張威濤，徐漫辰

(1.北京交通大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院，北京 100091；2.中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院 住房與住區(qū)研究所，北京 100044)

城市避難場所規(guī)劃是我國防災(zāi)減災(zāi)和城市規(guī)劃工作的重要交叉點。在21世紀初，我國城市避難場所規(guī)劃實踐重在以公園改建為主要方式的空間節(jié)點建設(shè)。在相關(guān)法律法規(guī)和政策標準的引領(lǐng)下，到2010年左右，全國各地開始普及避難場所空間系統(tǒng)規(guī)劃，表現(xiàn)出從空間節(jié)點向空間系統(tǒng)的升級。相關(guān)科研進展也和規(guī)劃實踐的進步表現(xiàn)出一致性，在2010年以前主要關(guān)注避難場所設(shè)計的原則和方法[1-2]，之后轉(zhuǎn)入了避難場所規(guī)劃的體系構(gòu)建[3-4]、風(fēng)險評估[5-6]、效用評價[7-9]、選址布局[10-12]、交通可達[13-14]等更加系統(tǒng)的內(nèi)容?？傮w來看，我國城市避難場所規(guī)劃的系統(tǒng)性升級具有狹義和廣義的雙層內(nèi)涵。狹義的“系統(tǒng)性”體現(xiàn)在規(guī)劃空間不再是局限于避難場所本身的點要素建設(shè)，而是擴展至與應(yīng)急交通線要素和防災(zāi)分區(qū)面要素的一體化統(tǒng)籌；廣義上，2011年國家發(fā)布綜合防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃，對我國防災(zāi)減災(zāi)工作提出了細致的綜合性目標，貫徹落實到避難場所規(guī)劃，不僅要求具備多災(zāi)種情景下的庇護和收容能力，更要參與到與疏散避難活動密切相關(guān)的治安消防、醫(yī)療救助、物資供給等災(zāi)后多方救助行動中，通過避難場所和救助設(shè)施協(xié)同布局，與救助單位有效配合，發(fā)揮綜合救助職能。

當(dāng)前，已有部分城市的避難場所規(guī)劃實踐涉及了相關(guān)成果，例如，杭州市在應(yīng)急疏散避難場所布局規(guī)劃編制中，提出了包括防災(zāi)救災(zāi)指揮、醫(yī)療衛(wèi)生救護、救援物資儲運、救援人員中轉(zhuǎn)、消防治安等子系統(tǒng)在內(nèi)的“城市應(yīng)急避難支撐系統(tǒng)”規(guī)劃。另外，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2018年頒布的《城市綜合防災(zāi)規(guī)劃標準》[15]，在“應(yīng)急服務(wù)設(shè)施”章節(jié)中也提出要共同考慮避難和應(yīng)急指揮、醫(yī)療衛(wèi)生、物資保障等設(shè)施的服務(wù)和布局。協(xié)同規(guī)劃城市避難場所與應(yīng)急救助設(shè)施，已經(jīng)成為綜合防災(zāi)發(fā)展驅(qū)動下城市避難場所規(guī)劃的必然要求。然而，當(dāng)前研究對避難場所如何深入?yún)⑴c到應(yīng)急救助行動中的探討比較有限，由此也限制了避難場所與救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃策略的制定。為此，本文首先在于厘清避難場所在發(fā)揮庇護和收容的傳統(tǒng)職能基礎(chǔ)上，參與災(zāi)后多方救助的行動機制；再據(jù)此構(gòu)建以避難場所為核心空間節(jié)點、專業(yè)救助設(shè)施緊密聯(lián)結(jié)的“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”，提出避難場所與救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃策略。為切實推動城市避難場所規(guī)劃響應(yīng)綜合防災(zāi)要求、發(fā)揮“庇護-收容-救助”綜合職能提供參考。

