性，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易體制不健全。

（三）地下水開(kāi)采、污染嚴(yán)重。隨著新時(shí)代的到來(lái)，人們對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活的需要與飲食健康的需求日益增加，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求愈加嚴(yán)格，推動(dòng)了河南省改善農(nóng)業(yè)用水質(zhì)量的進(jìn)程。2021 年，全省供水量為222.92 億m3，其中地下水為96.93 億m3占全省供水量的43.5%，地下水開(kāi)采嚴(yán)重。作為我國(guó)重要的灌溉水源，全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉地下水以666 億m3的高開(kāi)采量占到全國(guó)農(nóng)田灌溉總用水量的19%；在地下水實(shí)際開(kāi)采量中，用于農(nóng)田灌溉的地下水開(kāi)采量占54.3%。河南省地下水用于農(nóng)田灌溉同樣也達(dá)到50%，同時(shí)河南省作為全國(guó)糧食的主產(chǎn)區(qū)，2021 年河南糧食總產(chǎn)量是全國(guó)糧食總產(chǎn)量的9.58%。由此可見(jiàn)，地下水對(duì)河南省乃至全國(guó)的重要性。地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（GB/T14848-2017）規(guī)定，農(nóng)業(yè)用水需要水質(zhì)量達(dá)Ⅳ類及以上。據(jù)2011 年《河南省水資源公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，在全省地下水209 眼樣本中，達(dá)到農(nóng)業(yè)用水質(zhì)量的Ⅳ類及以上的井?dāng)?shù)為125 眼井，占樣本數(shù)量的59.81%。十年后，在不合理地開(kāi)采地下水以及用于農(nóng)業(yè)用水的地下水質(zhì)量污染嚴(yán)重雙重作用下，河南省農(nóng)業(yè)用水?dāng)?shù)量和質(zhì)量下降，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量受到威脅。

解決地下水污染問(wèn)題，一是要靠國(guó)家及各地政府的政策實(shí)施；二是要利用先進(jìn)技術(shù)減少地下水污染，再生水灌溉是手段之一。2021 年公布的《河南省節(jié)約用水條例》提出鼓勵(lì)使用再生水、雨水、礦井水等非常規(guī)水源用于農(nóng)業(yè)灌溉和城市綠化。鑒于河南省使用再生水灌溉起步較晚，在大量的農(nóng)業(yè)用水需求下，再生水灌溉的多元化應(yīng)用尚不能提供充足的供給，仍會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源供小于求的局面。

三、河南省農(nóng)業(yè)水資源風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）完善農(nóng)業(yè)水資源法律保障機(jī)制。河南省農(nóng)業(yè)水資源面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)階段水資源開(kāi)發(fā)利用的邊際成本較大，僅依靠工程技術(shù)手段很難滿足化解農(nóng)業(yè)水資源短缺的需要，因此構(gòu)建科學(xué)完善的農(nóng)業(yè)水資源法律保障機(jī)制是破解農(nóng)業(yè)水資源危機(jī)的關(guān)鍵途徑之一。河南省政府應(yīng)根據(jù)國(guó)家立法并結(jié)合本省農(nóng)業(yè)水資源區(qū)域特點(diǎn)及時(shí)出臺(tái)、調(diào)整、細(xì)化法律條文。首先，要完善農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置的立法體系。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源管理利用的框架已初見(jiàn)雛形，地級(jí)政府要基于框架完善本省的農(nóng)業(yè)水資源地方性法規(guī)。對(duì)于農(nóng)業(yè)大省的河南而言，農(nóng)業(yè)水資源的重要性不言而喻。在現(xiàn)有地方性法規(guī)《河南省節(jié)約用水條例》《河南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>辦法》中均提到合理利用農(nóng)業(yè)水資源、推動(dòng)節(jié)水農(nóng)業(yè)和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)融合發(fā)展，但缺少專門性的農(nóng)業(yè)水資源法規(guī)。河南省政府應(yīng)針對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的管理、使用、污染和治理制定專門的法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)業(yè)水資源的優(yōu)化配置作出合理規(guī)劃。其次，要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督力度，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，要做到嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)處理事件，確保法律法規(guī)的權(quán)威。此外，要進(jìn)行農(nóng)業(yè)水資源生態(tài)保護(hù)制度建設(shè)和體制改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源監(jiān)管常態(tài)化。推動(dòng)公眾參與和專業(yè)參與相結(jié)合，提高公民對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督意識(shí)，共同促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源法律保障體制的完善，推動(dòng)河南省農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，積極為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和糧食安全戰(zhàn)略提供河南力量。

