陳利根,陶嘉誠(chéng)

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院/公共管理學(xué)院,南京 210095)

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告明確提出“推進(jìn)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治”,這為進(jìn)一步扎實(shí)推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境治理提供了根本遵循。近年來(lái),國(guó)家大力推行整治行動(dòng),農(nóng)村人居環(huán)境得到極大改善,但政府“大包大攬式、一站式服務(wù)到底”的治理模式普遍面臨著交易成本高昂、長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制缺乏等問(wèn)題[1],面對(duì)數(shù)量龐大的鄉(xiāng)村存量和形態(tài)復(fù)雜的鄉(xiāng)土空間,政府主導(dǎo)的單中心治理模式難以為繼。因此,如何構(gòu)建行之有效的農(nóng)村人居環(huán)境治理模式,這一利益羈絆復(fù)雜的公共議題值得進(jìn)一步審析。

基于國(guó)家涉農(nóng)政策的演變邏輯,可發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)與鄉(xiāng)村治理范式的要求都經(jīng)歷了深刻嬗變。例如,從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期二十字方針中的“村莊整潔”與“管理民主”,再到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略二十字總要求中的“生態(tài)宜居”與“治理有效”,從“整潔”走向“宜居”,從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”。從宏觀政策推行軌跡來(lái)看,中辦、國(guó)辦在《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》業(yè)已完成之際即銜接性地頒布《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案(2021-2025年)》,這既說(shuō)明農(nóng)村人居環(huán)境事業(yè)發(fā)展必須久久為功方能善作善成,又說(shuō)明在城鄉(xiāng)融合生態(tài)理念下的農(nóng)村人居環(huán)境治理在整個(gè)中國(guó)人居環(huán)境治理體系中正逐漸上升為“時(shí)代主角”地位?！蛾P(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》則提出將“堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng),以強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用為關(guān)鍵,以深化企業(yè)主體作用為根本,以更好動(dòng)員社會(huì)組織和公眾共同參與為支撐”作為構(gòu)建新時(shí)期環(huán)境治理體系的原則遵循,表明傳統(tǒng)治理樣態(tài)的轉(zhuǎn)型時(shí)機(jī)已然到來(lái)。

由政府一元化主導(dǎo)治理向政府及社會(huì)多元主體拓展,是農(nóng)村人居環(huán)境治理的主流選擇,多元主體合作共治已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),這點(diǎn)在學(xué)界已取得基本共識(shí)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境多元共治問(wèn)題進(jìn)行了充分而有益的探討,主要集中在以下三方面。(1)多元共治的性質(zhì)內(nèi)涵與演變過(guò)程。多元共治實(shí)質(zhì)是“以政府為指導(dǎo)、以市場(chǎng)為配合、以社會(huì)力量為支持”的環(huán)境治理架構(gòu)[2-3],村民由于“在場(chǎng)”特征更應(yīng)發(fā)揮主體作用[4],治理主體變遷經(jīng)歷了從行政化管控時(shí)期、社區(qū)加入治理行列時(shí)期以及治理背景下多元主體共治時(shí)期[5-6]。(2)多元共治面臨的實(shí)踐困境。在項(xiàng)目制、科層制的影響約制下,基層政策落實(shí)不到位[7]、資金缺口巨大[8]、村民主體錯(cuò)位[9]、市場(chǎng)監(jiān)管不足[10]、社會(huì)力量無(wú)法精準(zhǔn)接入[11]以及主體間的權(quán)責(zé)邊界無(wú)法厘清[5]是農(nóng)村人居環(huán)境治理面臨的實(shí)踐困境。(3)多元共治的驅(qū)動(dòng)機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑。主要是優(yōu)化基層組織結(jié)構(gòu)[12],重塑村民環(huán)保觀念[4],提升村莊社會(huì)資本[13],建立市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)分割與定價(jià)交易機(jī)制[14],加強(qiáng)治理技術(shù)支撐,構(gòu)建利益協(xié)同機(jī)制[15]。

盡管現(xiàn)有研究對(duì)于多元主體治理下的主體性質(zhì)、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、協(xié)同緣由及共治路徑等進(jìn)行了有益的探索,但對(duì)于治理主體的內(nèi)涵界定判斷往往限于理論演繹而缺乏實(shí)際檢驗(yàn),大多只是停留在整體分析框架上,對(duì)于治理過(guò)程及其內(nèi)在機(jī)制的研究較為薄弱,鮮有研究在基于多主體視角下分析協(xié)同治理的分工機(jī)制以及現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域下各主體之間的互動(dòng)關(guān)系。已有研究往往基于演化博弈理論模型分析PPP模式下政府、企業(yè)、村民等主體行為策略的演化[16-17],嘗試對(duì)于治理主體之間的關(guān)系及利益博弈行為等進(jìn)行闡釋,探求在理論情景下多元主體的共生狀態(tài),但此類研究普遍缺少中國(guó)鄉(xiāng)村場(chǎng)域的現(xiàn)實(shí)支撐。

如要成為農(nóng)村人居環(huán)境善治的“妙法良方”,多中心協(xié)同治理模式何以可能,何以可為?所謂政府、村民、企業(yè)和社會(huì)組織的主體構(gòu)成具體是什么,在治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中涵蓋范圍有哪些?各單元主體之間互動(dòng)關(guān)系的生成機(jī)制和運(yùn)行邏輯是什么,多中心協(xié)同治理模式是如何實(shí)現(xiàn)政府、村民、企業(yè)和社會(huì)組織等“攜手共進(jìn)”,以達(dá)成“協(xié)調(diào)增益”的治理愿景?這需要進(jìn)一步的理論補(bǔ)充與實(shí)踐考證。本研究從分工機(jī)制和內(nèi)部關(guān)系出發(fā),通過(guò)案例揭示農(nóng)村人居環(huán)境治理的相關(guān)多元主體間應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)合作共治。

二、理論闡析與分析框架

(一)多中心協(xié)同治理理論及其適用性

“多中心”概念肇始于邁克爾·波拉尼在《The Logic of Liberty》一書中提出的社會(huì)兩種秩序安排:自發(fā)秩序和集中指揮[18]。邁克爾·波拉尼認(rèn)為,自發(fā)秩序具有穩(wěn)定性與高效性,在自發(fā)秩序形成過(guò)程中,個(gè)體在完成多中心任務(wù)過(guò)程中可以通過(guò)個(gè)體之間的調(diào)和互配而趨向行為一致。奧斯特羅姆夫婦以小規(guī)模公共池塘資源為研究對(duì)象,并基于長(zhǎng)期的實(shí)證分析在“多中心”秩序的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)了多中心理論研究網(wǎng)絡(luò)。作為多中心治理理論集成者,奧斯特羅姆夫婦認(rèn)為,“多中心”也適用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的公共事務(wù)管理[19],市場(chǎng)或政府的“單中心”的治理方式往往會(huì)受到效果閾限——即公共產(chǎn)品供給的高交易成本與公共政策執(zhí)行的低運(yùn)行效率[20]。建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)三維框架下多元主體功能互補(bǔ)的合作協(xié)調(diào)機(jī)制可以系統(tǒng)性地解決公共問(wèn)題[21],這亦是公共事務(wù)的治理之道。多中心治理理論的本土化應(yīng)用方興未艾,但亦有研究認(rèn)為,將更多主體引入治理體系后,各主體之間職能與責(zé)任邊界會(huì)變得模糊,在實(shí)踐場(chǎng)域中依然可能是“無(wú)序”的狀態(tài)[22]。

