劉凱悅

（中國特種設(shè)備檢測研究院 北京 100029）

特種設(shè)備廣泛應用于人們的生產(chǎn)和生活中，但由于通常在高溫、高壓、高空和高速條件下運行，所以具有較大的潛在危險性。截至2022 年底，我國特種設(shè)備總量達1 955.25 萬臺，2022 年我國共發(fā)生108 起特種設(shè)備事故和相關(guān)事故，死亡101 人[1]。由于特種設(shè)備存在較高的風險性，一旦發(fā)生事故，可能造成大量傷亡和巨額損失，甚至對社會的和諧穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，確保特種設(shè)備的安全至關(guān)重要。

特種設(shè)備的安全工作直接關(guān)系國家經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及廣大人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。黨和政府在體現(xiàn)“以人為本”宗旨、保障人民利益的要求中，將安全工作視為重要一環(huán)。黨中央、國務院也相繼出臺了一系列重要規(guī)定，各級政府不斷組織開展安全隱患大排查大整治等活動。

1 特種設(shè)備雙重預防必要性及意義

2015 年12 月，我國提出了“對易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制”這一重要指示[2]。為積極響應號召，各級、各行業(yè)、各領(lǐng)域都積極開展安全風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性體系建設(shè)的探索及推進工作。2016 年10 月，國務院安委會辦公室印發(fā)了《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預防機制的意見》。特種設(shè)備領(lǐng)域同其他各行業(yè)、各領(lǐng)域一樣，市場監(jiān)管總局特種設(shè)備局高度重視并積極部署，帶領(lǐng)各省級特種設(shè)備安全監(jiān)管部門積極推進特種設(shè)備雙重預防體系建設(shè)。

建立特種設(shè)備風險分級管控和隱患排查治理的雙重預防體系，是貫徹中共中央和國務院有關(guān)構(gòu)建風險分級管控和隱患排查治理預防機制的重要政策戰(zhàn)略。這一體系旨在實現(xiàn)縱深防御、將關(guān)口前移并從源頭進行治理，以確保特種設(shè)備安全[3]。特種設(shè)備雙重預防包括風險分級管控和隱患排查治理2 個方面。風險分級管控是降低風險、科學使用特種設(shè)備的可靠方法，有助于進一步落實特種設(shè)備安全主體責任，落實特種設(shè)備風險的管控職責，是有的放矢、提高監(jiān)管效能的有效手段。隱患排查治理是防范事故發(fā)生的主要方法，對于保障特種設(shè)備的安全運行至關(guān)重要。建立特種設(shè)備雙重預防體系對于特種設(shè)備安全具有重要意義，通過風險分級管控可以使企業(yè)安全管理程序更加規(guī)范合理，責任分工明確、層級清晰，通過隱患排查治理可以及時有效地發(fā)現(xiàn)事故隱患，并通過采取控制措施和進行排查治理來避免發(fā)生重大事故[4]。特種設(shè)備安全監(jiān)管部門及有關(guān)單位將安全監(jiān)管工作重心前移，有利于提前控制風險，從根本上防范事故發(fā)生，構(gòu)建特種設(shè)備安全保障的長效機制。

2 特種設(shè)備雙重預防基本概念

2.1 特種設(shè)備風險分級管控

特種設(shè)備風險是指特種設(shè)備故障導致事故發(fā)生的可能性及后果嚴重性的綜合評估。簡言之，風險等于特種設(shè)備事故可能性乘以其后果的嚴重程度?？赡苄灾傅氖翘胤N設(shè)備事故或事件發(fā)生的概率，而嚴重性則表示在事故或事件發(fā)生后所造成的人員傷害和經(jīng)濟損失的程度[5]。

特種設(shè)備風險分級管控是指應用風險分析理論，辨識特種設(shè)備使用中的風險，開展定性、定量或半定量的評價，得到風險評價等級，并依據(jù)不同等級制定不同的管控措施。排查風險點是風險管控的基礎(chǔ)，依據(jù)評價結(jié)果及判定標準認定風險等級，采取不同管控手段是風險分級管控的核心。

