賴權(quán)有，錢 競，鄭 沁，趙冠偉

（1.深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東 深圳 518034；2.廣州大學(xué)地理科學(xué)與遙感學(xué)院，廣東 廣州 510006）

2019 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）明確國土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃（以下簡稱“專項(xiàng)規(guī)劃”）作為“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系的一類，正式確立了專項(xiàng)規(guī)劃的法定地位。為強(qiáng)化國土空間總體規(guī)劃對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，統(tǒng)籌專項(xiàng)規(guī)劃的空間需求，更好地保障專項(xiàng)規(guī)劃能夠落地實(shí)施，18號(hào)文件要求專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中應(yīng)加強(qiáng)與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對(duì)，批復(fù)后納入同級(jí)國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正的“多規(guī)合一”。但由于專項(xiàng)規(guī)劃涉及不同職能部門，規(guī)劃類型眾多，編制深度和成果形式不統(tǒng)一等，導(dǎo)致專項(xiàng)規(guī)劃的銜接核對(duì)工作無法順利開展，成為“多規(guī)合一”的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

1 當(dāng)前專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)存在的問題

1.1 規(guī)劃銜接核對(duì)意識(shí)薄弱

目前地方城市涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃類型眾多，領(lǐng)域廣，涉及的管理主體多元，除規(guī)劃國土部門外，環(huán)保、水務(wù)、交通、林業(yè)、海洋、農(nóng)業(yè)等不同職能部門均涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。這些專項(xiàng)規(guī)劃由于管理主體大多缺乏“多規(guī)合一”思想，專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中開展與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對(duì)工作意識(shí)薄弱，仍存在“自編自審，自批自用”的現(xiàn)象，不利于“多規(guī)合一”的實(shí)現(xiàn)。

1.2 地方缺乏專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌

為做好專項(xiàng)規(guī)劃管理，自然資源部空間規(guī)劃局設(shè)立專項(xiàng)規(guī)劃處，指導(dǎo)編制和審核相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃；省級(jí)自然資源部門普遍設(shè)置空間規(guī)劃處或省空間規(guī)劃局，統(tǒng)籌各類規(guī)劃管理。但在大多市縣級(jí)自然資源部門一般只設(shè)置總體規(guī)劃處和詳細(xì)規(guī)劃處，極少專門設(shè)置專項(xiàng)規(guī)劃處，地方專項(xiàng)規(guī)劃的管理呈現(xiàn)落空狀態(tài)，或分散在不同的管理科室或者其他職能部門。這導(dǎo)致專項(xiàng)規(guī)劃管理各自為政，專項(xiàng)規(guī)劃自發(fā)管理和約束力不足，缺乏主動(dòng)開展規(guī)劃銜接核對(duì)的積極性。

1.3 專項(xiàng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善

由于各行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃編制規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制的底圖底數(shù)、規(guī)劃編制依據(jù)、規(guī)劃周期、成果體系及表達(dá)形式各不相同。如部分專項(xiàng)規(guī)劃直接以研究報(bào)告替代規(guī)劃文本，或缺失矢量空間數(shù)據(jù)，或矢量數(shù)據(jù)存在圖斑重疊、拓?fù)溴e(cuò)誤、字段雜亂、無相關(guān)屬性信息等問題。專項(xiàng)規(guī)劃成果組織缺乏統(tǒng)一的建庫標(biāo)準(zhǔn)，難以利用“一張圖”進(jìn)行核對(duì)，無法采用系統(tǒng)自動(dòng)化質(zhì)檢工具對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃成果進(jìn)行質(zhì)量檢查。

1.4 專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)工作機(jī)制未形成

實(shí)際工作中，專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)工作機(jī)制尚未形成，有些專項(xiàng)規(guī)劃部門有意識(shí)地利用“一張圖”進(jìn)行規(guī)劃銜接核對(duì)工作，但往往面臨專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)內(nèi)容、方式的選擇，及出現(xiàn)矛盾時(shí)如何處理等問題。此類問題尚未形成共識(shí)，一些緊迫性的專項(xiàng)規(guī)劃甚至為了趕進(jìn)度，讓“批了再說”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致規(guī)劃批后無法落地實(shí)施。