物理學(xué)家赫爾曼·哈肯發(fā)現(xiàn),由大量子系統(tǒng)組成的巨系統(tǒng)在一定條件下會(huì)由“混沌”自動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝行颉盵23],而通過(guò)辨認(rèn)這種系統(tǒng)內(nèi)在的自動(dòng)機(jī)制運(yùn)作的普適性的共同規(guī)律可以解決要素間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。自此,作為認(rèn)識(shí)自然世界規(guī)律的啟發(fā)性工具——協(xié)同學(xué)應(yīng)運(yùn)而生。協(xié)同學(xué)的核心觀點(diǎn)“自組織”認(rèn)為現(xiàn)實(shí)世界的自組織過(guò)程產(chǎn)生的子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)耦合形式雖然大相徑庭,但依然會(huì)存在普遍起作用的原理規(guī)律。如果將協(xié)同學(xué)滲透到社會(huì)治理領(lǐng)域,社會(huì)作為由公共部門和私人部門等子系統(tǒng)組成的開(kāi)放性復(fù)雜巨系統(tǒng),它們之間也能形成協(xié)同,系統(tǒng)自發(fā)地由“無(wú)序”到“有序”的過(guò)程就是系統(tǒng)自組織的過(guò)程。進(jìn)一步地,多中心理論所言的“自發(fā)秩序”與協(xié)同學(xué)意義上的“自組織”具有很強(qiáng)的共通性,兩者交叉整合可以提煉出新的治理模式——多中心協(xié)同治理。這種治理模式既突破了單中心治理局限,解決治理主體的多元化問(wèn)題,又可以強(qiáng)化治理主體內(nèi)部各要素之間的協(xié)同,為處理各主體之間的矛盾提供了解決思路,有效回應(yīng)了各治理主體的職能與責(zé)任邊界問(wèn)題。

多中心協(xié)同治理理論在農(nóng)村人居環(huán)境治理方面具有較強(qiáng)的適用性,為農(nóng)村人居環(huán)境傳統(tǒng)治理樣態(tài)的重塑升級(jí)提供了有益的研究視角。第一,該理論奠定治理對(duì)象需要具有“公共特性”的基調(diào),而農(nóng)村人居環(huán)境恰好符合治理對(duì)象具有“公共特性”的要求,比如按照競(jìng)爭(zhēng)性與排他性程度的界定,農(nóng)村人居環(huán)境既包括道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等完全公共產(chǎn)品與服務(wù),也包括諸如農(nóng)村垃圾處理、污水治理等準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)。第二,多中心治理強(qiáng)調(diào)多個(gè)決策中心的參與,擺脫了傳統(tǒng)僵化的“自上而下”式的單軌管理機(jī)制,通過(guò)靈活多變的“多軌合作”機(jī)制使得各主體能夠平等溝通、協(xié)商,形成和維持深層次的互動(dòng)信任,承擔(dān)起各自的職責(zé)與義務(wù),進(jìn)而提供多樣化的治理工具,這與推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設(shè)語(yǔ)境下農(nóng)村人居環(huán)境治理主體與治理工具多樣化的要求所契合。第三,協(xié)同學(xué)認(rèn)為需強(qiáng)化治理主體內(nèi)部各要素之間的協(xié)同,避免各主體之間的“職責(zé)消解”,尤其強(qiáng)調(diào)不同利益相關(guān)者之間應(yīng)該達(dá)到動(dòng)態(tài)均衡,不同利益攸關(guān)方需克服內(nèi)部沖突,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境治理不同行為主體之間的“正和博弈”,從而發(fā)揮各自功能價(jià)值,最終調(diào)動(dòng)各主體擁有的資源力量參與治理過(guò)程。缺失了某一要素或某個(gè)環(huán)節(jié)的參與,就無(wú)法達(dá)到理想的治理效果。而通過(guò)發(fā)揮協(xié)同效應(yīng),其治理的協(xié)同效果也會(huì)大于所有單個(gè)治理主體獨(dú)立發(fā)揮作用之和。各主體還可以通過(guò)“生態(tài)文明”與“鄉(xiāng)村振興”等外部情境的學(xué)習(xí)領(lǐng)悟,建立起共同的目標(biāo)與發(fā)展愿景,逐步推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境從“良序”走向“善治”。

(二)農(nóng)村人居環(huán)境的多中心協(xié)同治理分析框架

農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)合型工程,具有組織、制度和技術(shù)環(huán)境的多元性和復(fù)雜性[24]。多中心協(xié)同治理體系如要成為系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的治理體系,需要回應(yīng)“治理什么”“誰(shuí)來(lái)治理”“如何治理”三大問(wèn)題。從治理要素來(lái)概括,就是治理對(duì)象、治理主體以及治理手段。因此,本研究運(yùn)用系統(tǒng)論的方法,通過(guò)治理要素的劃分構(gòu)建農(nóng)村人居環(huán)境多中心協(xié)同治理模型(見(jiàn)圖1)。

圖1 農(nóng)村人居環(huán)境整治的多中心協(xié)同治理框架

以治理對(duì)象為邏輯起點(diǎn),問(wèn)題域指向現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間的內(nèi)在關(guān)系與邏輯可能性空間,對(duì)問(wèn)題域中各相關(guān)問(wèn)題要素的確定分析有助于厘清環(huán)境治理所面臨的公共性困境。農(nóng)村人居環(huán)境治理硬件設(shè)施建設(shè)滯后,主要表現(xiàn)在生活垃圾處理、生活污水處理以及村容村貌提升等方面。與硬件相對(duì)應(yīng)的制度軟環(huán)境建設(shè)也較為落后,有關(guān)農(nóng)村人居環(huán)境的專門法律條文較少、操作性差且難以保障執(zhí)法力度。這就導(dǎo)致對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為缺乏有效的外部監(jiān)督,也使得環(huán)保公益訴訟困難。綜合硬件和軟環(huán)境的雙重維度分析,我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境面臨著諸多亟待解決問(wèn)題,是一個(gè)復(fù)雜的“公共問(wèn)題域”,而在“公共問(wèn)題域”背后,浮現(xiàn)出的是一個(gè)個(gè)公共性困境:政府的公共服務(wù)供給乏力;村民環(huán)保意識(shí)薄弱;技術(shù)與人力等保障要素匱乏;基層環(huán)保型社會(huì)組織虛化并邊緣化;企業(yè)的經(jīng)濟(jì)理性超越公共理性;傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化式微,村莊公共精神逐步消解等。這些公共性困境單靠政府力量無(wú)法解決,甚至?xí)构残岳Ь匙兊酶鼮榧帧６诙嘀行膮f(xié)同治理體系下,由于具備治理主體多元性的條件,多元主體可以通過(guò)溝通協(xié)作、資源整合、目標(biāo)耦合以及利益聯(lián)結(jié)等方式,進(jìn)一步界定功能定位及責(zé)任邊界,在利益相關(guān)者之間形成動(dòng)態(tài)平衡,明晰多主體的角色定位及其治理策略,從而對(duì)行政規(guī)制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、村民自治、社會(huì)參與等進(jìn)行界定分工,實(shí)現(xiàn)治理手段的協(xié)同,這亦是協(xié)同學(xué)意義上的自組織過(guò)程,由此達(dá)到治理有序,即善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而產(chǎn)生的治理效果又能反饋到治理主體以及治理對(duì)象,使得現(xiàn)實(shí)問(wèn)題得到逐步解決,最終形成理論上的邏輯閉環(huán)。

1.誰(shuí)來(lái)治理?——治理主體的多元性。多中心協(xié)同治理構(gòu)成多元、非線性的有機(jī)系統(tǒng),有助于引導(dǎo)異質(zhì)性主體、多元異質(zhì)性主體的“共存共治”,通過(guò)打造主體多元化、異質(zhì)性之上的“治理共同體”,實(shí)現(xiàn)治理場(chǎng)域下的治理原則的革新。在治理主體概念界定方面,政府是廣義的概念,既包括中央及各級(jí)地方政府,也包括村委員會(huì)等基層自治組織式的“準(zhǔn)政府”;企業(yè)既指向轉(zhuǎn)型升級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),也包括可以影響村莊環(huán)境質(zhì)量水平乃至村民生產(chǎn)生活方式的外來(lái)社會(huì)資本;村民是農(nóng)村人居環(huán)境治理的內(nèi)生力量。社會(huì)組織的范疇比較寬泛,包括內(nèi)生性社會(huì)組織和外源性社會(huì)組織[25]。內(nèi)生性社會(huì)組織包括村莊理事會(huì)和專業(yè)合作社等;外源性社會(huì)組織包括環(huán)保組織、志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)、新聞媒體、協(xié)會(huì)學(xué)會(huì)等。多中心協(xié)同治理模型確立了環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制和治理成果的共享保障機(jī)制,保證了政府組織引導(dǎo)的權(quán)力,村民的主體地位、市場(chǎng)資源配置的活力以及社會(huì)組織有效參與的空間。各主體的治理能力各有側(cè)重,通過(guò)彼此互動(dòng)和互治,從外到內(nèi)形成治理網(wǎng)絡(luò)。