2.2 特種設(shè)備隱患排查治理

特種設(shè)備隱患（也稱事故隱患）是指特種設(shè)備使用單位在使用過程違反相關(guān)法律法規(guī)、安全技術(shù)規(guī)范、標準和管理制度等規(guī)定，存在易發(fā)生事故的物的不安全狀態(tài)、人的危險行為和管理上的缺陷[6]。例如，使用非法制造、檢驗不合格或未經(jīng)檢驗、國家明令淘汰的特種設(shè)備。

特種設(shè)備隱患排查治理包含2 個主要環(huán)節(jié)：隱患排查和隱患治理。首先，特種設(shè)備使用單位組織相關(guān)人員對本單位的事故隱患進行排查，并根據(jù)不同等級登記記錄發(fā)現(xiàn)的事故隱患，確保建立檔案和進行歸檔等工作流程。最后要控制或消除隱患，包括對排查出的事故隱患制定整改計劃、明確整改時限和職責分工、落實整改要求、開展整改監(jiān)測和復查驗收的全過程。在隱患排查整治的過程中，如果發(fā)現(xiàn)特種設(shè)備存在無法保證安全的情況，應立即停止使用該設(shè)備，并等待隱患被消除后才能繼續(xù)使用。

2.3 特種設(shè)備雙重預防

風險是隱患的根源，而隱患的逐漸積累會導致事故的發(fā)生。如果風險沒有得到有效管理和控制，就會演變成隱患。而如果隱患沒有得到有效治理，就可能會導致事故發(fā)生。如圖1 所示，特種設(shè)備雙重預防工作機制便是建立起防隱患、防事故這兩道防線，為特種設(shè)備安全運行保駕護航。

圖1 特種設(shè)備雙重預防工作機制

在職責分工方面通常如圖2 所示，特種設(shè)備使用單位根據(jù)有關(guān)標準，運用風險評價方法確定相應的風險分級，明確職責分工，采取管控措施，并形成本單位的風險管控清單。特種設(shè)備安全監(jiān)管部門基于使用單位的風險分級結(jié)果，掌握安全風險的分布情況，實施動態(tài)分級監(jiān)管。在風險分級管控的基礎(chǔ)上，使用單位結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)要求，制定隱患排查內(nèi)容，開展隱患排查和治理工作。安全監(jiān)管部門對企業(yè)的隱患排查治理工作進行監(jiān)督，并在適當時開展隱患排查治理專項工作。

圖2 特種設(shè)備雙重預防職責分工

3 特種設(shè)備雙重預防技術(shù)方法

3.1 風險分級管控技術(shù)方法

風險分級管控主要包括如圖3 所示的風險辨識、風險評價、風險分級、風險控制4 個步驟，并且在實施過程中持續(xù)改進。

圖3 風險分級管控步驟

●3.1.1 風險辨識方法

常用的風險辨識方法包括：

1）工作危害分析法（Job Hazard Analysis，JHA）是一種常用的風險管理工具，用于評估與作業(yè)相關(guān)的基本風險，并確保在作業(yè)過程中可以有效地控制風險。它包括危害因素的識別、風險評估和控制的全過程。這種方法簡單易懂、通俗易行，適用于簡單作業(yè)活動的風險管理。但并非專門用于風險辨識，主要應用于非常規(guī)作業(yè)活動的風險管理[7]。

2） 預先危險性分析法（Preliminary Hazard Analysis，PHA）是在每項生產(chǎn)活動開始之前，初步分析系統(tǒng)存在危險類別、出現(xiàn)條件、事故后果等。它的目的是盡可能地評估出潛在的危險性，以便采取相應的措施進行風險管控[8]。該方法在設(shè)計階段就能考慮到一些主要危險，設(shè)計之初就能采取相應的措施來控制、降低或排除這些危險，防止因為考慮不周而造成損失。但此方法存在人員主觀因素影響，且只能得到基礎(chǔ)信息，不能得到有關(guān)風險及最優(yōu)風險防控措施有關(guān)的詳細信息，不夠全面和具體。所以該方法通常被用來做初期評價，利用PHA 過濾一些風險較低的區(qū)域及環(huán)節(jié)，同時也為在其他風險較高的區(qū)域及環(huán)節(jié)，進而采取其他方法深入開展危害源識別提供了必要條件。