1 避難場所參與多方應(yīng)急救助的行動機制

1.1 避難場所的傳統(tǒng)職能

當(dāng)?shù)卣鸷秃樗戎卮笞匀粸?zāi)害在城市中發(fā)生時，居民需要及時向附近的避難場所疏散，一方面是因為避難場所具備能夠抵御災(zāi)害破壞的工程結(jié)構(gòu)和物理環(huán)境，另一方面，避難場所還擁有比較充分的空間場地，配備有必要的應(yīng)急設(shè)備與物資，由此支撐起了避難場所包括“庇護”和“收容”在內(nèi)的傳統(tǒng)職能。

避難場所會根據(jù)庇護和收容能力劃分類型和等級，再在災(zāi)害不同階段發(fā)揮作用。以地震災(zāi)害為例，當(dāng)前我國國家和地方標準主要將避難場所分為了緊急和固定兩級(中心避難場所屬于使用時間更長、功能更全、規(guī)模更大的固定避難場所)，并選擇開敞空間和防災(zāi)建筑作為室外和室內(nèi)避難場所[16]。其中，室外避難場所有利于災(zāi)害第一時間緊急集合和風(fēng)險確認，室內(nèi)避難場所更有利于災(zāi)后開展中長期避難生活。日本還將室內(nèi)避難場所進一步分為了面向一般民眾的區(qū)民避難所(原則上以學(xué)區(qū)為單位，指定耐火、抗震、鋼筋結(jié)構(gòu)的建筑，一般為區(qū)立學(xué)校及其他區(qū)有設(shè)施，根據(jù)情況指定私立學(xué)校及民間設(shè)施)和面向老年人、殘疾人、慢性疾病者的福祉避難所(一般選擇養(yǎng)老院、殘疾保健中心等能夠提供專業(yè)護理的福利設(shè)施)[17]，這在我國部分城市也被采用。如圖1所示，疏散避難總體流程可以概括為：災(zāi)害發(fā)生第一時間，居民向室外緊急避難場所集合，躲避災(zāi)害風(fēng)險，確認環(huán)境安全；當(dāng)災(zāi)害強度較大或有火災(zāi)等次生災(zāi)害蔓延風(fēng)險，居民繼續(xù)向可以保證有效防火面積的大型室外固定避難場所轉(zhuǎn)移；待災(zāi)情基本穩(wěn)定，因住宅或設(shè)施損毀暫時無法返家的災(zāi)民繼續(xù)向室內(nèi)固定避難場所轉(zhuǎn)移，開啟中長期集體避難生活，或根據(jù)實際情況在室外固定避難場所通過搭建帳篷、臨時屋棚等方式就地開展避難生活，待住宅修復(fù)后返家。避難場所的庇護收容一般以就近服務(wù)本地居民為主，但是位于交通樞紐、區(qū)域交通型道路、大型活動設(shè)施周邊的避難場所，還要承擔(dān)非本地居住但臨時滯留、歸家困難者的收容。

圖1 避難場所發(fā)揮庇護和收容職能機制

當(dāng)面對洪水災(zāi)害，一般將位于浸水風(fēng)險地區(qū)內(nèi)的、滿足防水高度與洪浪強度的鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)或鋼骨鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)公共建筑(也包括災(zāi)前簽訂協(xié)議的私營建筑)和高臺構(gòu)筑物指定為緊急避難場所，提供居民就近“豎向”避難；若洪水強度較大，需要居民等待機會繼續(xù)向遠離浸水風(fēng)險地區(qū)的固定避難場所“橫向”轉(zhuǎn)移，再開展中長期避難生活[5]。

