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        古代巡視制度的形成與演變

        2024-01-11 10:19:45李憲堂
        人民論壇 2023年24期

        李憲堂

        【關(guān)鍵詞】監(jiān)察制度 巡視制度 形成演變 【中圖分類號】K23 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

        巡視制度是我國古代中央政權(quán)對地方進(jìn)行行政監(jiān)察的主要形式。它發(fā)端于原始社會后期的部落聯(lián)盟時代,肇興于秦漢大一統(tǒng)專制王權(quán)的建立,成熟于傳統(tǒng)政治文化如日中天的隋唐,完備于中央集權(quán)盛極而衰的明清,在強(qiáng)化社會治理、維護(hù)中央集權(quán)方面發(fā)揮了重要作用。

        古代巡視制度的發(fā)端與演變

        據(jù)《尚書·堯典》記載,堯舜時期就有了“五載一巡守”的制度?!秷虻洹窞閼?zhàn)國儒生根據(jù)史傳舊文編纂而成,是有一定的史實基礎(chǔ)的。西周時期,天子巡守地方成為定制,同時還設(shè)“方伯”,負(fù)責(zé)對地方諸侯的監(jiān)督和管理。春秋戰(zhàn)國時期,國君有“巡縣之制”。

        秦朝創(chuàng)建獨立的監(jiān)察制度:中央設(shè)御史大夫,為丞相之副,位列三公,掌監(jiān)察、糾劾百官;在地方上,派御史駐郡,稱“監(jiān)御史”,負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)官員違法犯禁之事。此乃監(jiān)察制度肇興之始。

        漢承秦制而多有變通。漢初,中央設(shè)御史大夫為最高監(jiān)察長官,以御史中丞為副,負(fù)責(zé)檢舉、彈劾百官,并派御史巡視郡國。漢武帝時,將全國分為13個監(jiān)察區(qū),稱州部,各設(shè)刺史1人,刺史“掌奉詔條察州”(《漢書·卷十九上》),每年秋天出巡,對所屬各郡“六條問事”——“六條”的提出意味著對督察的內(nèi)容和處置的依據(jù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。同時各郡設(shè)督郵一職,負(fù)責(zé)督察縣鄉(xiāng)。東漢時期,原來13個州部被重新規(guī)劃為1個中央直轄區(qū)(司隸)和12個州。司隸的最高長官為司隸校尉,負(fù)責(zé)糾察朝廷百官和京師近郡作奸犯科者;每州置刺史1人,以考察郡官政績,彈壓不法豪強(qiáng),受理沉冤大案。東漢末年,由于朝綱廢弛導(dǎo)致刺史權(quán)力膨脹,逐漸變?yōu)榱桉{于郡守之上的一級行政長官。

        晉代繼承了派遣御史巡察郡縣的制度,并且御史有“風(fēng)聞彈奏”的權(quán)力,即可依據(jù)傳聞直接向皇帝陳奏。到南朝時,皇帝往往選派身邊親信擔(dān)任“典簽”,定期或不定期巡視地方。

        隋朝在御史臺外設(shè)謁者、司隸二臺,其中御史臺掌糾察朝廷百官,司隸臺監(jiān)察京畿和郡縣,謁者臺掌奉詔出使,持節(jié)巡察。

        唐代以御史臺總掌隋時御史、司隸和謁者三臺事務(wù),形成一臺三院的格局。御史臺是中央專司監(jiān)察的最高機(jī)構(gòu),“掌以刑法典章以糾百官之罪惡”(《新唐書·百官三》)。御史臺下設(shè)臺、殿、察三院。侍御史所在稱臺院,掌糾舉百官,必要時可參與三法司審判;殿中侍御史所在稱殿院,主要負(fù)責(zé)朝儀糾察;監(jiān)察御史所在稱察院,掌“分察百僚、巡按州縣”(《新唐書·百官三》)。察院派出的巡視官員稱“巡察使”“宣撫使”“存撫使”等。唐中宗時,朝廷將全國劃為“十道”,每道設(shè)巡按使,代表中央巡察州縣。唐朝光宅元年(684年),廢御史臺,改置左、右肅政臺,前者負(fù)責(zé)軍官和朝官的糾察,后者主管監(jiān)察地方。后來,左臺也有了監(jiān)察地方的職能。兩臺每年春秋兩季派出觀風(fēng)俗使和廉察使巡察州縣。神龍元年(公元705年),兩臺改稱左右御史臺。中唐以后,節(jié)度使、刺史等可帶御史銜,稱外臺,監(jiān)察權(quán)再一次與行政權(quán)合體。

