史 嬋,王小林

(1.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,陜西 西安 710127;2.復(fù)旦大學(xué) 六次產(chǎn)業(yè)研究院,上海 200433)

一、引 言

消除貧困、戰(zhàn)勝流行病、應(yīng)對(duì)氣候變化是當(dāng)前全球普遍面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn),國(guó)際組織、智庫(kù)和非政府組織等通過(guò)尋求積極合作,彌補(bǔ)政府主導(dǎo)的方式來(lái)處理復(fù)雜的全球問(wèn)題和應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)治理挑戰(zhàn)的能力不足。治理意味著政府含義的變化,包括改變秩序規(guī)則的條件與社會(huì)集體行動(dòng)的方法[1-2]。治理主體多元化、治理事務(wù)復(fù)雜化、治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化等必然導(dǎo)致治理往往伴隨著集體行動(dòng)而發(fā)生范式變革。然而,無(wú)力或無(wú)效的集體行動(dòng)是許多發(fā)展中國(guó)家試圖在減貧方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵障礙。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2022年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示,2020年生活在極端貧困中的勞動(dòng)者比例在二十年以來(lái)首次上揚(yáng),并預(yù)測(cè)在2022年內(nèi)將由于疫情流行以及國(guó)際沖突等因素引發(fā)全球極端貧困人口新增9 500萬(wàn)人左右(1)UN, 2022 The Sustainable Development Goals Report.。因此,在疫情流行、國(guó)際沖突與氣候變化等多重影響導(dǎo)致全球貧困加劇的背景下,如何在治理薄弱的發(fā)展中國(guó)家設(shè)計(jì)有效的制度性集體行動(dòng)以緩解貧困迫在眉睫。

中國(guó)東西部協(xié)作制度作為一項(xiàng)有效的制度性集體行動(dòng),為不同階段的治理目標(biāo)達(dá)成貢獻(xiàn)了重要的制度力量。這項(xiàng)制度既不等同于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的官方發(fā)展援助,也不是一項(xiàng)臨時(shí)制度安排,而是符合國(guó)情的長(zhǎng)期性制度選擇。在精準(zhǔn)扶貧期間,隨著黨中央進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作促進(jìn)西部地區(qū)消除絕對(duì)貧困的部署力度,地方政府、私營(yíng)部門、非政府組織、企業(yè)家及個(gè)人等多個(gè)主體共同參與,并形成了復(fù)雜緊密的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)(2)1996年國(guó)家正式提出開(kāi)展東西部扶貧協(xié)作,其基于社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)不斷發(fā)展并在精準(zhǔn)扶貧期間得到極大程度的完善。當(dāng)前,東西部協(xié)作制度已形成省際間覆蓋政府、市場(chǎng)與社會(huì)等多元主體的協(xié)作網(wǎng)絡(luò),在實(shí)現(xiàn)共同富裕進(jìn)程中也將為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮不可替代的作用。。東西部協(xié)作在較大程度上確保了脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中地區(qū)間的目標(biāo)一致性與行動(dòng)有效性,最終達(dá)成助力西部地區(qū)消除絕對(duì)貧困的行動(dòng)結(jié)果,并逐漸成為國(guó)家治理的長(zhǎng)效手段之一。邁入新階段,東西部協(xié)作治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榭s小東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的區(qū)域發(fā)展差距,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此,在西部地區(qū)全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步優(yōu)化東西部協(xié)作制度以促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、縮小區(qū)域發(fā)展差距,對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義[3]。

基于東西部協(xié)作制度的實(shí)踐,本文對(duì)東西部協(xié)作機(jī)制演進(jìn)與行動(dòng)路徑進(jìn)行整體性梳理,既可以為全球減貧逆轉(zhuǎn)背景下其他發(fā)展中國(guó)家的貧困治理提供可能方案,又可以為新階段內(nèi)中國(guó)進(jìn)一步優(yōu)化協(xié)作制度以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。已有研究多從府際合作與轉(zhuǎn)移支付等視角對(duì)東西部協(xié)作展開(kāi)分析,但在論述協(xié)作機(jī)制、協(xié)作困境與協(xié)作路徑等方面仍存在不足,特別是聚焦東西部協(xié)作如何助力西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧的具體研究相對(duì)匱乏。因而,本文擬基于制度性集體行動(dòng)分析框架(ICA),對(duì)不同階段治理目標(biāo)下的東西部協(xié)作機(jī)制與協(xié)作困境進(jìn)行拓展性研究,并選取閩寧協(xié)作案例深入討論東西部協(xié)作通過(guò)何種關(guān)鍵路徑助力西部地區(qū)形成益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、包容性社會(huì)發(fā)展和多維度扶貧開(kāi)發(fā)的可持續(xù)減貧格局。本文可能的貢獻(xiàn)在于:一是采用ICA分析框架,對(duì)不同階段治理目標(biāo)下的東西部協(xié)作困境與協(xié)作機(jī)制進(jìn)行分析,這是對(duì)現(xiàn)有東西部協(xié)作理論研究的有益補(bǔ)充;二是選取閩寧協(xié)作為典型案例,基于1996年至2022年省際聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要及調(diào)研材料,分析東西部協(xié)作通過(guò)何種關(guān)鍵路徑以促進(jìn)西部地區(qū)形成可持續(xù)減貧格局,并提出新階段優(yōu)化東西部協(xié)作制度的思考。

二、文獻(xiàn)綜述與理論分析框架

(一)文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)80年代,隨著奧利弗·威廉姆森的《交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué):契約關(guān)系的治理》出版,以及社會(huì)科學(xué)中新制度主義的興起,“治理”逐漸在公共事務(wù)中得到廣泛使用。改善治理結(jié)構(gòu)可以應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家面臨的挑戰(zhàn),如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢和腐敗[4]。良好的治理結(jié)構(gòu)對(duì)國(guó)家實(shí)施減貧政策具有重要作用,包括增加私人儲(chǔ)蓄和投資機(jī)會(huì)、創(chuàng)造外匯、與捐助者建立伙伴關(guān)系等[5-6]。20世紀(jì)90年代以來(lái),國(guó)際社會(huì)在發(fā)展中國(guó)家推出了一系列減貧議程或戰(zhàn)略,如烏干達(dá)的減貧戰(zhàn)略文件(PRSPs)。良好的治理和有效的制度是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵因素[7],減貧戰(zhàn)略是一種以善治為主導(dǎo)的制度性集體行動(dòng)減貧框架。不過(guò),治理作為針對(duì)公共問(wèn)題的制度性集體行動(dòng),行動(dòng)困境也會(huì)隨著多個(gè)行為體的參與而相應(yīng)產(chǎn)生[8-9]。因此,減貧戰(zhàn)略更傾向于技術(shù)和法律而不是政治經(jīng)濟(jì),更傾向于學(xué)科框架而不是實(shí)際需求[10],問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于如何解決貧困治理中的制度性集體行動(dòng)困境。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)的貧困治理提供了豐富的解釋。中國(guó)的減貧故事主要表現(xiàn)為增長(zhǎng)故事[11],經(jīng)濟(jì)改革推動(dòng)了中國(guó)的收入增長(zhǎng)和農(nóng)村減貧[12-14]。在此基礎(chǔ)上,一些學(xué)者遵循Amartya Sen的觀點(diǎn),從多維能力發(fā)展的角度解釋中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)[15]。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)一直實(shí)施多維度的扶貧開(kāi)發(fā)政策,以改善貧困地區(qū)的發(fā)展環(huán)境和貧困人口的發(fā)展能力[16]。從治理結(jié)果來(lái)看,精準(zhǔn)扶貧政策顯著提高了貧困戶的人均消費(fèi)水平[17]與人均勞動(dòng)收入[18],對(duì)提升家庭純收入與轉(zhuǎn)移支付收入水平同樣產(chǎn)生促進(jìn)作用[19]。部分研究基于單項(xiàng)扶貧政策進(jìn)行了影響評(píng)估,如產(chǎn)業(yè)扶貧政策可通過(guò)影響脫貧農(nóng)戶生計(jì)模式和致富意愿進(jìn)而降低脫貧農(nóng)戶生計(jì)脆弱性[20],對(duì)提高貧困戶參與農(nóng)業(yè)種植、畜禽養(yǎng)殖活動(dòng)的概率及提升收入水平發(fā)揮促進(jìn)作用[21];易地扶貧搬遷通過(guò)改善農(nóng)戶生產(chǎn)生活條件與轉(zhuǎn)變生計(jì)方式進(jìn)而降低農(nóng)戶的貧困脆弱性[22]。

