蘆艷艷 熊廣成 杜明超

深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作是各級(jí)黨委、政府關(guān)注的重大改革任務(wù)，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的有力舉措。2023年3月，自然資源部《深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》印發(fā)，河南省17個(gè)縣

（市、區(qū)）列入第二批試點(diǎn)。按照試點(diǎn)工作要求，河南省各試點(diǎn)地區(qū)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，積極探索實(shí)踐，盤活了農(nóng)村土地資源要素，提高資源配置效率。

試點(diǎn)工作情況

河南省有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織4.8萬(wàn)個(gè)，農(nóng)村人口約4239萬(wàn)人，是全國(guó)重要的農(nóng)業(yè)大省。根據(jù)2021年度國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全省集體建設(shè)用地總量為2401.81萬(wàn)畝，其中，宅基地1756.79萬(wàn)畝，占比73%；經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地313.65萬(wàn)畝，占比13%；公益性建設(shè)用地331.37萬(wàn)畝，占比14%。

2020年，新修正的《土地管理法》施行，在此基礎(chǔ)上，長(zhǎng)垣市、郟縣、修

武縣、唐河縣等縣（市）進(jìn)行了有益探

索。截至2021年，全省累計(jì)入市614宗面積11941.57畝，成交總金額15.35億元，為開(kāi)展全省試點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)。

新一輪試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)后，河南省自然資源廳先后召開(kāi)3次座談會(huì)，指導(dǎo)并督促試點(diǎn)縣（市、區(qū)）全部完成集體土地所有權(quán)登記、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼、集體土地基準(zhǔn)地價(jià)編制，擬入市土地涉及的村莊完成規(guī)劃編制。2023年7月25日，河南省自然資源廳組織召開(kāi)工作推進(jìn)會(huì)，按照“不設(shè)目標(biāo)、不定數(shù)量、穩(wěn)字當(dāng)頭”原則，不搞“齊步走”，成熟一個(gè)、入市一個(gè)，確保2023年底前各試點(diǎn)均有入市成果和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

工作中遇到的難題

對(duì)試點(diǎn)工作認(rèn)識(shí)不深。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對(duì)政府部門來(lái)說(shuō)，有的存在認(rèn)識(shí)偏差，害怕沖擊國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)；有的認(rèn)為不好把握“審慎穩(wěn)妥推進(jìn)”這個(gè)度，持等待、觀望態(tài)度；有的把試點(diǎn)工作作為解決違法用地的途徑。對(duì)金融部門來(lái)說(shuō)，以前未辦理過(guò)此類業(yè)務(wù)，不太了解情況，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致在抵押、放貸業(yè)務(wù)上非常謹(jǐn)慎。對(duì)入市主體和受讓方來(lái)說(shuō)，主要信息來(lái)源多是朋友相傳，無(wú)法真實(shí)了解實(shí)際信息；作為入市主體的村集體經(jīng)濟(jì)組織知識(shí)水平有限，缺乏試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易政策易產(chǎn)生理解偏差，作為受讓方的企業(yè)對(duì)政策了解不夠，不能有效地做出投資決策。

配套政策尚未出臺(tái)。新修訂的《土地管理法》規(guī)定，通過(guò)出讓等方式取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。但是，當(dāng)前，仍缺乏具體操作細(xì)則。如何將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與法律、政策和地方制度相銜接，是深化試點(diǎn)工作面臨的最大難題。調(diào)研了解到，河南省17個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）支持性配套政策尚未正式出臺(tái)，調(diào)節(jié)金征收辦法、歷史遺留問(wèn)題處置等政策仍不健全，試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則、制度流程還不完善，土地估價(jià)、金融抵押、全生命周期監(jiān)管等配套政策體系和機(jī)制尚未建立，尤其是入市后土地收益金的調(diào)節(jié)問(wèn)題上，基層急需財(cái)政部門參與制定相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)。

基礎(chǔ)工作仍需完善。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不是無(wú)條件入市的，必須抓住兩項(xiàng)前置條件，即加快完成集體土地所有權(quán)和使用權(quán)確權(quán)登記，完成國(guó)土空間規(guī)劃編制特別是實(shí)用性村莊規(guī)劃。當(dāng)前，從規(guī)劃編制方面講，一方面，受國(guó)土空間規(guī)劃政策及“三線”限制，多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)村莊規(guī)劃目前難以取得有效進(jìn)展，在一定程度上影響了試點(diǎn)工作；另一方面，一些已完成規(guī)劃編制的村莊與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不緊密，缺乏連續(xù)性，存在隨意調(diào)整的現(xiàn)象。

交易市場(chǎng)還不健全。對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民委員會(huì)）及村民小組來(lái)講，在性質(zhì)上更多是具有社區(qū)性、內(nèi)部性的自治組織，在事務(wù)上更多是提供公共服務(wù)，不具備市場(chǎng)主體資格，缺乏市場(chǎng)談判能力，市場(chǎng)交易能力不足。實(shí)際交易過(guò)程中，市場(chǎng)更傾向于具有成熟法律保障的國(guó)有建設(shè)用地，集體土地的實(shí)際價(jià)值沒(méi)有得到市場(chǎng)廣泛認(rèn)可。與國(guó)有建設(shè)用地相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整理成熟度有限，不論是區(qū)位還是基礎(chǔ)設(shè)施配套，往往達(dá)不到“五通一平”標(biāo)準(zhǔn)，難以吸引要求較高的投資人。