2.如何治理?——治理手段的協(xié)同性。多中心協(xié)同治理模式下的治理手段是整合聯(lián)動(dòng)的,具有系統(tǒng)解決碎片化現(xiàn)象的工具效用,而不同的治理手段協(xié)同互動(dòng),可達(dá)成“多元協(xié)同下的合作共贏”,共同致力于農(nóng)村人居環(huán)境的“善治之道”。治理手段包括正式制度供給、非正式制度支持、市場(chǎng)配置資源以及技術(shù)與人才驅(qū)動(dòng)等。正式制度供給層面,政府通過(guò)政策工具對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理的宏觀格局?jǐn)M定相應(yīng)的安排,渠道包括出臺(tái)法律法規(guī)、綱領(lǐng)性文件和相關(guān)條例及配套行政措施等;而非正式制度的設(shè)計(jì)最具發(fā)展?jié)摿?道德規(guī)范、村規(guī)民約可以有效避免基層治理失范和村莊公共精神的闕如,以此喚醒廣大村民的主體意識(shí)與參與意識(shí),并營(yíng)造關(guān)心、支持與參與環(huán)境治理的良好氛圍;市場(chǎng)配置資源層面,例如借助市場(chǎng)手段淘汰高污染、高能耗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),明確環(huán)保企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制;技術(shù)與人才驅(qū)動(dòng)層面,目前由于農(nóng)村環(huán)保方面的技術(shù)與人才的匱乏,既需要村莊內(nèi)部鄉(xiāng)土精英的挖掘,也需要依靠社會(huì)組織提供源源不斷的智力支撐與人才驅(qū)動(dòng)供給?？傊?多元化的主體可以衍化多樣化的治理手段,多樣化的治理手段具備協(xié)同性,有效回應(yīng)不同主體之間的責(zé)任制挑戰(zhàn)以及由多主體關(guān)系交錯(cuò)形成的利益分配問(wèn)題。

三、案例研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

案例研究通過(guò)尋找理論與實(shí)踐上的認(rèn)知“縫隙”,關(guān)注案例的“過(guò)程”,憑借詳盡、細(xì)密的事實(shí)細(xì)節(jié),呈現(xiàn)敘事中內(nèi)在的“聯(lián)系”和“情境”,進(jìn)而檢驗(yàn)相應(yīng)的理論假設(shè)和邏輯關(guān)系,從而達(dá)到“管中窺豹”的效果?？紤]到農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程,多中心協(xié)同治理模式更是包含著多元主體、多類要素的互動(dòng)作用,適合通過(guò)細(xì)膩豐富的描述和拆解分析對(duì)案例進(jìn)行研究。本文的核心問(wèn)題是探索多中心協(xié)同治理模式的農(nóng)村人居環(huán)境治理體系如何能夠“行之有效”,多元主體如何通過(guò)互動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的“善治”,恰好是屬于案例研究所解決的“如何”問(wèn)題范疇。所以采用單案例探索性的研究方法,努力還原在農(nóng)村人居環(huán)境治理這一“行動(dòng)舞臺(tái)”,各主體相繼出場(chǎng)、在場(chǎng)及互動(dòng)過(guò)程究竟會(huì)發(fā)生什么樣的“故事”,分析多中心協(xié)同治理模式下的主體性質(zhì)、協(xié)同緣由、互動(dòng)邏輯以及共治路徑,展示機(jī)制發(fā)生過(guò)程與內(nèi)在機(jī)理。

(二)案例概況

為了保證案例的典型性、適配性、啟發(fā)性以及數(shù)據(jù)可得性,選擇江蘇省C縣農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐作為分析案例。原因如下:一是C縣高度重視農(nóng)村人居環(huán)境治理,并做出大量有益探索,治理已初見(jiàn)成效,具有一定的示范效應(yīng)和推廣價(jià)值;二是C縣的治理實(shí)踐參與主體多樣化,多元共治的特征較為明顯,且形成較為成熟的協(xié)同關(guān)系,以向多中心協(xié)同治理轉(zhuǎn)型的縣域作為分析單元,符合研究主題設(shè)定;三是研究團(tuán)隊(duì)多次深入C縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和參觀,為資料的可獲得性和詳實(shí)性提供了保障。C縣地處江蘇蘇南地區(qū),作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起的發(fā)源地之一,村集體工業(yè)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),發(fā)達(dá)的村集體經(jīng)濟(jì)為村莊帶來(lái)可觀收入的同時(shí),亦給村莊帶來(lái)了環(huán)境污染的隱患,導(dǎo)致如今的村莊工業(yè)污染較為嚴(yán)重,各類新老環(huán)保問(wèn)題交織。近年來(lái),C縣深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,聚焦鄉(xiāng)村建設(shè)環(huán)節(jié),連續(xù)出臺(tái)《千村美居的長(zhǎng)效管理方案》《三年行動(dòng)方案》《五年提升方案》《環(huán)境治理督導(dǎo)工作及考核實(shí)施方案》。將美麗宜居村莊優(yōu)化提升列為重要的“民心工程”,并通過(guò)全域性的農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施更新、農(nóng)房翻建、河流整治、景觀重塑等方式進(jìn)行推進(jìn),當(dāng)下,C縣已經(jīng)通過(guò)首批省級(jí)農(nóng)村人居環(huán)境整治驗(yàn)收銷號(hào)。而C縣在鞏固治理成果,探索“久治久美”的農(nóng)村人居環(huán)境治理體系過(guò)程中卻仍然面臨著“如何節(jié)資降本”“如何保質(zhì)保量”“如何發(fā)揮村民的主觀能動(dòng)性”三大難題。

1.如何實(shí)現(xiàn)“節(jié)資降本”?目前,在全縣農(nóng)村人居環(huán)境治理工作中,縣鄉(xiāng)村三級(jí)累計(jì)投入資金達(dá)10億元,費(fèi)用涵蓋村內(nèi)環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)、綠植栽培、環(huán)保人員固定支出等。2020年全縣村級(jí)保潔經(jīng)費(fèi)支出約為4.5億元,僅村級(jí)保潔經(jīng)費(fèi)支出一項(xiàng)就占了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織收入的近1/4,而村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的各類稅收、集體資產(chǎn)租賃年租金作為村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性收入的重要來(lái)源之一,近年來(lái)卻呈現(xiàn)逐年下降的態(tài)勢(shì)。究其原因,發(fā)展水平落后的村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工藝設(shè)備環(huán)保大多難以合格,且大多表現(xiàn)為“工廠小作坊”的形態(tài),“工廠小作坊包圍村莊”式的“散亂污”現(xiàn)象較為嚴(yán)峻,不符合新時(shí)代農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的要求。因此,迫切需要村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型,而村集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的“轉(zhuǎn)型陣痛”會(huì)使村集體收入逐年降低。環(huán)境治理成本迭增和村集體經(jīng)濟(jì)收入下降的相悖關(guān)系成為C縣農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中所面臨的難題。

2.如何平衡美麗村莊建設(shè)“量”和“質(zhì)”的關(guān)系?雖然C縣已經(jīng)通過(guò)首批省級(jí)農(nóng)村人居環(huán)境整治驗(yàn)收銷號(hào),但隨著村莊環(huán)境治理的數(shù)量增長(zhǎng),持續(xù)做好長(zhǎng)效管理工作的難度極大,延續(xù)治理成效成為一道“艱難的坎”,甚至出現(xiàn)了環(huán)境治理的“回潮”現(xiàn)象。從治理過(guò)程來(lái)看,縣鄉(xiāng)層面主要負(fù)責(zé)前期的村莊規(guī)劃建設(shè),而村莊主要承擔(dān)著后期運(yùn)營(yíng)管護(hù)的職責(zé)。但由于縣鄉(xiāng)層面與村莊、村民尚未建立良好的“溝通機(jī)制”,未妥善考慮到村莊實(shí)際情況,規(guī)劃建設(shè)的基調(diào)過(guò)高,一些環(huán)衛(wèi)設(shè)施低效利用使得前期投入浪費(fèi),而村莊由于資金籌措困難等原因,后續(xù)管理措施尚未配套,導(dǎo)致部分村莊“治標(biāo)不治本”,甚至出現(xiàn)環(huán)境臟亂差的“回潮風(fēng)”現(xiàn)象。