有效保障避難場所庇護和收容職能的發(fā)揮，一直以來都是避難場所規(guī)劃的核心。與此同時，避難場所的應(yīng)急救助職能也越來越受到?jīng)Q策者的重視。災(zāi)害情景下，居民不僅要以避難場所為目的地進行疏散避難活動，相關(guān)單位和部門還要圍繞避難場所為關(guān)鍵節(jié)點實施多方救助行動。與避難疏散活動關(guān)聯(lián)最緊密的應(yīng)急救助行動，可以分為應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等方面，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，主要在災(zāi)害爆發(fā)期(一般為災(zāi)害發(fā)生后的72 h，需要應(yīng)急行動快速響應(yīng)，及時控制災(zāi)害進一步發(fā)展和蔓延，此時由于部分生命線設(shè)施損壞且災(zāi)區(qū)外部資源未到，主要依靠本地單位提供就地和緊急救援)和緩解期(可能延遲至數(shù)月，由于災(zāi)情逐步穩(wěn)定、生命線設(shè)施修復(fù)、內(nèi)外資源陸續(xù)就位，逐漸降低應(yīng)急行動強度，盡快回歸正常秩序)2個階段發(fā)揮作用。以下分別對避難場所參與各項應(yīng)急救助行動機制展開梳理和概括。

1.2 與應(yīng)急管理、公安的協(xié)同

重大自然災(zāi)害不僅會導(dǎo)致建筑倒塌、設(shè)施損毀和道路破壞，引起火災(zāi)、爆炸及危險品泄漏等次生災(zāi)害，還會造成道路阻塞、人群擁擠、沖突混亂等嚴重的交通和治安問題，這些都會成為居民疏散避難的嚴重阻礙。地方應(yīng)急管理和公安等部門通過緊密的分工合作，對保障疏散避難起到重要作用。從合作的角度，以民眾生命安全確保為第一要務(wù)，共同執(zhí)行受災(zāi)現(xiàn)場的傷員搜救和疏散引導(dǎo)任務(wù)；從專業(yè)分工的角度，應(yīng)急管理部門向居民發(fā)布災(zāi)害信息和避難指示、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方應(yīng)急行動，消防部隊檢查和消除消防隱患，進行道路和建筑清障，公安部門維持秩序、疏導(dǎo)交通、防范治安風(fēng)險。如圖2所示，概括應(yīng)急管理和公安等部門圍繞避難場所展開的災(zāi)后救助行動，總體分為：災(zāi)害暴發(fā)期，迅速向受災(zāi)現(xiàn)場派出行動小隊，開展多項救助行動的同時將居民向避難場所引導(dǎo)；進入緩解期，在固定避難場所中開展中長期的巡回或駐地工作，維護避難場所內(nèi)部避難生活(和避難場所周邊居家生活)的災(zāi)后管理、社會秩序和消防安全。

圖2 避難場所參與應(yīng)急管理和公安行動機制

1.3 與醫(yī)療救護的協(xié)同

應(yīng)急醫(yī)療救護行動不僅包括災(zāi)后迅速對傷員進行救治，還要包括災(zāi)后中長期為災(zāi)民提供持續(xù)的醫(yī)療援助。公立醫(yī)院、私立醫(yī)院、藥房藥店、民間醫(yī)療團體等都應(yīng)該以政府指定或災(zāi)前協(xié)議的方式，積極加入到應(yīng)急醫(yī)療體系的建設(shè)中，并且根據(jù)規(guī)模和能力，承擔(dān)傷患的分級分類收治。其中，避難場所因為有災(zāi)民的集中避難，并且具備充分的空間場地和必要的應(yīng)急設(shè)備，所以常結(jié)合設(shè)有醫(yī)療救護所，由此在應(yīng)急醫(yī)療體系中占有重要分工。如圖3所示，災(zāi)害暴發(fā)期，受災(zāi)現(xiàn)場會對傷員進行傷情等級鑒定，然后送往相應(yīng)級別醫(yī)院；當(dāng)傷員數(shù)量過大，會在醫(yī)院附近、往往結(jié)合避難場所設(shè)置緊急醫(yī)療救護所，先一步進行傷情鑒別和應(yīng)急處理，再被分類送往醫(yī)院；進入緩解期，固定避難場所中會設(shè)常態(tài)醫(yī)療救護所，為內(nèi)部避難災(zāi)民和周邊居家災(zāi)民提供中長期醫(yī)療護理、衛(wèi)生指導(dǎo)和心理援助。另外，當(dāng)醫(yī)院無條件救治傷員需要轉(zhuǎn)院，設(shè)有醫(yī)療救護所的避難場所會在轉(zhuǎn)院途中提供可靠的中轉(zhuǎn)支持。避難場所還要根據(jù)實際情況設(shè)置臨時遺體收容所，應(yīng)對災(zāi)區(qū)受損嚴重導(dǎo)致遺體無法及時收容的可能。

