李憲堂

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察制度 巡視制度 形成演變 【中圖分類號】K23 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

巡視制度是我國古代中央政權(quán)對地方進(jìn)行行政監(jiān)察的主要形式。它發(fā)端于原始社會后期的部落聯(lián)盟時代，肇興于秦漢大一統(tǒng)專制王權(quán)的建立，成熟于傳統(tǒng)政治文化如日中天的隋唐，完備于中央集權(quán)盛極而衰的明清，在強(qiáng)化社會治理、維護(hù)中央集權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。

古代巡視制度的發(fā)端與演變

據(jù)《尚書·堯典》記載，堯舜時期就有了“五載一巡守”的制度?！秷虻洹窞閼?zhàn)國儒生根據(jù)史傳舊文編纂而成，是有一定的史實基礎(chǔ)的。西周時期，天子巡守地方成為定制，同時還設(shè)“方伯”，負(fù)責(zé)對地方諸侯的監(jiān)督和管理。春秋戰(zhàn)國時期，國君有“巡縣之制”。

秦朝創(chuàng)建獨立的監(jiān)察制度：中央設(shè)御史大夫，為丞相之副，位列三公，掌監(jiān)察、糾劾百官；在地方上，派御史駐郡，稱“監(jiān)御史”，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)官員違法犯禁之事。此乃監(jiān)察制度肇興之始。

漢承秦制而多有變通。漢初，中央設(shè)御史大夫為最高監(jiān)察長官，以御史中丞為副，負(fù)責(zé)檢舉、彈劾百官，并派御史巡視郡國。漢武帝時，將全國分為13個監(jiān)察區(qū)，稱州部，各設(shè)刺史1人，刺史“掌奉詔條察州”（《漢書·卷十九上》），每年秋天出巡，對所屬各郡“六條問事”——“六條”的提出意味著對督察的內(nèi)容和處置的依據(jù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。同時各郡設(shè)督郵一職，負(fù)責(zé)督察縣鄉(xiāng)。東漢時期，原來13個州部被重新規(guī)劃為1個中央直轄區(qū)（司隸）和12個州。司隸的最高長官為司隸校尉，負(fù)責(zé)糾察朝廷百官和京師近郡作奸犯科者；每州置刺史1人，以考察郡官政績，彈壓不法豪強(qiáng)，受理沉冤大案。東漢末年，由于朝綱廢弛導(dǎo)致刺史權(quán)力膨脹，逐漸變?yōu)榱桉{于郡守之上的一級行政長官。

晉代繼承了派遣御史巡察郡縣的制度，并且御史有“風(fēng)聞彈奏”的權(quán)力，即可依據(jù)傳聞直接向皇帝陳奏。到南朝時，皇帝往往選派身邊親信擔(dān)任“典簽”，定期或不定期巡視地方。

隋朝在御史臺外設(shè)謁者、司隸二臺，其中御史臺掌糾察朝廷百官，司隸臺監(jiān)察京畿和郡縣，謁者臺掌奉詔出使，持節(jié)巡察。

唐代以御史臺總掌隋時御史、司隸和謁者三臺事務(wù)，形成一臺三院的格局。御史臺是中央專司監(jiān)察的最高機(jī)構(gòu)，“掌以刑法典章以糾百官之罪惡”（《新唐書·百官三》）。御史臺下設(shè)臺、殿、察三院。侍御史所在稱臺院，掌糾舉百官，必要時可參與三法司審判；殿中侍御史所在稱殿院，主要負(fù)責(zé)朝儀糾察；監(jiān)察御史所在稱察院，掌“分察百僚、巡按州縣”（《新唐書·百官三》）。察院派出的巡視官員稱“巡察使”“宣撫使”“存撫使”等。唐中宗時，朝廷將全國劃為“十道”，每道設(shè)巡按使，代表中央巡察州縣。唐朝光宅元年（684年），廢御史臺，改置左、右肅政臺，前者負(fù)責(zé)軍官和朝官的糾察，后者主管監(jiān)察地方。后來，左臺也有了監(jiān)察地方的職能。兩臺每年春秋兩季派出觀風(fēng)俗使和廉察使巡察州縣。神龍元年（公元705年），兩臺改稱左右御史臺。中唐以后，節(jié)度使、刺史等可帶御史銜，稱外臺，監(jiān)察權(quán)再一次與行政權(quán)合體。