3.如何發(fā)揮村民的主觀能動(dòng)性?細(xì)化到村莊內(nèi)部,部分村民認(rèn)為參與環(huán)境治理只需做到“自掃門前雪”,而公共區(qū)域環(huán)境則是“事不關(guān)己,高高掛起”——認(rèn)為公共區(qū)域環(huán)境的保潔毫無(wú)疑問(wèn)是村委和村干部的責(zé)任。而村委囿于考核驗(yàn)收的壓力,過(guò)分追求立竿見(jiàn)影的治理效果,過(guò)度依賴于政府投入和保潔公司,在持續(xù)加大村級(jí)保潔經(jīng)費(fèi)支出的同時(shí)又助長(zhǎng)了村民“坐享其功”的心理。

面對(duì)這些困境,案例中部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘗試農(nóng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效管理新路徑,積極推廣“政府領(lǐng)治、村民自治、履行法治、鄉(xiāng)風(fēng)德治、數(shù)字智治”的五治融合新模式,呈現(xiàn)出一幅多中心協(xié)同的治理圖景,逐步擺脫政府部門大包大攬式的整治與陷入過(guò)度投入的“窠臼”,并涌現(xiàn)出一批節(jié)本高效、規(guī)劃布局“接地氣”、群眾自覺(jué)程度高且各具人文特色的美麗村莊。

(三)資料搜集

本研究采用多渠道和多來(lái)源獲取資料。一方面,通過(guò)多次走訪調(diào)研,針對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境治理實(shí)踐中的政府部門、企業(yè)、村干部、村民等利益相關(guān)方,采取半結(jié)構(gòu)訪談形式,勾勒出不同主體的治理實(shí)踐;另一方面,收集整理與研究案例相關(guān)的新聞報(bào)道、官方記錄,形成邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)鏈。通過(guò)調(diào)研訪談、政策文本、新聞報(bào)道等多渠道收集案例信息,在多個(gè)看似孤立的事實(shí)中構(gòu)建出一幅嶄新的多中心協(xié)同治理圖景,進(jìn)而浮現(xiàn)和檢驗(yàn)多中心協(xié)同治理理論與農(nóng)村人居環(huán)境治理公共議題的契合性。

四、案例分析與討論

(一)農(nóng)村人居環(huán)境整治的多中心協(xié)同治理機(jī)制

1.溝通協(xié)作機(jī)制。溝通協(xié)作最為關(guān)鍵的是降低主體間的交易成本,比如通過(guò)村莊規(guī)劃編制與監(jiān)督等減少主體間信息不對(duì)稱問(wèn)題。村莊規(guī)劃對(duì)環(huán)境治理應(yīng)該具有引領(lǐng)作用,但長(zhǎng)期以來(lái),C縣的村莊規(guī)劃因沿用城市公園工程建設(shè)思路而忽視村民的實(shí)際需求,而且行政主導(dǎo)下“千村一面”的村莊規(guī)劃和村民生活性的需求嚴(yán)重“脫節(jié)”。由于缺乏溝通協(xié)作,過(guò)往的村莊的規(guī)劃是“不接地氣”的,村民的態(tài)度是漠然的。據(jù)村民和村“兩委”負(fù)責(zé)人的描述:

“以前的村莊規(guī)劃是上面(鄉(xiāng)鎮(zhèn))統(tǒng)籌實(shí)施的……我們村的大多村民認(rèn)為規(guī)劃和他們無(wú)關(guān),主要之前的村莊規(guī)劃現(xiàn)狀調(diào)研及分析評(píng)價(jià)做得很差,感覺(jué)還是紙上畫畫,墻上掛掛。”(SH鎮(zhèn)YJ村“兩委”負(fù)責(zé)人)

“上面干,我們看,上級(jí)的規(guī)劃想法和我們自己的想法其實(shí)有很大矛盾,他們可能是按照城里商品房、城市花園的裝修思路,但實(shí)際上我們村民并不需要這樣,但以前事前是沒(méi)有溝通渠道的,我們也不能傳達(dá)自己的想法?！?SH鎮(zhèn)YJ村民)

C縣SH鎮(zhèn)將規(guī)劃的執(zhí)行程序設(shè)置為“政府設(shè)計(jì)、公開(kāi)征詢、群眾反饋”的“三上三下”,把規(guī)劃意愿與村民的現(xiàn)實(shí)訴求串聯(lián)起來(lái),避免政府規(guī)劃設(shè)計(jì)與村民實(shí)際需要之間的“脫節(jié)”。而“接地氣”的規(guī)劃編制由于聽(tīng)取了村民的意愿,避免了政府主觀性的大拆大建,有利于河塘、道路、古木等固有景觀格局的保護(hù),滿足地域文化傳承需要,也彰顯了鄉(xiāng)土氣息,在鄉(xiāng)土風(fēng)貌優(yōu)化塑造的過(guò)程中,減少了村民不認(rèn)可而又價(jià)格高昂的“硬質(zhì)鋪裝”,使得規(guī)劃建設(shè)的成本大幅降低。SH鎮(zhèn)村民對(duì)這類“接地氣”的村莊規(guī)劃表示歡迎。

“規(guī)劃師下鄉(xiāng),我們村民代表當(dāng)時(shí)建議保留小菜園,讓我們自己去打理去改造,政府不用管,其實(shí)這種不折騰也是一種好的(規(guī)劃),回歸自然嘛,保留了我宅基地旁邊的小菜園,我們家平時(shí)還可以種點(diǎn)菜吃一吃,也是獨(dú)特的鄉(xiāng)村風(fēng)貌。”(SH鎮(zhèn)村民代表)

此外,在村莊規(guī)劃編制同時(shí),SH鎮(zhèn)還配套實(shí)施了“村莊故事征集”活動(dòng),通過(guò)線下走訪群眾、查詢宗祠檔案、線上網(wǎng)絡(luò)征集等方式尋獲“村莊故事”,既提高了村民的村莊認(rèn)同感又形成了留住美麗鄉(xiāng)愁的軟實(shí)力。在疫情防控緊張時(shí)期,由于村莊封閉式管理,C縣YS鎮(zhèn)村莊規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中拆除違章建筑后遺留的大量廢舊磚塊無(wú)法及時(shí)清運(yùn)出去,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保志愿服務(wù)隊(duì)便主動(dòng)加入到廢棄物的清理工作中,深受村民的贊許,也為環(huán)境整治提速。

村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的溝通協(xié)作。長(zhǎng)期以來(lái),村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)既是村集體經(jīng)濟(jì)的重要支撐部分,也是農(nóng)村環(huán)境的一大污染源。DB鎮(zhèn)村民如是說(shuō):

“雖然名義上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),其實(shí)就是一個(gè)印染廠小作坊,十幾年了,之前每天晚上會(huì)排放污染物,嚴(yán)重污染了村周圍空氣和水質(zhì),而且每年也收不上多少租金?！?DB鎮(zhèn)村民)

C縣DB鎮(zhèn)在開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地拆舊置換的同時(shí),又?jǐn)M定一套產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單和規(guī)劃環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。在租賃前,企業(yè)需要和村“兩委”、政府稅務(wù)、工商、環(huán)保等部門溝通,企業(yè)向政府部門反饋用地需求和發(fā)展訴求,政府公共部門則結(jié)合企業(yè)的產(chǎn)業(yè)形態(tài)及生產(chǎn)工藝,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供具體的提檔升級(jí)的建議,布局單位土地面積稅收高、環(huán)境污染排放少的企業(yè)入駐,倒逼村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。通過(guò)多方溝通協(xié)作推動(dòng)村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型,優(yōu)化了村集體經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成,實(shí)現(xiàn)了綠色可持續(xù)發(fā)展;同時(shí),也穩(wěn)定提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)性收入、有效緩解了農(nóng)村人居環(huán)境治理的資金難題。DB鎮(zhèn)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人和村“兩委”負(fù)責(zé)人這樣說(shuō)道:

