張國磊,蘇柄潤,張燕妮

(1.廣東金融學(xué)院 公共政策與治理創(chuàng)新研究中心,廣州 510521; 2.廣州工商學(xué)院 管理學(xué)院,廣州 528138)

一、問題的提出

黨的二十大報告提出要全面推進鄉(xiāng)村振興,堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展,加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國,旨在解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的“結(jié)構(gòu)性矛盾”基礎(chǔ)上,推動鄉(xiāng)村走向“產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興”。農(nóng)村人居環(huán)境整治作為生態(tài)振興的重要抓手,其治理效果直接關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的生活環(huán)境。因而中辦與國辦相繼印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案(2018-2021)》和《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案(2021-2025年)》要求動員各方力量,整合各種資源,強化各項舉措,加快補齊農(nóng)村人居環(huán)境突出短板。2023年中央一號文件強調(diào)“扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提升”。雖然黨中央和國務(wù)院通過一系列制度文件督促各級地方政府加強農(nóng)村環(huán)境治理,但在基層落實卻呈現(xiàn)出差異化的行動取向;既有自上而下強化政府動員力度、積極推動環(huán)境政策落地的取向,也有因自下而上社會響應(yīng)不足、消極應(yīng)付上級考核的取向。造成這種差異化的農(nóng)村環(huán)境治理樣態(tài)的原因是政府動員失靈抑或社會響應(yīng)不足?

單靠政府行政力量推動的傳統(tǒng)模式難以解決誘因復(fù)雜的農(nóng)村環(huán)境問題,亟需探索新的治理模式予以改善?，F(xiàn)有研究從三個層面展開。一是找尋農(nóng)村環(huán)境治理困境的誘因。以政府為主導(dǎo)的管控模式缺乏社會力量參與,農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的態(tài)度模糊化[1]。二元分化的城鄉(xiāng)環(huán)境治理機制將農(nóng)民排除在外,政策執(zhí)行滯后化、治理過程持續(xù)性弱化等問題降低了農(nóng)村環(huán)境治理效率[2]。基層政府過度干預(yù)、環(huán)境政策傳達不順暢和農(nóng)民集體不作為加劇了農(nóng)村環(huán)境問題惡化[3]。二是提出農(nóng)村環(huán)境治理困境的化解策略。化解農(nóng)村環(huán)境治理困境的關(guān)鍵在于構(gòu)建共生、合法、系統(tǒng)化、智慧化的治理機制[4]。地方政府需要吸納外部力量參與[5],形成政社互動的合作治理體系[6]。同時要拓寬參與渠道,提升農(nóng)民的環(huán)保意識和參治意識[7]。三是打造農(nóng)村環(huán)境治理的創(chuàng)新模式。創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理模式不僅需要激活社會主體的內(nèi)生動力,以多元主體協(xié)同治理[8]來化解政府治理失靈的困境[9]。也需要根據(jù)誘因復(fù)雜化的情況,采取黨政部門引領(lǐng)下的自主治理[10]、契約管理[11]與多元共治[12]予以化解。綜上,通過構(gòu)建政社合作治理體系,充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢,既能突破因政府動員失靈而導(dǎo)致其他主體參與度較低的困境,也能突破因利益訴求多元而導(dǎo)致各主體互動不足的困境,進而實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境“治理有效”[13]。

總體而言,既有研究從多個維度系統(tǒng)闡述農(nóng)村環(huán)境治理困境的誘因,并根據(jù)農(nóng)村場域的特殊性與多元協(xié)同理念,提出多種創(chuàng)新性的優(yōu)化策略。但對于在執(zhí)行環(huán)境政策時,基層政府采取何種動員策略(硬動員、軟動員與軟硬兼施動員),以及獲取何種社會響應(yīng)程度(強響應(yīng)、弱響應(yīng)與強弱趨中響應(yīng))缺乏現(xiàn)實關(guān)懷。尤其在同一環(huán)境政策下,為何在不同農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出差異化的治理成效,是政府動員失靈抑或社會響應(yīng)不足導(dǎo)致,還是兩種因素重疊導(dǎo)致的?這些問題仍有待探討。為此,課題組于2021年7月至2022年2月對粵西M市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開不定期實地調(diào)研,采取深度訪談法與政府部門人員、村干部和村民進行互動,并獲取一定的經(jīng)驗材料。旨在深入了解M市在農(nóng)村環(huán)境治理過程中政府動員策略以及社會響應(yīng)程度,從政社視角詮釋差異化政府動員策略將會獲取何種社會響應(yīng),這兩個要素將會如何影響地方農(nóng)村環(huán)境治理的差異化成效。

二、個案描述與分析框架

在農(nóng)村環(huán)境治理的場域中,不同地方政府所采取的治理策略不同,所取得的成效具有差異性。若按照上級指示機械式執(zhí)行環(huán)境政策,那很可能遭到群眾“冷漠化”排斥而收效甚微;若結(jié)合地方實際,積極動員群眾參與,并及時回應(yīng)群眾的合理訴求,那所獲取的成效將會超出預(yù)期。因此,基層政府的動員策略與社會群眾的響應(yīng)程度在一定程度上影響著農(nóng)村環(huán)境治理績效。

(一)個案描述:粵西M市農(nóng)村環(huán)境治理基本情況

M市(縣級市)位于廣東省西南部,下轄6街道17鎮(zhèn),常住人口約129萬人。近年來,M市按照上級要求,積聚力量,整合資源,強化措施,加快補齊農(nóng)村環(huán)境治理突出短板,取得一定成效。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),M市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實環(huán)境政策與所獲取的治理成效具有差異性,典型表現(xiàn)為三種樣態(tài):忽視(T鎮(zhèn))、注意(H鎮(zhèn))與重視(J鎮(zhèn))。

1.忽視情境下的T鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境治理。T鎮(zhèn)位于粵西M市南部,下轄1個社區(qū)17個行政村,轄區(qū)60.4平方千米,常住人口約8萬人。T鎮(zhèn)政府雖嚴(yán)格執(zhí)行上級政府指令,但各部門卻機械式執(zhí)行環(huán)境政策,并未吸納社會力量參與其中,更多的是“對上負(fù)責(zé)”完成上級下達的高指標(biāo)任務(wù)。由于長期忽視群眾訴求,未能及時解決困擾群眾的生活垃圾污染問題,T鎮(zhèn)的農(nóng)村環(huán)境治理成效較低。

