申 林，潘海嵐

（云南民族大學1.管理學院，2.經濟學院，云南 昆明 650000）

從2008年開始，在中央政府“四萬億”宏觀經濟刺激計劃以及中央銀行、銀監(jiān)會的相關政策支持下，地方政府融資平臺公司依靠政府授信迅速發(fā)展，同時地方政府負債規(guī)模也快速膨脹。然而2014年全國人大對《預算法》進行了修改，國務院有關部門也先后發(fā)布了關于加強地方政府性債務監(jiān)督管理、嚴控地方政府風險的一系列政策，地方政府融資平臺公司原有經營模式被打破，紛紛開始市場化轉型。

地方政府融資平臺公司市場化的重點在于兩個方面。一是在妥善化解存量隱性債務的基礎上，作為投資主體對公益性基礎設施建設項目進行投資開發(fā)和管理維護；二是轉變經營模式，通過優(yōu)化國有優(yōu)質資源可以做到自主經營、自負盈虧。但在實踐中，受制于負債規(guī)模巨大、公司自身治理結構不完善、管理模式不科學等諸多因素，絕大部分地方政府融資平臺公司市場化推進工作并不順暢。尤其是在市場化轉型過程中暴露出的風險管理問題已經成為制約企業(yè)發(fā)展、影響企業(yè)命運的關鍵。

為促進地方政府融資平臺公司的市場化轉型和發(fā)展，建立一套相對科學、完整且易操作的風險評價體系是提高風險管理水平的基礎。而鑒于地方政府融資平臺公司的風險管理的必要性和緊迫性，對風險類型與風險級別的量化評價進行研究是這類企業(yè)的實踐所需。

在省、市、縣三級地方政府融資平臺公司中，縣域地方政府融資平臺公司較其他級別的平臺公司更加受人關注。一方面，2011年，據國家審計署《全國地方政府性債務審計結果》（第35號，總第104號）公告，縣域公司數量較大，約占全國政府融資平臺公司總數的70%，是推動我國基層社會發(fā)展的基礎。另一方面，根據央行發(fā)布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》顯示，縣域地方政府融資平臺公司不但承擔該區(qū)域基礎設施建設及國有資產營運的職能，也是當地經濟發(fā)展的主要推動力和基礎支柱。針對它們設計一套操作性強且有效的風險評估體系，不但可以彌補目前業(yè)界和學術界鮮有可借鑒成熟指標體系的不足，也為理順平臺公司市場化轉型的風險管理策略提供參考。

一、文獻綜述

（一）國外研究現狀

風險管理理論近幾年來逐漸趨于成熟，特別是2017年全球風險管理權威機構——美國反虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO）更新了企業(yè)風險管理框架，公司風險管理被界定為一種存在于企業(yè)的每個部門和業(yè)務活動中，且由公司股東、管理人員以及其雇員共同參加的管理過程。這一概念的界定，包含了風險管理的目標、主體、客體、程序等若干要素。通過確定可能影響公司的潛在風險，在其偏好區(qū)域內強化風險管理。在此基礎上，近年來國外學者不斷完善全面風險管理理論。列別杰娃（E.S.Lebedeva）和納多奇伊（Yu.B.Nadtochiy）認為，機會可以被視為具有積極后果的風險，而威脅則代表著阻礙了企業(yè)戰(zhàn)略實施的風險。企業(yè)應該學會管理風險，建立并實施風險管理體系。[1]約翰·弗雷澤（John R.S.Fraser）、羅伯·奎爾（Rob Quail）和貝蒂·辛金斯（Betty J.Simkins）將企業(yè)風險管理實施劃分為10個實施領域，包括：背景、組織、入門、風險識別、文化及參與、風險標準、工具及技術、報告、機構風險管理的好處和未來。[2]科斯昆·塞米什（Co?kun Semih）和阿克居爾·艾力夫（Akgül Elif）通過對紡織企業(yè)業(yè)務流程的監(jiān)測和評價，確定了有重要影響的各項風險要素指標，在進行模糊綜合評價后對結果進行了檢驗。[3]由于地方政府融資平臺公司本身是一個具有城市基礎設施建設、投融資、城市管理等多功能的綜合實體，影響其風險管理的因素多、復雜程度較高。以全面風險管理理論作為基礎，對地方政府融資平臺公司的風險問題進行分析和研究將更加全面和適用。

