黃祺

交警對過往機動車駕駛?cè)诉M行酒精測試。

交警：“用嘴呼氣，繼續(xù)繼續(xù)繼續(xù)繼續(xù)……21，酒后駕駛?！?/p>

司機：“是不是面包里面有？”

交警：“面包不會有酒的，如果你有異議可以帶你去抽血。”

……

2023年12月15日，上海市普陀區(qū)政府辦公樓的一間會議室里，大屏幕上播放了一段交警執(zhí)法時的錄像，以上是錄像中一段對話。

這是當(dāng)天普陀區(qū)一起行政復(fù)議案件的審理現(xiàn)場，錄像中被判定為酒后駕車的司機，受到了扣押駕駛證的行政強制措施，司機不服，向普陀區(qū)行政復(fù)議局遞交了行政復(fù)議申請，申辯自己并沒有酒駕，當(dāng)時檢測出酒精超標(biāo)是因為吃面包所致。

參加案件審議的共有9人，普陀區(qū)肖文高區(qū)長作為區(qū)行政復(fù)議機關(guān)的負責(zé)人參加審議，此外，還有8名區(qū)行政復(fù)議委員會委員參加審理，行政復(fù)議委員會委員主要由法學(xué)教授、司法鑒定專家、律師等人士組成，普陀區(qū)各行政機關(guān)主要負責(zé)人旁聽。

這一次創(chuàng)新性的“開門審案”，邀請了媒體參與報道。如此透明的“審案”，組織方有著多重用意。

2024年1月1日，新修訂的《中華人民共和國行政復(fù)議法》實施，本次修訂進一步強調(diào)了“行政復(fù)議化解爭議主渠道的作用”，這是20多年來行政復(fù)議法的首次大修。

上海在行政復(fù)議實踐上有著許多創(chuàng)新型探索，行政復(fù)議案件數(shù)量超過行政訴訟案件數(shù)量，而普陀區(qū)于2021年7月19日在全市率先成立行政復(fù)議局，在改革方面走在前列。

上海市普陀區(qū)對一件行政復(fù)議案件進行“開門審案”。

普陀區(qū)行政復(fù)議局副局長章潔介紹，通過把案情復(fù)雜、類型新穎、社會影響較大、群眾關(guān)注度較高、典型意義較強的案件納入“開門審案”范圍，目的是解決案件多發(fā)領(lǐng)域的關(guān)鍵問題，解開人民群眾對行政復(fù)議如何開展案件審理、作出決定等方面的疑惑，切實提升復(fù)議審理公正性和權(quán)威性，使復(fù)議工作更好取信于民。

未來更多此類行政復(fù)議案件會被納入“開門審案”，讓復(fù)議審理主體更權(quán)威、視角更多元、審查更全面，更好地維護民眾的權(quán)益，推進法治政府的建設(shè)?！跋乱徊轿覀冇锌赡苎堃恍┕姶砼月牐暾埲俗约涸敢獾脑捯部梢詠韰⒓蝇F(xiàn)場的陳述?！?/p>

錄像畫面上，一名中年男性司機駕駛的轎車被攔停，司機下車，嘴巴里正嚼著東西。交警要求駕駛員進行吹氣測試，司機看起來似乎有些猶豫，并表示自己在吃東西。在交警的要求下，司機把嘴里的東西吐到路邊草叢里，回到交警身邊接受吹氣測試。

“吹，繼續(xù)吹，不要停?！睅状问『?，司機終于完成了吹氣，酒精測試儀器顯示“21”的數(shù)值。按照規(guī)定，血液中的酒精含量高于0.20mg/ml為飲酒駕駛，大于或等于0.80mg/ml屬于醉駕。一看儀器上的數(shù)值達到酒駕標(biāo)準(zhǔn)，司機顯得緊張起來，開始強調(diào)他吃了面包，會不會是面包導(dǎo)致吹氣里含有酒精。

執(zhí)法交警此時說了上面的那句“面包不會有酒的”，并表示如果對檢測結(jié)果有異議可以申請驗血。雖然司機在執(zhí)法過程中提到“到哪里抽血”，但當(dāng)警察讓他在對酒精測試結(jié)果單和行政強制措施憑證上確認(rèn)簽字時，司機簽了名字并勾選無異議。此時強制措施決定生效，交警在現(xiàn)場的工作結(jié)束。

但這位司機回家后對決定感到不服，于是自己到網(wǎng)上購買了儀器，又去面包店買了面包，把自己吃面包后吹氣導(dǎo)致酒精測試超標(biāo)的過程拍攝了下來，并遞交到了行政復(fù)議機關(guān)。在收到司機的視頻后，復(fù)議機關(guān)邀請司機和交警部門一同到辦公地再次做了“模擬實驗”，吃過面包后吹氣的確也引起了酒精超標(biāo)。

從執(zhí)法程序上看已經(jīng)比較規(guī)范的一次執(zhí)法，卻引發(fā)了當(dāng)事人的復(fù)議，而且案件涉及很多人都可能遇到的“查酒駕”，這起行政復(fù)議案件被選定為適合邀請行政復(fù)議委員會參與并且進行“開門審案”。