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)在租賃手續(xù)管得也很嚴(yán)格了,生產(chǎn)安全,環(huán)保問(wèn)題都要管,很多企業(yè)開(kāi)始淘汰了,如果不轉(zhuǎn)型,我們企業(yè)也要淘汰?！?DB鎮(zhèn)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人)

“開(kāi)公司的其實(shí)也是我們村里的人,曉之以理,動(dòng)之以情,許多工作開(kāi)展的比較順利,那些紡織、印染小作坊淘汰了一部分,把地又重新租給了一些農(nóng)產(chǎn)品加工公司、電商公司,這些公司污染低、利潤(rùn)高,村集體經(jīng)濟(jì)收入不降反增,也適應(yīng)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì),村集體經(jīng)營(yíng)收入提高了,大家都開(kāi)心?！?DB鎮(zhèn)KY村“兩委”負(fù)責(zé)人)

2.資源整合機(jī)制。農(nóng)村具備土地、農(nóng)房和廠房等閑置資源,盤活整合各類資源對(duì)于農(nóng)村人居環(huán)境的長(zhǎng)效整治至關(guān)重要。在符合相關(guān)法律法規(guī)前提下,結(jié)合中央“盤活利用閑置宅基地”的政策導(dǎo)向,C縣HY鎮(zhèn)積極探索宅基地的開(kāi)發(fā)利用,通過(guò)租賃、置換、入股等方式有序盤活閑置農(nóng)房、廢棄工廠等資源資產(chǎn),這為民宿建設(shè)提供了便利條件,并提倡由村民結(jié)合政策法規(guī)要求,自主參與翻建、改建工作,美麗村莊帶動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游的熱潮,尤其是休閑農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。HY鎮(zhèn)村民和村“兩委”負(fù)責(zé)人這樣認(rèn)為:

“村莊公共環(huán)境,政府是投資了很多,而結(jié)合我們周邊的老街古鎮(zhèn)的資源,有山有水還有茶園,城里的人可以來(lái)喝茶聊天吃飯……(大家)對(duì)于自己老宅的改建一定會(huì)傾盡身心,未來(lái)我們想探索與農(nóng)莊、行業(yè)企業(yè)合作,開(kāi)發(fā)更多的農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目。”(HY鎮(zhèn)村民/民宿老板)

“我以前是這個(gè)村的種養(yǎng)大戶,現(xiàn)在民宿經(jīng)濟(jì)火熱,在政策允許的范圍內(nèi),我們以改造資金入股,負(fù)責(zé)把村民閑置下來(lái)的房屋改造并經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生效益后,我們給農(nóng)戶進(jìn)行分紅,公司整體收入的一部分還要給屬地村集體?！?HY鎮(zhèn)村民)

“如果把這些(廢棄廠房、工廠)拆了也沒(méi)多大效益,還勞民傷財(cái),未來(lái),我們想鼓勵(lì)村民中的經(jīng)濟(jì)能人能否把廢棄廠房、工廠都盤活了,一旦盤活了,美麗鄉(xiāng)村就成功了?！?HY鎮(zhèn)村“兩委”負(fù)責(zé)人)

村民的自發(fā)投入改造降低了政府推動(dòng)“生態(tài)宜居”村莊建設(shè)的投入成本,有效發(fā)揮了宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能,帶動(dòng)“產(chǎn)業(yè)興旺”發(fā)展的同時(shí)又讓村莊資源變?yōu)榇迕褓Y產(chǎn),部分村民也實(shí)現(xiàn)了“生活富裕”的追求,產(chǎn)生了一系列有益的連鎖反應(yīng)。

在盤活農(nóng)村閑置資源的同時(shí),也需要社會(huì)資本等其他主體介入農(nóng)村生活污水及垃圾處理,進(jìn)而解決資金不足、效率不高和維護(hù)難持續(xù)等問(wèn)題。一方面,PPP項(xiàng)目推動(dòng)農(nóng)村生活污水治理。農(nóng)村的地勢(shì)地貌、土地作物、道路條件以及住宅布局等具有復(fù)雜性,農(nóng)村生活污水工程具有“點(diǎn)多面廣”的特點(diǎn),因此,C縣SH鎮(zhèn)在農(nóng)村生活污水治理過(guò)程中廣泛應(yīng)用PPP模式。由項(xiàng)目公司與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水務(wù)管理部門簽署三方協(xié)議,并基于項(xiàng)目績(jī)效實(shí)施政府購(gòu)買付費(fèi)。而PPP項(xiàng)目中的農(nóng)村水質(zhì)提標(biāo)改造方案、設(shè)備工藝技術(shù)采用方案則由政府、企業(yè)、村民參與論證,以保證工程質(zhì)量過(guò)關(guān)。此外,針對(duì)污水治理后的飲用水水質(zhì)安全問(wèn)題,位于C縣SH鎮(zhèn)的某大學(xué)生態(tài)環(huán)境研究中心會(huì)定期協(xié)助生態(tài)環(huán)境部門檢測(cè)村莊水質(zhì)安全,通過(guò)定期的水質(zhì)情況通報(bào),可以及時(shí)掌控村莊河湖水質(zhì)變化情況。由于農(nóng)村水質(zhì)日漸改善,村民對(duì)PPP項(xiàng)目的滿意度和支持度持續(xù)提高。另一方面,BOT項(xiàng)目推動(dòng)農(nóng)村廚余垃圾資源化利用。隨著農(nóng)村垃圾分類試點(diǎn)工作的推進(jìn),農(nóng)村廚余垃圾如何“再利用、資源化”成為亟待解決的重要問(wèn)題。在此背景下,C縣某生物科技公司與某大學(xué)的有機(jī)肥科研團(tuán)隊(duì)合作,并在政府的支持下,企業(yè)獲得農(nóng)村餐廚垃圾處理的BOT項(xiàng)目許可,開(kāi)展利用餐廚剩余物制造生物有機(jī)肥技術(shù)工藝的研發(fā)與推廣應(yīng)用。制造的有機(jī)肥適用于土壤改良和綠高品質(zhì)蔬菜種植利用,全過(guò)程實(shí)現(xiàn)了“變廢為肥、變廢為寶”,為垃圾分類后餐廚垃圾的處置難題找到了新的解決路徑。

多中心協(xié)同的治理體系離不開(kāi)專業(yè)人才、數(shù)字技術(shù)等資源要素的優(yōu)化配置,專業(yè)人才和數(shù)字技術(shù)的投入能為農(nóng)村人居環(huán)境整治“提質(zhì)添智”。C縣AK鎮(zhèn)夯實(shí)鄉(xiāng)村環(huán)境治理人才隊(duì)伍,與高校合作定向委培“大學(xué)生村官”,并將村干部、村婦聯(lián)成員、村務(wù)糾紛調(diào)解員、環(huán)保網(wǎng)格員等作為培養(yǎng)對(duì)象,邀請(qǐng)高校教師、行業(yè)專家圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展等主題定期進(jìn)行培訓(xùn),以提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理人才隊(duì)伍的能力素養(yǎng)。受訪者AK鎮(zhèn)村民這樣說(shuō):

“大學(xué)生們新點(diǎn)子新想法多,我們村是村里老書記和新進(jìn)大學(xué)生村官“結(jié)對(duì)”……以前的培訓(xùn)主題主要是農(nóng)技生產(chǎn)服務(wù),但村莊現(xiàn)在多數(shù)人土地都流轉(zhuǎn)了,不種田了,對(duì)村民沒(méi)有多大指導(dǎo)?，F(xiàn)在的培訓(xùn)內(nèi)容更符合村莊實(shí)際需要,尤其是了解到國(guó)家惠農(nóng)政策現(xiàn)在這么多,鄉(xiāng)村振興這么重要,對(duì)農(nóng)村這么重視后,讓我們基層工作更有信心了?！?AK鎮(zhèn)村民)