（二）國內研究現狀

自2016年起，圍繞地方政府融資平臺公司轉型中的風險管理問題，在學術界逐步升溫。高樹軍提出地方政府融資平臺公司的風險主要體現在債務規(guī)模大、治理機制不完善、盈利能力差、融資效率低等方面，應當在完善投融資功能和治理機制方面下功夫；在限制債務規(guī)模的基礎上，不斷強化債務風險評估機制。[4]毛暉、余爽則指出地方政府融資平臺公司在沖動性投資的主導下，債務負擔與平臺公司的承載能力不匹配，引發(fā)巨大債務風險問題。[5]陳俊、張敏娜從我國地方政府融資平臺公司的財務轉型戰(zhàn)略角度出發(fā)，認為企業(yè)變革的重點應當集中于企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、智慧整合、預算、融資、投資等五個元素；建立了以戰(zhàn)略目標管理、智慧整合管理、預算戰(zhàn)略管理、籌資戰(zhàn)略管理、投資戰(zhàn)略管理五個層次為核心的“財務轉型戰(zhàn)略模型”。[6]潘理權、程霞珍、吳義達認為政府應強化地方政府融資平臺公司轉型發(fā)展的引導，重視頂層設計；在確定轉變發(fā)展方針的基礎上，通過化解平臺企業(yè)存量債務、整合或重組資產實現其目的和成效。[7]金立兵認為盈利性差、回收資金困難是除了債務規(guī)模大以外，地方政府融資平臺公司的另外兩大風險點，企業(yè)應該建立完善的財務風險防范體制和財務風險預警體制，做好相應的財務風險應對工作。[8]毛杰、徐軍偉指出由于中國的地方政府融資平臺公司具有多樣化與復雜化的特點，應區(qū)分其職能、地域和級別上的差異，結合各方面的條件和實際情況，具體分析推進市場化的轉型所面對的風險管理問題。[9]沈素素、高莉圓的研究進一步指出：地方政府融資平臺公司的主要問題可以概括為“一高兩弱三不匹配”，即地方政府的期望值高，公司的市場意識和經營意識薄弱，投入產出、戰(zhàn)略組織和績效貢獻不匹配。[10]

上述研究成果為研究地方政府融資平臺公司轉型中的風險管理問題奠定了基礎。然而，關于地方政府融資平臺公司風險水平的測度和評價，目前業(yè)界和學術界尚缺可借鑒的成熟的指標體系來進行量化研究的成果，對平臺公司的指標設計方面也顯得略為不足。鑒于此，我們將結合我國地方政府融資平臺公司在市場化發(fā)展中的有關特點，對縣級地方政府融資平臺公司風險評價指標體系進行重新設計，并以H投資公司為樣本進行測度和分析，以檢驗評價體系的有效性和可操作性。

二、風險評價體系的設計

（一）風險評價體系的指標設計原則

由于風險管理是一個綜合性、系統(tǒng)性的工程，因此指標的選取尤為重要。地方政府融資平臺公司風險評價體系的指標設計應遵循以下兩個原則：

1.科學性和針對性原則

由于地方政府融資平臺公司承擔了較為重要的區(qū)域基礎設施建設項目投融資功能，財務風險中的投融資風險指標相對其他財務指標就顯得尤為關鍵，必須考慮這方面對公司運營的重要影響。同時鑒于地方政府融資平臺公司的特殊性，還應科學分析國際政策、當地政府對公司的發(fā)展和影響，注意與普通的法人企業(yè)之間的差異，指標設計上應具有針對性。

2.層次性和可操作性原則

將評價體系中的風險要素指標劃分為多個層次，更便于分析、計算和理解。根據地方政府融資平臺公司的特點，我們將一級指標分別確定為外部環(huán)境風險、日常管理風險和財務風險，而二、三級指標則依次對上級指標加以細分。與此同時，還應充分考慮指標數據獲取的難易度，提高風險評估的可操作性。

（二）確定風險評價指標和評語集

根據以上原則，對地方政府融資平臺公司風險管理的相關信息加以整理和分析，篩選出影響企業(yè)風險的主要風險要素作為基礎指標要素，并將其作為基礎指標層。根據其相關性，將所有基礎指標進行多層分類，確定一級指標和二級指標層。其層次結構如表1所示。