3） 危險與可操作性分析法（Hazard and Operability Study，HAZOP）是基于系統(tǒng)工程理論，可用于對危險性進行定性或定量分析。主要應用于生產(chǎn)裝置和工藝過程中，旨在發(fā)現(xiàn)潛在的危險及其根本原因，并提出必要的對策措施[9]。該方法具有系統(tǒng)性的特點，能夠系統(tǒng)、詳細地分析整個過程，但需要前期準備工作，耗費較多的人力成本、金錢成本和時間成本。所以該方法比較適用于連續(xù)性生產(chǎn)工藝過程，也能應用于間歇化工生產(chǎn)工藝過程的危險性分析。

4）失效模式與影響分析（Failure Mode and Effects Analysis，F(xiàn)MEA），也稱潛在失效模式及后果分析，是通過分析系統(tǒng)基本組件潛在的問題，從而找到需要預防的高風險危害因素的一種危害因素辨識方法[10]。FMEA 在制造業(yè)產(chǎn)品的生命周期內(nèi)的各個階段都得到廣泛應用，尤其適用于產(chǎn)品或工藝設(shè)計階段的危害因素辨識。

5）事故樹分析法（Fault Tree Analysis，F(xiàn)TA），該方法能夠?qū)ο到y(tǒng)的各種風險進行識別和評估，不但可以分析得到事故的直接原因，同時可以深入挖掘出事故的潛在原因。該方法可以通過定性或定量的方式，直觀描述事故的因果關(guān)系[11]。FTA 是風險辨識的一種先進的科學方法，非常適合高度重復性的系統(tǒng)，但要求相關(guān)分析人員對所分析研究的系統(tǒng)應十分熟悉，具有豐富的實踐經(jīng)驗。

●3.1.2 風險評價方法

常用的風險評價方法包括：

1）風險矩陣評價法（LS）是一種半定量的風險評價方法，風險矩陣由事件發(fā)生的可能性及嚴重性的定性加權(quán)指數(shù)組成。即R=L×S，其中R代表風險程度，L代表可能性，S代表嚴重性[12]。

2）作業(yè)條件危險性分析法（LEC）也是一種半定量的風險評價方法，作業(yè)危險性D=L×E×C，其中L表示事故發(fā)生的可能性，E表示人員暴露的頻率，C表示事故發(fā)生后果[13]。

3）風險程度分析法（MES）同樣是一種半定量的風險評價方法，是對LEC 法的改進。風險程度R=M×E×S，其中M為控制措施的狀態(tài)，E為人員暴露的頻率，S為事故的可能后果。

3.2 隱患排查治理技術(shù)方法

隱患排查治理可以分為如圖4 所示的5 個步驟，包括制度編制、隱患排查、隱患整改、整改驗證、檔案歸檔，并且在實施過程中持續(xù)完善隱患排查治理制度。

圖4 隱患排查治理步驟

1）制度編制。制定隱患排查治理相關(guān)的管理制度需要明確依據(jù)、方法、清單、計劃和要求。其中依據(jù)是為了指導隱患排查治理，方法是確定隱患排查治理的方式，清單是編制隱患排查清單，計劃是制定隱患排查計劃，要求是明確排查時間、目的、要求、范圍、組織級別和人員。

2）隱患排查。隱患排查類型主要包括日常排查、定期排查、專項排查、重點時段隱患排查、專家診斷性排查和事故類比排查等。各有關(guān)部門按照相關(guān)制度規(guī)定，對照隱患排查清單開展隱患排查，記錄隱患排查情況，形成隱患排查結(jié)論，下發(fā)隱患排查通知單，并對每次排查出的事故隱患進行公示。

3）隱患整改。根據(jù)隱患排查結(jié)果，針對不同的隱患類別提出相應的整改建議。對于無法立即進行整改的隱患，隱患排查組織部門會發(fā)布隱患整改通知單，根據(jù)管理層級下發(fā)給負責隱患所在位置的相關(guān)部門或責任人，要求他們進行整改。相關(guān)責任人需要分析隱患存在的原因，并制定具體的整改方案，確定整改方式、方法和時限，并盡快完成整改工作。

