孫彥紅

2023年6月20日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了“歐洲經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略”。該戰(zhàn)略針對(duì)當(dāng)前歐盟面臨的一系列經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提出了保障歐盟經(jīng)濟(jì)安全的政策架構(gòu)與工具箱。其中，“去風(fēng)險(xiǎn)”再度成為焦點(diǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)與競爭力焦慮促使歐盟出臺(tái)戰(zhàn)略

“歐洲經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略”的提出，標(biāo)志著歐盟首次將經(jīng)濟(jì)安全置于戰(zhàn)略地位，其內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政策的底層邏輯也由“效率至上”轉(zhuǎn)為“效率與安全并重”甚至是“安全至上”。

首先，新冠肺炎疫情令歐盟意識(shí)到內(nèi)外部供應(yīng)鏈存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)。疫情令歐盟認(rèn)識(shí)到確保內(nèi)部單一市場在極端情況下仍能有效運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，同時(shí)也意識(shí)到自身在一系列關(guān)鍵產(chǎn)品上的對(duì)外依賴及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，烏克蘭危機(jī)加劇了歐盟關(guān)于對(duì)外依賴的焦慮。烏克蘭危機(jī)升級(jí)后，歐盟加速在能源領(lǐng)域與俄羅斯“脫鉤”，但自身很快陷入能源危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致通脹率飆升。高通脹嚴(yán)重抑制了歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇勢頭，歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)甚至在2023年第一季度陷入技術(shù)性衰退。對(duì)此，歐盟委員會(huì)認(rèn)為，在某些關(guān)鍵領(lǐng)域過度依賴一國，特別是在價(jià)值觀和發(fā)展模式上與歐盟存在系統(tǒng)性差異的國家，將會(huì)令歐洲經(jīng)濟(jì)與社會(huì)處于高風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中。

再次，在新一輪科技與產(chǎn)業(yè)革命中相對(duì)落后令歐盟承受巨大的競爭壓力。近年來，全球數(shù)字革命和綠色革命加速演進(jìn)。雖然歐盟也提出推進(jìn)數(shù)字化與綠色低碳“雙轉(zhuǎn)型”，但是其在這兩個(gè)領(lǐng)域的國際競爭中并不占優(yōu)。歐盟委員會(huì)在2021年發(fā)布的新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略和2022年發(fā)布的新標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略中明確表示，歐盟在人工智能、半導(dǎo)體、鋰電池等重要領(lǐng)域正在喪失技術(shù)領(lǐng)先地位，而相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也被美國和中國搶先設(shè)定。

最后，中美關(guān)系持續(xù)緊張令歐盟更加謹(jǐn)慎地對(duì)待對(duì)華經(jīng)貿(mào)合作。近幾年，美國將中國視為“最重要的戰(zhàn)略競爭對(duì)手”，在科技與經(jīng)濟(jì)上全面打壓中國，同時(shí)極力拉攏盟友共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈“去中國化”。在此背景下，雖然歐盟及其主要成員國反對(duì)對(duì)華“脫鉤”，但是認(rèn)為逐步降低在戰(zhàn)略性領(lǐng)域的對(duì)華依賴對(duì)于防范潛在風(fēng)險(xiǎn)是必要的。2021年和2022年，歐盟委員會(huì)先后發(fā)布的兩份“戰(zhàn)略性依賴”報(bào)告顯示，歐盟在稀土、鎂和太陽能電池板等領(lǐng)域自中國進(jìn)口比重高，個(gè)別產(chǎn)品甚至接近100%，這使得其內(nèi)部擔(dān)憂“對(duì)華依賴”的聲音更為甚囂塵上。

圍繞“去風(fēng)險(xiǎn)”設(shè)計(jì)整體架構(gòu)

歐盟“經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略”并未對(duì)“經(jīng)濟(jì)安全”做出明確界定，而是將“歐洲經(jīng)濟(jì)安全面臨風(fēng)險(xiǎn)”作為邏輯出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)而遵循“識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)—去風(fēng)險(xiǎn)”的思路來設(shè)計(jì)其整體架構(gòu)。