        宋初在中央與府、州、軍、監(jiān)之間設(shè)“路”,一開始類似于漢朝的監(jiān)察區(qū)。路屬機(jī)構(gòu)有轉(zhuǎn)運(yùn)司(漕司)、提點刑獄司(憲司),兩司都兼有監(jiān)察本路地方官吏之責(zé),故稱“監(jiān)司”。監(jiān)司在下轄州軍巡行,隨時解決發(fā)現(xiàn)的問題。神宗熙寧二年(1069年),兩司外又增設(shè)提舉常平司(倉司)。三司本來就是因事而設(shè)的行政和司法機(jī)構(gòu),賦予監(jiān)察權(quán)的結(jié)果最終會導(dǎo)致監(jiān)察職能的失效,不過三者分權(quán)互制減弱了監(jiān)察失效的危害。

        元初,御史臺設(shè)殿中司、察院,其中殿中司主糾察朝廷百官貪贓不法與其他瀆職犯禁行為;察院設(shè)監(jiān)察御史三十二員,定期出巡地方。后來為便于行政,又在江南和陜西地區(qū)分設(shè)派出機(jī)構(gòu)——行御史臺。行御史臺對御史臺名義上有隸屬關(guān)系,實則都是直接向皇帝負(fù)責(zé),兩者職級也基本相同。元初還在山東東西道,河?xùn)|陜西道,山北東西道,河北河南道設(shè)置了提刑按察使一職,掌管糾劾轄區(qū)內(nèi)官吏之不法犯罪行為,分隸于御史臺、行御史臺。至元二十八年到至元三十年(1291-1293年)間,朝廷將全國分為二十二道監(jiān)察區(qū),同時改提刑按察司為肅政廉訪司,“每道仍設(shè)官八員,除二使留司以總制一道,余六人分臨所部,如民事、錢谷、官吏奸弊,一切委之。俟歲終,省臺遣官考其功效”(《元史·世祖本紀(jì)》)。肅政廉訪司名義上隸屬御史臺和行御史臺,但亦有相當(dāng)大的自主權(quán),可以越級直接奏報皇帝。

        明洪武十五年,改御史臺為都察院,由左右都御史和左右都副御史掌管,屬下御史巡按全國。朝廷先后出臺一系列法規(guī)和章程,致力于巡視制度的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。明成祖時,將全國劃分為十三個監(jiān)察巡視區(qū),各設(shè)監(jiān)察御史一名,按時分道出巡。監(jiān)察御史直接對皇帝負(fù)責(zé),擁有“大事奏裁,小事立斷”(《明史·職官志》)的專斷之權(quán)。同時地方各省置提刑按察使司,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)官員的巡查糾彈。

        清代沿用明制設(shè)都察院,將明代的十三道監(jiān)察御史增加到十五道,監(jiān)察御史既負(fù)責(zé)巡察地方,也有權(quán)糾劾朝中官員。清代的省級長官由明代的三司改為布政使和提刑按察使兩司。提刑按察使又稱臬臺,主管轄區(qū)內(nèi)的司法與巡察,其下屬機(jī)構(gòu)稱“巡道”。另外,各地總督、巡撫往往領(lǐng)有都察院右都御史、右副都御史、右僉都御史等銜,在行政管理外兼有巡察職能。

        古代巡視制度的基本原則與經(jīng)驗教訓(xùn)

        作為專制王權(quán)自我持存的內(nèi)在機(jī)制,歷代王朝自上而下的“巡察”在整肅吏治、維護(hù)社會秩序方面發(fā)揮了無以取代的作用。然而,專制權(quán)力的屬性決定了,再完美的制度安排都敵不過人性的貪婪??梢哉f,中國傳統(tǒng)巡視制度形成和演變的過程,就是在相關(guān)各方勢力的博弈中由建立、退化、腐敗、崩潰再到重建的不斷循環(huán)的過程。政治過程其實是人性和制度博弈的過程。人性是相通的,巡視制度建設(shè)的基本原則也具有一定的普適性。根據(jù)對歷代經(jīng)驗的總結(jié)分析,這些原則主要有:

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