另一方面,中國(guó)在貧困治理中進(jìn)行了東西部協(xié)作的制度設(shè)計(jì)與完善。府際關(guān)系在應(yīng)急管理、跨區(qū)域治理等領(lǐng)域往往表現(xiàn)為重“縱向府際關(guān)系”而輕“橫向府際關(guān)系”,進(jìn)而導(dǎo)致具體行動(dòng)表現(xiàn)欠佳[23]。隨著治理目標(biāo)的階段性演變,東西部協(xié)作中地方政府間的橫向府際關(guān)系由單向援助轉(zhuǎn)向互助協(xié)作。其次,為進(jìn)一步強(qiáng)化橫向府際關(guān)系,中央政府通過(guò)完善責(zé)任制與激勵(lì)約束機(jī)制,以形成敦促地方政府積極參與協(xié)作的外在推力,并逐漸將助力西部地區(qū)消除絕對(duì)貧困演化為東西部地方政府共同面對(duì)的區(qū)域公共管理問(wèn)題治理。參與行動(dòng)的不同主體會(huì)基于成本與風(fēng)險(xiǎn)考慮而進(jìn)行博弈,進(jìn)而促進(jìn)信息溝通及多邊協(xié)商機(jī)制的逐步優(yōu)化[24]。部分文獻(xiàn)圍繞對(duì)口支援與東西部協(xié)作的橫向轉(zhuǎn)移支付特征進(jìn)行了分析[25-27],但東西部協(xié)作內(nèi)涵絕不僅僅局限于橫向轉(zhuǎn)移支付,而更多表現(xiàn)為政府引導(dǎo)、市場(chǎng)與社會(huì)廣泛參與的跨區(qū)域制度性集體行動(dòng)。此外,協(xié)作主體的增多與協(xié)作事務(wù)復(fù)雜化會(huì)引發(fā)不同程度的協(xié)作困境,如在多主體行動(dòng)中企業(yè)面臨缺乏協(xié)作動(dòng)機(jī)的障礙[28],但相關(guān)研究嚴(yán)重不足。

東西部協(xié)作在精準(zhǔn)扶貧期間給西部地區(qū)帶來(lái)資金、人才、技術(shù)等支持,為助力西部地區(qū)消除絕對(duì)貧困貢獻(xiàn)了重要的制度力量[29]。但是,已有研究大多將東西部協(xié)作歸納為對(duì)口支援在精準(zhǔn)扶貧期間的階段性做法[30-31],政策效應(yīng)研究也多基于對(duì)口支援視角展開(kāi)[32-33],針對(duì)東西部協(xié)作制度的專項(xiàng)分析較為匱乏。盡管對(duì)口支援本質(zhì)已逐漸不單局限于單向援助,卻難以準(zhǔn)確概括東西部協(xié)作的制度內(nèi)涵,二者在地區(qū)范圍、協(xié)作模式以及協(xié)作事務(wù)等多方面均存在明顯差異(3)已有研究多將東西部協(xié)作囊括進(jìn)對(duì)口支援這一大范疇。盡管對(duì)口支援早在1979年便被提出,但支援范圍的局部性(特殊類型地區(qū))、支援模式的多元性(如援疆援藏的長(zhǎng)期性與應(yīng)急管理的臨時(shí)性)、支援事務(wù)的簡(jiǎn)單性(多表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才支援等而非全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作)等特征表明其仍更加側(cè)重于對(duì)特殊類型地區(qū)的支持與援助,因此本文選擇對(duì)東西部協(xié)作進(jìn)行專項(xiàng)分析。。實(shí)際上,對(duì)口支援整體上仍可視為針對(duì)邊疆地區(qū)(如新疆、西藏)、突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)、災(zāi)后重建地區(qū)等少部分特殊欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助行動(dòng)。東西部協(xié)作前身為“東西部扶貧協(xié)作”,制度設(shè)計(jì)初衷便是東部發(fā)達(dá)地區(qū)助力西部所有欠發(fā)達(dá)地區(qū)推動(dòng)貧困治理,以“協(xié)作”促減貧;絕對(duì)貧困全面消除后調(diào)整為以“協(xié)作”促發(fā)展。作為一種旨在消除貧困、縮小區(qū)域發(fā)展差距的制度性集體行動(dòng),東西部協(xié)作在中國(guó)已經(jīng)實(shí)踐了26年以上,在實(shí)現(xiàn)共同富裕的進(jìn)程中也將發(fā)揮其制度力量。因此,系統(tǒng)性、整體性針對(duì)東西部協(xié)作的機(jī)制加以分析,凝練其在實(shí)踐中所探索出來(lái)的關(guān)鍵路徑具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

(二)邁向共同富裕的東西部協(xié)作理論分析框架

東西部協(xié)作制度是邁向共同富裕目標(biāo)的分階段治理制度。1996年,中國(guó)召開(kāi)首屆東西部扶貧協(xié)作全國(guó)性會(huì)議,確定了西部10個(gè)省份與東部13個(gè)省份的結(jié)對(duì)關(guān)系,并制定開(kāi)展自愿合作的指導(dǎo)方針,其目標(biāo)是動(dòng)員東部發(fā)達(dá)省份支持西部貧困地區(qū)的發(fā)展,通過(guò)結(jié)對(duì)合作擺脫貧困。從1996年制度被正式提出到2015年間,基于西部地區(qū)資金、技術(shù)與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)短缺的客觀情況,中央政府倡導(dǎo)兩地政府應(yīng)在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利互惠和共同發(fā)展的原則指導(dǎo)下,助力西部地區(qū)緩解農(nóng)村溫飽問(wèn)題,提升西部地區(qū)及貧困人口的發(fā)展動(dòng)力與能力。2015年,中央政府明確提出到2020年底打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)的決定。為了實(shí)現(xiàn)2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的治理目標(biāo),2016年在銀川市召開(kāi)的東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)(以下簡(jiǎn)稱銀川會(huì)議)提出持續(xù)優(yōu)化制度體系的思路與要求,并強(qiáng)化了考核評(píng)價(jià)力度以確保治理目標(biāo)的達(dá)成。2021年以來(lái),由于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)邁入鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等新階段,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作愈發(fā)重要,東西部協(xié)作的治理目標(biāo)也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭s小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。

東西部協(xié)作匯集了政府、市場(chǎng)與社會(huì)資源[34],覆蓋政府、市場(chǎng)與社會(huì)三類參與主體的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)日益完善。由中央政府與東西部各參與主體所構(gòu)成的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)有效降低了信息成本、協(xié)商成本、監(jiān)督成本以及集體行動(dòng)的執(zhí)行成本,弱化了協(xié)調(diào)不力、利益分配不公等風(fēng)險(xiǎn)。圖1中列描述了東西部協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中所包括的主要行動(dòng)者以及行動(dòng)者之間的行動(dòng)關(guān)系。中央政府與東西部地方政府之間形成了“強(qiáng)約束”關(guān)系,地方政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間又形成了雙向聯(lián)系的“弱連接”關(guān)系。具體而言,中央政府(C-G)規(guī)定東部政府(E-G)與西部政府(W-G)的結(jié)對(duì)關(guān)系(授權(quán)),并完善相應(yīng)的激勵(lì)與約束機(jī)制。東部政府(E-G)統(tǒng)籌東部市場(chǎng)(E-M)與東部社會(huì)(E-S),將企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等引入?yún)f(xié)作網(wǎng)絡(luò)。西部地區(qū)由于具有消除絕對(duì)貧困的硬性約束與內(nèi)在需求,優(yōu)化了政府(W-G)、市場(chǎng)(W-M)與社會(huì)(W-S)的橫向協(xié)同關(guān)系。其次,企業(yè)的參與將直接引發(fā)東部市場(chǎng)(E-M)與西部市場(chǎng)(W-M)的市場(chǎng)化合作,社會(huì)組織與個(gè)人的參與也會(huì)促進(jìn)東部社會(huì)(E-S)與西部社會(huì)(W-S)的相關(guān)合作。此外,東部地區(qū)會(huì)選派富有經(jīng)驗(yàn)的干部前往結(jié)對(duì)地區(qū)掛職交流(4)從實(shí)踐來(lái)看,干部掛職的有效期一般在1年以上,部分交流期達(dá)3年以上。。干部個(gè)人的社會(huì)資本與資源將作為橋梁發(fā)揮中介作用,進(jìn)而促進(jìn)西部政府(W-G)與東部市場(chǎng)(E-M)、東部社會(huì)(E-S)的合作。西部地區(qū)也會(huì)選派本地的干部前往東部地區(qū)學(xué)習(xí)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展模式,并尋求可能的合作契機(jī),這也會(huì)促進(jìn)東部政府(E-G)與西部市場(chǎng)(W-M)、西部社會(huì)(W-S)的合作。