在“識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)”環(huán)節(jié)，該戰(zhàn)略確認(rèn)了當(dāng)前歐洲經(jīng)濟(jì)安全面臨的四類風(fēng)險(xiǎn)。第一類是供應(yīng)鏈韌性和能源安全風(fēng)險(xiǎn)，是指歐盟可能面臨的某些關(guān)鍵產(chǎn)品或原材料價(jià)格飆升、不可得或緊缺的風(fēng)險(xiǎn)，包括但不限于與綠色轉(zhuǎn)型相關(guān)的關(guān)鍵產(chǎn)品和原材料以及藥品等。第二類是關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的物理和網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)，是指歐盟的管道、海底電纜、輸電網(wǎng)絡(luò)、電子通信網(wǎng)絡(luò)等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨被中斷或被破壞的風(fēng)險(xiǎn)。第三類是與技術(shù)安全和技術(shù)泄漏相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。歐盟認(rèn)為，在某些情況下，技術(shù)泄露風(fēng)險(xiǎn)會(huì)加強(qiáng)那些可能利用這些技術(shù)破壞和平與安全的國家的軍事和情報(bào)能力，特別是量子計(jì)算、先進(jìn)半導(dǎo)體和人工智能等軍民兩用技術(shù)的泄漏會(huì)放大這種風(fēng)險(xiǎn)。第四類是將經(jīng)濟(jì)依賴“武器化”或經(jīng)濟(jì)脅迫的風(fēng)險(xiǎn)，指第三國通過影響貿(mào)易和投資的措施打擊歐盟及其成員國、歐盟企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

該戰(zhàn)略建議接下來由歐盟委員會(huì)、歐盟成員國以及歐盟外交與安全政策高級(jí)代表依據(jù)這四個(gè)類別共同識(shí)別歐洲經(jīng)濟(jì)安全面臨的具體風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)建議歐盟理事會(huì)每六個(gè)月審查各方評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的總體進(jìn)展，并且每年向歐洲理事會(huì)提交報(bào)告。

在“去風(fēng)險(xiǎn)”環(huán)節(jié)，歐盟設(shè)計(jì)了一套包括提升、保護(hù)與合作等三條路徑的整體架構(gòu)。歐盟試圖通過主動(dòng)提升自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力來降低風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)自我保護(hù)來防范風(fēng)險(xiǎn)、建立更廣泛的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系來分散風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到全方位“去風(fēng)險(xiǎn)”的目的。

2023年6月29日至30日，歐盟夏季峰會(huì)在比利時(shí)首都布魯塞爾舉行。北約秘書長斯托爾滕貝格（左一）、歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利（左二）、歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在會(huì)議期間進(jìn)行交談。

“去風(fēng)險(xiǎn)”的工具箱

基于前述四類風(fēng)險(xiǎn)以及“去風(fēng)險(xiǎn)”的三條路徑，歐盟“經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略”設(shè)計(jì)了一個(gè)包括一系列政策、法律和行動(dòng)的“工具箱”，既納入了諸多既有工具，也表示將根據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估修訂已有工具或出臺(tái)新工具。

在提升自身競爭力方面，歐盟的“工具箱”主要包括依托“下一代歐盟”復(fù)蘇基金和凝聚基金對(duì)綠色與數(shù)字轉(zhuǎn)型以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，在清潔技術(shù)、關(guān)鍵原材料、半導(dǎo)體、云計(jì)算等領(lǐng)域發(fā)起產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，通過支持“歐洲共同利益的重要項(xiàng)目”（IPCEI）實(shí)現(xiàn)重大技術(shù)突破及應(yīng)用，通過芯片法案、關(guān)鍵原材料法案和凈零工業(yè)法案提升關(guān)鍵產(chǎn)品和原材料領(lǐng)域的本土產(chǎn)能，建立歐洲戰(zhàn)略技術(shù)平臺(tái)（STEP）支持關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展，支持軍民兩用技術(shù)發(fā)展，等等。