2.注意情境下的H鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境治理。H鎮(zhèn)位于M市中北部,下轄1個社區(qū)23個行政村,轄區(qū)176.25平方千米,常住人口約12萬人。H鎮(zhèn)政府雖積極動員群眾參與農(nóng)村環(huán)境治理,但受制于資源與權(quán)威等因素的影響,各部門執(zhí)行行為卻逐漸偏離環(huán)境政策目標(biāo),未能充分激活基層自治力量,以致該鎮(zhèn)的環(huán)境治理成效并不顯著。

3.重視情境下的J鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境治理。J鎮(zhèn)位于M市中部,下轄1個社區(qū)8個行政村,轄區(qū)57.81平方千米,常住人口約3萬人。J鎮(zhèn)政府將農(nóng)村環(huán)境治理提升至“政治任務(wù)”高度,通過強化環(huán)境政策執(zhí)行力度與吸納社會力量參與相結(jié)合,積極探索以點帶面推進“千村示范,萬村整治”工程、“三清三拆三整治”以及“農(nóng)村人居環(huán)境整治‘百日攻堅’行動”等,著重解決群眾集中反映的難點問題,環(huán)境治理成效顯著。

(二)分析框架:政府動員與社會響應(yīng)的互動邏輯

從政社關(guān)系來看,基層治理由以往的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)下的多方合作[14]與第一書記下沉組織動員群眾參與式治理的模式[15],社會力量與基層群眾的主體性作用日益凸顯[16]。農(nóng)村環(huán)境治理成效不僅與政府動員力度相關(guān),也受社會響應(yīng)程度的影響。在農(nóng)村環(huán)境治理場域中的政府動員具有兩種取向:一是上級政府依托行政權(quán)威在科層制體系進行自上而下內(nèi)部動員,這種動員方式所具有的強制約束力能夠督促各部門履職到位(剛性);二是基層部門借助村委、宗族和能人等村莊自治力量對群眾進行自下而上外部動員,這種動員方式所具有的協(xié)商民主氛圍能夠增進政社互動,達成合作治理共識(柔性)。差異化政府動員策略所獲取的社會響應(yīng)的程度各有不同(見圖1),將會影響農(nóng)村環(huán)境治理成效,具體如下。

圖1 基層政府動員的行動邏輯示意圖

1.政府動員:政策執(zhí)行的路徑依賴。政府動員是科層制體系內(nèi)部上級依托行政權(quán)威整合體制內(nèi)資源,調(diào)動“條塊”部門參與政策執(zhí)行[17],既有對政府部門下達指示的內(nèi)部動員,也有對社會群體宣傳號召的外部動員?；鶎诱扇『畏N動員策略取決于上級部門對政策的關(guān)注度和隨之而來的考核壓力。如果政策執(zhí)行所衍生考核壓力過大,那么其動員力度就不斷加大,反之亦然。政府動員有三種形態(tài)。一是依托行政命令逐級下壓責(zé)任?？茖又企w系內(nèi)部的政策動員與控制動員,具有強制性與指令性等特點[18]。在政策受眾缺乏政策認(rèn)同感時,基層政府往往會強化行政動員以提升民眾的參與意愿[19]。二是強調(diào)動員客體需求和參與程度。雖然政府動員具有內(nèi)在的價值激勵[20],主要以宣傳、示范與教育的嵌入式動員為主[21],但影響村民參與環(huán)境治理的驅(qū)動力卻是其責(zé)任認(rèn)知、意志、情感和行為[22]。三是將價值導(dǎo)向和規(guī)范約束進行結(jié)合。當(dāng)環(huán)境政策的指標(biāo)性考核與指向不明時,基層政府通過外部動員能夠幫助其快速達成目標(biāo)[23]。為保障農(nóng)村環(huán)境治理過程中的群眾利益,基層政府在督促各部門履職到位的同時,也通過柔性治理手段動員群眾參與,使群眾能夠積極響應(yīng)政府動員。

本文所指的政府動員聚焦農(nóng)村環(huán)境治理場域中基層政府對群眾的社會動員(見圖2),具體分為三類。一是硬動員。該動員模式強調(diào)政策目標(biāo)達成、注重政令傳達到位,顯現(xiàn)出機械式執(zhí)行特性。上級政府依托行政權(quán)威下達環(huán)境治理的高指標(biāo)任務(wù),基層部門只按照政策文本機械式執(zhí)行,忽略政策內(nèi)容的本土化與社會層面的參與度,很可能因群眾“冷漠化”響應(yīng)不足而導(dǎo)致基層政府“唱獨角戲”。二是軟動員。該動員模式立足于村莊現(xiàn)實條件,將社會組織和基層群眾吸納至農(nóng)村治理環(huán)境體系中,通過人情游說、情境動員等柔性方式嵌入環(huán)境政策執(zhí)行過程。三是軟硬兼施動員。該動員模式是“硬動員”與“軟動員”的有機融合與互補,既有依托行政權(quán)威照章辦事、剛性推動環(huán)境政策落地,也有借助柔性治理方式破除政策執(zhí)行“梗阻”困境。概言之,基層部門通過“軟硬兼施”的手段來實現(xiàn)正式權(quán)力的非正式運作,以期完成上級下達的各項指標(biāo)任務(wù)[24]。