圍繞國(guó)家數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略,C縣有經(jīng)濟(jì)條件的部分街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始啟用農(nóng)村環(huán)境“云共管”,村民可以通過(guò)線上平臺(tái)實(shí)現(xiàn)環(huán)情民意的反饋,并利用“環(huán)境隨手拍”小程序及時(shí)發(fā)現(xiàn)、反饋并迅速處置存在的環(huán)境污染問(wèn)題。同時(shí)通過(guò)積分考核的方式,由村委會(huì)每月通過(guò)WEB管理系統(tǒng)將考核情況上傳至村民的手機(jī)小程序,讓每位村民都清楚了解到當(dāng)月考核情況,再根據(jù)積分情況發(fā)放一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。數(shù)字資源的整合,提升了村民的數(shù)字化素養(yǎng),可以將過(guò)去處于治理邊緣地帶的村民納入治理體系,有效縮減了參與成本,村民通過(guò)多元化的參與,凝聚為鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展力量。DB鎮(zhèn)村民對(duì)積分系統(tǒng)十分支持。

“過(guò)去反映問(wèn)題都要當(dāng)面找村干部,但村干部又不是全天都在,還會(huì)害怕村干部嫌我給他添加工作負(fù)擔(dān),所以,一些問(wèn)題我也不好當(dāng)面說(shuō),而現(xiàn)在家家戶戶有手機(jī)了,用手機(jī)替我說(shuō)話,來(lái)反映環(huán)境問(wèn)題。”(DB鎮(zhèn)村民)

“大家現(xiàn)在都小康溫飽了,通過(guò)積分換糧換油倒是次要的,主要通過(guò)手機(jī)就能反饋我們的村莊的環(huán)境質(zhì)量和問(wèn)題,哪里有問(wèn)題,我拍個(gè)照片上傳就行了,這是我們所更關(guān)心的。”(DB鎮(zhèn)村民)

3.利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。通過(guò)現(xiàn)代鄉(xiāng)賢帶頭,激發(fā)村民的主觀能動(dòng)性,進(jìn)而構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,是多中心協(xié)同治理體系的重要邏輯基礎(chǔ)。從實(shí)踐來(lái)看,如果過(guò)分訴求于保潔公司,將無(wú)法喚醒村民的環(huán)保自覺(jué)。在2021年4月C縣XZ鎮(zhèn)的某村村莊議事會(huì)上,幾位老黨員、老婦女隊(duì)長(zhǎng)主動(dòng)提出,宅前屋后的自家區(qū)域由村民自家負(fù)責(zé)清掃,而公共區(qū)域則由他們輪值管理,并組建起包括指導(dǎo)員、保潔、河道、設(shè)施、綠化等在內(nèi)的管家隊(duì)伍,共同維護(hù)村莊環(huán)境治理成果。在以老黨員、老婦女隊(duì)長(zhǎng)為代表的“現(xiàn)代鄉(xiāng)賢”的表率作用下,村民普遍認(rèn)為不加入“管家”團(tuán)隊(duì)是一件丟面子的事情,因此,“宅基地管家治理隊(duì)伍”不斷擴(kuò)大。XZ鎮(zhèn)某村老黨員、婦女隊(duì)長(zhǎng)這樣說(shuō)道:

“我之前是婦女隊(duì)長(zhǎng),村里面有小問(wèn)題、小矛盾都是我來(lái)出面解決的,他們都叫我‘村莊管家婆’,雖然我現(xiàn)在年紀(jì)大了,但帶領(lǐng)大家參與治理,我感覺(jué)還是可以繼續(xù)發(fā)光發(fā)熱的,發(fā)揮夕陽(yáng)紅(精神)的?！?XZ鎮(zhèn)某村老黨員、婦女隊(duì)長(zhǎng))

此外,結(jié)合村莊情況在村規(guī)民約內(nèi)專門制定環(huán)境治理的考核細(xì)則。在村莊垃圾分類、志愿服務(wù)等事項(xiàng)上運(yùn)用評(píng)比制度,由“管家”團(tuán)隊(duì)內(nèi)部組建起一支以退休老干部、老黨員為主體的村民值得信賴的積分考核員隊(duì)伍,負(fù)責(zé)拍攝農(nóng)房宅前屋后問(wèn)題,對(duì)照考核細(xì)則確定各戶分?jǐn)?shù),通過(guò)評(píng)比“美麗庭院”“文明戶”,給予村民以精神鼓勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。而由于村莊環(huán)境保潔做得良好,不用雇傭?qū)ｉT的保潔員,村里將節(jié)省下來(lái)的額外保潔經(jīng)費(fèi)用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)宅前屋后管理到位的村民。通過(guò)“宅基地管家+積分制”模式的推廣,現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的身份價(jià)值得到了實(shí)現(xiàn)認(rèn)同,在減少保潔資金投入的同時(shí)培養(yǎng)普通村民參與村莊管理的意識(shí),村民普遍認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了環(huán)保權(quán)益,加強(qiáng)了村莊認(rèn)同感。XZ鎮(zhèn)某村村民小組組長(zhǎng)認(rèn)為這種制度是值得推廣的。

“每個(gè)季度可以節(jié)省下來(lái)幾百元保潔費(fèi)進(jìn)到了每一家的腰包……之前村與村之間有紅黑榜,現(xiàn)在戶與戶之間有美麗庭院(文明戶)的評(píng)選……村莊是大家的,大家一起參與,現(xiàn)在環(huán)境確實(shí)比之前更好了?！?XZ鎮(zhèn)某村村民小組組長(zhǎng))

4.主體目標(biāo)耦合機(jī)制。在多中心協(xié)同治理體系中,不同的治理主體都具有差異化的私利性目的,而政府、市場(chǎng)維度的目的私利性較強(qiáng)與其他治理主體的目標(biāo)耦合性較弱,需要注意政府、市場(chǎng)維度的私利性目的的耦合邏輯(見(jiàn)圖2),否則會(huì)影響農(nóng)村人居環(huán)境“善治”的公共性目標(biāo)。

圖2 治理主體的目標(biāo)耦合邏輯

環(huán)保項(xiàng)目的推動(dòng)建設(shè)意味著“顯性政績(jī)”,在政績(jī)考核體系的驅(qū)動(dòng)下,部分村干部會(huì)盲目追求項(xiàng)目數(shù)量,導(dǎo)致低效用的環(huán)保項(xiàng)目泛濫,這顯然很難達(dá)到民生發(fā)展的目標(biāo)。而C縣在政績(jī)考核體系的修調(diào)后,將“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及長(zhǎng)效管理水平”“鄉(xiāng)村組織建設(shè)水平”“村集體經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展水平”與“農(nóng)民參與程度與滿意程度”等維度也納入量化的考評(píng)方案后,有效避免了政府環(huán)境治理“項(xiàng)目工程化”的階段性政績(jī)追求與民生發(fā)展目標(biāo)的悖離。SH鎮(zhèn)YJ村“兩委”負(fù)責(zé)人這樣表示:

“環(huán)境治理得好,上面考核通過(guò)后,我們村干部可以納入事業(yè)編的。過(guò)去的考核村莊建了多少的環(huán)保設(shè)施,很多實(shí)際上建而不用,運(yùn)營(yíng)效益也很差,垃圾分類之后末端處理跟不上;現(xiàn)在的考核體系涉及方方面面,而且量化打分?！?SH鎮(zhèn)YJ村“兩委”負(fù)責(zé)人)

此外,借助設(shè)置“環(huán)保稅”等方式將公共部門和私人部門所得利益進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào),妥善分配,有效調(diào)動(dòng)起市場(chǎng)主體的積極性,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在“短期利益”與“轉(zhuǎn)型陣痛”之間理性抉擇,進(jìn)而逐步淘汰傳統(tǒng)的“高污染、高能耗、低產(chǎn)出、低納稅”的村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),取締農(nóng)村人居環(huán)境的“工業(yè)污染源”,倒逼、引導(dǎo)、鼓勵(lì)企業(yè)形成綠色環(huán)保的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)理念和環(huán)保科技的生產(chǎn)研發(fā),建立鄉(xiāng)村綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這點(diǎn)在與SH鎮(zhèn)YJ某鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人訪談中得到印證。

“我們主要生產(chǎn)汽車內(nèi)飾,去年剛升級(jí)了環(huán)保設(shè)備,環(huán)保稅就下降了近1/3?！鴮?duì)多個(gè)部門都進(jìn)行設(shè)備升級(jí)改造,雖然前期投入可能高了一些,但產(chǎn)品質(zhì)量提升了,環(huán)保稅降低更減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。一些企業(yè)如果當(dāng)時(shí)短視,現(xiàn)在轉(zhuǎn)型就來(lái)不及了。”(SH鎮(zhèn)YJ某鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人)