圖1 邁向共同富裕的東西部協(xié)作理論分析框架

隨著治理目標(biāo)的變化,東西部協(xié)作事務(wù)逐漸覆蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)等多領(lǐng)域。因而,協(xié)作機(jī)制也從雙邊合作向多邊合作與更加復(fù)雜的集體行動(dòng)演進(jìn),并形成發(fā)展共識(shí)、互學(xué)互助、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、人才交流與社會(huì)動(dòng)員等五個(gè)關(guān)鍵路徑。集體行動(dòng)需要關(guān)注目標(biāo)一致性與行動(dòng)有效性,達(dá)成發(fā)展共識(shí)與進(jìn)行過(guò)程中的互學(xué)互助可有效促進(jìn)東西部地區(qū)在協(xié)作中保持目標(biāo)一致, 并可以通過(guò)協(xié)商轉(zhuǎn)化為具體的協(xié)作政策;產(chǎn)業(yè)協(xié)作與人才交流是東西部協(xié)作的重點(diǎn)內(nèi)容, 超過(guò)半數(shù)以上的協(xié)作資金被要求用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 以醫(yī)療教育為主的公共服務(wù)人才交流普遍存在; 社會(huì)動(dòng)員作為一項(xiàng)成功的減貧經(jīng)驗(yàn), 可以有效彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足[35]。 從制度性集體行動(dòng)結(jié)果來(lái)看, 東西部協(xié)作助力西部地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期形成了益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、 包容性社會(huì)發(fā)展與多維度扶貧開(kāi)發(fā)的“三支柱”可持續(xù)減貧格局, 邁入新階段后需在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。 本文后續(xù)部分將通過(guò)對(duì)圖1的進(jìn)一步分析, 嘗試對(duì)兩個(gè)問(wèn)題做出回答: ①如何基于ICA分析框架探討不同階段中東西部協(xié)作面臨的協(xié)作困境與相應(yīng)的機(jī)制演進(jìn)? ②以閩寧協(xié)作為例具體分析五個(gè)行動(dòng)路徑如何助力西部地區(qū)形成可持續(xù)減貧格局?

三、困境分析與機(jī)制演進(jìn)

當(dāng)選擇協(xié)作的預(yù)期收益大于交易成本時(shí),行動(dòng)主體便傾向于采取協(xié)作[36]。但是,即使在凈收益為正的基礎(chǔ)上,若風(fēng)險(xiǎn)水平超過(guò)行動(dòng)主體可以接受的范圍,行動(dòng)主體也可能放棄協(xié)作,或?qū)で蟾訖?quán)威的協(xié)作方式以降低風(fēng)險(xiǎn)。從協(xié)作困境來(lái)看,權(quán)利與責(zé)任的碎片化可能導(dǎo)致協(xié)作無(wú)效率發(fā)生,并產(chǎn)生相應(yīng)的協(xié)作困境[37],選擇合適的協(xié)作機(jī)制對(duì)解決困境而言至關(guān)重要。東西部協(xié)作力度隨著治理目標(biāo)的變化而不斷加強(qiáng),行動(dòng)主體在最初的政府干部、教師醫(yī)生的基礎(chǔ)上,又增加了農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、企業(yè)家、社會(huì)組織、公眾個(gè)人等。同時(shí),合作事務(wù)更加復(fù)雜,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展了產(chǎn)業(yè)協(xié)作和融合、勞務(wù)協(xié)作、消費(fèi)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等;社會(huì)領(lǐng)域更加關(guān)注人才支持、教育和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施改善以及公共服務(wù)能力的系統(tǒng)提升;生態(tài)領(lǐng)域包括生態(tài)移民、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境改善等。因此,行動(dòng)主體的增多與合作事務(wù)的復(fù)雜化將很可能增加交易成本[38],并導(dǎo)致現(xiàn)有機(jī)制下權(quán)利與責(zé)任的碎片化現(xiàn)象加劇,完善甚至建立新的協(xié)作機(jī)制方能進(jìn)一步提升協(xié)作效率。本節(jié)以制度空間的大小作為階段劃分依據(jù),將1996—2020年間的東西部協(xié)作進(jìn)一步細(xì)分為“單一事務(wù)的雙邊合作——多項(xiàng)事務(wù)的多邊合作——復(fù)雜事務(wù)的集體行動(dòng)”三個(gè)階段,并對(duì)不同階段的協(xié)作困境以及對(duì)解決困境的機(jī)制演進(jìn)做出解釋(見(jiàn)圖2)。

圖2 東西部協(xié)作困境分析與機(jī)制演進(jìn)

(一)1996—2010:聚焦單一事務(wù)的雙邊合作

中國(guó)改革開(kāi)放后,東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),西部地區(qū)則由于地理位置及資源稟賦等客觀限制,與東部地區(qū)的發(fā)展差距呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。東部地區(qū)與西部地區(qū)間的自發(fā)合作通常是通過(guò)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而不是正式的權(quán)力來(lái)協(xié)調(diào)和執(zhí)行,合作目的也不是緩解西部地區(qū)貧困狀況。但是,西部偏遠(yuǎn)區(qū)域普遍面臨擺脫貧困的經(jīng)濟(jì)技術(shù)與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足、提升人力資本的教育和衛(wèi)生人才匱乏等問(wèn)題。同時(shí)由于來(lái)自中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付相對(duì)有限,地方政府缺乏足夠的財(cái)政資金用于貧困治理,這導(dǎo)致大量人口長(zhǎng)期處于絕對(duì)貧困。因而,為了緩解部分西部地區(qū)的溫飽問(wèn)題,《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》首次提出沿海發(fā)達(dá)省份可結(jié)對(duì)幫扶西部貧困省區(qū),后于1996年正式提出東西部扶貧協(xié)作制度。中央政府不僅明確了省份之間的結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系,如東部的福建省結(jié)對(duì)幫扶西部的寧夏回族自治區(qū)(閩寧協(xié)作),而且明確了培育人才、資金和技術(shù)支持、企業(yè)幫扶、勞務(wù)合作以及社會(huì)捐贈(zèng)等協(xié)作內(nèi)容。2001年,《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》提出應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大協(xié)作規(guī)模,倡導(dǎo)協(xié)作雙方需特別注重學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶與企業(yè)相互合作的相關(guān)工作。

這一階段以“援助為主”的東西部扶貧協(xié)作中,行動(dòng)主體以東西部省級(jí)政府為主,市場(chǎng)與社會(huì)主體參與規(guī)模較小,預(yù)期收益主要包括東西兩地共同完成中央政府委托的工作要求的集體性收益,與地方政府獲得聲譽(yù)、信任、社會(huì)資本等選擇性收益[39]。合作事務(wù)多為單向經(jīng)濟(jì)援助、技術(shù)合作與項(xiàng)目建設(shè),并根據(jù)西部地區(qū)的發(fā)展需求簽訂單一事務(wù)的合作合同,如針對(duì)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善(專項(xiàng)項(xiàng)目)。由于行動(dòng)主體較少、合作事務(wù)單一,因而信息成本、協(xié)商成本、監(jiān)督成本與執(zhí)行成本等構(gòu)成的交易成本較低。不過(guò),中央政府與東西部地方政府間縱向約束機(jī)制的不足,導(dǎo)致行動(dòng)主體背離協(xié)作的風(fēng)險(xiǎn)水平較高,繼而引發(fā)東部地方政府參與積極性普遍較低的協(xié)作困境。盡管存在中央政府劃定的結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系,但由于中央政府既沒(méi)有對(duì)援助過(guò)程提出具體要求,也不對(duì)援助結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),缺乏約束的協(xié)作導(dǎo)致東部地區(qū)的參與積極性差異較大。多數(shù)東部省份只是根據(jù)自身的財(cái)政能力適度提高對(duì)西部結(jié)對(duì)地區(qū)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,并制定政策鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)主體進(jìn)行自發(fā)合作。