圖2 差異化響應(yīng)方式與農(nóng)村環(huán)境治理成效示意圖

2.社會響應(yīng):政策執(zhí)行的底層回應(yīng)。社會響應(yīng)是社會組織與基層群眾對政府政策以及政策執(zhí)行過程的反饋(消極抑或積極),表現(xiàn)在政府動員之后這些群體所呈現(xiàn)的行為態(tài)度和回應(yīng)方式。雖然基層政府通過多渠道宣傳環(huán)保政策,但農(nóng)民群體的地位是否虛化、價值效益高低[25]、責(zé)任意識強弱[26]等因素影響了其在農(nóng)村環(huán)境政策落地過程中的響應(yīng)程度。社會響應(yīng)有三種樣態(tài)。一是對政府動員的低度回應(yīng)。這些主體認(rèn)為其參與農(nóng)村環(huán)境治理與政府動員缺乏直接關(guān)聯(lián),參不參與由自己決定。二是對政府動員的適度回應(yīng)。面對基層政府動員,基層群眾既不支持也不反對,或既有支持也有反對,但他們參與意愿受到內(nèi)部(心理認(rèn)知)和外部(環(huán)境調(diào)節(jié))條件的綜合影響[27]。三是對政府動員的積極回應(yīng)?；鶎诱詣傂灾卫頌橹?以柔性治理為輔助,有意識地吸納其他主體參與農(nóng)村環(huán)境治理體系,進而實現(xiàn)多元主體合作共治農(nóng)村環(huán)境問題。

本文所指的社會響應(yīng)主要關(guān)注農(nóng)村環(huán)境治理場域中基層群眾對政府動員后的回應(yīng)程度,以及不同回應(yīng)方式將會給農(nóng)村環(huán)境治理成效帶來何種影響,具體分為三類。一是弱響應(yīng)。在基層政府機械式執(zhí)行下,基層群眾對環(huán)境政策了解不足,參治意愿較低,甚至“冷漠化”反對環(huán)境政策實施。二是強弱趨中響應(yīng)。在基層政府柔性動員下,雖有部分基層群眾參與農(nóng)村環(huán)境治理,但所取得的治理成效并不顯著,反而因治理主體分散化和資源整合不到位而加大治理難度。三是強響應(yīng)。在基層政府“剛?cè)岵币龑?dǎo)下,基層群眾充分了解環(huán)境政策,政社互動頻繁,參治意愿不斷增強。概言之,基層政府主動下沉治理力量,積極吸納其他主體參與農(nóng)村環(huán)境治理,在充分發(fā)揮各主體作用的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境剛性治理的柔性嵌入。

在農(nóng)村環(huán)境治理的場域中,差異化的政府動員策略將會刺激出基層社會不同的響應(yīng)程度,進而影響農(nóng)村環(huán)境治理成效。當(dāng)面對具有強制約束力的硬動員時,基層群眾處在一種“冷漠化”狀態(tài):既不阻礙政府的動員行為,也不回應(yīng)政府的環(huán)保號召。在面對較為溫和的軟動員時,基層群眾顯現(xiàn)出較為積極的配合意愿,但由于治理力量分散化而無形中加重了基層部門的負(fù)擔(dān)。在面對“剛?cè)岵钡能浻布媸﹦訂T時,基層群眾的響應(yīng)程度較高,能夠主動參與環(huán)境政策執(zhí)行全過程。因此,在同一環(huán)境政策下,無論基層政府采取何種動員策略,社會響應(yīng)的程度都具有差異性,并與農(nóng)村環(huán)境治理成效關(guān)聯(lián)。

三、政府動員:農(nóng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行的行動策略

基層政府為快速完成農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)而主動下沉治理力量動員基層群眾參與,但由于行政權(quán)威和資源稟賦不同,使得科層制體系中各職能部門的動員策略具有差異性,呈現(xiàn)出“硬動員”“軟動員”與“軟硬兼施動員”三種取向。政府動員的方向由內(nèi)向外。首先,上級部門按照科層制運作邏輯,依托行政權(quán)威硬動員其管轄的部門,使環(huán)保政令從高層逐級向下傳遞給基層部門。其次,基層部門派出工作隊軟動員轄區(qū)內(nèi)群眾配合做好農(nóng)村環(huán)境治理工作,但因治理主體分散化而加大行政成本。最后,不得不通過軟硬兼施動員策略,既依托行政權(quán)威的剛性治理手段督促各部門落實到位,又采取柔性治理方式吸納多元主體參與農(nóng)村環(huán)境治理全過程,使基層群眾的主體性作用得到有效發(fā)揮。

(一)“硬動員”:以結(jié)果為導(dǎo)向塑造剛性治理權(quán)威

“硬動員”主要表現(xiàn)為上級通過科層制體系逐級傳達環(huán)境治理政令,并通過簽訂責(zé)任狀明確各主體的責(zé)任[28],以確保環(huán)境治理目標(biāo)快速完成。該過程過于關(guān)注農(nóng)村環(huán)境問題的剛性治理成效,而忽視了基層群眾的主體性作用,甚至將其排斥在治理體系之外。換言之,基層政府依托行政權(quán)威的強制力督促“條塊”部門逐級落實,并與各牽頭單位簽訂“責(zé)任狀”來明確農(nóng)村環(huán)境治理的權(quán)責(zé),同時向下攤派各種考核指標(biāo),以達到高效執(zhí)行環(huán)境政策的目標(biāo)?！坝矂訂T”雖然在傳統(tǒng)管理模式下高效有力,但缺乏變通的機械式執(zhí)行顯得過于剛性,所衍生的政策失靈風(fēng)險不斷加大。因為動員的有效性取決于政策主張與社會需要的契合[29],一味依賴行政權(quán)力的單向度行使,以及單方面的政策輸出,很可能由于底層回應(yīng)不足而難以實現(xiàn)政策預(yù)期。