表1 平臺公司風險評價指標

1.外部環(huán)境指標

（1）國家政策指標

貨幣政策風險：根據貨幣政策風險承擔渠道理論，貨幣政策風險會從銀行層面進行傳導，并拓展至企業(yè)微觀層面。由于地方政府融資平臺公司承擔了地方政府大量的融資任務，銀行利率的調整直接影響債務規(guī)模和還本付息負擔。因此，地方政府融資平臺公司對貨幣政策的風險敏感性強于其他企業(yè)。

行業(yè)政策風險：地方政府融資平臺公司是依據國家政策興起并發(fā)展的一類特殊企業(yè)，因此國家頒布的各項法規(guī)、政策的變化和修訂對它們有直接影響。例如2014年，全國人大常委會對《預算法》作了修改，再次賦予了地方財政合理投資的權力，對政府變相舉債的行為加以限制。同年,國務院政府辦公廳下發(fā)了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，開始抽離各級融資平臺公司的財政投融資職能。以上兩項政策的頒布和實施成為推動政府融資平臺公司調整自身經營模式、深化市場化轉型的直接原因。

（2）經濟環(huán)境指標

政府支持力度：地方政府融資平臺公司是由地方政府進行主導，政府支持力度是影響其經營的關鍵因素。政府融資平臺成立的初始資金依賴于政府的投入，地方政府融資平臺公司的資產和資源由地方政府資源直接劃轉，各種基礎設施代建項目也來源于地方政府。此外，地方政府融資平臺公司還依賴地方政府授權的信用進行融資，并以此為基礎吸引其他主體進行投資。

區(qū)域經濟環(huán)境：區(qū)域經濟的發(fā)展程度直接影響了地方政府及融資平臺公司所能掌握的資產容量，而地域經濟的性質又直接決定了地方政府融資平臺公司的資源類型。另外，地方政府治理能力和財政收支能力，也制約了地方政府融資平臺公司的債務結構和體量。

2.日常管理指標

（1）公司治理指標

內部控制和治理：地方政府融資平臺公司創(chuàng)建的最初定位是政府的融資工具，由于管理慣性，轉型后并沒有完全脫離政府，董事和公司總經理層仍由當地政府任命產生。絕大部分平臺公司雖然已經設有了董事、負責人和監(jiān)事會，基本形成了現代企業(yè)的管理結構，但治理體系的不健全問題始終沒有完全解決，政府的絕對控制權對企業(yè)發(fā)展有較大影響。

企業(yè)組織和管理體制：公司的組織機構設計可能會有較大缺陷。一方面可能存在缺少專職的監(jiān)管部門，內部控制和內部審計等關鍵工作沒有實際主體進行實施。另一方面可能缺少專業(yè)的風險管理部門，這類企業(yè)在實際運營中只能將風險控制工作分散到財務部、項目部和投融資部等業(yè)務部門，各部門的風險管理工作也較為片面，風險管理水平并未達到實際需求水平。如果缺少風險管理體系建設和全面的風險管理工作，均會導致公司在投融資以及日常管理方面出現較大隱患。

（2）運行控制指標

經營決策水平：由于地方政府融資平臺公司高層領導由政府任命，大部分高管來自于地方政府的各個部門，可能會出現管理層缺乏經營現代化公司管理經驗和風險意識的情況。地方政府融資平臺公司的重大決策可能需要政府部門審查批準，導致公司自身缺少科學自主決策程序。政府對領導層的考核著力于政府的經濟目標，因此公司管理層容易做出非市場化的管理決策。同時，對于涉及政府任務較少的工作，由于缺少目標，管理層決策的隨意性、盲目性較大。

運行控制水平：受地方政府影響較大，地方政府融資平臺公司日常管理體制更接近于行政事業(yè)單位的管理體制。日常工作缺少有效監(jiān)督，工作效率較低。由于資源整合后，平臺公司的業(yè)務類型跨度較大，也提高了運行控制的難度。尤其是在缺少風險防控體系的情況下，日常營運風險往往不能及時識別，應對反應較慢，容易導致風險惡化。