從機(jī)制框架來(lái)看,省級(jí)政府間的橫向聯(lián)席機(jī)制框架基本形成,聯(lián)席會(huì)議為商討并確定協(xié)作事務(wù)提供了平臺(tái)[40];中央政府與地方政府間的縱向激勵(lì)機(jī)制相對(duì)完善,如對(duì)協(xié)作成效較好的地方政府進(jìn)行工作肯定與聲譽(yù)表彰、媒體對(duì)典型經(jīng)驗(yàn)的新聞報(bào)道和由此產(chǎn)生的良好社會(huì)影響等;利益聯(lián)結(jié)機(jī)制存在嚴(yán)重不足,企業(yè)參與扶貧稅收減免、聲譽(yù)激勵(lì)等政策缺失可能增加了企業(yè)的參與障礙;社會(huì)動(dòng)員機(jī)制同樣匱乏,社會(huì)組織力量薄弱并難以在合作中發(fā)揮關(guān)鍵作用[41]。

(二)2011—2015:聚焦多項(xiàng)事務(wù)的多邊合作

2011年,中國(guó)出臺(tái)了第二個(gè)十年扶貧綱要《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》,文件提出全國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、提高貧困地區(qū)發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的階段,并明確了到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。但是,這一目標(biāo)并未在東西部政府間達(dá)成絕對(duì)共識(shí),東西部協(xié)作的治理目標(biāo)仍然可以歸納為提升西部地區(qū)與人口的發(fā)展動(dòng)力與能力。在合作事務(wù)方面,中央政府并未做出明確要求,上述文件僅提及東西部扶貧協(xié)作應(yīng)基于西部地區(qū)在自然資源與勞動(dòng)力資源等方面的比較優(yōu)勢(shì),圍繞資金支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、干部交流、人才培訓(xùn)、勞務(wù)協(xié)作等領(lǐng)域開(kāi)展協(xié)作?？紤]到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的明確提出,合作事務(wù)逐漸向社會(huì)、生態(tài)等領(lǐng)域拓展。

這一階段的行動(dòng)主體明顯增多,雖然仍以東西部地方政府為主,但市場(chǎng)與社會(huì)主體的參與度得到了一定程度的提升,并基本形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多方協(xié)作格局。政府主體的預(yù)期收益依然表現(xiàn)為共同完成中央政府委托的工作要求而非達(dá)成明確的治理目標(biāo);市場(chǎng)主體集中于國(guó)有企業(yè),其參與協(xié)作的預(yù)期收益多為集體性收益(承擔(dān)社會(huì)責(zé)任),選擇性收益相對(duì)很小(企業(yè)自盈利);社會(huì)主體多為具備慈善捐贈(zèng)性質(zhì)的支醫(yī)支教人員和依托于行政管理的社會(huì)組織。合作事務(wù)日漸多樣化,除繼續(xù)推動(dòng)專項(xiàng)項(xiàng)目外,還拓展至西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞務(wù)協(xié)作等領(lǐng)域,這便需要不同主體、不同工作部門的協(xié)同配合,多邊合作逐漸頻繁。交易成本盡管相較上一階段而言呈現(xiàn)上升趨勢(shì),信息成本與協(xié)商成本得益于政府間的橫向聯(lián)席機(jī)制而相對(duì)可控,但監(jiān)督成本、執(zhí)行成本隨著行動(dòng)主體的增多與合作事務(wù)的復(fù)雜化而逐漸增加。不同行政層級(jí)下,大多數(shù)東部地區(qū)設(shè)立了跨部門的東西部扶貧協(xié)作工作小組,西部地區(qū)則多在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)東西部協(xié)作工作組。繼而,由工作組協(xié)調(diào)各個(gè)政府主管單位,如教育局、衛(wèi)生和健康委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障局等,以應(yīng)對(duì)不同領(lǐng)域的協(xié)作。這種區(qū)域間行政組織體系的完善,對(duì)降低交易成本發(fā)揮積極作用。另一方面,行動(dòng)主體與合作事務(wù)同時(shí)引發(fā)了非協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的提升,背離風(fēng)險(xiǎn)水平依然未得到明顯降低。由于缺乏明確的責(zé)任制體系,協(xié)作困境主要表現(xiàn)在兩方面:一是在中央政府與東西部地方政府就治理目標(biāo)并未完全達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)的背景下,東西部地方政府在協(xié)作過(guò)程中的責(zé)任模糊性導(dǎo)致東部不同地區(qū)間參與度依然存在明顯差異;二是行動(dòng)主體增多與合作事務(wù)成效考核的缺失,導(dǎo)致地方各級(jí)政府間的責(zé)任劃分呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

從機(jī)制框架來(lái)看,省級(jí)政府間的橫向聯(lián)席機(jī)制框架已經(jīng)較為完善,這為后續(xù)階段加強(qiáng)協(xié)作力度奠定了良好基礎(chǔ)。依托于“省—市—縣”貧困治理的行政體系,東西部協(xié)作在市與市之間、縣與縣之間建立了初步的橫向協(xié)作機(jī)制。市縣兩級(jí)在接受省級(jí)部門統(tǒng)籌安排的同時(shí),也留有一定的靈活性與創(chuàng)新性,如可以自行協(xié)商與調(diào)整協(xié)作資金及領(lǐng)域。中央政府與地方政府間的縱向約束機(jī)制依然存在不足,政府、市場(chǎng)/社會(huì)主體與貧困人口之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制與社會(huì)動(dòng)員機(jī)制已初步建立。

(三)2016—2020:聚集復(fù)雜事務(wù)的集體行動(dòng)

2015年,中央政府提出到2020年全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),貧困縣、貧困村和貧困人口全部實(shí)現(xiàn)絕對(duì)貧困的消除。2016年,銀川會(huì)議的召開(kāi)以及后續(xù)出臺(tái)的考核方案,極大完善了中央政府與地方政府間的激勵(lì)約束機(jī)制和責(zé)任制。中央政府與東西部地方政府的治理目標(biāo)高度統(tǒng)一為西部地區(qū)到2020年實(shí)現(xiàn)絕對(duì)貧困的消除,中央政府的縱向干預(yù)極大保障了集體行動(dòng)的目標(biāo)一致性。在制度設(shè)計(jì)上,中央政府仍然堅(jiān)持地方政府在結(jié)對(duì)協(xié)作的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)協(xié)作雙方自主協(xié)商資金、項(xiàng)目和人才支持。聚焦西部地區(qū)“兩不愁三保障”與收入水平的貧困戶多維脫貧目標(biāo),協(xié)作主要基于人才與資金支持、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、勞務(wù)協(xié)作與社會(huì)參與等方面展開(kāi)[42]。

這一階段,東西部協(xié)作逐漸完善了中央政府與東西部地區(qū)政府、東部參與主體(政府、市場(chǎng)與社會(huì))與西部參與主體(政府、市場(chǎng)與社會(huì))的協(xié)作網(wǎng)絡(luò),這也使得東西部協(xié)作成為一項(xiàng)更為復(fù)雜的制度性集體行動(dòng)。預(yù)期收益方面,東部地區(qū)政府參與東西部協(xié)作工作并獲得榮譽(yù)表彰,以及確保工作取得具體成效進(jìn)而避免被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)構(gòu)成了東部政府主體的利益追求;西部地區(qū)政府在成效考核體系框架下需對(duì)源自東部地區(qū)的各項(xiàng)資源進(jìn)行有效配置,并承擔(dān)消除絕對(duì)貧困的最終責(zé)任。市場(chǎng)主體主要包括國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè),除尋求聲譽(yù)表彰和良好的社會(huì)影響外,稅收優(yōu)惠、信貸支持等政策也會(huì)為企業(yè)帶來(lái)一定的發(fā)展機(jī)會(huì)。中央政府出臺(tái)的東西部協(xié)作政策文件不僅對(duì)東西部協(xié)作的具體領(lǐng)域做了明確規(guī)定,而且對(duì)協(xié)作成效提出了具體的考核指標(biāo),加強(qiáng)了委托方與管理者之間的績(jī)效檢查力度。在強(qiáng)大的行政力量推動(dòng)下,主要行動(dòng)主體的行動(dòng)目標(biāo)高度一致,這對(duì)降低集體行動(dòng)的監(jiān)督成本與執(zhí)行成本發(fā)揮非常重要的作用,并使得不同主體間的協(xié)作效率明顯提升。由于約束機(jī)制欠缺引發(fā)的背離風(fēng)險(xiǎn)同樣隨之緩解,責(zé)任制與約束機(jī)制的完善導(dǎo)致行動(dòng)的任何一方(特別是地方各級(jí)政府)都不會(huì)輕易背棄合作。

