李鈴妃

（福建省地質(zhì)測繪院，福建 福州 350001）

0 引言

土地整治是世界上許多國家解決社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地利用問題和城鄉(xiāng)發(fā)展的一項重要措施，不同國家和地區(qū)以及同一國家的不同發(fā)展階段，土地整治的側(cè)重點、實施內(nèi)容均有所差異［1］。資源開發(fā)型地區(qū)大都伴隨著生態(tài)環(huán)境遭受破壞、治理難度大的問題，在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，粗放型的資源開采模式逐步向節(jié)約和環(huán)保型轉(zhuǎn)變。針對生態(tài)環(huán)境脆弱、土地利用低效、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型陣痛的區(qū)域，在科學(xué)規(guī)劃的前提下開展土地綜合整治勢在必行［2］。我國以浙江省為首，諸多省市均有全域土地綜合整治的實踐探索。根據(jù)自然資源部《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，福建省積極響應(yīng)政策號召，全省申報18 個全域土地綜合整治試點項目。本文選取古田縣鶴塘鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點為案例區(qū)域，針對區(qū)域的突出問題，以問題為導(dǎo)向提出有效的整治路徑，為生態(tài)修復(fù)型全域土地綜合整治提供借鑒意義。

1 案例選取

1.1 項目區(qū)概況

鶴塘鎮(zhèn)位于福建省中北部，古田縣東部，東距寧德市區(qū)42.5 km，南離福州市區(qū)68.6 km，西往古田縣40.0 km。鄉(xiāng)鎮(zhèn)總面積216 km2，轄區(qū)共22 個行政村，戶籍人口39 097 人。鶴塘鎮(zhèn)地處敖江流域的源頭，敖江流域（古田段）是重要飲用水水源地。鶴塘鎮(zhèn)境內(nèi)飾面用花崗巖礦產(chǎn)資源豐富，依托石材開采及加工企業(yè)的快速發(fā)展，鶴塘鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值位居古田縣前列，工業(yè)產(chǎn)值占鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值70%以上。但早期粗放型的資源開采模式及整體環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的欠缺，不可避免地造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一及生態(tài)環(huán)境的破壞。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，依賴資源密集型開采的經(jīng)濟(jì)模式不可持續(xù)。根據(jù)省、市、縣政府要求，2015 年全面關(guān)閉敖江流域飾面石材礦山，鶴塘鎮(zhèn)石材加工業(yè)也于2017 年全部退出。目前，鶴塘鎮(zhèn)對土地利用和生態(tài)環(huán)境綜合治理的需求最迫切，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級在鶴塘鎮(zhèn)開展全域土地綜合整治有著重大意義。

鶴塘鎮(zhèn)水土流失敏感性分布如圖1 所示，據(jù)此將鶴塘鎮(zhèn)水土流失最為敏感的東際村、鶴塘村、后彰村、靈龜村、路上村、南陽村、西洋村、仙山村等8個村作為全域土地綜合整治試點區(qū)域。試點區(qū)總面積7851.94 hm2，其中農(nóng)用地6685.67 hm2，建設(shè)用地1028.38 hm2，未利用地137.89 hm2。

1.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要有第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)、2021 年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果、最新“三區(qū)三線”劃定數(shù)據(jù)、國土空間規(guī)劃底圖底數(shù)數(shù)據(jù)、耕地質(zhì)量分等定級數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等。統(tǒng)一采用2000 國家大地坐標(biāo)系和1985 國家高程基準(zhǔn)作為空間定位基礎(chǔ)，并且充分依托基礎(chǔ)地理測繪數(shù)據(jù)、最新遙感影像圖等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行問題分析。數(shù)據(jù)來源為福建省寧德市古田縣自然資源局，社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源于鶴塘鎮(zhèn)歷年政府工作報告。