4）整改驗證。特種設(shè)備使用單位應建立安全隱患治理整改驗證的工作機制。在完成隱患治理后，組織相關(guān)人員對治理情況進行驗收，并提供驗收意見，以實現(xiàn)閉環(huán)管理。如果發(fā)現(xiàn)整改效果不佳，將再次要求進行整改，直到完全消除事故隱患為止。

5）檔案歸檔。特種設(shè)備使用單位建立健全隱患排查治理臺賬，在每次隱患排查治理結(jié)束后總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善隱患排查治理制度。

4 特種設(shè)備雙重預防發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

4.1 發(fā)展現(xiàn)狀

自2015 年雙重預防性工作機制提出以來，國務院安委會辦公室于2016 年10 月印發(fā)了相關(guān)指導意見，明確雙重預防機制的概念[14]。部分地方政府也紛紛出臺了相應的政策指導文件，制定了有關(guān)地方標準方便進一步細化落實。例如，山東省政府于2016 年發(fā)布了有關(guān)通知，同年出臺了相關(guān)的2 部地方標準；河北省分別于2016 年和2018 年發(fā)布了相關(guān)指導意見和有關(guān)規(guī)定。

在特種設(shè)備雙重預防方面，原質(zhì)檢總局在2017 年開展了隱患排查和治理；市場監(jiān)管總局特種設(shè)備局在2018 年將雙重預防建設(shè)作為全年工作重點，并在2020年印發(fā)了《市場監(jiān)管總局關(guān)于進一步加強特種設(shè)備安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作的意見》（國市監(jiān)特設(shè)〔2020〕198 號)；在《“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》中也提出要完善相關(guān)體系、標準、規(guī)范；在市場監(jiān)管總局特種設(shè)備局《2022 年特種設(shè)備安全監(jiān)察工作要點》中也提到要繼續(xù)推進相關(guān)建設(shè)。

與此同時，各地方特種設(shè)備安全監(jiān)管部門也積極響應，參與雙重預防體系建設(shè)試點，并制定相關(guān)地方標準。例如，上海市在風險分級管控、隱患排查治理、安全管理評價、信息化、督查考核5 方面相結(jié)合，構(gòu)建了完善的標準體系；山東省于2017 年出臺了相關(guān)的2部地方標準，并印發(fā)了《2018 年全省特種設(shè)備安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防體系建設(shè)工作方案》；四川省編制了相關(guān)的工作指南，建立了全省特種設(shè)備安全風險防控電子地圖及隱患排查直報信息系統(tǒng)；安徽省制定了有關(guān)工作方案，構(gòu)建了“6 項機制”；甘肅省出臺了相關(guān)的2 部地方標準；天津、江蘇、福建、內(nèi)蒙古等地也研究制定了有關(guān)工作方案或體系文件，在推動雙重預防機制建設(shè)工作取得一定成效。

4.2 問題分析

目前，特種設(shè)備雙重預防體系建設(shè)工作已取得一定成效，但在推進落地實施過程中仍存在一些問題，主要包括以下4 個方面：

1）宣傳力度不夠。不論是特種設(shè)備使用單位，還是安全監(jiān)察機構(gòu)，普遍反映對特種設(shè)備雙重預防的基本概念、如何實施、怎么操作等都缺乏了解，對雙重預防實施有關(guān)要求理解不透，實施過程很茫然。

2）針對性不足。目前針對特定特種設(shè)備的有關(guān)標準規(guī)范較少，大部分是針對全部特種設(shè)備的，尤其是機電類設(shè)備的專用標準較少。

3）標準不統(tǒng)一。目前風險分級管控和隱患排查治理的方式方法多種多樣，各地均制定了相應的地方標準，各企業(yè)也依據(jù)當?shù)胤ㄒ?guī)標準制定了本單位的標準，但不同地區(qū)所采取的方法可能有所區(qū)別，風險的分級及隱患的確定標準不統(tǒng)一，對于全國范圍的統(tǒng)一監(jiān)管存在一定困難。

4）落地應用效果不佳。各地進展不盡相同，主要由企業(yè)間及地域間的差別導致的。部分單位或部門對雙重預防的認識不到位，重視程度不夠，實際工作結(jié)合不夠緊密。還有一些單位或部門制定的相關(guān)制度不能與時俱進，不能及時根據(jù)新的法規(guī)政策更新內(nèi)部管理制度。