（二）健全農(nóng)業(yè)水權(quán)交易市場(chǎng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易制度發(fā)展時(shí)間晚于國(guó)外，水權(quán)交易市場(chǎng)還存在許多問(wèn)題亟待解決，首先需要厘清農(nóng)業(yè)水權(quán)與農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓概念。上文中提到學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)業(yè)水權(quán)的概念普遍存在誤差，政府單位和農(nóng)業(yè)供水單位對(duì)于農(nóng)業(yè)水權(quán)的理解僅僅停留在理論層面，尚未掌握其深層次理解。在河南省18 個(gè)市（示范區(qū)）中農(nóng)業(yè)用水占比僅有8 個(gè)市（示范區(qū)）低于全省平均水平，足以說(shuō)明農(nóng)業(yè)水權(quán)的重要性。此外，農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)有發(fā)生。水利部《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》中明確規(guī)定，“水權(quán)由農(nóng)業(yè)向其他行業(yè)轉(zhuǎn)讓必須保障農(nóng)業(yè)用水的基本要求”。人們對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的理解有失偏差，造成農(nóng)業(yè)水權(quán)向其他行業(yè)轉(zhuǎn)讓后未得到任何補(bǔ)償。鑒于以上概念的理解失誤導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)水資源短缺的現(xiàn)象，要及時(shí)厘清農(nóng)業(yè)水權(quán)和農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念，強(qiáng)化社會(huì)各界對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)的理解，健全農(nóng)業(yè)水權(quán)交易市場(chǎng)，防止擠占農(nóng)業(yè)水權(quán)事件的再次發(fā)生。

（三）推進(jìn)地下水污染治理工程。河南省地下水污染嚴(yán)重，為此要積極推進(jìn)地下水污染治理工程。首先，加強(qiáng)地下水污染的監(jiān)管，健全地下水污染監(jiān)管體系。經(jīng)查詢國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，《河南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)水法>》規(guī)定，違反“在地下水禁止開(kāi)采區(qū)內(nèi)取用地下水”以及“未經(jīng)批準(zhǔn)在地下水限制開(kāi)采區(qū)內(nèi)取用地下水”行為之一的責(zé)任主體處以兩萬(wàn)元以上八萬(wàn)元以下罰款。各省轄市也紛紛出臺(tái)法規(guī)，例如鶴壁市于2019 年公布并實(shí)施《鶴壁市地下水保護(hù)條例》明確規(guī)定，“禁止利用滲井、滲坑、裂隙、暗管等灌注、排放、傾倒工業(yè)廢水、生活污水、含病原體的污水和其他廢棄”，“地下水源熱泵系統(tǒng)不得對(duì)地下水造成污染”，凡違反以上條例，由所在地人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止違法行為并處以十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款。對(duì)于生態(tài)環(huán)境部門來(lái)說(shuō)，從防范地下水污染的職能出發(fā)，根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別禁行區(qū)域化治理，構(gòu)建完善的地下水監(jiān)督管理制度。在現(xiàn)有法律法規(guī)監(jiān)管基礎(chǔ)上，采取多元化監(jiān)管機(jī)制，讓農(nóng)民參與到水污染的監(jiān)管行列中，并將部分罰款轉(zhuǎn)移到受損農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中，或用于受損地區(qū)地下水污染治理建設(shè)，防止種植糧食作物或經(jīng)濟(jì)作物遭到損害，保障農(nóng)戶的基本利益。其次，學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)再生水灌溉的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)地表水和地下水聯(lián)合治理。各省轄市考慮在種植區(qū)內(nèi)開(kāi)展地下水污染治理試點(diǎn)工作，受污染水源經(jīng)處理達(dá)到灌溉用水的標(biāo)準(zhǔn)后重新用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)再生水循環(huán)利用。最后，加強(qiáng)地下水生態(tài)環(huán)境檢測(cè)。對(duì)地下水區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀態(tài)及變化趨勢(shì)進(jìn)行不間斷監(jiān)測(cè)，并及時(shí)將數(shù)據(jù)向公眾公開(kāi)，最大限度減少地下水污染對(duì)農(nóng)戶、生態(tài)環(huán)境的影響。

綜上，當(dāng)前河南省農(nóng)業(yè)水資源短缺問(wèn)題愈加突出，與農(nóng)業(yè)水資源存在法律缺陷，農(nóng)業(yè)水權(quán)體系不健全，地下水開(kāi)采、污染嚴(yán)重有著直接關(guān)系。展望未來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想以及“兩山”理論的指導(dǎo)下，河南省政府要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的觀念，采取完善農(nóng)業(yè)水資源法律保障機(jī)制、健全農(nóng)業(yè)水權(quán)交易市場(chǎng)、推進(jìn)地下水污染治理工程的措施，防范化解農(nóng)業(yè)水資源風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)業(yè)水資源利用率，促進(jìn)河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。