在加強(qiáng)防御方面，歐盟基于六個(gè)維度共設(shè)定了十幾項(xiàng)工具，具體包括貿(mào)易防御工具、外國補(bǔ)貼條例、反脅迫工具、外商投資審查條例、限制個(gè)別第三國參與由歐盟資助的研發(fā)項(xiàng)目、應(yīng)對(duì)外國研發(fā)創(chuàng)新干涉工具箱、標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略、網(wǎng)絡(luò)韌性法案、關(guān)鍵實(shí)體韌性指令、5G工具箱、網(wǎng)絡(luò)團(tuán)結(jié)法案、軍民兩用產(chǎn)品出口管制條例、啟動(dòng)對(duì)外投資審查，等等。

在建立更廣泛的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系方面，歐盟強(qiáng)調(diào)要盡可能降低在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)我粐业囊蕾?，加?qiáng)與“志同道合”國家以及與歐盟有共同利益關(guān)切國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。在雙邊和諸邊層面，加強(qiáng)美歐貿(mào)易和技術(shù)理事會(huì)（TTC）、歐盟—日本高層經(jīng)濟(jì)對(duì)話以及七國集團(tuán)框架下的供應(yīng)鏈合作，依托從自由貿(mào)易協(xié)定到關(guān)鍵原材料聯(lián)盟等一系列合作協(xié)議以及“全球門戶”計(jì)劃拓展經(jīng)貿(mào)合作網(wǎng)絡(luò)。在多邊層面，加強(qiáng)在二十國集團(tuán)、聯(lián)合國等框架下的合作，繼續(xù)推進(jìn)世界貿(mào)易組織改革。

基于上述“工具箱”，該戰(zhàn)略還確定了接下來要落實(shí)的11項(xiàng)行動(dòng)。其中，制定評(píng)估經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的框架、制定關(guān)鍵技術(shù)清單、進(jìn)一步收緊外商投資審查、限制歐洲高科技企業(yè)對(duì)外投資以及加強(qiáng)軍民兩用技術(shù)產(chǎn)品出口管制，普遍被認(rèn)為將對(duì)歐盟對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作產(chǎn)生重要影響。

值得注意的是，上述工具中的絕大部分都已生效或正在出臺(tái)過程中。這也表明，歐盟出臺(tái)經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略并非一時(shí)起意，而是過去幾年其內(nèi)部主流經(jīng)濟(jì)理念漸趨保守直至達(dá)到某種程度“質(zhì)變”的體現(xiàn)。雖然歐盟在該戰(zhàn)略中表示要保持對(duì)外開放，但是從其“工具箱”尤以防御性工具數(shù)量居多、力度大且還將繼續(xù)強(qiáng)化的情況來看，歐盟對(duì)待國際經(jīng)濟(jì)合作的主流態(tài)度已變得相當(dāng)保守。

戰(zhàn)略落實(shí)前景及效果仍不明朗

雖然歐盟出臺(tái)的“歐洲經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略”的整體架構(gòu)與推進(jìn)思路已較為清晰，但是從多個(gè)方面看，其落實(shí)前景及效果仍不明朗。

首先，歐盟層面與成員國權(quán)能分配的復(fù)雜性與模糊性恐將影響該戰(zhàn)略的落實(shí)。從歐盟內(nèi)部的職權(quán)劃分來看，外交與安全政策的絕大部分權(quán)能仍掌握在成員國手中。因此，未來當(dāng)經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的相關(guān)工具要求成員國向歐盟層面移交權(quán)力時(shí)，成員國很可能會(huì)持謹(jǐn)慎態(tài)度。例如，歐盟外商直接投資審查條例自2020年10月起正式實(shí)施，但是至今仍有成員國未依照歐盟要求建立本國的外商直接投資審查機(jī)制。預(yù)計(jì)未來歐盟對(duì)外投資審查機(jī)制的建立也會(huì)遇到類似問題。