2 專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)機(jī)制框架構(gòu)建

為規(guī)范約束各類專項(xiàng)規(guī)劃編制，保障必要的項(xiàng)目實(shí)施，江西、山東、安徽等省份陸續(xù)出臺(tái)了專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單及管理辦法[1-4]，從源頭上杜絕了另設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃違背“多規(guī)合一”要求的行為。然而，專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單僅解決了專項(xiàng)規(guī)劃類型眾多的問題，從法規(guī)上賦予了專項(xiàng)規(guī)劃是否可以編制的“準(zhǔn)生證”，一定程度上有利于“多規(guī)合一”，但未能從根本上解決專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)遇到的難題，需要從更系統(tǒng)更全面的角度尋找專項(xiàng)規(guī)劃治理的方法。

2.1 明確專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌部門

為解決基層實(shí)際工作中專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌部門不明確，造成專項(xiàng)規(guī)劃相關(guān)業(yè)務(wù)上傳下達(dá)工作脫節(jié)，專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)工作難以有效開展的問題，地市級(jí)自然資源主管部門應(yīng)明確專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌部門，對(duì)上可承接部省級(jí)自然資源部門關(guān)于專項(xiàng)規(guī)劃的政策落實(shí)，對(duì)下可指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃深度的專項(xiàng)規(guī)劃編制，并完善專項(xiàng)規(guī)劃相應(yīng)政策體系。

2.2 構(gòu)建專項(xiàng)規(guī)劃政策體系

從國家、省、地市級(jí)層面構(gòu)建專項(xiàng)規(guī)劃完整的政策管理體系。國家層面出臺(tái)《國土空間相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃管理辦法》等文件，作為頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌指導(dǎo)各級(jí)各類專項(xiàng)規(guī)劃編制和實(shí)施管理；省級(jí)層面出臺(tái)《省級(jí)國土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單及其管理辦法》等配套政策；而與專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)系最密切、專項(xiàng)規(guī)劃業(yè)務(wù)最頻繁的地市層面，在明確專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌部門的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一出臺(tái)《市縣級(jí)國土空間專項(xiàng)規(guī)劃編制目錄清單及其管理辦法》等配套政策文件，為專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌管理和銜接核對(duì)工作奠定制度基礎(chǔ)（如圖1）。

圖1 專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)機(jī)制框架體系

2.3 建立專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)工作機(jī)制

在明確專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌部門，完善專項(xiàng)規(guī)劃政策體系基礎(chǔ)上，專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃同步編制時(shí)，其核心表述、項(xiàng)目安排、用地需求、管控范圍及規(guī)則等涉及空間利用的內(nèi)容納入總體規(guī)劃，并與總體規(guī)劃其他內(nèi)容相銜接，未與總體規(guī)劃同步編制的專項(xiàng)規(guī)劃，服從總體規(guī)劃的安排。各地在開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)時(shí)，要統(tǒng)一建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃成果自動(dòng)質(zhì)檢和銜接核對(duì)功能模塊，支撐專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中與有關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接及“一張圖”的核對(duì)[5]。建立由專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌部門監(jiān)督管理、其他專項(xiàng)規(guī)劃編制部門主動(dòng)對(duì)接、相關(guān)業(yè)務(wù)和職能部門積極協(xié)同的工作機(jī)制，形成專項(xiàng)規(guī)劃編制時(shí)可利用“一張圖”及時(shí)進(jìn)行核對(duì)，審查過程中相關(guān)部門可及時(shí)審批的工作模式。

3 專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)關(guān)鍵技術(shù)方法

3.1 不同深度矢量數(shù)據(jù)處理辦法

由于專項(xiàng)規(guī)劃具有國家、省、市、縣等不同層級(jí)[4]，規(guī)劃形成的矢量數(shù)據(jù)有宏觀和微觀之分，深度精度也不完全相同，層級(jí)較高的專項(xiàng)規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)普遍以示意性表達(dá)為主，層級(jí)較低編制精度達(dá)到詳細(xì)規(guī)劃深度的專項(xiàng)規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)普遍以精確落地的地塊為主，明確專項(xiàng)規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)的類型是開展專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)工作的重點(diǎn)。結(jié)合專項(xiàng)規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，將專項(xiàng)規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)分為落地型、示意型、管控型3種類型。上述3 種類型矢量數(shù)據(jù)屬性可能不是單一的，如管控型矢量數(shù)據(jù)同時(shí)也可能是落地型矢量數(shù)據(jù)，不同的是管控型矢量數(shù)據(jù)通常附帶相應(yīng)的管控規(guī)則，例如水源保護(hù)區(qū)，既是落地型也是管控型，但水源保護(hù)區(qū)具有相應(yīng)的管理規(guī)定（如表1）。