圖3 避難場所參與應(yīng)急醫(yī)療救護行動機制

1.4 與物資供給的協(xié)同

災(zāi)害發(fā)生后，飲用水、食品、生活必需品等物資的供給會因生命線設(shè)施受損而存在癱瘓風(fēng)險，必須建立包括運輸、集中、存儲、分發(fā)在內(nèi)的應(yīng)急物資供應(yīng)體系，保障災(zāi)后物資供應(yīng)的迅速響應(yīng)。避難場所(尤其是固定避難場所)既是面向內(nèi)部避難災(zāi)民的物資供給終端，又是面向周邊居家災(zāi)民的物資分發(fā)據(jù)點，所以在應(yīng)急物資供應(yīng)體系中也占有關(guān)鍵位置。如圖4所示，避難場所參與物資供應(yīng)的運作流程可以概括為：在災(zāi)害暴發(fā)期，在避難場所集中避難的災(zāi)民會首先利用避難場所中預(yù)先儲備的應(yīng)急物資，也會直接從附近專用應(yīng)急儲備倉庫獲得快速補給；當(dāng)物資仍舊緊缺，災(zāi)前簽訂合作協(xié)議的超市和商場等私營倉庫也會成為物資供給的有力補充；當(dāng)進入緩解期，外部救援物資源源不斷輸入災(zāi)區(qū)，原則上會先經(jīng)災(zāi)區(qū)內(nèi)外交通樞紐或大型物流配送據(jù)點統(tǒng)一集中，再向固定避難場所運送，但也會根據(jù)實際需要直接發(fā)往固定避難場所。其中，建立并健全以固定避難場所為據(jù)點向周邊居家災(zāi)民分發(fā)物資制度，最大程度保證非集中避難人員的必要生活物資供應(yīng)，也是避難場所承擔(dān)物資供應(yīng)的關(guān)鍵職能。

圖4 避難場所參與應(yīng)急物資供給行動機制

2 避難場所與應(yīng)急救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃

2.1 協(xié)同規(guī)劃路徑

通過梳理城市避難場所參與應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等應(yīng)急救助的行動機制，可知若要確保避難場所深入?yún)⑴c到多方應(yīng)急救助中，就需要與相關(guān)救助單位形成不僅在行動上的、還要在空間上的密切配合，保證人力和物資在避難場所和救助單位之間安全有效流轉(zhuǎn)。所以，避難場所需要與相關(guān)專業(yè)救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃，構(gòu)建形成以避難場所為核心空間節(jié)點、專業(yè)救助設(shè)施緊密聯(lián)結(jié)的“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”，才能在避難場所發(fā)揮庇護和收容傳統(tǒng)職能的基礎(chǔ)上，進一步強化避難場所的災(zāi)后多方救助職能。那么，如何開展避難場所與相關(guān)專業(yè)救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃？可以沿“災(zāi)害風(fēng)險評估-空間規(guī)劃決策-規(guī)劃實施保障”3段式路徑展開(圖5)。

圖5 避難場所和救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃路徑

第一段，評估災(zāi)害風(fēng)險、制定風(fēng)險地圖，以風(fēng)險事實導(dǎo)向空間決策。

第二段，空間決策分為規(guī)模配置、空間布局、交通確保3個部分依次展開。首先，地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險強弱將影響本地避難場所和救助設(shè)施配置規(guī)模的調(diào)整；然后，在規(guī)?？刂葡聦⒏黝愒O(shè)施根據(jù)“分圈-分級-分工”劃入避難協(xié)同空間系統(tǒng)，進行一體化和精細化布局；最后，通過對連接各類設(shè)施之間道路系統(tǒng)的防災(zāi)整備，配合災(zāi)后清障和交通管制，確保設(shè)施之間的交通可達性。