1.3 區(qū)域問題分析

通過對區(qū)域內(nèi)資源進(jìn)行梳理，結(jié)合上位規(guī)劃的戰(zhàn)略、定位及目標(biāo)，分析區(qū)域的突出問題，繼而針對問題安排項目建設(shè)。本次問題分析主要從生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間及產(chǎn)業(yè)發(fā)展4 個方面進(jìn)行梳理。

1.3.1 生態(tài)空間

鶴塘鎮(zhèn)作為敖江流經(jīng)的主要城鎮(zhèn)之一，全鎮(zhèn)共有127 個礦點、28 個石材加工場，多為花崗巖切割打磨工廠，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及人為活動，致使鶴塘鎮(zhèn)的大氣、土壤、水體等自然環(huán)境均受到污染，對敖江流域生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。2020 年以來，流域范圍內(nèi)的生態(tài)修復(fù)工作已取得了階段性成果，水質(zhì)也有了一定的改善，但由于石材行業(yè)發(fā)展歷史長、總量大，治理工作仍任重道遠(yuǎn)。

根據(jù)2021 年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果，區(qū)域建設(shè)用地面積1028.38 hm2，占試點區(qū)總面積的13.10%。建設(shè)用地以工礦倉儲用地為主，面積高達(dá)680.16 hm2，工礦倉儲用地占建設(shè)用地總量的66.14%，主要為廢棄的采礦用地及石材加工用地。近年來，古田縣正在有序開展廢棄礦山綜合治理工作，根據(jù)福建省農(nóng)村土地監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，截至目前，鶴塘鎮(zhèn)已完成149.48 hm2采礦用地治理，占試點區(qū)工礦用地21.98%。結(jié)合古田縣2021 年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果分析，試點區(qū)域待治理的工礦用地面積約530.68 hm2。試點區(qū)域各村工礦用地治理面積統(tǒng)計表如表1 所示。

表1 各村工礦用地治理面積統(tǒng)計表 單位：hm2

1.3.2 生產(chǎn)空間

受八山一水一分田的地理條件制約，鶴塘鎮(zhèn)缺少大面積的集中連片耕地資源，不利于發(fā)展大型農(nóng)業(yè)機(jī)械種植，轉(zhuǎn)而以現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)為主，主要種植食用菌。鶴塘鎮(zhèn)是古田食用菌主產(chǎn)地之一，但傳統(tǒng)食用菌種植以家庭為單位、種植加工粗放。從區(qū)域正射影像可以看出菇農(nóng)自建的食用菌菇棚與傳統(tǒng)糧食耕作空間交錯，布局分散隨意，占耕現(xiàn)象嚴(yán)重，如圖2 所示。區(qū)域耕地呈現(xiàn)減量化、破碎化、生產(chǎn)空間無序化。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查成果分析，鶴塘鎮(zhèn)耕地流出去向主要為林地及設(shè)施農(nóng)用地，試點區(qū)耕地保護(hù)壓力大。

圖2 耕地與菇棚空間交錯

1.3.3 生活空間

鶴塘鎮(zhèn)早年依托石材開采與加工，經(jīng)濟(jì)位居古田縣前列，但鶴塘鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)中心環(huán)境破舊，道路凌亂，垃圾亂堆亂放，道路人行橫道缺失，交通情況復(fù)雜。城鄉(xiāng)風(fēng)貌混亂，城鎮(zhèn)的建筑風(fēng)格各式各樣，整體不統(tǒng)一，人居環(huán)境堪憂。各鄉(xiāng)道由于早年石材開采，各種運輸石料的大車經(jīng)過，所以大部分路段道路損毀嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施落后，無法滿足現(xiàn)狀道路通行及農(nóng)產(chǎn)品運輸需求。