(二)多中心協(xié)同模式下主體的角色定位與治理策略

為進(jìn)一步分析農(nóng)村人居環(huán)境多中心協(xié)同治理的內(nèi)在邏輯,將案例中各主體的角色定位及其治理策略進(jìn)行細(xì)化,具體見(jiàn)表1。政府維度包括:縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村“兩委”等基層自治組織式的“準(zhǔn)政府”。政府遵循的是科層組織下公務(wù)分配的治理邏輯,通過(guò)自上而下式的組織結(jié)構(gòu)來(lái)履行公共規(guī)則,并將上級(jí)的治理要求轉(zhuǎn)化為本級(jí)的治理事務(wù)。村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村人居環(huán)境休戚相關(guān),影響村莊環(huán)境質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)載體具體包括:環(huán)保服務(wù)型企業(yè)、村集體租賃鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)以及農(nóng)文旅融合發(fā)展企業(yè),企業(yè)所遵循的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下自由競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)作邏輯。而隨著村莊多元分化的態(tài)勢(shì),村民維度亦可以分為現(xiàn)代鄉(xiāng)賢和普通村民兩類群體,現(xiàn)代鄉(xiāng)賢對(duì)于普通村民具有特殊的引導(dǎo)調(diào)和作用。社會(huì)組織遵循互動(dòng)協(xié)調(diào)的公益性治理邏輯,可分為內(nèi)生性社會(huì)組織和外源性社會(huì)組織。前者包括村莊議事會(huì)、專業(yè)合作社等;后者包括高?？蒲袡C(jī)構(gòu)、志愿服務(wù)隊(duì)等。各主體遵循不同的治理或運(yùn)作邏輯,故而采取不同的治理策略。

表1 案例中多主體的角色定位及其治理策略

1.政府維度:行政規(guī)制。政府作為信息、技術(shù)、資金等治理資源的集中掌握者,更應(yīng)該是宏觀治理策略和正式規(guī)則的擬定者,例如頒布政策法規(guī)和擬定村莊規(guī)劃設(shè)計(jì),在環(huán)保與公共服務(wù)市場(chǎng)供給過(guò)程中嘗試性退出某些競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,著重發(fā)揮其政策供給、規(guī)范市場(chǎng)、紓解民生困難以及監(jiān)督管理等服務(wù)型職能,勇于“賦權(quán)”的同時(shí)也可強(qiáng)化自身“柔性”治理?；鶎诱鳛檗r(nóng)村人居環(huán)境整治的最末梢,對(duì)接上級(jí)政府與村委員會(huì),需要實(shí)現(xiàn)上級(jí)意志貫徹與村級(jí)民主決策之間的契合,承擔(dān)起基層政策落實(shí)和設(shè)施運(yùn)營(yíng)管護(hù)的職責(zé),并要營(yíng)造發(fā)揮農(nóng)民主體性作用的制度環(huán)境。另外,多中心協(xié)同治理范式轉(zhuǎn)型也深刻呼應(yīng)了政府“放管服”改革的實(shí)際需要,在為政府減壓的同時(shí)還能激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)的治理活力,并尊重肯定了村民自治精神,能有效轉(zhuǎn)變政府的服務(wù)職能,而其治理方式由“命令控制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)引導(dǎo)型”,也激發(fā)其他治理主體的治理活力,賦予其在治理體系中更多的自主性空間。

2.企業(yè)維度:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量的提高離不開(kāi)資本的投入和市場(chǎng)的配置。一方面,從污染控制層面而言,需要依附于村莊的相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)秉持綠色發(fā)展理念,主動(dòng)融入鄉(xiāng)村環(huán)境治理的體系當(dāng)中。農(nóng)村周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)在滿足村民生計(jì)需要的同時(shí),還要落實(shí)排污責(zé)任和環(huán)保義務(wù),在涉及某些環(huán)境污染敏感工程項(xiàng)目時(shí),需要及時(shí)進(jìn)行公開(kāi)并積極與基層政府及村民協(xié)商討論。因勢(shì)利導(dǎo),通過(guò)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式,構(gòu)建起綠色可持續(xù)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,以綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型帶動(dòng)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)。另一方面,從環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)化與農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)品供給層面來(lái)看,更應(yīng)鼓勵(lì)或支持環(huán)保企業(yè)參與到農(nóng)村人居環(huán)境治理中來(lái),借助PPP和BOT等模式,撬動(dòng)激發(fā)社會(huì)資本投資的活力,平滑財(cái)政支出,從而減輕財(cái)政壓力。此外,社會(huì)大眾尤其是城市居民對(duì)于潔凈淡水、清新空氣與綠色農(nóng)產(chǎn)品等農(nóng)村生態(tài)產(chǎn)品需求量的提升,促使企業(yè)資本流向迎合綠色農(nóng)業(yè)市場(chǎng)領(lǐng)域和生態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展方向,而綠色農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻提高促使企業(yè)加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)綠色生態(tài)產(chǎn)品的研發(fā)和供給力度,可以真正實(shí)現(xiàn)在保護(hù)環(huán)境的過(guò)程中發(fā)展綠色生產(chǎn)力。

3.村民維度:村民自治。村民對(duì)村莊的依附性和村莊與村民的共生性,決定了村民參與村莊環(huán)境治理的必然性。村民在農(nóng)村人居環(huán)境治理的過(guò)程中扮演著功能疊加的多重角色,村民既是環(huán)境污染破壞的直接受害者,又是環(huán)境保護(hù)成果的直接享有者,還是環(huán)境治理體系的參與者。能有效發(fā)揮村民得天獨(dú)厚的“在場(chǎng)”優(yōu)勢(shì),則可避免環(huán)境治理過(guò)程中的信息缺失問(wèn)題,從而降低治理過(guò)程中的交易成本。農(nóng)村人居環(huán)境治理中村民主體參與是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境治理長(zhǎng)效機(jī)制的重要基礎(chǔ),也是村民維護(hù)環(huán)境權(quán)利、貫徹環(huán)境民主、伸張環(huán)境正義的重要渠道。此外,由本村威望程度高的“現(xiàn)代鄉(xiāng)賢”或“意見(jiàn)領(lǐng)袖”組織開(kāi)展村莊的環(huán)保整治工作,充分發(fā)動(dòng)村域內(nèi)鄉(xiāng)賢能人、退休村干部、老黨員、村民小組長(zhǎng)在村民群體中的號(hào)召力,由部分鄉(xiāng)賢帶領(lǐng)其他村民積極參與環(huán)境治理并看到村容村貌的顯著變化后,能獲得治理的獲得感與成就感,有利于培育村民的“主人翁”精神和村莊集體歸宿感。由村民自主權(quán)衡村莊公共事務(wù)的利益關(guān)系,運(yùn)用民主協(xié)商的方法可以靈活解決農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中的共性問(wèn)題,而鼓勵(lì)支持村民直接或間接地參與村莊規(guī)劃的制定、執(zhí)行和管理,可以讓其逐漸由最初在治理體系中被動(dòng)約束式的“我被管理”再到被動(dòng)要求式的“要我參與”,進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與式的“我要治理”。

4.社會(huì)組織維度:社會(huì)動(dòng)員。內(nèi)生性的社會(huì)組織包括村民議事會(huì)等,通過(guò)非對(duì)抗式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)將個(gè)體聯(lián)結(jié)起來(lái),是實(shí)現(xiàn)村民自治的有效載體。例如由年齡適中、熱心村務(wù)、群眾認(rèn)可并有一技之長(zhǎng)的村民組成的村民議事會(huì),參與村莊事務(wù)管理,制定令人信服的村規(guī)民約,進(jìn)而打造村莊公共事務(wù)的“利益共同體”。而外源性社會(huì)組織不同于政府的行政導(dǎo)向和企業(yè)的市場(chǎng)利益傾向,外源性的社會(huì)組織是非營(yíng)利性的服務(wù)機(jī)構(gòu),往往作為政府管理公共秩序或提供公共服務(wù)的外援補(bǔ)充,作為橋梁與紐帶實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、村民等不同主體的良性互動(dòng),可以有效彌補(bǔ)現(xiàn)有治理體系的漏洞或空白。環(huán)保志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)、公益社團(tuán)等組織可以通過(guò)吸納知識(shí)分子、志愿者、群眾等作為組織成員,以防治農(nóng)村環(huán)境污染和改善農(nóng)村環(huán)境狀況為共同愿景,開(kāi)展一系列的社會(huì)環(huán)保公益活動(dòng),包括提供新環(huán)保法與鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的普法教育,開(kāi)展農(nóng)村垃圾回收、植樹(shù)造林、水污染防治,呼吁社會(huì)公眾廣泛參與環(huán)境治理,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)污染企業(yè)提供技術(shù)方案等。