第三段，通過行動預(yù)案編制、合作規(guī)劃機制和智慧平臺建設(shè)，為規(guī)劃實施提供多重保障。

2.2 災(zāi)害風(fēng)險評估

根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)對災(zāi)害風(fēng)險構(gòu)成的定義，災(zāi)害風(fēng)險是自然物理致災(zāi)風(fēng)險和社會經(jīng)濟脆弱風(fēng)險交互形成的綜合性概念[18]。在疏散避難問題導(dǎo)向下，致災(zāi)風(fēng)險是從“致災(zāi)”的角度，衡量災(zāi)害導(dǎo)致的物理性破壞(主要涉及原生和次生災(zāi)害，以及由此導(dǎo)致的建筑倒塌和設(shè)施損毀的可能、強度、持續(xù)時間等)對人口傷亡和疏散避難的影響；脆弱風(fēng)險則是從“承災(zāi)”的角度，從人口的暴露規(guī)模、聚集密度和弱勢群體比重等因素來考慮人口傷亡的可能和疏散避難的需要。所以，在開展避難場所與相關(guān)專業(yè)救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃布局的前期，首先要根據(jù)歷史數(shù)據(jù)和未來預(yù)測，確定地方的主要災(zāi)害類型和強度；然后根據(jù)災(zāi)害機理特征和社會經(jīng)濟人口條件，制定災(zāi)害風(fēng)險評估指標體系；最后通過廣泛獲取空間數(shù)據(jù)和空間統(tǒng)計分析，制作致災(zāi)、脆弱和聚類風(fēng)險地圖，為空間規(guī)劃策略的制定提供可視化和矢量化依據(jù)(圖6)。

圖6 災(zāi)害風(fēng)險評估

根據(jù)城市生態(tài)學(xué)基本原理，城市中的自然地理條件和社會經(jīng)濟人口的分布并不均衡，所以在災(zāi)害風(fēng)險地圖中，會表現(xiàn)出高低風(fēng)險之間的差異化分布，并且在城市、街道或社區(qū)尺度表現(xiàn)出的分異規(guī)律不盡相同。所以，對災(zāi)害風(fēng)險的評估一方面必須明確空間尺度，另一方面也要從城市向社區(qū)深入，以便更加精細化地識別風(fēng)險的屬性和斑塊，為設(shè)施的差異化且精準性布局提供科學(xué)參考。

2.3 空間規(guī)劃決策

2.3.1 “差異性”規(guī)模配置

當(dāng)前，國家和地方層面都頒布了城市避難場所包括用地面積、服務(wù)人口、服務(wù)半徑等在內(nèi)的配置標準。這些標準對規(guī)劃方案制定的指導(dǎo)往往是“統(tǒng)一性”的，即某一城市常會采用同一套配置標準，即使有提出局部“可以根據(jù)特殊情況適當(dāng)調(diào)整”，但是如何調(diào)整缺乏明確的指導(dǎo)建議。通過災(zāi)害風(fēng)險評估，可以科學(xué)劃分風(fēng)險等級分區(qū)，為局部調(diào)整避難場所配置標準提供有效的切入點。如圖7所示，原則上，針對高致災(zāi)風(fēng)險地區(qū)，應(yīng)該減少固定避難場所和中高級救助設(shè)施的配置，避免受到嚴重災(zāi)害破壞；相反，在低致災(zāi)風(fēng)險地區(qū)，可以布設(shè)比地方通用標準更大規(guī)?；蚋鄶?shù)量的固定避難場所和中高級救助設(shè)施，發(fā)揮對高致災(zāi)風(fēng)險地區(qū)人口的轉(zhuǎn)移收容和跨區(qū)救助。針對高脆弱風(fēng)險地區(qū)，建議增加緊急避難場所和基層救助設(shè)施的配置，強化災(zāi)害第一時間就地救助能力，還要增加其中福利性設(shè)施設(shè)備的配置；對低脆弱風(fēng)險地區(qū)，緊急避難場所配置規(guī)?；驍?shù)量可以維持地方通用標準，或在合理條件下略有降低，以減少空間整備的壓力。