1.3.4 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

鶴塘鎮(zhèn)2020 年生產(chǎn)總值23 億元，比2018 年下降21.23%。根據(jù)鶴塘鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃統(tǒng)計成果，鶴塘鎮(zhèn)2020 年一、二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)比例為1∶5.99∶1.42，經(jīng)濟(jì)以工業(yè)為主。2010—2016 年鶴塘鎮(zhèn)利用資源優(yōu)勢，石材礦產(chǎn)迅猛發(fā)展，歷年工業(yè)占比均超過60%，2014 年最高占比89.27%，是古田的工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。2017 年石材礦山全面退市等相關(guān)政策出臺后，工業(yè)產(chǎn)值減少了55.83%，支柱產(chǎn)業(yè)值嚴(yán)重下滑，隨之產(chǎn)生大量廢棄礦山及低效工業(yè)用地，用地結(jié)構(gòu)失衡，低效用地增多。

1.4 全域整治實施路徑

根據(jù)以上問題分析，采用全域土地整治+生態(tài)修復(fù)模式，著力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，探索土地集約節(jié)約利用，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村人居環(huán)境，盤活低效用地，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造宜居宜業(yè)的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型鶴塘樣板。

1.4.1 鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)

針對區(qū)域內(nèi)生態(tài)基質(zhì)破碎、河道防洪能力差、礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用造成的地質(zhì)環(huán)境破壞和土地?fù)p毀等區(qū)域開展鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

對低效、閑置的采礦用地，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則對試點區(qū)的廢棄礦山進(jìn)行生態(tài)修復(fù)與整治，推進(jìn)礦山復(fù)墾復(fù)綠，同時騰空間，增耕地，產(chǎn)生的增減掛鉤指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村振興提供有力資金支持。

對防洪能力差、河床淤塞的河道，通過河道清淤、新建堤防護(hù)岸等綜合措施，使試點區(qū)河道兩岸達(dá)到設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，防止或減少洪澇災(zāi)害損失，保障兩岸人民生命財產(chǎn)安全，并做好藍(lán)線、河濱公園、景觀綠化、群眾休閑設(shè)施合理安排，構(gòu)建“河暢、水清、岸綠、景美、安全、生態(tài)”的水系環(huán)境。

1.4.2 農(nóng)用地整理

由于試點區(qū)特色產(chǎn)業(yè)食用菌的經(jīng)濟(jì)效益高于傳統(tǒng)糧食效益，導(dǎo)致耕地種植結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，耕作條件好的耕地被村民占用搭建菇棚，破壞了耕地保護(hù)格局，造成耕地“非糧化”現(xiàn)象。為加強(qiáng)耕地保護(hù)和用途管制，對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的，開展耕地恢復(fù)項目。保證農(nóng)地農(nóng)用、糧地糧用，促進(jìn)耕地集中連片。

根據(jù)2021 年國土變更調(diào)查成果及試點區(qū)正射影像，結(jié)合實地踏勘，對區(qū)域內(nèi)的傳統(tǒng)菇棚進(jìn)行有序拆除。經(jīng)分析，食用菌菇棚土地利用現(xiàn)狀為設(shè)施農(nóng)用地，且均位于集中連片耕地周圍，“二調(diào)”數(shù)據(jù)均為耕地。按照先易后難、立行立改、平穩(wěn)有序原則，對該區(qū)域菇棚進(jìn)行拆除并恢復(fù)耕地。同時結(jié)合寧古高速建設(shè)占用耕地情況，開展建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用項目，剝離的耕作層就近用于該區(qū)域的耕地恢復(fù)及新增耕地，提升試點區(qū)耕地總體質(zhì)量。

1.4.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及人居環(huán)境整治

對鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、人居環(huán)境堪憂等問題，參照原有鄉(xiāng)村振興示范區(qū)村莊環(huán)境整治效果，對鶴塘鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行環(huán)境整治，使鎮(zhèn)區(qū)容貌得到普遍提升，生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)良，綠化美化水平顯著提高，公共服務(wù)更加配套，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體形象。同時，完善道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既方便村民的日常通勤與農(nóng)產(chǎn)品運輸，加快農(nóng)副產(chǎn)品的流通，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興大局的重要措施。