從機(jī)制框架來(lái)看,依托于“省市縣鄉(xiāng)村”五級(jí)政府黨政負(fù)責(zé)人和村支書(shū)負(fù)責(zé)貧困治理的縱向管理體系,鄉(xiāng)、村兩級(jí)建立了橫向協(xié)作機(jī)制,如鎮(zhèn)鎮(zhèn)結(jié)對(duì)與村村結(jié)對(duì);中央政府與地方政府的縱向激勵(lì)機(jī)制拓展為對(duì)工作表現(xiàn)突出的東西部地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人給予表彰,動(dòng)員媒體給予大量宣傳報(bào)道,在各種會(huì)議、論壇上進(jìn)行案例經(jīng)驗(yàn)交流?？v向約束機(jī)制的完善主要體現(xiàn)在以下方面:首先建立考核評(píng)價(jià)體系,對(duì)東西部地方政府的協(xié)作成效進(jìn)行逐個(gè)指標(biāo)的考核評(píng)價(jià),并導(dǎo)入第三方組織綜合評(píng)估地方政府在東西部協(xié)作中動(dòng)員政府、市場(chǎng)和社會(huì)資源的能力;其次,根據(jù)考核評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)地方政府給予表彰和問(wèn)責(zé)。利益聯(lián)結(jié)機(jī)制得到改善,基于比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)合作、產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移提升了市場(chǎng)主體參與的可持續(xù)性水平,優(yōu)惠政策的完善與優(yōu)化對(duì)緩解民營(yíng)企業(yè)參與有限的問(wèn)題發(fā)揮了積極作用。中央政府和地方政府聯(lián)合平臺(tái)公司建立了消費(fèi)扶貧、勞動(dòng)力協(xié)作等數(shù)字平臺(tái)。社會(huì)動(dòng)員機(jī)制同樣得到完善,在廣泛動(dòng)員事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民個(gè)人的基礎(chǔ)上,形成覆蓋教育、醫(yī)療、技能培訓(xùn)等多個(gè)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的協(xié)作局面。

盡管東西部協(xié)作雙方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口結(jié)構(gòu)等方面存在明顯的異質(zhì)性,但精準(zhǔn)扶貧期間所形成的宏觀合作機(jī)制為集體行動(dòng)的成功起到了重要作用。因此,基于ICA分析框架,結(jié)合治理目標(biāo)、行動(dòng)主體、合作事務(wù)的變化,本文從預(yù)期收益、交易成本、協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)等角度對(duì)不同階段的協(xié)作困境進(jìn)行總結(jié),并對(duì)東西部協(xié)作機(jī)制框架構(gòu)建作出整體性歸納。在后續(xù)部分,本文將結(jié)合閩寧協(xié)作案例對(duì)協(xié)作機(jī)制以及行動(dòng)路徑展開(kāi)具體分析。

四、基于閩寧協(xié)作的案例研究:五個(gè)關(guān)鍵路徑

為了更深入理解中國(guó)東西部協(xié)作制度,本文選擇以閩寧協(xié)作為案例來(lái)剖析東西部協(xié)作是如何優(yōu)化工作機(jī)制,并達(dá)成幫助西部地區(qū)形成可持續(xù)減貧格局的行動(dòng)結(jié)果(5)寧夏回族自治區(qū)曾經(jīng)是中國(guó)最貧窮的省份之一。 1995年, 寧夏與福建農(nóng)村居民人均可支配收入分別為867元和1 578元。在“閩寧協(xié)作”24年的支持下,寧夏于2020年全面消除絕對(duì)貧困,農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到13 889元。。選取閩寧協(xié)作為案例的原因在于:1996年,時(shí)任福建省委副書(shū)記的習(xí)近平同志在推動(dòng)“閩寧協(xié)作”進(jìn)程中促進(jìn)形成了“聯(lián)席推進(jìn)、結(jié)對(duì)幫扶、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、互學(xué)互助、社會(huì)參與”的援助協(xié)作機(jī)制,閩寧兩地在當(dāng)年便開(kāi)展聯(lián)席會(huì)議并延續(xù)至今,從未間斷?？紤]案例材料的連續(xù)性、充分性與全面性以及具體實(shí)踐中所取得的工作成效,本文最終選取閩寧協(xié)作進(jìn)行深度剖析。

在實(shí)地調(diào)研中,首先與省級(jí)負(fù)責(zé)東西部協(xié)作的政府部門進(jìn)行座談,以便了解省級(jí)政府作為最高級(jí)別的執(zhí)行者如何理解并落實(shí)各項(xiàng)政策;其次,按照“市縣鄉(xiāng)村”的調(diào)研順序,對(duì)集體行動(dòng)的主要行動(dòng)者——各級(jí)政府部門的官員、企業(yè)家、社會(huì)組織進(jìn)行了訪談,最終獲得了大量的錄音與文本文件。錄音文件包括各級(jí)政府官員、援派干部、企業(yè)家、醫(yī)生教師等。文本文件更加豐富,包括兩省每年開(kāi)展聯(lián)席會(huì)議的詳細(xì)紀(jì)要,專項(xiàng)事務(wù)(如產(chǎn)業(yè)協(xié)作、支醫(yī)支教)的規(guī)劃與成效,援派干部的工作體會(huì)等。

(一)達(dá)成發(fā)展共識(shí)是有效集體行動(dòng)的行動(dòng)基礎(chǔ)

制度性集體行動(dòng)的行動(dòng)目標(biāo),既可能與各個(gè)參與主體的利益追求一致,也有可能有悖于部分主體的追求。目標(biāo)不一致很可能引發(fā)行動(dòng)過(guò)程中的沖突,并產(chǎn)生大量的協(xié)商成本與執(zhí)行成本。當(dāng)沖突達(dá)到一定水平后,部分主體背離合作的風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)加劇。達(dá)成發(fā)展共識(shí),便是東西部協(xié)作促成目標(biāo)一致性的第一個(gè)關(guān)鍵路徑。在閩寧協(xié)作中,雙方政府間開(kāi)展的聯(lián)席會(huì)議是達(dá)成共識(shí)的主要途徑。1996年,福建省主動(dòng)與寧夏回族自治區(qū)圍繞當(dāng)年的發(fā)展規(guī)劃就如何開(kāi)展援助和協(xié)作問(wèn)題進(jìn)行交流,并形成正式的文字協(xié)議。自1996年雙方建立結(jié)對(duì)關(guān)系以來(lái),寧夏福建政府每年召開(kāi)一次高級(jí)別會(huì)議,結(jié)合“所需”與“所能”確定重點(diǎn)執(zhí)行的發(fā)展項(xiàng)目。這種政府層面的高層級(jí)、多部門參加的會(huì)議最初由兩省(自治區(qū))自發(fā)組織,均有副省長(zhǎng)以上級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部出席,并按照每年一次的頻率召開(kāi)。2016年,《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中,中央政府將高層互訪、聯(lián)席會(huì)議和相互考察作為一項(xiàng)考核內(nèi)容,因而閩寧協(xié)作中出席會(huì)議和兩地互訪的領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別被提高至省委書(shū)記級(jí)別。