在忽視情境下,T鎮(zhèn)的農(nóng)村環(huán)境治理策略具有“硬動員”特性,即通過逐級量化環(huán)境治理指標(biāo)來強化問責(zé),以此督促各部門履行環(huán)保職責(zé)。正如T鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境所所長LYS所言:“我們每一年都要按照上級指示完成各類環(huán)保考核指標(biāo)任務(wù),如若完不成,不僅被問責(zé)和扣績效,還會影響個人晉升?！?訪談記錄,20211003)農(nóng)村環(huán)境治理雖然屬于隱形績效,但完不成年度考核指標(biāo)將會影響單位的整體績效,因而采取“硬動員”的方式督促各部門快速完成環(huán)保指標(biāo)則成為基層政府的首選。T鎮(zhèn)政府按照上級指示對環(huán)境政策進行配套,并將任務(wù)指標(biāo)逐級“攤派”給各單位和干部。在明確各自分工的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)環(huán)保政令在科層制體系快速傳達。在執(zhí)行垃圾分類政策的過程中,T鎮(zhèn)政府采取“硬動員”做法,即通過政府門戶網(wǎng)站發(fā)布通告,要求每家每戶都必須按照指定標(biāo)準(zhǔn)完成垃圾分類任務(wù),并以村為單位進行評比,對不達標(biāo)的村莊則公開點名批評,并減除該村的政策優(yōu)惠。當(dāng)問及政府如何回應(yīng)在推進垃圾分類過程中可能出現(xiàn)的群眾反對意見時,所長LYS表示:“村民反對也沒辦法,你這個任務(wù)沒搞好,上面就要找政府的麻煩。當(dāng)時只能先拖著他們了,等過了這段時間再說。”(訪談記錄,20211003)雖然T鎮(zhèn)政府在科層制體系中通過“硬動員”來提升環(huán)境政策執(zhí)行力度,但卻忽視了對基層群眾訴求的回應(yīng),以致諸多環(huán)境政策因群眾“冷漠化”響應(yīng)而落實不到位。

總體而言,雖然通過“硬動員”能夠在科層制體系實現(xiàn)環(huán)境政策高效傳遞,但各部門機械式執(zhí)行方式很可能因基層群眾的不配合而導(dǎo)致政策失靈。農(nóng)村環(huán)境問題并非單靠基層政府全面管制就能解決,仍需要基層自治力量(農(nóng)民群眾)的支持和配合。尤其在缺乏外部監(jiān)督的情況下,基層政府可能會通過“做作業(yè),造數(shù)據(jù)”來應(yīng)對上級考核,以致農(nóng)村環(huán)境治理成效的真實性遭到質(zhì)疑,因而需要基層群眾全過程跟進。

(二)“軟動員”:以柔性治理化解政策執(zhí)行“梗阻”困境

在科層制體系中,基層政府既要“對上負(fù)責(zé)”完成農(nóng)村環(huán)境治理的各項考核指標(biāo),也要“對下回應(yīng)”基層群眾訴求來消解因環(huán)境污染所引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素,因而他們時常需要動員社會力量參與,以降低自身的工作量。在具體實踐中,“軟動員”立足農(nóng)村社會,注重村“兩委”、宗族和能人在環(huán)境政策執(zhí)行過程中的輔助性作用,通常選擇農(nóng)民易接受的動員策略。如下派駐村干部反復(fù)游說一些不配合環(huán)境政策執(zhí)行的農(nóng)戶,通過不定期下基層宣傳來提高農(nóng)民的環(huán)保責(zé)任意識,以期突破環(huán)境政策執(zhí)行“梗阻”困境。雖然“軟動員”能夠?qū)C械式執(zhí)行轉(zhuǎn)化為關(guān)注社會響應(yīng)的柔性治理,但這種動員方式既需要村莊自治力量的配合,也需要駐村干部積極介入。如環(huán)境政策執(zhí)行得不到村莊自治力量的支持,其治理成效只能取決于駐村干部外部力量的動員能力。但過于依賴外部行政力量的介入勢必會增加額外的治理成本,尤其在體制內(nèi)資源供給不足的情況下,“軟動員”并非基層政府的首選。

在注意情境下,H鎮(zhèn)的農(nóng)村環(huán)境治理策略顯現(xiàn)出“軟動員”特性,即基層政府通過及時回應(yīng)基層群眾訴求來提高環(huán)境政策支持度,以減少環(huán)境政策在底層實踐的阻力。雖然上級政府通過不定期督察、不打招呼暗訪等方式可以督促各部門履行環(huán)保職責(zé),但這種過度依賴責(zé)任下壓的方式將會導(dǎo)致各部門只關(guān)注農(nóng)村環(huán)境的剛性治理要求,而忽視基層群眾的合理訴求。在環(huán)?？己藟毫Σ粩嗉哟蟮那闆r下,各部門傾向于“對上負(fù)責(zé)”完成上級攤派的高指標(biāo)任務(wù),以規(guī)避自身被問責(zé)的風(fēng)險。但單靠行政力量的外部嵌入推動各項環(huán)境治理工作很可能因遭到群眾的漠視而無法實現(xiàn)政策落地,因而采取“軟動員”的方式調(diào)動基層群眾參與積極性,使其回歸農(nóng)村環(huán)境治理主體角色則至關(guān)重要。在農(nóng)村環(huán)境治理的場域中,基層群眾既是參與者,也是受益者,基層政府需要時刻關(guān)注其反饋的問題,并及時處置,以減少因環(huán)境污染問題而引發(fā)的群體性事件。正如H鎮(zhèn)村民HXP表示:“在搞環(huán)境衛(wèi)生整治的時候,鎮(zhèn)政府很重視我們反饋的問題,一上報很快就有人來跟進處理。大家都很高興,紛紛向村委報告日常生活中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境污染問題?！?訪談記錄,20211027)在此過程中,H鎮(zhèn)采取“軟動員”做法:依托村“兩委”入戶宣傳環(huán)境政策并發(fā)放環(huán)保倡議書,駐村干部引導(dǎo)各村制定村規(guī)民約,在強化農(nóng)戶環(huán)保責(zé)任意識的同時,也提升環(huán)境政策的支持度。對一些拒不配合的農(nóng)戶則進行人情游說和情境動員,使其環(huán)保觀念得到有效改善。正如村委CDY表示:“一般每個行政村都至少固定配置一個垃圾集中分類點,按上級要求統(tǒng)一設(shè)計環(huán)保宣傳樣式,但看的人并不多。面向村民開展的環(huán)境保護宣講會獲得一定的效果,但對一部分比較頑固的村民仍然需要慢慢做工作,畢竟我們并沒什么有效手段可以強制要求其配合?！?訪談記錄,20211027)可見,通過“軟動員”能夠減少環(huán)境政策執(zhí)行阻力,但過于依賴村莊自治力量的配合和外部行政力量的反復(fù)介入,不僅擠占了駐村干部大量的時間,也使得環(huán)境治理的行政成本超出預(yù)算。