隨著案件審理的推進，很多一開始覺得案件很簡單的旁聽者，開始發(fā)現(xiàn)此案的確不簡單。

關(guān)于交警現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范性，委員會專家們沒有提出過多質(zhì)疑，對于復(fù)議部門邀請當(dāng)事人當(dāng)場再次做實驗，委員們也認(rèn)為“體現(xiàn)出人性化”。不過，多位委員仍然表示，交警在執(zhí)法過程中存在瑕疵，特別是在酒精測試處于“21”這個臨界值的情況下，應(yīng)該更多考慮當(dāng)事人的訴求。

華東政法大學(xué)教授練育強作為行政復(fù)議委員會委員提問：“司機在整個過程中幾次問‘哪里抽血’，我們可以認(rèn)為這就是他要求驗血的表達，交警是不是重視了他的這個訴求？”

曾長期從事酒后駕車司法鑒定工作的司法鑒定科學(xué)研究院馬棟主任提問：為何沒有讓司機漱一下口，以避免酒精檢測假陽性的可能性？馬棟解釋，食物發(fā)酵產(chǎn)生的揮發(fā)性物質(zhì)在口腔中殘留，可能會使呼氣測試顯示酒精陽性結(jié)果。但如果讓測試者喝水漱口，就可以排除這種干擾。有的人認(rèn)為喝水會降低血液中酒精的濃度，馬棟說：“呼氣測試應(yīng)當(dāng)是反映肺泡氣中酒精的含量，進而呼氣儀可自動折算為血液中乙醇的含量，只要把喝水或者漱口的時間控制在短時間范圍以內(nèi)，就不會影響正常的呼氣結(jié)果。

交通執(zhí)法部門代表也表達了他們的意見，在真實的執(zhí)法過程中，交警需要照顧到工作的效率，不能窮盡各種各樣特殊的可能性。

圍繞案件，9位審理人從各自專業(yè)角度和民眾權(quán)益的角度提出了看法。在分析和辯論的過程中，事實逐漸清晰，對這次強制措施是否得當(dāng)?shù)拇鸢敢仓饾u清晰。最后大家舉手表決，8票同意撤銷對這名司機的強制措施。普陀區(qū)人民政府后續(xù)將根據(jù)咨詢意見和矛盾化解情況作出復(fù)議決定。

普陀區(qū)的這次“開門審案”看起來很像是醫(yī)院里各個專業(yè)醫(yī)生對疑難病例的“會診”，這種形式也是行政復(fù)議法新修訂內(nèi)容中的一大改變。

2022年8月25日，全國人大常委會法制工作委員會舉行記者會，發(fā)言人楊合慶介紹，此次修改行政復(fù)議法增加了關(guān)于行政復(fù)議委員會的規(guī)定。楊合慶表示，近年來，有關(guān)地方和部門探索行政復(fù)議委員會改革試點，吸收專家學(xué)者等外部人士對重大疑難復(fù)雜案件進行研究，提出咨詢意見，供行政復(fù)議機關(guān)在作出決定時參考。這項試點取得了積極成效，有效提升了行政復(fù)議的公正性和權(quán)威性。

“為了更好發(fā)揮行政復(fù)議委員會積極作用，規(guī)范行政復(fù)議委員會的組成和具體工作，行政復(fù)議法修訂草案對行政復(fù)議委員會專門作出了規(guī)定?！睏詈蠎c表示，行政復(fù)議委員會由相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等參與，行政復(fù)議委員會的組成和開展工作的具體辦法，由國務(wù)院行政復(fù)議機構(gòu)制定。主要作用包括兩個方面：一是為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見；二是就行政復(fù)議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見。

楊合慶介紹，提請行政復(fù)議委員會提出咨詢意見的案件主要包括四種類型：一是案情重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件；二是專業(yè)性、技術(shù)性較強的行政復(fù)議案件；三是省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄的對本機關(guān)作出的行政行為不服的行政復(fù)議案件；四是行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為有必要提請咨詢的其他行政復(fù)議案件。

華東政法大學(xué)練育強教授告訴《新民周刊》記者，他擔(dān)任了幾個區(qū)的行政復(fù)議委員會委員，從他親身經(jīng)歷可見，近幾年上海各區(qū)每年都會舉行有行政復(fù)議委員會委員參與的咨詢會議，為一些比較復(fù)雜和具有普遍性的行政復(fù)議案件提供專業(yè)意見。

普陀區(qū)這次審理的酒駕案件，符合“疑難雜癥”的特征。上海市普陀區(qū)行政復(fù)議局行政復(fù)議科科長邵俊介紹，歷年來行政復(fù)議的來案中，數(shù)量位居前列的主要有公安交通管理類行政處罰、市場監(jiān)管的消費者投訴舉報、公安治安管理處罰、勞動保障方面的工傷認(rèn)定等類型。

