顧 湘，周 靈

(1.南京信息工程大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院、公共安全治理研究院，江蘇 南京 210044；2.南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院，江蘇 南京 210044；3.中國科學(xué)院流域地理學(xué)重點實驗室中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，江蘇 南京，210008；4.中國科學(xué)院大學(xué)，北京 100049)

面對日益復(fù)雜的災(zāi)害環(huán)境，傳統(tǒng)“屬地管理”的應(yīng)急管理模式難以奏效，而現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系仍然存在條塊分割、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力等深層次問題，嚴(yán)重影響了氣象災(zāi)害的預(yù)控和處置效果，應(yīng)急聯(lián)動治理成為氣象災(zāi)害防治的必由之路。氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動具有復(fù)雜性與緊迫性，不同級別政府之間、跨部門之間以及政府與市場、社會力量之間的合作救援存在諸多缺陷，如何提升氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能成為當(dāng)前面臨的難題。學(xué)者們在氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動方面的研究集中在政府[1-3]、公眾[4-7]、社會組織[8]、社區(qū)[9-11]等主體如何在應(yīng)急管理各個環(huán)節(jié)中開展協(xié)同行動。但現(xiàn)有研究大多針對氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動中的某一過程，缺乏整體研究，多采用單案例研究方法，缺少案例間的差異性分析，缺乏定性與定量相結(jié)合的全面考察。

本文從災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后三個維度構(gòu)建氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能評價指標(biāo)體系，建立理論分析模型，并綜合運用定性與定量評價2008-2022年全國21個氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動案例，從組態(tài)視角厘清主要影響因素發(fā)揮的作用，以期為效能提升的驅(qū)動路徑提供參考。

1 研究方法與分析框架

1.1 模糊集定性比較分析方法

模糊集定性比較分析方法(fsQCA)是一種采用多案例研究的理論集合方法，主要用于處理多個因素(包括定性因素或定量因素)之間的相互作用，能夠充分注意個案本身的異質(zhì)性和復(fù)雜性；相比于一般的統(tǒng)計方法，fsQCA對樣本規(guī)模要求較低，適合10～40個的中小規(guī)模樣本[12]，對應(yīng)4～6個條件變量。影響氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的因素錯綜復(fù)雜，fsQCA重點考察的不是單個變量結(jié)果的影響，而是不同變量的排列組合對結(jié)果的影響，與氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能研究十分契合[13]。fsQCA方法在布爾代數(shù)合論組態(tài)分析法的基礎(chǔ)上，開展案例層面的比較分析，探索條件組態(tài)與結(jié)果的因果關(guān)系[14]，回答“哪些組態(tài)可以導(dǎo)致高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的出現(xiàn)？”這類問題，更能觀察到變量在不同條件組合變化下所帶來的細(xì)微影響[15]?；诒疚牡难芯堪咐木唧w數(shù)量，屬于中小規(guī)模樣本，適合使用該方法。

1.2 分析框架

公共危機的生命周期一般包括危機征兆期、危機爆發(fā)期、危機延續(xù)期以及危機痊愈期4個發(fā)展階段[16]，本文根據(jù)氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的災(zāi)前、災(zāi)中以及災(zāi)后三個階段形成的救援生命周期，對氣象災(zāi)害的危機生命周期進(jìn)行科學(xué)劃分，可分為災(zāi)前預(yù)防期、災(zāi)中響應(yīng)期、災(zāi)后恢復(fù)期。

整體性治理強調(diào)政府間通過整體、綜合、系統(tǒng)的方式將碎片化治理充分融合，達(dá)到整合協(xié)調(diào)[17]。本文綜合考慮氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的參與主體，將政府、市場、社會主體放到治理大框架下，運用政府主導(dǎo)治理、市場參與治理、社會合作治理等多種治理方式，促進(jìn)各方主體的協(xié)調(diào)與合作，以此提升氣象災(zāi)害救援的效率和質(zhì)量，推動形成長效治理機制。

應(yīng)急聯(lián)動機制效能是危機生命周期與整體治理主體產(chǎn)生的結(jié)果。因此，本文結(jié)合各救災(zāi)主體參與氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的整體和過程維度，將影響其機制效能的變量總結(jié)為事件影響、法制支撐、信息共享、資源整合和主體協(xié)調(diào)五方面(圖1)。