總體而言,“軟動員”雖能結(jié)合村莊實際引導(dǎo)基層群眾參與農(nóng)村環(huán)境治理,以化解環(huán)境政策執(zhí)行“梗阻”困境,但這種動員方式僅能提高基層群眾對環(huán)境政策的理解程度而非直接轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理成效。由于缺乏剛性約束力,一旦失去村莊自治力量的支持與配合,基層政府只能通過反復(fù)動員予以化解,這些不僅加重駐村干部工作負(fù)擔(dān),也導(dǎo)致治理成本不斷加大。

(三)“軟硬兼施動員”:剛性治理與柔性治理相結(jié)合

面對上級不斷加碼的高指標(biāo)任務(wù),采取剛性治理的方式推動農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行成為基層政府的首選,而以柔性治理手段回應(yīng)基層群眾的合理訴求則是環(huán)境政策能否順利落地的關(guān)鍵。換言之,“硬動員”的剛性治理邏輯要求科層制體系內(nèi)部各部門照章辦事,并依托行政威權(quán)推動環(huán)境政策走向底層實踐,“軟動員”的柔性治理邏輯則是基層政府有意識地向外部吸納其他主體,引導(dǎo)村莊自治力量參與農(nóng)村環(huán)境治理,以破解環(huán)境政策執(zhí)行“梗阻”困境。通過“軟硬兼施動員”,既能強化環(huán)境政策的權(quán)威性,督促各部門履職到位,也能破解基層政府動員失靈所帶來的社會響應(yīng)不足的困境。

在重視情境下,J鎮(zhèn)的農(nóng)村環(huán)境治理策略顯現(xiàn)出“軟硬兼施動員”特性,即基層政府采取分級量化指標(biāo)和逐級攤派任務(wù)的方式明確各部門和基層群眾的環(huán)保職責(zé),既按照剛性治理的要求提高各部門的環(huán)境政策執(zhí)行力度,也通過柔性治理的方式及時回應(yīng)基層群眾訴求,由此形成了科層體制內(nèi)部剛性治理與科層體系外部柔性治理相結(jié)合的農(nóng)村環(huán)境治理模式。雖然不斷加大的環(huán)保考核壓力能夠促使基層政府極力完成上級攤派的各項考核指標(biāo)任務(wù),以緩解自身被問責(zé)的壓力,但政策執(zhí)行的路徑依賴特性卻塑造了各能部門機械式執(zhí)行樣態(tài),以致諸多政策難以落地。尤其在“一票否決”剛性要求下,以柔性治理手段化解政策執(zhí)行阻力則成為基層政府的首選。因此,通過“軟硬兼施動員”,既可以強化科層制體系內(nèi)部的政策執(zhí)行力度,也可以消解村莊社會外部的集體行動困境。一方面,J鎮(zhèn)政府按照上級指示對環(huán)境政策進行配套,相繼制定了《J鎮(zhèn)2021愛國衛(wèi)生工作要點》《J鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾分類投放與收集設(shè)施設(shè)置》等一系列制度文件,并以“包辦到戶、責(zé)任到人”等方式將環(huán)保職責(zé)落實到個人,對完不成考核指標(biāo)的單位及時問責(zé);另一方面,要求各層級干部下沉至基層,通過入戶宣傳、帶頭執(zhí)行等方式號召群眾積極參與衛(wèi)生整治。正如J鎮(zhèn)村民WSH所言:“縣鄉(xiāng)干部都來到咱們這地方幫搞衛(wèi)生了,自己光看著也過意不去,也就跟著掃了。”(訪談記錄,20220206)對于不愿配合的農(nóng)戶,基層政府既通過村“兩委”干部的反復(fù)游說,使其轉(zhuǎn)變環(huán)保理念,也采取“門前三包”“星級文明戶”等方式將環(huán)保職責(zé)壓實至農(nóng)戶主體,以體現(xiàn)環(huán)境政策的權(quán)威性。如J鎮(zhèn)駐村第一書記MYL表示:“相對來說,縣直干部下鄉(xiāng)與地方官員群眾共同進行衛(wèi)生整治工作,獲得的環(huán)境治理效果是要比以前好很多的?！?訪談記錄,20220210)“軟硬兼施動員”既落實了體制內(nèi)部的環(huán)境治理責(zé)任下壓,使環(huán)境政策得以高效執(zhí)行,也發(fā)揮了關(guān)注基層群眾的主體性力量在化解環(huán)境政策執(zhí)行“梗阻”困境的作用,將柔性治理嵌入至剛性治理之中,實現(xiàn)了“硬動員”和“軟動員”在農(nóng)村環(huán)境治理場域中有機融合,形成了優(yōu)勢互補的治理機制。

總體而言,“軟硬兼施動員”既有利于塑造環(huán)境政策的剛性治理權(quán)威性,也有利于重塑農(nóng)戶的環(huán)保主體責(zé)任意識,既有效彌補了因過于關(guān)注外部力量配合而導(dǎo)致環(huán)境治理成效不可控制的弊端,也化解了因基層群眾訴求回應(yīng)不足而誘發(fā)的政策失靈風(fēng)險。綜合來看,政府動員差異性主要表現(xiàn)在環(huán)境政策執(zhí)行層面,在政策目標(biāo)實現(xiàn)難度大、績效考核要求高的情況下,基層政府會將該項工作提升至“政治任務(wù)”高度,進而采取最具有權(quán)威性的剛性治理方式(硬動員)推動政策落地。而在政策要求明晰、可行性高的情況下,基層政府會選擇柔性治理方式(軟動員)來消解政策執(zhí)行阻力。但由于農(nóng)村環(huán)境問題誘因復(fù)雜化、參治主體利益多元化與各部門執(zhí)行能力差異性,僅靠基層政府的單一動員策略,很可能因科層制體系層級節(jié)制的影響而導(dǎo)致環(huán)境政策執(zhí)行“梗阻”,也可能因村莊社會中的農(nóng)戶聯(lián)合抵制而導(dǎo)致政府動員失靈。因而在大多數(shù)情況下,基層政府會根據(jù)地方實際,動態(tài)選擇“軟硬兼施動員”的折中方式,既通過“硬動員”來塑造剛性治理的權(quán)威性,也采取“軟動員”來增強柔性治理的有效性,由此形成的優(yōu)勢互補既能增強政府動員力度,也能提升社會響應(yīng)的程度。