從第一次聯(lián)席會(huì)議(1996年)開(kāi)始,福建與寧夏兩地構(gòu)建了每年召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議的橫向聯(lián)席機(jī)制,并成立聯(lián)合工作組負(fù)責(zé)制定計(jì)劃、協(xié)調(diào)資源、督促落實(shí)相關(guān)協(xié)議。聯(lián)合工作組的組長(zhǎng)由福建省委副書(shū)記擔(dān)任,副組長(zhǎng)由2名福建副省長(zhǎng)和1名寧夏副主席共同擔(dān)任,工作組成員單位包括福建省政府辦公廳、組織部、計(jì)劃委員會(huì)(后更名為發(fā)改委)、財(cái)政廳、民政廳、勞動(dòng)廳、扶貧辦等。聯(lián)席會(huì)議與聯(lián)合工作組相關(guān)機(jī)制的建立與完善,既可以保證福建與寧夏兩地之間達(dá)成目標(biāo)一致的發(fā)展共識(shí),也可以保證省內(nèi)各協(xié)同部門的目標(biāo)一致性。從第二次聯(lián)席會(huì)議(1997年)后,結(jié)對(duì)的市(福建)與縣(寧夏)之間合作的工作部門需要在聯(lián)席會(huì)議期間簽署相關(guān)的子協(xié)議,如衛(wèi)生廳簽署衛(wèi)生幫扶的協(xié)作協(xié)議等,確保協(xié)作任務(wù)分解的合理性和有效性。

貧困治理始終是不同階段的首要目標(biāo)。例如1997年的協(xié)作協(xié)議中,福建要在1997—1999年無(wú)償轉(zhuǎn)移支付1 500萬(wàn)元支持寧夏扶貧工作,這些資金主要用于寧夏南部山區(qū)的生活和文化基礎(chǔ)設(shè)施改善,包括打水窖2萬(wàn)眼,新修基本農(nóng)田5萬(wàn)畝和建設(shè)16所希望小學(xué)。在2016年以后,更廣泛的扶貧項(xiàng)目被寫入?yún)f(xié)議。26年來(lái),每年度協(xié)議結(jié)構(gòu)基本不變,主要包括上年工作的簡(jiǎn)要回顧以及下一年工作的具體內(nèi)容。每個(gè)模塊內(nèi)容都有明確的數(shù)字指標(biāo),對(duì)推動(dòng)、監(jiān)督雙方落實(shí)協(xié)議發(fā)揮一定的監(jiān)督作用?！罢稳蝿?wù)”一詞經(jīng)常出現(xiàn),特別是在需要推動(dòng)部分難度較大的項(xiàng)目,如在寧夏推廣菌草種植技術(shù)。

(二)互學(xué)互助確保集體行動(dòng)過(guò)程中的目標(biāo)一致性

互學(xué)互助主要通過(guò)兩地間的干部互派來(lái)實(shí)現(xiàn)信息和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)交流,以確保協(xié)作過(guò)程中兩地的協(xié)作目標(biāo)保持一致,并提升雙方的項(xiàng)目執(zhí)行能力。互學(xué)互助帶來(lái)了信息成本的大幅下降,并為西部地區(qū)的政府官員學(xué)習(xí)東部地區(qū)的發(fā)展理念提供了成本極低的學(xué)習(xí)平臺(tái)。東部地區(qū)的政府官員通過(guò)在西部地區(qū)工作,也能夠更加深入理解西部地區(qū)的發(fā)展需求。閩寧協(xié)作之初,政府間相互學(xué)習(xí)作為協(xié)作的主要內(nèi)容,主要包括互派干部掛職與公務(wù)人員培訓(xùn)(6)掛職是指在不改變干部行政關(guān)系的前提下,委以具體的職務(wù)到其他地方擔(dān)任一種臨時(shí)職位。。第一次聯(lián)席會(huì)議中(1996年),雙方確定了寧夏的8個(gè)貧困縣每個(gè)縣每年選派1—2名縣級(jí)干部和2—3名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到福建結(jié)對(duì)縣(市)掛職,并提出希望福建選派8個(gè)熟悉經(jīng)濟(jì)工作的縣處級(jí)干部到寧夏的貧困縣擔(dān)任副縣長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng),幫助發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1997年,閩寧雙方開(kāi)始互派干部,寧夏的8個(gè)貧困縣選派32名縣、鄉(xiāng)、企業(yè)干部到福建掛職;同時(shí),根據(jù)寧夏的需求,福建選派8位從事經(jīng)濟(jì)工作的干部到8個(gè)貧困縣掛職,掛職時(shí)長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月。隨后,派駐干部的工作年長(zhǎng)增加到至少兩年,且可以根據(jù)個(gè)人意愿自主延長(zhǎng)。截至2020年,福建共派出11批183名援寧干部到寧夏掛職幫扶,寧夏共派出20批380多名掛職干部前往福建學(xué)習(xí)交流(7)福建省人民政府:第11批援寧工作隊(duì)全面完成閩寧扶貧協(xié)作任務(wù),網(wǎng)址為:http:∥www.fujian.gov.cn/xwdt/fjyw/202105/t20210525-5600876.htm。。

互學(xué)互助的領(lǐng)域逐漸從經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓寬至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。1996—1997年的會(huì)議紀(jì)要明確指出,福建選派的干部要實(shí)際從事與經(jīng)貿(mào)發(fā)展相關(guān)的工作。1997年,福建省選派1名主管經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作的廳級(jí)干部到寧夏回族自治區(qū)固原市掛職(8)實(shí)際掛職干部的級(jí)別高于最初的縣處級(jí)干部要求。,同時(shí)擔(dān)任工作組組長(zhǎng)。這一狀況延續(xù)至2003年,在此之前的會(huì)議紀(jì)要均強(qiáng)調(diào)福建選派到貧困縣的干部需要了解經(jīng)濟(jì)工作,這與當(dāng)時(shí)寧夏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相匹配。經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能為貧困治理帶來(lái)“涓滴效應(yīng)”,但人力資本在貧困治理中同樣具有重要作用[43],包容性社會(huì)發(fā)展對(duì)提升貧困人口的發(fā)展能力產(chǎn)生積極影響。因此,相互學(xué)習(xí)與幫助逐漸拓展至社會(huì)合作領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育、婦女工作等),以優(yōu)化西部地區(qū)在公共服務(wù)中的管理方法和工作能力的提升。

為確保掛職干部在互學(xué)互助的過(guò)程中發(fā)揮實(shí)際成效,兩省派出的掛職干部組建臨時(shí)工作隊(duì)并由黨委組織部統(tǒng)一管理。派出地的組織部對(duì)掛職干部的工作績(jī)效進(jìn)行考核鑒定,并將考核結(jié)果記入干部檔案。如福建省出臺(tái)了《福建省援寧干部管理制度》,明確規(guī)定了學(xué)習(xí)調(diào)研、定期工作報(bào)告、財(cái)務(wù)管理、請(qǐng)假等制度。這表明掛職干部并不等同于志愿者,其工作行為需接受正式考核。與約束措施相配套的是激勵(lì)和保障措施,主要包括職級(jí)晉升、榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)等正式性激勵(lì)與新聞報(bào)道、紀(jì)錄片等非正式激勵(lì),對(duì)促進(jìn)掛職干部的工作意愿及積極性提升發(fā)揮積極作用。

(三)產(chǎn)業(yè)協(xié)作強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,促進(jìn)益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