圖1 理論分析框架

2 數(shù)據(jù)來源與變量選擇

2.1 數(shù)據(jù)來源

基于研究需要，本文所選案例均具有代表性和權(quán)威性，覆蓋度廣，且具備一定的社會影響力。依據(jù)案例篩選原則，結(jié)合中國氣象災(zāi)害年鑒、《應(yīng)急管理典型案例研究報告》[18-21]、氣象災(zāi)害事件調(diào)查報告的數(shù)據(jù)資料，經(jīng)過多來源、多渠道的資料互相驗證，刪減了部分信息不飽和、理論貢獻(xiàn)不充足的案例，最終選擇2008-2022年間發(fā)生在中國大陸的21個氣象災(zāi)害事件作為實證分析樣本案例(表1)。

表1 氣象災(zāi)害研究案例

2.2 變量選擇

2.2.1 結(jié)果變量

應(yīng)急聯(lián)動機制效能(EELM)?；谖C生命周期理論，將結(jié)果變量以災(zāi)前“政府部門預(yù)報預(yù)警情況”、災(zāi)中“政府、市場、社會等各救災(zāi)主體之間協(xié)同配合程度”以及災(zāi)后“氣象災(zāi)害事件是否得到有效控制，是否對社會產(chǎn)生惡劣影響”作為評判氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的標(biāo)準(zhǔn)。在結(jié)果變量賦值方面，本文使用中位數(shù)作為該變量臨界點的劃分依據(jù)，將其分為0/1變量[22]。

2.2.2 條件變量

事件影響(EI)。參照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》[23]《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》[24]以及國家專項預(yù)案中對突發(fā)公共事件分級標(biāo)準(zhǔn)的劃分規(guī)定，并且參考21個氣象災(zāi)害案例的具體情況，選取“氣象災(zāi)害造成的傷亡或需救助人數(shù)”“經(jīng)濟(jì)損失狀況”“災(zāi)害影響范圍”衡量事件影響變量，將氣象災(zāi)害造成的傷亡或需救助人數(shù)定義為死亡人數(shù)(含失蹤)≥30人，經(jīng)濟(jì)損失狀況定義為直接經(jīng)濟(jì)損失≥1億元，災(zāi)害影響范圍定義為波及地區(qū)≥2省或波及時間≥30 d。

法制支撐(LS)。按照牛麗云[25]的研究和目前的法制標(biāo)準(zhǔn)和實踐應(yīng)用，將法制支撐的賦值標(biāo)準(zhǔn)歸納為“啟動或制定應(yīng)急預(yù)案”“及時印發(fā)相關(guān)氣象災(zāi)害防范工作等權(quán)威通知”“各部門職責(zé)明確”。啟動或制定應(yīng)急預(yù)案是政府部門啟動或制定有效的地方應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案等；及時印發(fā)相關(guān)氣象災(zāi)害防范工作等權(quán)威通知包括發(fā)布類似于做好某氣象災(zāi)害防范工作、恢復(fù)重建工作等等的通知；各部門職責(zé)明確則代表政府、市場、社會等救災(zāi)主體在災(zāi)害中根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定做好本職工作。

信息共享(IS)。該變量主要依據(jù)朱薈等[26]研究進(jìn)行適當(dāng)修改，歸納提煉出“橫向信息公開”“縱向信息傳達(dá)”“信息共享整合”三個評價指標(biāo)。橫向信息公開決定了政府將信息面向市場與社會公開，發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警信息和災(zāi)害救援信息，避免輿論偏差；縱向信息傳達(dá)主要是集中在政府內(nèi)部自上而下和自下而上的信息傳送；而信息共享整合則主要表現(xiàn)在救援中政府、市場與社會等救災(zāi)主體共享信息資源，針對性地開展救援。

資源整合(RI)。根據(jù)朱薈等[26]的研究，按照“應(yīng)急人力資源”“應(yīng)急物資”“應(yīng)急資金”考察氣象災(zāi)害發(fā)生后國家或地方政府所派出的應(yīng)急資源的數(shù)量、質(zhì)量等是否滿足受災(zāi)地區(qū)及群體需求。應(yīng)急人力資源是在災(zāi)害中能夠迅速組織、調(diào)度和運用的具備相應(yīng)技能和知識的人員資源；應(yīng)急物資包括但不限于醫(yī)療衛(wèi)生、食品供應(yīng)、生活用品、交通運輸?shù)?；?yīng)急資金則是用于應(yīng)急救援、搶險和災(zāi)后重建等方面的資金。

主體協(xié)調(diào)(SC)。參照劉蕾等[27]的研究結(jié)果，以“政府參與協(xié)調(diào)聯(lián)動”“其他多元主體參與協(xié)調(diào)聯(lián)動”兩個指標(biāo)來測量各案例中各救災(zāi)主體是否具備高主體協(xié)調(diào)。該變量要求改變政府單一治理的狀況，強調(diào)具有不同利益的政府、市場與社會等多元主體主動參與應(yīng)急管理、自愿協(xié)同合作。變量測量與賦值結(jié)果如下表所示(表2)。