全流程監(jiān)管體系尚未建立。就現(xiàn)狀而言，入市地塊投入使用后，就不屬于交易監(jiān)管范圍，因此，受讓方是否按照當(dāng)初規(guī)定進(jìn)行使用，缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。

此外，如何規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織守約以保障受讓人使用權(quán)不受干擾、入市土地遇征收如何賠償、入市土地被閑置相應(yīng)處罰費(fèi)由誰(shuí)收取、交易過(guò)程中土地用途改變?nèi)绾翁幚?、土地使用?quán)到期后如何處置等后續(xù)管理細(xì)節(jié)仍不明晰。

做好試點(diǎn)工作的思考

河南省堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，抓住“兩項(xiàng)前置條件”，緊盯“三項(xiàng)負(fù)面清單”，總結(jié)梳理試點(diǎn)成

果，推動(dòng)成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，最終形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、集體組織積極參與、群眾大力支持”新格局。

強(qiáng)化工作協(xié)調(diào)。試點(diǎn)工作牽扯面廣，涉及利益關(guān)系復(fù)雜，各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）是實(shí)施的主體，一定要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，深入研究實(shí)施，確保工作取得實(shí)效。要統(tǒng)籌自然資源、發(fā)展改革、財(cái)

政、生態(tài)環(huán)境、住建 、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、金融監(jiān)管等部門力量，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，立足各自職能，明確各自職責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，妥善解決遇到的矛盾問(wèn)題，共同推動(dòng)試點(diǎn)工作盡快全面展開(kāi)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。試點(diǎn)縣（市、區(qū)）自然資源主管部門要成立工作專班，挑選業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高的工作人員專職負(fù)責(zé)入市試點(diǎn)日常工作。

出臺(tái)制度文件。一是健全制度。各試點(diǎn)地區(qū)盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施方案》等相關(guān)政策文件，建立健全細(xì)化完善的公開(kāi)交易、

合同簽訂、產(chǎn)權(quán)登記、監(jiān)督管理等工作流程，對(duì)入市的主體、權(quán)利、責(zé)任、開(kāi)發(fā)建設(shè)利用情況、轉(zhuǎn)讓、出租及抵押等權(quán)能和違約責(zé)任進(jìn)行明確，為全面推進(jìn)試點(diǎn)工作提供規(guī)范程序和依據(jù)。二是加強(qiáng)監(jiān)督管理。充分借鑒國(guó)有建設(shè)用地各類管理辦法，針對(duì)入市后監(jiān)督管理漏缺進(jìn)行補(bǔ)充完善。三是明確細(xì)則。從有利于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的角度，明確農(nóng)村集體組織相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記程序、稅費(fèi)收取細(xì)則。四是建立信貸抵押機(jī)制。建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市抵押機(jī)制，激發(fā)金融市場(chǎng)活力。

加快規(guī)劃編制。要盡快編制村莊規(guī)劃，以免耽誤試點(diǎn)進(jìn)度。在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)從農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身權(quán)益出發(fā)，集中社會(huì)各方力量對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃編制，確定哪些位置、多大面積的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市，并對(duì)存量、流量和增量用地因地制宜進(jìn)行對(duì)策性處理，最大化地激發(fā)農(nóng)村土地資源的活力。同時(shí)，要進(jìn)一步銜接完善城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的持續(xù)性、實(shí)用性及科學(xué)性，強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃實(shí)施的落實(shí)。

健全交易市場(chǎng)。首先，要提升入市主體交易能力。推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員向農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織、股東轉(zhuǎn)變；建立以產(chǎn)權(quán)明晰和法人治理結(jié)構(gòu)完善的股份合作社、資產(chǎn)管理公司、有限責(zé)任公司為支撐的新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體系；推動(dòng)入市主體由以村民委員會(huì)、村民小組為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃哂薪?jīng)營(yíng)管理能力和市場(chǎng)主體資格的組織為主。其次，要擴(kuò)大土地出讓規(guī)模。在嚴(yán)把國(guó)家政策關(guān)的基礎(chǔ)上拓展入市土地用途，在首輪試點(diǎn)基礎(chǔ)上向康養(yǎng)、辦公、養(yǎng)老、教育、租賃住房和青年人才公寓等用途拓展。最后，要積極探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地整備供地。探索組建集體土地整備中心，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可將一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)，交給土地整備中心托管。整備中心對(duì)零星分散、利用低效的存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行整合和土地前期整理開(kāi)發(fā)，完善相關(guān)用地配套，改善農(nóng)村面貌，改善農(nóng)村投資環(huán)境，實(shí)施統(tǒng)一招商、統(tǒng)一入市。

完善服務(wù)監(jiān)管。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，承擔(dān)著完善土地要素市場(chǎng)交易規(guī)則、實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)的重要責(zé)任，可以盤活農(nóng)村閑置土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利資本化。試點(diǎn)期間，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，并注重完善政府服務(wù)監(jiān)管，提升政府服務(wù)效能。要成立專門的部門，對(duì)試點(diǎn)工作做到事前、事中、事后的全流程監(jiān)管，確保入市工作公正公平，有序進(jìn)行，逐步形成監(jiān)督與管理常態(tài)化。（作者單位：河南省自然資源監(jiān)測(cè)和國(guó)土整治院）