表1 專項(xiàng)規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)類型

3.2 矢量數(shù)據(jù)入庫標(biāo)準(zhǔn)

不同專項(xiàng)規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)無論是個(gè)數(shù)、類型還是字段形式等均不完全相同，無法通過列舉所有專項(xiàng)規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)的要素名稱和屬性結(jié)構(gòu)描述表，采用通用的點(diǎn)、線、面等矢量數(shù)據(jù)形式[6]表達(dá)專項(xiàng)規(guī)劃的入庫要素，形成通用的現(xiàn)狀和規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)基礎(chǔ)屬性結(jié)構(gòu)描述表，專項(xiàng)規(guī)劃編制矢量數(shù)據(jù)成果時(shí)根據(jù)實(shí)際需要決定采取何種矢量數(shù)據(jù)形式，并明確矢量數(shù)據(jù)的空間類型，屬性結(jié)構(gòu)描述表可根據(jù)需要擴(kuò)展或增加外接屬性描述表，但不得減少基礎(chǔ)屬性結(jié)構(gòu)描述表中的內(nèi)容。專項(xiàng)規(guī)劃正式成果的矢量數(shù)據(jù)以ArcGIS 的mdb、gdb、shp等格式體現(xiàn)，不得采用AutoCAD文件。

3.3 矢量數(shù)據(jù)銜接核對(duì)方法

矢量數(shù)據(jù)銜接核對(duì)是專項(xiàng)規(guī)劃核對(duì)的關(guān)鍵，除核對(duì)矢量數(shù)據(jù)本身幾何拓?fù)溴e(cuò)誤、規(guī)劃范圍等內(nèi)容外，發(fā)揮各地“一張圖”支撐建設(shè)項(xiàng)目論證生成的強(qiáng)大功能，將“專項(xiàng)規(guī)劃形成的矢量數(shù)據(jù)整體比作一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目”，由專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)功能模塊將上傳的矢量數(shù)據(jù)分別與國土空間總體規(guī)劃、各類管控線、已有專項(xiàng)規(guī)劃、已有詳細(xì)規(guī)劃、各類管理數(shù)據(jù)等相關(guān)國土空間規(guī)劃和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行核對(duì)。

各項(xiàng)規(guī)劃核對(duì)均由專項(xiàng)規(guī)劃銜接核對(duì)功能模塊給出詳細(xì)的圖數(shù)核對(duì)結(jié)果，由相關(guān)業(yè)務(wù)和職能部門根據(jù)核查結(jié)果提出支持或者修改的結(jié)論建議。屬于落地型矢量數(shù)據(jù)壓占在庫相關(guān)國土空間規(guī)劃的，必須符合相關(guān)國土空間規(guī)劃的管理要求，否則需優(yōu)化調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)論證確屬于必須安排的專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，則需對(duì)矛盾沖突的相關(guān)國土空間規(guī)劃提出修改建議，并征得相關(guān)主管部門同意；屬于示意型矢量數(shù)據(jù)壓占相關(guān)國土空間規(guī)劃的，須提前進(jìn)行可行性論證，避免專項(xiàng)規(guī)劃無法實(shí)施；屬于管控型矢量數(shù)據(jù)壓占相關(guān)國土空間規(guī)劃的，其管控要求需與壓占的相關(guān)國土空間規(guī)劃相互銜接，避免新的管控規(guī)則與在庫的相關(guān)國土空間規(guī)劃沖突，避免在庫的空間規(guī)劃無法實(shí)施。

為保障專項(xiàng)規(guī)劃可實(shí)施[7]，矢量數(shù)據(jù)核對(duì)應(yīng)與在庫的土地合同、已選址、已辦農(nóng)轉(zhuǎn)用、耕地、林地等業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)的銜接。對(duì)涉及壓占合同用地，占用耕地、林地、濕地、海域等自然資源類的矢量數(shù)據(jù)從嚴(yán)審查。

4 結(jié) 語

本文的分析結(jié)果為開展專項(xiàng)規(guī)劃的銜接核對(duì)工作提供了一種解決方案，由于專項(xiàng)規(guī)劃的復(fù)雜性和主體多元性等特點(diǎn)，導(dǎo)致專項(xiàng)規(guī)劃的銜接校對(duì)工作不可能一蹴而就，相關(guān)研究還需要從前期的專項(xiàng)規(guī)劃清單管理、規(guī)劃編制過程、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，后期的技術(shù)和制度保障、信息平臺(tái)的支撐、專項(xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的銜接落地等方面進(jìn)行深入研究。