四、社會響應(yīng):政府動員下的農(nóng)村環(huán)境治理差異化回應(yīng)

差異化動員策略是基層政府為適應(yīng)不同治理條件而做出的行為選擇?；鶎诱枰鶕?jù)科層制考核壓力與村民參與意愿而動態(tài)調(diào)整動員策略,以達到規(guī)避上級問責(zé)、加快環(huán)境政策落地速度和提升環(huán)境治理效能等目的。在基層政府不同動員策略下,基層群眾響應(yīng)程度呈現(xiàn)出差異化特性,具體表現(xiàn)為:“弱響應(yīng)”“強弱趨中響應(yīng)”和“強響應(yīng)”三種勢態(tài)。

(一)“弱響應(yīng)”:“硬動員”下的消極應(yīng)對

“弱響應(yīng)”實際上是環(huán)境政策在底層實踐過程中得不到農(nóng)戶支持而陷入失靈的困境。一方面,因環(huán)境政策“懸浮化”而導(dǎo)致基層群眾參與度較低,這為基層政府選擇性應(yīng)對、利用信息不對稱與上下級“共謀”虛構(gòu)治理成效提供了操作空間。另一方面,因宏觀的環(huán)境政策未能根據(jù)地方實際而進行適應(yīng)性調(diào)整,加之剛性治理的機械式執(zhí)行無形中弱化了基層群眾的主體性作用,以致基層政府長期處在“唱獨角戲”的狀態(tài)。換言之,基層政府過于關(guān)注環(huán)境政策的剛性治理成效,而忽視基層群眾的推動作用,以致其動員遭到基層群眾消極應(yīng)對,導(dǎo)致環(huán)境政策失靈的風(fēng)險不斷放大。即使基層政府選派駐村干部下鄉(xiāng)助推環(huán)境政策落地,或通過柔性治理來消除環(huán)境政策執(zhí)行阻力,也可能因額外的治理成本增加而被迫“擱淺”。概言之,“弱響應(yīng)”實際上是缺乏社會力量的積極配合和有效參與,基層群眾“冷漠化”加劇環(huán)境政策在底層實踐中社會響應(yīng)不足。

在T鎮(zhèn)政府的“硬動員”策略下,部分村莊呈現(xiàn)出“弱響應(yīng)”的態(tài)勢?！皯腋』钡沫h(huán)境政策使得基層群眾的參與意愿較低,對政府動員保持消極態(tài)度,而缺乏基層群眾的全過程參與和監(jiān)督,無形中給基層部門提供了虛構(gòu)治理成效的操作空間。以逐級量化考核指標(biāo)和逐級加壓的方式督促各部門快速完成剛性治理要求下的環(huán)境治理指標(biāo)。各部門遵循“對上負(fù)責(zé)”的理念,為緩解自身被問責(zé)的壓力而忽視地方實際,也未能對環(huán)境政策進行適應(yīng)性調(diào)整,以致治理成效難以達到預(yù)期。正如T鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境所所長LYS所言:“我們的環(huán)境政策主要按照市政府下發(fā)的環(huán)境指標(biāo)細(xì)則進行配套的,大致內(nèi)容并未做出變更,基本按照按上級指示來執(zhí)行環(huán)境政策。”(訪談記錄,20211003)由于基層群眾長期游離在農(nóng)村環(huán)境治理體系之外,加之對環(huán)境政策了解不充分而無法向政府部門表達自己的合理訴求,以致會做出阻撓環(huán)境政策實施的行為。在執(zhí)行垃圾分類政策過程中,T鎮(zhèn)政府強制要求每家每戶按標(biāo)準(zhǔn)對自家垃圾進行分類,并將村民的配合程度與村里的優(yōu)惠政策掛鉤。由于忽視了農(nóng)戶對政策的接受程度而采取剛性治理手段強制攤派垃圾分類任務(wù),導(dǎo)致諸多農(nóng)戶不滿,不愿配合政府部門和村委的工作,最終導(dǎo)致村莊垃圾分類工作陷入長期停滯狀態(tài)。正如村民FKS所言:“垃圾分類做這么多干什么,能把垃圾收集成袋子不要亂堆亂放都已經(jīng)很好了。一天到晚搞這些不適合現(xiàn)在的農(nóng)村的額外任務(wù),自己吃力也不討好。”(訪談紀(jì)錄,20211004)雖然基層政府按照上級指令推行環(huán)境政策,但由于缺乏基層群眾的響應(yīng)和支持,以致再好的政策也無法發(fā)揮其應(yīng)有的治理作用。

總體而言,由于缺乏基層群眾的積極配合和有效參與,環(huán)境政策失靈的風(fēng)險在各部門機械式執(zhí)行過程中不斷加大?；鶎诱坝矂訂T”策略下的村莊“弱響應(yīng)”體現(xiàn)為因各部門過于關(guān)注剛性治理的成效,而導(dǎo)致基層群眾在農(nóng)村環(huán)境治理過程中嚴(yán)重缺位,進而造成環(huán)境政策響應(yīng)不足和治理成效低下。

(二)“強弱趨中響應(yīng)”:“軟動員”下的適度回應(yīng)