發(fā)展共識(shí)達(dá)成與互學(xué)互助可以幫助東西部協(xié)作在規(guī)劃階段與執(zhí)行過(guò)程中保持目標(biāo)一致性,行動(dòng)有效性的前提在于促進(jìn)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提升就業(yè)率與貧困人口收入水平。產(chǎn)業(yè)協(xié)作作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效措施,對(duì)形成益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)格局發(fā)揮了積極作用。閩寧產(chǎn)業(yè)協(xié)作歷經(jīng)農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展,農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)協(xié)同,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)融合等多個(gè)階段。初期,福建與寧夏兩地立足寧夏的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源,提出應(yīng)培育扶貧農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)并促進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。如鑒于寧夏的馬鈴薯產(chǎn)量較高,福建省相關(guān)部門搜尋相關(guān)企業(yè),通過(guò)兩地政府與企業(yè)三方之間的談判制定優(yōu)惠政策,吸引并促成企業(yè)在寧夏當(dāng)?shù)赝顿Y建廠進(jìn)行淀粉加工。在1996—2010年期間,閩寧雙方陸續(xù)圍繞菌草、馬鈴薯特色種植為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、草食性畜牧業(yè)、飼草產(chǎn)業(yè)等,通過(guò)引入企業(yè)以延伸產(chǎn)業(yè)鏈。如2004年,福建投入閩寧協(xié)作資金3 347萬(wàn)元,建設(shè)32個(gè)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)助力寧夏發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)。此外,部分協(xié)作資金用來(lái)改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),優(yōu)化基本生產(chǎn)條件。在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件達(dá)到一定水平后,福建、寧夏兩地開(kāi)始開(kāi)展旅游與文化的產(chǎn)業(yè)協(xié)作。雖然早在1996年的會(huì)議紀(jì)要中就提出兩地應(yīng)合作開(kāi)發(fā)旅游市場(chǎng)和特色旅游資源,但直到2005年廈門市至銀川市旅游包機(jī)的正式開(kāi)通,才為兩地推動(dòng)旅游合作提供了基礎(chǔ)條件。專線開(kāi)通涉及各級(jí)政府及文旅相關(guān)部門、航空公司等多個(gè)主體協(xié)作,市級(jí)政府之間橫向協(xié)作機(jī)制的完善對(duì)推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)揮重要作用。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是產(chǎn)業(yè)協(xié)作的初步形態(tài),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)業(yè)會(huì)進(jìn)行自發(fā)性轉(zhuǎn)移。閩寧協(xié)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了平臺(tái),有效降低企業(yè)信息成本與協(xié)商成本。如2011年,基于寧夏相對(duì)富余的勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素,寧夏通過(guò)稅收、獎(jiǎng)補(bǔ)等優(yōu)惠性政策吸引福建企業(yè)進(jìn)行投資,開(kāi)發(fā)能源、化工、醫(yī)藥、旅游及農(nóng)副產(chǎn)品加工等優(yōu)勢(shì)資源。2013年,福建企業(yè)在寧夏的永寧縣建設(shè)閩寧產(chǎn)業(yè)城,發(fā)展機(jī)械裝備制造業(yè)、食品加工業(yè)、輕工紡織業(yè)、電子信息等高端產(chǎn)業(yè)以及葡萄酒及配套產(chǎn)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。1996年至2020年,經(jīng)福建省招商引資落地寧夏地區(qū)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目達(dá)700多個(gè),實(shí)際到資400多億元,閩寧兩省區(qū)共建成閩寧產(chǎn)業(yè)園10個(gè),在寧夏投資興業(yè)的閩籍企業(yè)(商戶)達(dá)5 700多家,年上繳稅收超10億元,吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就業(yè)10萬(wàn)余人(9)數(shù)據(jù)來(lái)源于作者實(shí)地調(diào)研材料。。此外,隨著閩商在寧夏地區(qū)的聚集,以產(chǎn)業(yè)人才流動(dòng)為中介的企業(yè)遷移與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更加頻繁。

(四)人才交流提升公共服務(wù)供給能力,促進(jìn)包容性社會(huì)發(fā)展

人力資本積累不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素,也是緩解貧困的關(guān)鍵變量。寧夏的人力資本結(jié)構(gòu)普遍面臨兩項(xiàng)短板:一是當(dāng)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才培育不足;二是長(zhǎng)期教育醫(yī)療人才的匱乏并可能引發(fā)貧困代際傳遞。因此,為滿足寧夏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才需求以及圍繞“義務(wù)教育、基本醫(yī)療有保障”的多維脫貧目標(biāo),閩寧人才交流主要包括農(nóng)業(yè)科技人員、教師醫(yī)生人才支援。截至2020年,多達(dá)2 000名以上的福建支農(nóng)、支教、支醫(yī)工作隊(duì)員和專家院士、志愿者赴寧工作,前往寧夏工作的教師、醫(yī)生、農(nóng)業(yè)技術(shù)人才等仍由福建省各工作機(jī)構(gòu)支付工資、獎(jiǎng)金和福利待遇;寧夏共2 011名專業(yè)技術(shù)人員赴閩掛職交流,兩省區(qū)累計(jì)組織開(kāi)展19 205名專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)。

農(nóng)業(yè)科技人員支援與培訓(xùn)的典型是菌草技術(shù)?？紤]到寧夏貧困地區(qū)年降水量?jī)H有300毫米左右的實(shí)際情況,種植菌草可以有效防風(fēng)固沙、防止水土流失,進(jìn)而改善生態(tài)環(huán)境。因此,1997年的聯(lián)席會(huì)議指出福建省應(yīng)幫助寧夏培訓(xùn)菌草技術(shù)骨干。2000年,福建省農(nóng)業(yè)大學(xué)共派出30多名專家?guī)椭鷮幭陌l(fā)展食用菌生產(chǎn);2004年,為了加快菌草技術(shù)本土化進(jìn)程,福建省農(nóng)業(yè)部門及機(jī)構(gòu)組織培訓(xùn)了136名寧夏菌草技術(shù)人員;2005年,福建省組織派出20名技術(shù)人員在寧夏貧困山區(qū)推廣菌草種植,并幫助當(dāng)?shù)丶夹g(shù)人員加強(qiáng)制種、生產(chǎn)、防治病蟲(chóng)害等技術(shù)培訓(xùn)。

教育人才支援與培訓(xùn)方面,協(xié)作初期福建省通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)項(xiàng)目援建了多所希望小學(xué),并逐漸加強(qiáng)中小學(xué)教師的支教工作。如2004年福建省選拔70名教師開(kāi)展支教工作,2007年選派90名中學(xué)教師前往寧夏南部山區(qū)進(jìn)行支教。 2011年起,雙方在加強(qiáng)基礎(chǔ)教育協(xié)作的基礎(chǔ)上,逐漸向中等職業(yè)教育與高等教育延伸,探索實(shí)施兩省(區(qū))中等職業(yè)教育聯(lián)合招生合作辦學(xué), 并推動(dòng)兩省(區(qū))省屬高校的交流與招生協(xié)作。 如2016年, 福建省與寧夏回族自治區(qū)的省級(jí)教育部門簽訂了協(xié)作協(xié)議, 規(guī)定福建省屬高校面向?qū)幭谋究埔陨峡缡≌猩?jì)劃的增幅不低于10%。 2016—2020年,除了持續(xù)選派教師支教外, 更加注重提升寧夏的學(xué)校管理水平。 “組團(tuán)式”教育協(xié)作模式成為幫扶寧夏薄弱學(xué)校的重要外部力量, 即鑒于薄弱學(xué)校無(wú)法依靠個(gè)別福建教師而有效提升整體教育水平的情況, 由福建各學(xué)校負(fù)責(zé)組建包括校長(zhǎng)、 學(xué)校管理人員、數(shù)學(xué)、 語(yǔ)文、 英語(yǔ)、 體育、 美術(shù)、 音樂(lè)等教師工作“團(tuán)”, 實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)作學(xué)校的系統(tǒng)性、 整體性改善。

醫(yī)療人才支援與培訓(xùn)表現(xiàn)為福建、寧夏兩地間醫(yī)院的結(jié)對(duì)幫扶與醫(yī)生的互派互學(xué)。如2004年,閩寧兩省區(qū)省級(jí)衛(wèi)生部門圍繞衛(wèi)生合作簽訂了協(xié)議,福建省選派廈門市仙岳醫(yī)院與寧夏寧安醫(yī)院組成結(jié)對(duì)關(guān)系,寧夏寧安醫(yī)院每年選派1—3名精神病科專業(yè)醫(yī)護(hù)人員到福建省廈門市仙岳醫(yī)院進(jìn)修(學(xué)習(xí)時(shí)長(zhǎng)為半年至一年),福建省廈門市仙岳醫(yī)院每年選派1—2名精神病專家到寧夏寧安醫(yī)院進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)(時(shí)長(zhǎng)為1—3個(gè)月)。2018年,兩省區(qū)衛(wèi)生健康委召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議,簽訂醫(yī)療衛(wèi)生精準(zhǔn)幫扶合作協(xié)議。寧夏回族自治區(qū)19家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與福建相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立了結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系,并選派131名醫(yī)療骨干赴閩學(xué)習(xí)培訓(xùn),引進(jìn)新技術(shù)、新業(yè)務(wù)44項(xiàng)。此外,醫(yī)療合作關(guān)注到了村級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的改善,如2005年福建省投入300萬(wàn)元用于寧夏的村衛(wèi)生室建設(shè)。

(五)完善廣泛的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制,促進(jìn)多維度扶貧開(kāi)發(fā)