其次，歐盟內(nèi)部并未就“何為經(jīng)濟(jì)安全”達(dá)成共識(shí)，而遵循“識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)—去風(fēng)險(xiǎn)”的思路恐會(huì)因夸大風(fēng)險(xiǎn)而濫用相關(guān)工具。雖然歐盟在經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略中提出“相稱性”和“精確性”原則，但是目前該戰(zhàn)略對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的界定相當(dāng)寬泛，這就為未來識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)及采用相關(guān)工具留下了較大的自由裁量空間，進(jìn)而可能損害歐盟自身的對(duì)外經(jīng)貿(mào)利益。

最后，以“安全”之名推行經(jīng)濟(jì)干預(yù)主義很可能會(huì)犧牲經(jīng)濟(jì)效率和創(chuàng)新活力。近年來，經(jīng)濟(jì)干預(yù)主義在歐盟國家不同程度回潮，而“經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略”的出臺(tái)則標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)干預(yù)主義進(jìn)一步升級(jí)。歐盟及其成員國通過補(bǔ)貼和立法“強(qiáng)迫”企業(yè)改變投資目的地和經(jīng)營行為，必然會(huì)降低資源配置效率，也會(huì)擾亂歐洲企業(yè)的創(chuàng)新部署，不利于歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與可持續(xù)增長。

雖然歐盟提出將“限制對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的任何負(fù)面溢出影響”，但是鑒于其在世界經(jīng)濟(jì)中的分量和影響力，該戰(zhàn)略必然對(duì)國際經(jīng)貿(mào)往來產(chǎn)生重要影響。特別是，歐盟將效仿美國在高科技領(lǐng)域推行“小院高墻”的做法，不僅將對(duì)國際經(jīng)貿(mào)合作造成沖擊，還將對(duì)其他發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體形成負(fù)面示范效應(yīng)，這有悖于歐盟反復(fù)強(qiáng)調(diào)的維護(hù)自由開放的國際經(jīng)濟(jì)秩序的主張。

值得注意的是，歐盟“經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略”未提及中國，但是字里行間都帶有明顯的降低對(duì)華依賴、加強(qiáng)對(duì)華競爭的意味。歐盟是中國最重要的貿(mào)易伙伴之一，也是中國的第一大技術(shù)來源地，其經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略的實(shí)施無疑會(huì)對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)合作造成沖擊。然而，中歐之間不存在根本的政治利益沖突，在經(jīng)濟(jì)上高度互補(bǔ)，在應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)生物多樣性、維護(hù)有效的多邊主義等方面擁有諸多共同關(guān)切。對(duì)此，歐盟及其主要成員國領(lǐng)導(dǎo)人都有明確認(rèn)識(shí)。剛剛結(jié)束的2023年歐盟夏季峰會(huì)的結(jié)論強(qiáng)調(diào)，歐盟仍視中國為重要經(jīng)貿(mào)伙伴，將逐步降低在戰(zhàn)略性領(lǐng)域?qū)θA依賴，但無意對(duì)華“脫鉤”。實(shí)際上，根據(jù)歐盟委員會(huì)的相關(guān)調(diào)查報(bào)告，當(dāng)前歐盟對(duì)中國存在高度依賴的商品的進(jìn)口額占其自中國進(jìn)口總額的比重不足1%，確實(shí)不應(yīng)夸大所謂“對(duì)華依賴”風(fēng)險(xiǎn)。國務(wù)院總理李強(qiáng)6月18日至23日訪問德國與法國取得的豐碩成果表明，中歐保持密切溝通、深化務(wù)實(shí)合作完全符合雙方利益，不僅不會(huì)增加彼此的風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)為動(dòng)蕩不安的世界注入更多確定性，為全球“去風(fēng)險(xiǎn)”。