“強弱趨中響應(yīng)”是基層政府將社會組織和基層群眾吸納至農(nóng)村環(huán)境治理體系,并采取“軟動員”的柔性治理化解環(huán)境政策執(zhí)行“梗阻”困境?；鶎诱ㄟ^下鄉(xiāng)宣傳,駐村干部入戶游說的“軟動員”方式,使農(nóng)戶充分了解環(huán)境政策并配合環(huán)保工作。同時打造線上與線下相融合的政社互動平臺,使基層群眾反映的環(huán)境問題能夠及時上傳與處置,在提升基層群眾參與意愿的同時,也能營造政社合作治理環(huán)境問題的良好氛圍。雖然通過“軟動員”的柔性治理方式能夠提高基層群眾的回應(yīng)速度,但過度依賴基層群眾的自覺響應(yīng)可能會帶來新的問題。一方面,治理主體力量分散化加大了農(nóng)村環(huán)境治理難度。雖然基層政府基于地方實際執(zhí)行環(huán)境政策,也強調(diào)基層群眾的主體性作用,但卻難以解決因利益主體多元化而導(dǎo)致的差異化訴求。尤其是基層政府的工作重心并非圍繞農(nóng)村環(huán)境治理展開,這就導(dǎo)致部分體制內(nèi)資源被耗散,而真正投入到農(nóng)村環(huán)境治理過程的資源不斷被壓縮。另一方面,雖然通過柔性治理手段能夠動員基層群眾積極響應(yīng)并投入到農(nóng)村環(huán)境治理過程,但也難以規(guī)避集體行動弱化的困境,部分基層群眾因內(nèi)部動力疲軟、外部動力不足而消極被動參與或阻礙環(huán)境政策執(zhí)行,以致出現(xiàn)既不支持也不反對,或是既有支持也有反對的“強弱趨中響應(yīng)”態(tài)勢。

基層政府依托行政權(quán)威督促各部門履行環(huán)保職責(zé),但卻忽視鄉(xiāng)村社會所固有的人情關(guān)系網(wǎng),因而采取機械式執(zhí)行環(huán)境政策反而會招致基層群眾的“冷漠化”應(yīng)對。因此,H鎮(zhèn)政府采取農(nóng)戶容易理解的柔性手段推進政策,以提高其對環(huán)境政策的理解程度。在H鎮(zhèn)政府“軟動員”下,基層群眾呈現(xiàn)出“強弱趨中響應(yīng)”的樣態(tài)。H鎮(zhèn)政府以柔性治理的“軟動員”方式加強與基層群眾互動,在宣傳環(huán)境政策的同時促使基層群眾的環(huán)保觀念得到轉(zhuǎn)變,進而實現(xiàn)社會層面對環(huán)境政策的積極回應(yīng)。在“軟動員”下,大部分群眾能夠明晰自身在農(nóng)村環(huán)境治理過程中的主體地位,并主動轉(zhuǎn)變環(huán)保觀念,配合基層政府執(zhí)行環(huán)境政策。正如H鎮(zhèn)村民HZY所言:“搞好房屋周邊衛(wèi)生、整治臟亂差這些環(huán)境工作,以前覺得這是政府的事情,現(xiàn)在認(rèn)識到自己也要出一份力。搞好衛(wèi)生誰都喜歡,雖然過程有點難,但是做好了大家都高興。”(訪談記錄,20211027)雖然通過柔性治理手段能夠拓寬政民互動渠道,使基層群眾的合理訴求得到充分表達。但隨著環(huán)境治理重心下移,基層政府過于關(guān)注對社會的動員而將治理力量分散在各村莊,由此衍生出新的問題:基層政府既難以滿足廣大群眾的差異化環(huán)境治理訴求,也負(fù)擔(dān)了更多的行政成本,使得環(huán)境政策執(zhí)行難度不斷加大。村委CZL表示:“上級號召村委帶領(lǐng)村民搞環(huán)境整治,要收集他們的意見。我們就按要求帶領(lǐng)他們整治環(huán)境嘛。但村民所提的環(huán)境問題有時候比較‘自私’,如對私自養(yǎng)殖家畜造成的污染評判并不一致。有時意見之間甚至?xí)蚣堋?如垃圾收集點的地點設(shè)置問題?！?訪談記錄,20211027)如過于關(guān)注“軟動員”在農(nóng)村環(huán)境治理的效果,不僅使得環(huán)境政策缺乏剛性治理權(quán)威的高效推進,也會增加額外的治理成本。而過于依賴基層群眾的自覺來推動農(nóng)村環(huán)境治理政策,那很可能因部分基層群眾“冷漠化”而無法實現(xiàn)政策落地。正如H鎮(zhèn)村民WYF所言:“雖說是倡議我們要搞好周邊衛(wèi)生,但我既要出去檔口(擺攤)又要種田,不搞也不會有什么后果,那我還不如休息。”(訪談記錄,20211027)因此,在基層政府的“軟動員”下,部分基層群眾的響應(yīng)呈現(xiàn)出強弱趨中樣態(tài):既不支持也不反對,如觸及其自身利益,那在政府動員下就積極參與,反之亦然。

總體而言,“軟動員”策略下的基層群眾能夠積極響應(yīng)環(huán)境政策,進而破解各部門機械式執(zhí)行所帶來的“梗阻”困境。但工作重心的偏移也衍生了治理力量分散化、行政成本增加和群眾利益分化等新問題,使得農(nóng)村環(huán)境治理成效難以到達預(yù)期。

(三)“強響應(yīng)”:“剛?cè)岵毕碌闹卫碛行?/h3>

“強響應(yīng)”下的基層政府以剛性治理塑造環(huán)境政策的權(quán)威性,并以柔性治理加強對基層群眾的現(xiàn)實關(guān)懷,既依托行政權(quán)威推動環(huán)境政策高效率執(zhí)行,也采取柔性措施吸納社會力量參與,以化解各部門機械式執(zhí)行而造成的政策失靈風(fēng)險。換言之,基層政府在調(diào)適“硬動員”與“軟動員”的基礎(chǔ)上,將剛性治理的“高效率”與柔性治理的“強緩沖”進行深度融合,充分發(fā)揮集體行動優(yōu)勢來消解單一主體治理的困境,使得農(nóng)民的主體性作用得到充分體現(xiàn)?！皬婍憫?yīng)”表現(xiàn)為基層政府以剛性治理塑造高效的政策執(zhí)行樣態(tài),并將柔性治理理念嵌入農(nóng)村環(huán)境治理全過程,進而實現(xiàn)村莊自治力量的積極參與。在“剛?cè)岵辈呗韵?既提高了基層群眾對環(huán)境政策的理解程度,也提升了各部門的執(zhí)行效能,由此形成基層群眾高度配合與環(huán)境治理成效顯著的“強響應(yīng)”樣態(tài)。