(三)多中心協(xié)同治理模式下主體間的互動(dòng)機(jī)理

在多中心協(xié)同治理情景下,政府作為公權(quán)力主體,遵循的是科層關(guān)系下的行政推進(jìn);市場(chǎng)主體的一般表現(xiàn)形式是企業(yè),企業(yè)依靠的是自由交易與契約信任;村民主體依賴的是公共精神與道德情感約束機(jī)制;社會(huì)組織則是建立在自愿合作與公益性參與的基礎(chǔ)之上。不同主體遵循著差異化的治理邏輯,各類差異化的治理邏輯相互調(diào)適和耦合,可以達(dá)成主體間雙向的互動(dòng)反饋關(guān)系,既有激勵(lì)效果,也有約束作用。(1)政府作為環(huán)境治理的發(fā)起者、公共資源的主要供給者和分配者,由于其非人格化的合法性權(quán)威,還承擔(dān)著動(dòng)員和協(xié)調(diào)其他各類主體的職責(zé),包括協(xié)商談判、資源分配、利益調(diào)和、考核評(píng)價(jià)等等。這些過(guò)程是建立在尊重各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上的,政府只是起到組織引導(dǎo)作用,其他主體可以直接或間接地對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督和反饋,以保障政府層級(jí)間目標(biāo)的一致性與行政執(zhí)行效率的提高。(2)在自由交易的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下,企業(yè)在利潤(rùn)最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下追求產(chǎn)品服務(wù)的效率質(zhì)量。政府、村民通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式成為企業(yè)的“消費(fèi)者”“被服務(wù)者”,以達(dá)成建立在契約基礎(chǔ)上的關(guān)系。契約信任能夠維系市場(chǎng)的公共秩序,政府、村民等必然也有權(quán)利對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體進(jìn)行監(jiān)管或評(píng)價(jià),以確保企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境改造方面擁有正確的價(jià)值導(dǎo)向和行為動(dòng)機(jī)。(3)在鄉(xiāng)賢精英的引導(dǎo)下,道德規(guī)范能調(diào)動(dòng)廣大村民環(huán)保行為積極性,尤其在村莊內(nèi)源性社會(huì)組織的情感關(guān)聯(lián)下,政府宣傳動(dòng)員或外源性社會(huì)組織的示范效應(yīng)更能夠促進(jìn)村民的公共精神培育,最終貫徹政府的治理意圖。(4)社會(huì)組織由于自身公益性屬性和專業(yè)性屬性,可以規(guī)避公權(quán)力剛性化和市場(chǎng)逐利化,通過(guò)加強(qiáng)和村民、政府、企業(yè)等主體的合作交流,及時(shí)反映農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中的隱患問(wèn)題,建立起信息共享與聯(lián)合機(jī)制,從而消弭抵御各類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。多中心協(xié)同治理具有治理主體多元化、手段合作化、目標(biāo)共同化等特點(diǎn),更有利于農(nóng)村人居環(huán)境治理過(guò)程中主體、要素之間的相互協(xié)調(diào),從而有效克服私人部門參與程度低、治理過(guò)程中交易成本過(guò)高等缺陷與弊端,有效調(diào)和各主體之間差異化的利益訴求,形成治理合力,保證治理效率與治理質(zhì)量的提升,最終實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)的統(tǒng)一。而共同目標(biāo)和價(jià)值導(dǎo)向下的自愿合作行為也有利于降低集體行動(dòng)的監(jiān)督成本。

五、啟發(fā)與思考

本研究將多中心理論與協(xié)同學(xué)統(tǒng)籌起來(lái),借助理論回溯與案例驗(yàn)證,在理論和實(shí)踐的生動(dòng)對(duì)話中對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境多中心協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行刻畫,并通過(guò)案例的深描進(jìn)一步細(xì)化“政府、企業(yè)、村民、社會(huì)組織”傳統(tǒng)四維度的多主體構(gòu)成和職責(zé)分工。本研究多中心協(xié)同治理模式有助于明晰治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系,顯著發(fā)揮各主體的價(jià)值功能與互補(bǔ)作用,是一種具備可行性的治理方案,值得在地方治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行提煉,以便推廣應(yīng)用,從而不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化,并衍生出以下幾點(diǎn)啟發(fā),可作為多中心協(xié)同治理實(shí)踐創(chuàng)新的拓展方向。

第一,多中心協(xié)同治理模式作為治理秩序的重構(gòu)優(yōu)化過(guò)程,有利于發(fā)揮正式制度與非正式制度的互補(bǔ)作用。政府作為正式制度的供給者,通過(guò)與村民協(xié)商互動(dòng),出臺(tái)符合村民利益訴求的相關(guān)條例和實(shí)施規(guī)劃,可極大提升村民對(duì)正式制度的理解和認(rèn)同感,形成整合和相互支持,有效避免了正式制度的“懸浮態(tài)勢(shì)”以及與鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)相互抵牾。此外,還有許多較難訴諸正式制度干預(yù)處理的棘手難題,例如如何調(diào)動(dòng)普通村民參與積極性的問(wèn)題。在多中心協(xié)同治理模式下,以村民議事會(huì)等社會(huì)組織為媒介,借助“新鄉(xiāng)賢”引導(dǎo),通過(guò)輿論宣傳、禮倫教化等社會(huì)文化機(jī)制的良性傳導(dǎo),可實(shí)現(xiàn)正式制度與非正式制度的相互滲透、相輔相成,共同形塑農(nóng)村人居環(huán)境治理秩序。

第二,多中心協(xié)同治理模式實(shí)現(xiàn)了“有為政府”與“有效市場(chǎng)”并舉的驅(qū)動(dòng)結(jié)構(gòu)。依靠公共部門與私人部門間的良好互動(dòng)協(xié)商,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間找尋平衡點(diǎn),政府可以為村莊污染型企業(yè)把脈綠色轉(zhuǎn)型方向,使其滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展邏輯需要。在“誰(shuí)治污,誰(shuí)獲利”的市場(chǎng)原則下,公共部門和私人部門將治理所得利益協(xié)調(diào)分配,調(diào)動(dòng)起環(huán)保市場(chǎng)主體的積極性,使得環(huán)保企業(yè)有效介入村莊公共環(huán)境治理。此外,政府通過(guò)盤活利用村莊閑置資源等,可以進(jìn)一步為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良性條件,助力生態(tài)產(chǎn)品在市場(chǎng)交易過(guò)程中產(chǎn)生顯著正外部性。

第三,數(shù)字技術(shù)發(fā)展可提升多中心協(xié)同治理效能。主要表現(xiàn)在政民主體互信、協(xié)同合作意愿構(gòu)建、治理權(quán)威的可接受性提升等方面。一方面,互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)媒介應(yīng)用的普遍化使得在政民互動(dòng)平臺(tái)的構(gòu)建過(guò)程中,其功能架構(gòu)與村民日常訴求的匹配程度較高,從而將有效回應(yīng)村民需求作為依歸。例如,可以通過(guò)積分制將目標(biāo)管理責(zé)任制下的行政任務(wù)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生性治理需求。另一方面,村莊大數(shù)據(jù)信息服務(wù)平臺(tái)有助于突破多中心協(xié)同治理體系下各主體單元間的信息資源壁壘。例如,借助全方位的大數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng),管理者可以實(shí)時(shí)查看村莊垃圾、河流污染、公共空間秩序狀況、企業(yè)排污情況、已有環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目工程的有效利用率、村民反饋意見(jiàn)及利益訴求等信息,對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)時(shí)有效地評(píng)估,以此提供環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目設(shè)計(jì)及整改方案。