表2 變量測量與賦值

3 實證分析

3.1 必要條件分析

本文采用fsQCA3.0軟件，分別對高水平和低水平應(yīng)急聯(lián)動機制效能進(jìn)行分析(表3)。發(fā)現(xiàn)所有單個條件變量的一致性水平均低于0.9，因此所有條件變量都無法構(gòu)成解釋影響氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的必要條件。該結(jié)果顯示出氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的復(fù)雜性，需要從各個條件變量的協(xié)同機制來討論氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的提升路徑。

表3 必要條件分析

3.2 條件組態(tài)分析

本文主要選取中間解作為組態(tài)分析方案，并以簡單解為輔，找出組態(tài)中的核心存在、邊緣存在條件。組態(tài)分析結(jié)果顯示(表4)，整體解的匯總一致性為0.922，匯總覆蓋度為0.689。該組態(tài)分析具有較高的解釋力度，且五條組態(tài)路徑可以解釋92.2%的高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的治理案例。

表4 氣象災(zāi)害高應(yīng)急聯(lián)動機制效能的組態(tài)分析

組態(tài)1中，法制支撐和資源整合推動高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動的實現(xiàn)，命名為“法制-資源雙重驅(qū)動型”。該路徑能夠解釋約43.1%的高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能案例，其中僅有約4%的案例能夠被該組態(tài)路徑所解釋。江蘇南通“4·30”強對流天氣事件中，南通市先后啟動Ⅳ、Ⅲ級響應(yīng)預(yù)案，根據(jù)《南通市自然災(zāi)害災(zāi)情會商制度(試行)》[28]等進(jìn)行災(zāi)害救助工作；消防、城管、交通運輸?shù)韧献?，下發(fā)或派遣充足的人力、物力、財力資源深入災(zāi)區(qū)。

組態(tài)2、組態(tài)3中法制支撐和主體協(xié)調(diào)發(fā)揮驅(qū)動作用，命名為“法制-主體全面驅(qū)動型”。組態(tài)2該路徑能夠解釋約27.3%的高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能案例，其中約2%的案例僅能被該路徑所解釋；組態(tài)3該路徑能夠解釋約41.2%的高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能案例，且大約2%的案例僅能被該路徑所解釋。江蘇省在抵御超強臺風(fēng)“利奇馬”聯(lián)動前奏中，政府部門做好法制支撐和信息發(fā)布工作，啟動Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，省安委辦、交通運輸廳等分別下發(fā)臺風(fēng)防御與應(yīng)對的工作通知；多元主體則實現(xiàn)了全過程、多方位的聯(lián)動。

組態(tài)4、組態(tài)5中法制支撐和資源整合發(fā)揮核心作用，命名為“法制-資源全面驅(qū)動型”。組態(tài)4能夠解釋約35.2%的高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能案例；組態(tài)5能夠解釋約56.9%的高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能案例，其中約3.9%的案例僅能被該路徑所解釋。江蘇鹽城“6·23”龍卷風(fēng)中，各級政府下發(fā)重要通知，按要求啟動自然災(zāi)害救助應(yīng)急Ⅰ級響應(yīng)機制和預(yù)案，并分別派遣充足的人力資源深入災(zāi)區(qū)，將充分的救助資金和物品合理下發(fā)，建立了以法制支撐和資源整合為主體的應(yīng)急救援體系。

3.3 條件間的潛在替代關(guān)系

通過綜合比較條件組態(tài)，可以深入探索變量之間的潛在替代關(guān)系。首先，對比組態(tài)1和組態(tài)5可以發(fā)現(xiàn)，對于擁有完善法制支撐的氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動事件，在共同具有強資源整合能力情況下，弱主體協(xié)調(diào)可以和強信息共享相互替代(圖2)，以推動氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能水平的提高。

圖2 主體協(xié)調(diào)與信息共享的替代關(guān)系

其次，條件組態(tài)2和條件組態(tài)4的比較表明，對于擁有完善法制支撐的氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動事件，在共同面臨較強的事件影響時，較弱信息共享和強主體協(xié)調(diào)構(gòu)成的條件配置可以和強資源整合相互替代(圖3)。

圖3 “信息共享+主體協(xié)調(diào)”與資源整合的替代關(guān)系

最后，對比條件組態(tài)3和條件組態(tài)5可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)擁有較強信息共享的氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動事件，共同具有強法制支撐能力時，較弱事件影響和強主體協(xié)調(diào)可以和強資源整合相互替代(圖4)。