普陀區(qū)從2013年就成立了區(qū)行政復(fù)議委員會，至今已是第四屆。在2022年換屆時，委員會擴充了非常任委員的力量，囊括了信息公開、規(guī)劃資源、生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、文化旅游、公安交管等方面的市級部門專家，復(fù)旦大學(xué)、華東政法大學(xué)的教授，以及具有豐富從業(yè)經(jīng)驗的資深律師，委員的專業(yè)基本涵蓋行政復(fù)議涉及的主要執(zhí)法領(lǐng)域，并且創(chuàng)新地邀請了2名人大代表、2名政協(xié)委員，這4人中有司法鑒定專家，有公交車駕駛員，有居委會主任，也有從事社會公益法律服務(wù)的人員。

邵俊介紹，復(fù)議委員會的委員照顧到專業(yè)性，也考慮社會各個階層人群的代表性。在審理專業(yè)案件時，普陀區(qū)行政復(fù)議部門會邀請相關(guān)專家參加行政復(fù)議委員會案審會，或者向委員咨詢意見。

無論是“開門審案”還是“區(qū)長審案”，目的都是讓行政復(fù)議制度更好地維護公民的合法權(quán)益，監(jiān)督依法行政，化解行政爭議。

近年來，普陀區(qū)每年召開4至5次行政復(fù)議委員會案審會，每次基本上有3件案件上會審理。如果遇到存在爭議的情況，行政復(fù)議部門會向非常任委員中的市級機關(guān)的專家了解立法背景、本市執(zhí)法實踐等情況，這類案件每年會有30件至40件。

普陀區(qū)的“開門審案”受到社會各界關(guān)注，除了“全透明”的形式，還因為區(qū)長作為區(qū)行政復(fù)議機關(guān)的負責(zé)人，直接全程參與到前期的現(xiàn)場審理中。

普陀區(qū)行政復(fù)議局解釋，根據(jù)新修訂《行政復(fù)議法》的精神和要求，普陀區(qū)首創(chuàng)區(qū)長參加行政復(fù)議委員會案件審議活動，區(qū)長肖文高全程參與審議并投票表決。

這一形式被簡稱為“區(qū)長審案”，指的是區(qū)政府的行政機關(guān)負責(zé)人直接參與行政復(fù)議案件的審理。這里的負責(zé)人包含主要負責(zé)人和分管負責(zé)人，其代表的是復(fù)議機關(guān)，即區(qū)政府。“區(qū)長審案”里的“案件”特指行政復(fù)議案件，不涉及任何的司法訴訟案件。

據(jù)介紹，以往行政機關(guān)負責(zé)人一般以書面審批行政復(fù)議決定，而這次創(chuàng)新地通過區(qū)長、副區(qū)長直接聽取案件的匯報、當(dāng)事人的陳述答辯，參與復(fù)議委員會委員們的討論等，目的是進一步發(fā)揮行政復(fù)議保障行政相對人合法權(quán)益、監(jiān)督依法行政和化解行政爭議的制度功能。

普陀區(qū)區(qū)長肖文高在這次酒駕行政復(fù)議案審議環(huán)節(jié)發(fā)言時說：“執(zhí)法過程當(dāng)中如何提升精準(zhǔn)執(zhí)法的水平，如何增加溫度保障申請人的合法權(quán)利，如何在效率和效果求得一個最大公約數(shù)，今天我來參加這個審案，我覺得對我也有啟發(fā)?！?/p>

無論是“開門審案”還是“區(qū)長審案”，目的都是讓行政復(fù)議制度更好地維護公民的合法權(quán)益，監(jiān)督依法行政，化解行政爭議，讓行政復(fù)議逐步成為化解行政爭議、維護人民群眾合法權(quán)益的主要途徑。

華東政法大學(xué)練育強教授多年關(guān)注行政復(fù)議制度，他介紹，在解決行政爭議的三大主要方式上，全國數(shù)據(jù)看，行政復(fù)議案件遠遠少于信訪數(shù)量，略多于行政訴訟案件的數(shù)量。由此可見，行政復(fù)議距離“主渠道”的作用，目前尚有距離。他介紹，上海的行政復(fù)議實踐在全國而言走在前面，近幾年上海的行政復(fù)議案件數(shù)量是超過行政訴訟案件數(shù)量的，而2024年1月1日新修訂的行政復(fù)議法實施后，他預(yù)測行政復(fù)議案件數(shù)量會急速增加。

要讓行政復(fù)議成為化解行政爭議的主渠道，還需要讓群眾更加方便。為此，上海市普陀區(qū)做了很多探索。普陀區(qū)早在2017年就在上海普陀政務(wù)網(wǎng)站開通了復(fù)議專欄并可以網(wǎng)上申請，在上海市司法局平臺開通后，普陀區(qū)的申請渠道納入了全市統(tǒng)一的平臺。此外，普陀區(qū)行政復(fù)議部門基本已經(jīng)做到每個行政復(fù)議案件都與當(dāng)事人溝通，聽取意見。2021和2022年，普陀區(qū)行政復(fù)議案件調(diào)解率超過50%，2023年達到了73%，經(jīng)復(fù)議后起訴率僅3.2%，這說明行政復(fù)議在化解行政爭議矛盾上的作用越來越大。