宋初在中央與府、州、軍、監(jiān)之間設(shè)“路”，一開始類似于漢朝的監(jiān)察區(qū)。路屬機(jī)構(gòu)有轉(zhuǎn)運(yùn)司（漕司）、提點刑獄司（憲司），兩司都兼有監(jiān)察本路地方官吏之責(zé)，故稱“監(jiān)司”。監(jiān)司在下轄州軍巡行，隨時解決發(fā)現(xiàn)的問題。神宗熙寧二年（1069年），兩司外又增設(shè)提舉常平司（倉司）。三司本來就是因事而設(shè)的行政和司法機(jī)構(gòu)，賦予監(jiān)察權(quán)的結(jié)果最終會導(dǎo)致監(jiān)察職能的失效，不過三者分權(quán)互制減弱了監(jiān)察失效的危害。

元初，御史臺設(shè)殿中司、察院，其中殿中司主糾察朝廷百官貪贓不法與其他瀆職犯禁行為；察院設(shè)監(jiān)察御史三十二員，定期出巡地方。后來為便于行政，又在江南和陜西地區(qū)分設(shè)派出機(jī)構(gòu)——行御史臺。行御史臺對御史臺名義上有隸屬關(guān)系，實則都是直接向皇帝負(fù)責(zé)，兩者職級也基本相同。元初還在山東東西道，河?xùn)|陜西道，山北東西道，河北河南道設(shè)置了提刑按察使一職，掌管糾劾轄區(qū)內(nèi)官吏之不法犯罪行為，分隸于御史臺、行御史臺。至元二十八年到至元三十年（1291-1293年）間，朝廷將全國分為二十二道監(jiān)察區(qū)，同時改提刑按察司為肅政廉訪司，“每道仍設(shè)官八員，除二使留司以總制一道，余六人分臨所部，如民事、錢谷、官吏奸弊，一切委之。俟歲終，省臺遣官考其功效”（《元史·世祖本紀(jì)》）。肅政廉訪司名義上隸屬御史臺和行御史臺，但亦有相當(dāng)大的自主權(quán)，可以越級直接奏報皇帝。

明洪武十五年，改御史臺為都察院，由左右都御史和左右都副御史掌管，屬下御史巡按全國。朝廷先后出臺一系列法規(guī)和章程，致力于巡視制度的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。明成祖時，將全國劃分為十三個監(jiān)察巡視區(qū)，各設(shè)監(jiān)察御史一名，按時分道出巡。監(jiān)察御史直接對皇帝負(fù)責(zé)，擁有“大事奏裁，小事立斷”（《明史·職官志》）的專斷之權(quán)。同時地方各省置提刑按察使司，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)官員的巡查糾彈。

清代沿用明制設(shè)都察院，將明代的十三道監(jiān)察御史增加到十五道，監(jiān)察御史既負(fù)責(zé)巡察地方，也有權(quán)糾劾朝中官員。清代的省級長官由明代的三司改為布政使和提刑按察使兩司。提刑按察使又稱臬臺，主管轄區(qū)內(nèi)的司法與巡察，其下屬機(jī)構(gòu)稱“巡道”。另外，各地總督、巡撫往往領(lǐng)有都察院右都御史、右副都御史、右僉都御史等銜，在行政管理外兼有巡察職能。

古代巡視制度的基本原則與經(jīng)驗教訓(xùn)

作為專制王權(quán)自我持存的內(nèi)在機(jī)制，歷代王朝自上而下的“巡察”在整肅吏治、維護(hù)社會秩序方面發(fā)揮了無以取代的作用。然而，專制權(quán)力的屬性決定了，再完美的制度安排都敵不過人性的貪婪?？梢哉f，中國傳統(tǒng)巡視制度形成和演變的過程，就是在相關(guān)各方勢力的博弈中由建立、退化、腐敗、崩潰再到重建的不斷循環(huán)的過程。政治過程其實是人性和制度博弈的過程。人性是相通的，巡視制度建設(shè)的基本原則也具有一定的普適性。根據(jù)對歷代經(jīng)驗的總結(jié)分析，這些原則主要有：