（3）人力資源指標

員工業(yè)務能力：在人力資源管理理念方面，地方政府融資平臺公司容易會出現行政思維大于市場思維的情況，企業(yè)內部可能會缺乏與現代企業(yè)相符合的人才戰(zhàn)略規(guī)劃，在人事管理中缺少健全的人才培養(yǎng)長效機制。

績效管理與激勵機制：部分公司的績效管理制度沿用行政事業(yè)單位的績效管理模式，對于專業(yè)人才的考核脫離市場化管理的規(guī)律，對企業(yè)有較大的影響。如，人員薪資受其級別的影響大于其貢獻的影響，對專業(yè)人才的薪酬設置缺乏吸引力，在人才的引進上缺少競爭力。

3.財務風險指標

（1）投資風險指標

投資技術水平：投資技術水平包括投資決策水平和投資項目管理水平。對于地方政府融資平臺公司來說，可能會出現政治考量大于經濟效果的情況，造成無效投資和資金浪費。在投資決策中，缺少投資項目的事前調查，對被投資項目的發(fā)展計劃、預期收益缺乏有效的評價和合理的判斷，容易忽視項目投資后的風險管理，特別是對項目的建設狀況、財務狀況以及生產經營情況的賬務管理。

投資市場風險：即使在科學的投資決策和高水平的管理下，投資市場的各種變化依然會對投資收益帶來巨大影響。代建項目作為地方政府融資平臺公司的主要業(yè)務之一，原材料市場價格上漲將提高項目成本并降低企業(yè)收益。在對外投資方面，由于科學發(fā)展的日新月異，新產生的生產技術和生產工藝會對已經投入的傳統(tǒng)項目產生巨大沖擊，導致地方政府融資平臺公司無法通過投資獲得預期收益。此外，如果地方政府融資平臺公司投資新技術項目，也可能由于技術成熟度無法批量生產，造成投資失敗。

（2）融資風險指標

償債能力：衡量地方政府融資平臺公司的償債能力有多個方面，應當進行綜合考量，其中整體債務規(guī)模、剛性債務規(guī)模是影響償債能力的首要因素。需要結合地方政府融資平臺公司的財務報表數據，對影響短期償債能力和長期償債能力的各指標進行評價。特別要注意的是，非受限貨幣資金的相對規(guī)模以及債務展期情況對償債能力的影響。

融資渠道風險：融資渠道單一是大部分地方政府融資平臺公司的通病，其資金來源主要是商業(yè)銀行的貸款。利用好如專項債、債券融資等多渠道融資，可以減小融資結構上產生的風險。

信用風險：利用政府信用進行融資是地方政府融資平臺公司獲取資金的基本方式，因此地方政府信用的水平直接影響地方政府融資平臺公司的融資水平。同時，企業(yè)信用評級水平也影響著地方政府融資平臺公司的專項債等融資工具的發(fā)行。

（3）日常運營指標

盈利水平：盈利水平體現的是地方政府融資平臺公司的造血能力，也是判斷地方政府融資平臺公司市場化轉型是否成功的標準。

現金流水平：穩(wěn)定的現金流水平是地方政府融資平臺公司按期償還債務、維護公司正常運轉的關鍵。將債務期限和收益期限進行配比，制定有效的融資計劃，減少資金閑置的時間，提高資金使用效率，可以保持一個良好的現金流水平，減低資金鏈斷裂的風險。

在確定了各項風險基礎指標后，對于目標公司的各個風險指標，可以采取問卷調查的形式對其進行分項評價，確定的指標評語集采用T=[高風險，較高風險，中風險，較低風險，低風險]表示。

三、地方政府風險評價體系實證分析

（一）研究對象

本文選取西部欠發(fā)達地區(qū)P縣的H開發(fā)投資有限公司作為目標公司進行實證研究。該公司成立于2012年6月，是由P縣經濟開發(fā)區(qū)政府授權P縣經濟開發(fā)區(qū)財政局成立的具有獨立法人資格的國有獨資有限公司，注冊資金6.17億元，是一家綜合性投融資平臺公司。由P縣開發(fā)區(qū)管委會直屬管理，是P縣開發(fā)區(qū)內最主要的基礎設施項目投入主體和國家資本運營單位。