圖7 差異性規(guī)模配置

2.3.2 “一體化”空間布局

對城市避難場所參與應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等應(yīng)急救助的行動機制進行歸總(圖8)，展示了在“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”中避難場所和專業(yè)救助單位之間的分工合作?？梢园l(fā)現(xiàn)，在該系統(tǒng)中除了避難場所分為緊急和固定兩級，其他專業(yè)救助單位也都存在從社區(qū)級向市區(qū)級的分級(在救助單位各自體系內(nèi)，市區(qū)級單位是救助行動據(jù)點，對社區(qū)級單位起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用)。在災(zāi)害暴發(fā)期，圍繞避難場所開展的是緊急救助行動，為了確保行動的即時性，需要更多依靠大量的社區(qū)級單位提供就地行動；在災(zāi)害緩解期，固定避難場所需要參與災(zāi)后中長期更加可靠和穩(wěn)定的救助行動，需要和等級更高的市區(qū)級單位保持密切合作?；诖?，位于同一等級的多方救助單位就會和參與相應(yīng)行動的避難場所共同構(gòu)成“避難協(xié)同圈”，結(jié)合單位分級和城市行政管理邊界，“避難協(xié)同圈”也自下而上形成了從社區(qū)級、到街道級、再到市區(qū)級的層層嵌套關(guān)系。

圖8 一體化空間布局

從“避難協(xié)同圈”視角出發(fā)，避難場所與相關(guān)專業(yè)救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃要做到“分圈”設(shè)計，一方面要明確不同圈之間避難場所和救助設(shè)施的服務(wù)等級，指定上下聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)關(guān)系；另一方面根據(jù)同一圈內(nèi)避難場所和救助設(shè)施之間的分工合作，進行一體化空間布局，提高避難場所和救助設(shè)施之間的空間鄰近性和交通可達性。

2.3.3 “可達性”交通確保

在避難場所和救助設(shè)施一體化空間布局的基礎(chǔ)上，通過規(guī)劃預(yù)留和現(xiàn)狀整備，將能夠有效連接避難場所和多方救助設(shè)施的道路指定為防災(zāi)道路，并根據(jù)避難協(xié)同圈劃分相應(yīng)的防災(zāi)等級，按照等級確保道路有效寬度、工程設(shè)防標準和防災(zāi)設(shè)施配套，提高防災(zāi)道路抵御災(zāi)害破壞和機械化通行的能力。為了進一步提高防災(zāi)道路的交通可達性，在災(zāi)害發(fā)生后還要盡快開展道路清障、破損修復(fù)和交通管制，確保防災(zāi)道路不被建筑倒塌垃圾和非應(yīng)急車輛(社會普通車輛)占用。根據(jù)災(zāi)后救助行動的緊急程度，在災(zāi)害暴發(fā)期需要優(yōu)先保證生命救助和消防救援的緊急通行，再保障物資供應(yīng)交通[17]。基于此，要求規(guī)劃階段不僅要對防災(zāi)道路分級，還要根據(jù)防災(zāi)道路連接何種救助設(shè)施，預(yù)先識別防災(zāi)道路具體路段上的救助行動類型，指導(dǎo)災(zāi)后清障修復(fù)和交通管制的時序安排(圖9)。