圖4 “事件影響+主體協(xié)調(diào)”與資源整合的替代關(guān)系

條件組態(tài)間的潛在替代關(guān)系表明，主體協(xié)調(diào)和信息共享的替代關(guān)系進(jìn)一步凸顯了主體協(xié)調(diào)在提升氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能中的重要作用和現(xiàn)實意義?？紤]到主體協(xié)調(diào)是一種客觀稟賦條件，政府、市場和社會難以在短時間內(nèi)快速實現(xiàn)協(xié)調(diào)聯(lián)動，而信息共享作為一個主觀可控條件，往往能夠在短期內(nèi)通過各種技術(shù)手段實現(xiàn)信息互聯(lián)互通，從而提升其在氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動過程中的優(yōu)先性。另外，資源整合條件具有更加重要的作用，在特定的客觀稟賦條件下，資源整合能力包含了對人力、物力、財力資源的整合，而主體協(xié)調(diào)對應(yīng)了資源整合中的人力資源，當(dāng)信息共享和事件影響較弱時，物力和財力資源可以彌補其中的不足。本文嘗試對低水平的氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能展開分析，實現(xiàn)對“因果不對稱性”的探究。然而實證結(jié)果表明，并不存在能夠解釋低水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的條件組態(tài)。這意味著盡管政府等多元主體在提高氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的過程中需要從多角度著力，但對于低水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制產(chǎn)生的系統(tǒng)性原因尚無明確的定論。

3.4 穩(wěn)健性檢驗

通過改變一致性閾值和增刪案例的方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗[29]。針對擬合參數(shù)威脅，將一致性閾值從0.8降低至0.75；針對集合關(guān)系威脅，隨機刪減3個案例進(jìn)行分析，整體結(jié)果顯示與之前結(jié)果基本一致，因此研究結(jié)果具有較強的穩(wěn)健性。

4 結(jié)論與討論

本文在前人研究的基礎(chǔ)上，較為系統(tǒng)地從組態(tài)視角出發(fā)，運用模糊集定性比較分析(fsQCA)探討了我國21個氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能提升的組合和替代路徑。研究結(jié)果表明：第一，事件影響、法制支撐、信息共享、資源整合、主體協(xié)調(diào)均無法單獨構(gòu)成高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的必要因素，需要多種影響因素協(xié)同配合共同推進(jìn)氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能的提升；第二，高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能提升路徑可以歸納總結(jié)為“法制-資源雙重驅(qū)動型”“法制-主體全面驅(qū)動型”“法制-資源全面驅(qū)動型”。第三，在特定條件下信息共享和主體協(xié)調(diào)構(gòu)成的條件配置可以與事件影響和主體協(xié)調(diào)構(gòu)成的條件配置通過等效替代的方式提升氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能。

本文還存在一些局限。首先，變量選擇方面仍有改進(jìn)空間，本文變量選擇的依據(jù)主要是根據(jù)國家總體政府文件進(jìn)行的改編，隨著時代的進(jìn)步，國家和地區(qū)也不斷修訂政策，雖然部分變量考慮了不同區(qū)域的差異性而適當(dāng)更改選擇標(biāo)準(zhǔn)，但變量選擇的方法和依據(jù)仍需進(jìn)一步完善。其次，災(zāi)害歷時性和單類別分析不足，盡管研究樣本選取了2008-2022年的氣象災(zāi)害典型案例，但未考慮根據(jù)我國氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的歷史發(fā)展情況進(jìn)行案例選取，未能形成全類別案例的歷史性分析；并且在災(zāi)害類別上選取也存在不足，未能從暴雨、臺風(fēng)、干旱等氣象災(zāi)害考慮形成單類別影響因素組態(tài)分析。

未來，高水平氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能實現(xiàn)路徑研究可以從以下幾方面開展：①通過大數(shù)據(jù)爬蟲技術(shù)獲得更全面的資料數(shù)據(jù)，采用多部門多主體訪談、視頻分析、情景仿真等手段獲取主觀性數(shù)據(jù)，充實并強化對實證結(jié)果的支持。②依據(jù)現(xiàn)有的學(xué)術(shù)理論基礎(chǔ)劃分應(yīng)急聯(lián)動的構(gòu)架維度，再根據(jù)每個維度細(xì)分應(yīng)急聯(lián)動的條件變量，針對長期效能和短期效能進(jìn)行對比分析，以此深入挖掘影響因素與氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動機制效能之間的動態(tài)機制。③從時間維度、類別維度、區(qū)域維度揭開氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動背后的影響機制，同時也要注意對氣象災(zāi)害事件的影響大小進(jìn)行分類，從多角度對氣象災(zāi)害應(yīng)急效能進(jìn)行實質(zhì)性分析。