選取該公司進行實證研究主要基于以下考慮：一是所在區(qū)域地方財政收入實際以土地出讓收入為主，經濟環(huán)境屬于典型的縣域開發(fā)區(qū)；二是該公司承擔P縣全部的代建項目以及政府融資任務，受國家政策影響，自2015年起，公司進行市場化轉型，符合目前縣域地方政府融資平臺公司所具備的基本特征；三是該公司作為地方債發(fā)放試點，財務數據較為真實、客觀和公開。

（二）各級風險判斷矩陣及賦權

鑒于風險指標在相互間缺乏絕對可比性，風險評價指標的加權劃分通過德爾菲法和層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）對其進行定量計算分析，以確定各層的指數權重。為保證權重分配的客觀性和科學性，應當邀請業(yè)內專家參與權重打分，因此本次邀請的25位專家包括8位地方政府融資平臺公司中高層管理人員、6位高校相關領域的學者、6位金融機構資深從業(yè)人員以及5位政府部門中負責金融債務及國企管理的行業(yè)管理者。

根據如表2所示的指標評價標準表，專家將確定每兩項基礎指標之間的分數。如當某位專家判斷貨幣政策風險D1與行業(yè)政策的力度D2同樣重要時，得到的判斷值為1；判斷貨幣政策風險D1較行業(yè)政策的力度D2十分重要時，得到的判斷值為7。

表2 指標評價標準表

這里使用軟件SPSSAU，對各個專家打分的算術平均值進行計算分析，確定標度分數。以外部環(huán)境風險B1下的三級風險指標為例，根據專家打分結果的算術平均值，我們得到如表3所示的外部環(huán)境風險B1下的判斷矩陣：

表3 外部環(huán)境風險B1下的判斷矩陣

使用SPSSAU軟件，在層次分析模塊下對數據進行計算分析，可以得到國家政策指標C1和經濟環(huán)境指標C2之間的權重，結果如4所示：

表4 外部環(huán)境風險B1下AHP層次分析結果表

對上述數據進行一致性檢驗，結果如表5所示。一致性檢驗通過，數據可以使用。

表5 外部環(huán)境風險B1下AHP一致性檢驗結果表

按照以上方法分別對一級風險判斷矩陣、二級風險判斷矩陣、三級風險判斷矩陣賦權并進行綜合分析，最終得到如表6所示目標公司風險評價體系的各項指標權重值：

表6 層次分析結果表

（三）評價數據的采集及模糊綜合評價結果

在風險管理領域內，收集數據的意義就是想通過數字形式將某些事物的性質表達出來，所以要求我們將人的主觀判斷或者物的屬性進行數字量化，使用問卷調查的方式獲取信息。為確保數據統(tǒng)計的科學性，必須保證問卷調查者與目標企業(yè)的相關性以及問卷調查的真實性。在此原則下對H投資公司的調查問卷共發(fā)放120份。發(fā)放對象包括目標公司及其母公司、子公司的管理層和資深員工，還可以包括國資委、財政局、債務化解辦公室等監(jiān)管部門相關工作人員以及本地其他政府融資平臺公司、金融單位的相關從業(yè)人員。對該公司的風險指標按照“高風險、較高風險、中風險、較低風險、低風險”進行了評價，收回有效問卷100份。

結合專家評判確定各項風險要素的權重，將問卷調查的評價值進行計算，最終可以獲得該公司較全面的綜合性風險評價。這里使用AUSSAU 系統(tǒng)在模糊綜合評價模塊下，以M(.,+)算子進行數據分析。建立評價指標權重向量計算矩陣A，構建出評價矩陣D，最后綜合分析五個評語集的權重值，分別是：0.108,0.491,0.203,0.196,0.001，五個評語集中較高風險的權重值最高(0.491)，結合最大隸屬度法則得出評價結果是“較高風險”，如表7所示：

表7 風險評價權重計算結果表

進一步量化目標公司的風險評估水平，將H評價評語集V={高風險、較高風險、中風險、較低風險、低風險}五個等級，引入中位數向量R。取R={90、70、50、30、10}。