在J鎮(zhèn)政府“軟硬兼施動員”下,基層群眾呈現(xiàn)出“強響應(yīng)”特征?；鶎诱韧ㄟ^“硬動員”的剛性治理手段塑造環(huán)境政策權(quán)威性,督促各部門履職到位,也依賴“軟動員”的柔性治理手段提升基層群眾的參治意愿,使其回歸農(nóng)村環(huán)境治理的主體角色?！败浻布媸﹦訂T”實際上契合當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理要求,即基層政府借助行政權(quán)威推動環(huán)境政策走向底層實踐,并積極引導(dǎo)基層群眾參與農(nóng)村環(huán)境治理全過程,使其主體意識得到不斷強化?！皬婍憫?yīng)”意味著基層政府借助科層制體系將環(huán)境治理指標(biāo)快速傳達,并通過制定“村規(guī)民約”將環(huán)保職責(zé)落實到戶。J鎮(zhèn)政府通過不定期下基層進行環(huán)保動員和宣傳,聯(lián)合各層級駐村干部齊抓共管農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。持續(xù)性的政策宣傳不僅可以提高基層群眾對環(huán)境政策的理解程度,也能降低因社會響應(yīng)不足而導(dǎo)致的環(huán)境政策失靈風(fēng)險。在基層政府“剛?cè)岵钡闹卫聿呗韵?農(nóng)戶的環(huán)保意識和環(huán)保行為發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變,不僅為基層政府后續(xù)的環(huán)保工作提供支撐,也為新一輪的鄉(xiāng)村建設(shè)行動提供支持。正如村委DRZ所言:“大部分村民在村委不停的入門宣傳后都保持比較好的衛(wèi)生習(xí)慣了,連那一小撮曾不愿配合的村民,在政府給予一定的口頭警告后,也不做環(huán)境衛(wèi)生的‘老鼠屎’。你看現(xiàn)在的路邊,哪還有垃圾呢?”(訪談記錄,20220211)

“強響應(yīng)”實際上是基層政府在推行環(huán)境政策的過程中合理利用社會力量的正向積極反饋。在基層政府“剛?cè)岵钡闹卫聿呗韵?既可以提高基層群眾的環(huán)保意識,化解因機械式執(zhí)行而造成的環(huán)境政策失靈困境,又能在持續(xù)性動員下引導(dǎo)基層群眾參與農(nóng)村環(huán)境治理全過程,并形成合力、精準(zhǔn)高效地解決農(nóng)村環(huán)境問題。綜合來看,差異化的社會響應(yīng)主要表現(xiàn)在:在基層政府“硬動員”策略下,各部門機械式執(zhí)行而招致基層群眾不滿,并“弱響應(yīng)”政府的環(huán)保號召,由于長期缺位而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理成效低下。在基層政府“軟動員”策略下,基層群眾能夠積極配合環(huán)境政策執(zhí)行,但柔性治理手段卻難以解決利益訴求多元化、集體行動弱化與行政資源內(nèi)耗等問題,很可能因基層群眾既不支持也不反對的“強弱趨中響應(yīng)”而導(dǎo)致環(huán)境政策“懸浮化”。而在基層政府“軟硬兼施動員”策略下,既能督促各部門精準(zhǔn)高效地解決農(nóng)村環(huán)境問題,也能充分利用基層群眾的“強響應(yīng)”來提升環(huán)境政策的可及性,在實現(xiàn)剛性治理與柔性治理優(yōu)勢互補的同時,提升環(huán)境政策的有效性。

五、結(jié) 語

在農(nóng)村環(huán)境治理場域中,雖然環(huán)境政策供給的目標(biāo)指向具有統(tǒng)一性,但在不同政府動員模式與社會響應(yīng)的影響下,不同地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境治理水平和治理成效呈現(xiàn)出差異化樣態(tài)。上級政府通過政策配套量化環(huán)保指標(biāo),并逐級攤派給各部門落實,既實現(xiàn)多層級部門環(huán)保責(zé)任共擔(dān),也能夠掌控農(nóng)村環(huán)境治理全過程。但在具體實踐中,基層政府往往因權(quán)限過小、財力薄弱和人員不足等客觀條件的限制,而不得不在環(huán)境政策執(zhí)行中規(guī)避潛在的問責(zé)風(fēng)險。因而他們更加關(guān)注上級政府的高指標(biāo)要求,而忽視基層群眾的合理訴求。換言之,基層政府“對上負(fù)責(zé)”完成上級攤派的環(huán)境治理任務(wù)指標(biāo),而選擇性“對下回應(yīng)”基層群眾的環(huán)境治理訴求,由此造成政府高效動員而基層群眾響應(yīng)不足的背離現(xiàn)象。

在基層治理模式逐漸由“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢绾献鞴仓巍北尘跋?基層政府逐漸關(guān)注基層群眾與社會組織在環(huán)境政策執(zhí)行過程中的主體性地位,進而采取強有力的動員策略引領(lǐng)基層群眾參與農(nóng)村環(huán)境治理全過程,以社會層面的積極回應(yīng)化解因機械式執(zhí)行環(huán)境政策所衍生的“梗阻”困境。但在實際中,基層政府對社會力量的認(rèn)識和把握程度的不同往往會形成差異化的治理樣態(tài)。如過度關(guān)注基層群眾能否配合和支持,卻造成環(huán)境政策執(zhí)行偏離問題導(dǎo)向理念,很可能因基層群眾“冷漠化”而造成環(huán)境政策“懸浮化”。因此,激活多元主體力量、增強集體行動能力與消除利益紛爭是提升農(nóng)村環(huán)境治理效能的關(guān)鍵,而根據(jù)村莊實際情況動態(tài)選擇動員策略所獲取的社會響應(yīng)效果更佳。如進行“硬動員”,可以在科層制體系內(nèi)部實現(xiàn)環(huán)境政策的快速傳達和高效執(zhí)行;如采取“軟動員”,可以統(tǒng)籌村莊自治力量與形成環(huán)境治理合力;如選擇“軟硬兼施動員”,可以實現(xiàn)剛性治理與柔性治理優(yōu)勢互補,進而形成政社合作共治下的農(nóng)村環(huán)境治理體系。