5 特種設(shè)備雙重預防發(fā)展建議

針對特種設(shè)備雙重預防體系建設(shè)情況及存在的問題，建議從以下4 個方面進一步完善體系建設(shè)：

1）加大宣傳力度。充分利用各類媒體資源，擴大宣傳覆蓋面，積極宣傳特種設(shè)備雙重預防的重要意義、重點任務、工作措施和具體辦法。邀請相關(guān)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和專家，針對監(jiān)察人員和特種設(shè)備使用單位有關(guān)負責人開展相關(guān)知識培訓和技能培訓，增強對風險和隱患的認識和應對能力。提高特種設(shè)備雙重預防宣傳的力度和影響力，可以促進企業(yè)和監(jiān)察機構(gòu)的安全意識和行為改變，有效減少事故發(fā)生的風險。

2）加強針對性。逐漸由全特種設(shè)備轉(zhuǎn)化為針對某一類設(shè)備制定相應的標準，提高標準的針對性及可操作性，為每一類特種設(shè)備均建立相應的指導方案。

3）制定統(tǒng)一標準。建立全國范圍內(nèi)的特種設(shè)備風險分級管控和隱患排查治理的統(tǒng)一標準體系。通過制定統(tǒng)一的標準，明確風險分級和隱患確定的依據(jù)、流程和要求，消除地區(qū)之間的差異，實現(xiàn)跨地域的統(tǒng)一監(jiān)管。加強各地區(qū)之間的合作與協(xié)調(diào)，促進標準的一致性?？梢越M織專家會議、研討會等形式，就風險分級管控和隱患排查治理等方面的標準進行討論和協(xié)商，尋求共識，并在實施過程中保持密切的溝通與交流。鼓勵各地區(qū)推廣和借鑒其他地區(qū)或企業(yè)的成功做法和經(jīng)驗。通過分享典型案例和最佳實踐，幫助不同地區(qū)的企業(yè)了解并采用更高效和規(guī)范的風險分級管控和隱患排查治理方法。逐步實現(xiàn)特種設(shè)備雙重預防的標準統(tǒng)一化，可以有效提高整體監(jiān)管效能，促進特種設(shè)備安全管理水平的提升。

4）完善落地應用。根據(jù)最新的法規(guī)標準，完善現(xiàn)有的特種設(shè)備雙重預防工作規(guī)范，并為企業(yè)和監(jiān)察機構(gòu)提供相關(guān)支持和指導，確保所有認識統(tǒng)一，均能按照有關(guān)要求進行風險分級管控和隱患排查治理，避免因認識差異而導致不均衡的情況，提升各有關(guān)單位對雙重預防的認識和重視程度，加強監(jiān)察機構(gòu)的參與和配合，提高特種設(shè)備安全管理水平。在各地廣泛開展雙重預防機制的深入試點調(diào)研，尋找試點推進過程中存在的痛點難點，總結(jié)試點經(jīng)驗，進一步推進特種設(shè)備雙重預防工作機制在全國范圍內(nèi)的貫徹落實。

6 結(jié)束語

特種設(shè)備作為一類具有特殊性和風險性的設(shè)備，在使用過程中存在潛在的安全風險和事故隱患。構(gòu)建特種設(shè)備風險分級管控和隱患排查治理的雙重預防體系，是確保其安全運行和預防事故發(fā)生的關(guān)鍵措施。其建設(shè)和實施對于保障人員安全、維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。特種設(shè)備監(jiān)管部門、使用單位及其他相關(guān)主體應加強合作與共識，共同努力推動特種設(shè)備雙重預防體系的落地和有效實施，構(gòu)建特種設(shè)備安全保障的長效機制。

最后，希望本文為特種設(shè)備雙重預防體系的建設(shè)和實施提供一定的參考和思路，為相關(guān)領(lǐng)域的研究和實踐提供有益借鑒。隨著技術(shù)和管理水平的不斷發(fā)展，相信特種設(shè)備雙重預防體系將在未來更加完善和成熟，為保障特種設(shè)備的安全運行和社會發(fā)展作出更大貢獻。