計算最后綜合得分：0.108*90+0.491*70+0.203*50+0.196*30+0.001*10=60.13

目標風險評估綜合得分為60.130 分，該分數介于“中風險”和“較高風險”之間，但略偏近“較高風險”，可納入較高風險范圍。

（四）模糊綜合評價結果分析

根據以上模糊綜合評價結果來看，該公司的風險整體處于較高水平?，F將各級風險指標分別排序，可以從排序表中看出風險由高到底的指標順序。其中，一級風險指標層B、二級風險指標層C排序結果分別如表8、表9所示。

表8 一級風險指標排序表

表9 二級風險指標排序表

對H 投資公司來說，一級指標中日常管理指標B2、外部環(huán)境指標B1 處于較高風險水平，財務風險指標B3 處于中風險水平。日常管理指標B2和外部環(huán)境指標B1下的二級指標全部處于較高風險級別。財務風險指標B3下的二級指標里，投資風險指標C6處于高風險水平，融資風險指標C7處于較高風險水平，而日常運營指標C8 處于中風險水平。通過該風險評價體系的指標評價結果能較直觀地讓管理者了解相關要素的風險水平，對風險指標評價結果排序則更便于企業(yè)抓住重點因素，調整和實施風險控制措施。

（五）風險控制建議

構建風險評價體系的目的是識別影響企業(yè)風險水平的相關因素，對風險指標進行分析，并對相應的風險控制措施作針對性調整。依據上文中風險評估及風險要素排序結果，對H公司投資風險防范措施提出以下建議：

第一，公司管理層應進一步提高對國家法規(guī)政策的關注度和靈敏度，特別是對直接影響地方政府融資平臺公司行業(yè)的相關法規(guī)政策，要加快反應速度，及時調整合適的經營方向或路徑。公司的經營戰(zhàn)略上要不斷拓寬盈利渠道，減少對地方政府的依賴，增加對地方經濟發(fā)展的貢獻。

第二，切實做到權責分離，建立科學合理的決策機制，優(yōu)化公司的組織架構，成立負責風險管理以及監(jiān)察管理的專職部門，構建并不斷完善公司風險管理體系和內部控制管理體系。在提高全體工作人員風險防范思想意識的基礎上，明確各個層級、部門的風險管理目標，強化公司營運信息和財務信息的透明度，同時不斷引進或培養(yǎng)風險管理方面的專業(yè)人才，建立合理的薪資和績效考核機制。

第三，合理控制債務規(guī)模，不斷拓寬融資渠道，提高自主投資水平，增強企業(yè)造血能力。通過縮小存量債務，合理控制債務結構，降低短期債務的占比，控制好短期償債風險。對公司自主融資項目的發(fā)展前景和未來收益，要作出合理的評價和審慎的評估。著重關注新項目投入后的風險管理，及時掌握項目生產經營情況，特別是建設狀況、財務狀況，并根據掌握的相關信息對投資項目進行風險評級，建立一套有效的投資預警機制。

四、結論和啟示

通過對地方政府融資平臺公司市場化轉型和風險管理的相關理論知識的梳理和總結，在對地方政府融資平臺公司的經營環(huán)境、管理現狀以及風險特征進行分析的基礎上，構建了適合我國國情的縣域地方政府融資平臺公司的風險評價體系。以H投資公司作為樣本，應用模糊綜合評價模型作為手段，對其風險水平進行了綜合評價。并針對評價結果從外部環(huán)境、日常經營、財務指標三個方面，提出了對該企業(yè)風險防范的舉措建議。

該風險評價結果與實際基本吻合，證明該風險評價體系有較好的實用性。但是該風險評價體系的構建依舊存在局限。一是選取的風險要素無法涵蓋影響企業(yè)全面風險管理的每一個方面，而以定性為主的風險要素可能會受主觀因素影響。二是對于風險管理策略必須考慮跟公司原本的管理方式相結合，該風險評價體系的實際效果需要進一步在實踐中進行檢驗。

市場化是中國絕大多數地方政府融資平臺公司在現代化進程中的轉變方向，也是在以市場為導向下的生存之路。風險管理則是目前地方政府融資平臺公司在推進市場化轉型的薄弱環(huán)節(jié)?？h域地方政府融資平臺公司風險評價體系為企業(yè)識別具體風險要素提供了工具，有利于理清市場化轉型中的風險管理思路，提出防范策略，對強化自身的風險管理水平有一定啟發(fā)。