圖9 可達性交通確保

另外，水運、空運和陸運配合也非常重要。在濱海或沿河城市，應(yīng)該重視防災(zāi)碼頭的規(guī)劃和整備，以此作為水上應(yīng)急運輸?shù)膿?jù)點。但是需要注意，水上適于運送參與應(yīng)急救助的人力和物資，但不適于運送嚴重傷員[16]。空運主要考慮直升機的緊急救援和運輸，要求在規(guī)劃中指定災(zāi)時臨時起落點，固定避難場所內(nèi)部或附近的地面或樓頂開敞空間是理想的備選點。

2.4 規(guī)劃實施保障

避難場所與救助設(shè)施的協(xié)同規(guī)劃，構(gòu)建起了以避難場所為核心空間節(jié)點、多方救助設(shè)施緊密聯(lián)結(jié)的“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”，承載著災(zāi)后基層民眾、社區(qū)組織、應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等多方主體共同參與的庇護-收容-救助行動。面對如此復(fù)雜多元的行動情景，需要依靠行動規(guī)劃、合作規(guī)劃、智慧規(guī)劃等多種機制，保障規(guī)劃的實施和效用(圖10)。

圖10 規(guī)劃實施保障

首先，將行動規(guī)劃理念注入避難協(xié)同空間系統(tǒng)的構(gòu)建，提出規(guī)劃編制-建設(shè)管理-應(yīng)急預(yù)案-實際使用的協(xié)同制度，使空間使用者有機會更多參與到規(guī)劃的實際編制過程中；由此也引出了合作規(guī)劃的要求，其中，社區(qū)級規(guī)劃可以探索創(chuàng)新以基層民眾、社區(qū)組織、社區(qū)級救助單位為主體，在政府把控下展開自治型合作規(guī)劃，市區(qū)級規(guī)劃堅持政府主導(dǎo)，高等級救助單位建言，社會各界廣泛監(jiān)督，開展統(tǒng)籌型合作規(guī)劃；最后，加大投入建設(shè)高精度、高覆蓋、高開放的災(zāi)害和城市空間信息庫，上載到多方智慧技術(shù)平臺，確保數(shù)據(jù)的動態(tài)實時更新和行動主體之間的共享傳達。

3 結(jié)論

在我國綜合防災(zāi)發(fā)展驅(qū)動下，城市避難場所規(guī)劃要承擔(dān)避難和救援等更多元主體的行動，發(fā)揮庇護、收容、救助等更多重防災(zāi)的職能。本文分析了避難場所在發(fā)揮傳統(tǒng)庇護和收容職能的基礎(chǔ)上，如何作為不可替代的重要空間節(jié)點、與多方專業(yè)救助單位一起構(gòu)成“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”，通過分工合作共同參與應(yīng)急救助行動，為相關(guān)研究重視并探討避難場所與救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃問題提供了依據(jù)。并且，為了推動避難場所和救助設(shè)施協(xié)同規(guī)劃的操作落實，本文進一步探討了包括風(fēng)險評估、空間布局、實施保障在內(nèi)的規(guī)劃路徑與策略，為當(dāng)前協(xié)同規(guī)劃研究存在的薄弱和缺失環(huán)節(jié)進行了填補。由于避難場所和應(yīng)急管理、公安、醫(yī)療、物資等多方救助設(shè)施的災(zāi)后運行必須有堅實可靠的生命線系統(tǒng)作為支撐，所以，未來研究還應(yīng)該在“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”中納入水、暖、電、信等應(yīng)急供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施空間協(xié)同的探討。如此“避難協(xié)同空間系統(tǒng)”內(nèi)涵的擴展，也將對空間信息庫和智慧平臺建設(shè)提出更迫切的要求，需要研究進一步厘清并明確避難場所、救助設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同規(guī)劃的核心現(xiàn)狀指標、規(guī)定性指標和引導(dǎo)性指標，轉(zhuǎn)譯為空間信息載入智慧平臺，幫助規(guī)劃研究向?qū)嵺`應(yīng)用轉(zhuǎn)化，有效支撐行動規(guī)劃和合作規(guī)劃的創(chuàng)新與落實。