1.4.4 產(chǎn)業(yè)布局與規(guī)劃

鶴塘鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)以工業(yè)為主，2016 年石材開采全面關(guān)停后，支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值下滑，轉(zhuǎn)型迫在眉睫。加之近年來鶴塘鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展較慢，主要以小家庭為單位種植食用菌、蔬菜及糧食，種植加工粗放，新業(yè)態(tài)不夠活躍和多元化，還沒有形成經(jīng)濟(jì)總量較大、輻射帶動作用明顯的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然不足。

全域土地綜合整治應(yīng)在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，補(bǔ)齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展短板，助力鄉(xiāng)村全面振興［3］。在支柱產(chǎn)業(yè)下滑嚴(yán)重的鶴塘，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為重中之重。鶴塘鎮(zhèn)應(yīng)以傳統(tǒng)水稻、食用菌、茶葉為主，獼猴桃、油奈等水果為輔。針對發(fā)展緩慢的第一產(chǎn)業(yè)，要加快食用菌產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。鶴塘鎮(zhèn)拆除產(chǎn)能落后的傳統(tǒng)菇棚，并恢復(fù)為耕地，達(dá)到退菇還耕、保護(hù)耕地的目的。同時布局現(xiàn)代農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化菇棚項目，提高土地集約節(jié)約利用效率，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推行綠色生產(chǎn)方式，將科技轉(zhuǎn)化生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新升級；第二產(chǎn)業(yè)要加快轉(zhuǎn)型升級，盤活存量低效建設(shè)用地，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為培育和引進(jìn)循環(huán)利用和新興產(chǎn)業(yè)提供用地保障，主動接受環(huán)寧德市三都澳開發(fā)的輻射，承接區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；第三產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展文化、康體運動及美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)農(nóng)業(yè)休閑旅游，推動歷史文化景點的保護(hù)，打造古田縣大東片區(qū)休閑旅游服務(wù)中心。

2 工作思路

對全域土地綜合整治未來發(fā)展的思路主要從以下3 方面闡述：工作目標(biāo)、工作思路、工作手段。

工作目標(biāo)上，全域土地綜合整治應(yīng)服務(wù)國家戰(zhàn)略和部門業(yè)務(wù)需求，落實國家關(guān)于農(nóng)村土地改革的有關(guān)要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和跨省域土地指標(biāo)交易市場，探索建立全國流通的建設(shè)用地、耕地指標(biāo)交易機(jī)制，為貧困地區(qū)發(fā)展、耕地保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償提供持續(xù)的資金支持。

工作思路上，堅持底線思維，確保村民利益不受損、耕地保護(hù)紅線不觸碰、生態(tài)功能不降低。全面銜接國土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等政策，做國土整治的合格規(guī)劃師和美麗中國的建設(shè)者。

工作手段上，編制實用型村莊規(guī)劃，堅持規(guī)劃先行，以全域土地綜合整治為抓手，統(tǒng)籌兼顧耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、村莊風(fēng)貌、歷史文化保護(hù)等，推動村莊發(fā)展和鄉(xiāng)村振興；堅持制度創(chuàng)新，以試點推動全域土地綜合整治制度建設(shè)。

3 結(jié)語

綜上，編制全域土地綜合整治實施方案，應(yīng)著眼全局，在保留傳統(tǒng)土地整治做法的基礎(chǔ)上，突出以村莊規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以問題為導(dǎo)向，整合各類建設(shè)項目和資金，實施全域全要素整治。本文針對試點區(qū)存在的生態(tài)環(huán)境脆弱、耕地保護(hù)任務(wù)嚴(yán)峻、土地利用低效、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型陣痛等問題，合理制定整治規(guī)劃，優(yōu)化“三生”空間，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，積極開展城鄉(xiāng)風(fēng)貌改造，營造優(yōu)美舒適、和諧宜人的環(huán)境，讓良好的生態(tài)環(huán)境成為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的增長點，全力實現(xiàn)試點區(qū)域“山清水秀地干凈”的目標(biāo)，建設(shè)詩歌田園的未來農(nóng)村。