社會(huì)動(dòng)員作為中國(guó)貧困治理的一項(xiàng)基本經(jīng)驗(yàn),在東西部協(xié)作中同樣發(fā)揮了重要作用。將動(dòng)員、配置企業(yè)、非政府組織、公民個(gè)人等社會(huì)資源作為主要目標(biāo)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制,可以有效彌補(bǔ)地方政府間橫向聯(lián)席機(jī)制、協(xié)作機(jī)制與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的不足,精細(xì)化、個(gè)性化的合作事務(wù)對(duì)助力西部地區(qū)形成益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、包容性社會(huì)發(fā)展、多維度扶貧開(kāi)發(fā)的可持續(xù)減貧格局產(chǎn)生積極影響。閩寧協(xié)作之初,寧夏政府便希望兩地政府積極引導(dǎo)企業(yè)、社團(tuán)、民間組織等社會(huì)主體參與協(xié)作。1996年的正式協(xié)議提出通過(guò)設(shè)計(jì)稅收獎(jiǎng)補(bǔ)等優(yōu)惠條件吸引福建企業(yè)來(lái)寧夏投資,通過(guò)參股、控股、兼并等形式開(kāi)展經(jīng)濟(jì)協(xié)作,同時(shí)通過(guò)正式性制度鼓勵(lì)福建企業(yè)吸納寧夏勞動(dòng)力進(jìn)廠務(wù)工。各項(xiàng)特惠政策的完善(如企業(yè)融資、稅收等),以及農(nóng)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建成均為福建企業(yè)赴寧投資提供了基礎(chǔ)條件。除國(guó)有企業(yè)外(10)國(guó)有企業(yè)與教育部直屬高校參與扶貧均有單獨(dú)的政策和管理辦法。,民營(yíng)企業(yè)、電商扶貧、消費(fèi)扶貧等平臺(tái)公司不斷加入,并通過(guò)在寧夏投資興業(yè)、商品貿(mào)易、吸納貧困人口就業(yè)并有償(政府補(bǔ)貼,貧困戶不承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用)或者無(wú)償提供技術(shù)培訓(xùn)等方式參與協(xié)作。

非政府組織(NGO)由民政部門統(tǒng)一管理,并承擔(dān)相應(yīng)的扶貧任務(wù),如組織千余名中小學(xué)生開(kāi)展“一幫一,手拉手”活動(dòng)。非政府組織在一定程度上可以自下而上彌補(bǔ)政府工作的不足。在教育、健康等公共服務(wù)領(lǐng)域外,NGO在社會(huì)保護(hù)、關(guān)懷特殊群體(如留守兒童、殘疾人)和生態(tài)保護(hù)等方面發(fā)揮了一定作用。獨(dú)立的公民個(gè)人參與支教支醫(yī)的志愿行動(dòng)始終存在,省級(jí)教育部門與共青團(tuán)等發(fā)起組織化志愿活動(dòng),鼓勵(lì)大學(xué)生、事業(yè)單位、基層社區(qū)的青年志愿者參與協(xié)作。此外,基于數(shù)字技術(shù)和電子商務(wù)平臺(tái)的社會(huì)動(dòng)員,擴(kuò)大了農(nóng)特產(chǎn)品的銷售渠道,廣泛鼓勵(lì)消費(fèi)者參與消費(fèi)扶貧。如閩寧鎮(zhèn)探索出“電商+扶貧車間+農(nóng)戶”的發(fā)展模式,依托電子商務(wù)平臺(tái)的技術(shù)支持和網(wǎng)紅直播平臺(tái)的價(jià)值宣傳,吸引全國(guó)眾多消費(fèi)者線上購(gòu)物,以此促進(jìn)枸杞、菊花等特色農(nóng)產(chǎn)品銷售。

五、結(jié)論與討論

在全球貧困由于疫情流行、國(guó)際沖突和氣候變化等影響呈現(xiàn)進(jìn)一步加劇趨勢(shì)的情況下,中國(guó)東西部協(xié)作成功探索出采取集體行動(dòng)以助力解決極端貧困和可持續(xù)減貧問(wèn)題的有效經(jīng)驗(yàn),對(duì)豐富中國(guó)特色反貧困理論、為其他發(fā)展中國(guó)家提供實(shí)踐參考均具有重要意義。特別是對(duì)于我國(guó)進(jìn)一步完善東西部協(xié)作制度,促進(jìn)全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。本文首先闡述了邁向共同富裕的東西部協(xié)作理論分析框架;其次,基于ICA分析框架對(duì)不同階段中由于行動(dòng)主體多元化與合作事務(wù)復(fù)雜化而引發(fā)的交易成本、協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)變化展開(kāi)分析,并對(duì)協(xié)作困境與解決困境的機(jī)制演變進(jìn)行梳理;最后,本文結(jié)合閩寧案例論述了助力西部地區(qū)形成可持續(xù)減貧格局的行動(dòng)路徑。

與發(fā)展需求相契合的治理目標(biāo)對(duì)東西部協(xié)作制度提出更高要求,協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與機(jī)制框架歷經(jīng)不同階段而日益完善,最終在精準(zhǔn)扶貧期間形成強(qiáng)大的縱向干預(yù)下宏觀合作機(jī)制體系。具體包括:中央政府與地方政府間的縱向激勵(lì)約束機(jī)制與責(zé)任制,依托體制優(yōu)勢(shì)所形成的主觀協(xié)作意愿與考核評(píng)估下的客觀協(xié)作需求極大降低了協(xié)作成本與風(fēng)險(xiǎn);省級(jí)政府間的橫向聯(lián)席機(jī)制與市級(jí)及以下政府間的橫向協(xié)作機(jī)制,前者為兩省域內(nèi)不同行動(dòng)主體參與集體行動(dòng)提供基礎(chǔ)性支持,后者對(duì)合作事務(wù)的成功推動(dòng)發(fā)揮重要作用;各級(jí)政府、市場(chǎng)主體與貧困人口間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,基于比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作以及由此帶來(lái)的企業(yè)盈利空間,有效提升西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和企業(yè)參與的持續(xù)程度;各級(jí)政府、社會(huì)主體與貧困人口間的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制,廣泛利用各項(xiàng)社會(huì)資源促進(jìn)治理目標(biāo)達(dá)成。

結(jié)合閩寧協(xié)作的案例研究可以發(fā)現(xiàn),助力西部地區(qū)形成可持續(xù)減貧格局的五個(gè)關(guān)鍵路徑包括:發(fā)展共識(shí)和互學(xué)互助可以確保集體行動(dòng)目標(biāo)與中央期望的治理目標(biāo)保持一致;產(chǎn)業(yè)協(xié)作和技術(shù)轉(zhuǎn)讓為西部貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入動(dòng)力,利益聯(lián)結(jié)機(jī)制的完善有效促進(jìn)了益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);教育醫(yī)療和農(nóng)業(yè)技術(shù)等人才交流提升了公共服務(wù)供給能力,助力西部地區(qū)人力資本積累并促進(jìn)包容性社會(huì)發(fā)展;廣泛的社會(huì)動(dòng)員可以吸引更多行為體,社會(huì)資源的有效配置可以促進(jìn)多維度扶貧開(kāi)發(fā)。這五項(xiàng)行動(dòng)路徑也不僅局限于消除絕對(duì)貧困,在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、縮小區(qū)域發(fā)展差距、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的進(jìn)程中依然有效。

盡管助力絕對(duì)貧困如期消除, 中央地方縱向干預(yù)與東西部橫向協(xié)作下的制度設(shè)計(jì)依然存在不足。 在實(shí)現(xiàn)共同富裕的進(jìn)程中進(jìn)一步發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)、 提升國(guó)家治理效能需要審慎思考。 市場(chǎng)與社會(huì)主體的參與活力依然有待加強(qiáng), 民營(yíng)企業(yè)需要更加適當(dāng)?shù)亩愂照邇?yōu)惠和聲譽(yù)激勵(lì), 社會(huì)組織需要更加靈活多元的協(xié)作空間。 如何在緩解由于強(qiáng)約束機(jī)制下所引發(fā)的創(chuàng)新性不足, 與激勵(lì)行動(dòng)主體積極參與協(xié)作之間尋找到一條更為有效的合作道路, 是實(shí)現(xiàn)共同富裕進(jìn)程中東西部協(xié)作制度需要進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題。