楊 鑫, 喬 慧

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所,北京 100732)

一、農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)需要配套系統(tǒng)優(yōu)化的激勵(lì)制度

黨的十八大以來(lái),農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的基本條件和頂層設(shè)計(jì)逐步形成。2017年,黨的十九大報(bào)告指出:“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”農(nóng)業(yè)領(lǐng)域同樣存在上述矛盾。2018年中央“一號(hào)文件”首次指出:“以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系,提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力和全要素生產(chǎn)率,加快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變?！?022年,黨的二十大報(bào)告提出了強(qiáng)國(guó)建設(shè)的13個(gè)具體領(lǐng)域,要求加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),以此夯實(shí)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的根基。2023年中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步提出,“建設(shè)供給保障強(qiáng)、科技裝備強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)體系強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”,在中國(guó)式現(xiàn)代化的整體框架下明晰了農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的內(nèi)涵。整體上,到21世紀(jì)中葉建成農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó),是黨中央著眼全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)作出的戰(zhàn)略部署[1]。

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得的既有成就,離不開(kāi)廣大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體逐利動(dòng)機(jī)下對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改造。若農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力僅是“從上到下”,小農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展農(nóng)業(yè)的動(dòng)力將不可持續(xù),進(jìn)而誘發(fā)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)中突出的激勵(lì)問(wèn)題。一方面,全國(guó)有上億農(nóng)戶、上百萬(wàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體,政府不可能比這些主體掌握更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)信息,信息分散使得激勵(lì)制度必不可少[2];另一方面,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)伴隨利益分配,信息不對(duì)稱導(dǎo)致即使是帕累托改進(jìn)的制度變遷也不一定能實(shí)現(xiàn)[3],即農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)制度功能提出更高要求。(1)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展約束制度也提出更高要求,而且農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)與約束制度也存在沖突與兼容的復(fù)雜關(guān)系。然而,沒(méi)有激勵(lì)就不會(huì)有農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)不可能快速推進(jìn),且農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的完善也會(huì)使約束制度更可信。由于篇幅所限,本文僅聚焦于農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的激勵(lì)制度優(yōu)化。所以,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)不僅要持續(xù)推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步,更要調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以及地方政府建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的積極性,提升其發(fā)展農(nóng)業(yè)的綜合收益水平。

2023年中央“一號(hào)文件”為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)概念勾畫了清晰的輪廓[4]。深入農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)研究的方向之一是分析其建設(shè)路徑。在這方面,已有的研究分為四類。第一類研究以“三農(nóng)”領(lǐng)域戰(zhàn)略為切入點(diǎn),注重農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)與其他國(guó)家戰(zhàn)略有效協(xié)同[5],認(rèn)為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化一體推進(jìn),農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展共同推進(jìn),發(fā)揮農(nóng)村現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持和補(bǔ)償作用[6]。第二類研究基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)情農(nóng)情,分析農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的建設(shè)戰(zhàn)略,例如分階段穩(wěn)步推進(jìn)和分地區(qū)、分產(chǎn)業(yè)、分主體的分類推進(jìn)戰(zhàn)略[7],采取體現(xiàn)中國(guó)特色、世界眼光、內(nèi)外兼修、整體提升的農(nóng)業(yè)發(fā)展策略,把握好發(fā)展與安全、小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系[8]。第三類研究側(cè)重于明確建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的具體路徑,要么從農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)內(nèi)涵和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈視角提出詳細(xì)路徑[9-10],要么從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)某一具體環(huán)節(jié)發(fā)展視角提出針對(duì)性路徑。例如,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合賦能農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)[11]、提升農(nóng)村人力資本建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)[12]。第四類研究基于農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)和農(nóng)民增收的一般規(guī)律,為農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供理論支持。例如,蔡昉認(rèn)為在進(jìn)入解決糧食安全問(wèn)題為目標(biāo)的新階段后,農(nóng)民不能從已有“三農(nóng)”政策和市場(chǎng)機(jī)制中獲得足夠的務(wù)農(nóng)激勵(lì)[13];涂圣偉提出農(nóng)業(yè)發(fā)展與激勵(lì)約束機(jī)制緊密相關(guān)[14],應(yīng)以收入的成長(zhǎng)性、均衡性、安全性構(gòu)建農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制[15];阮海波發(fā)現(xiàn)緩解“非糧化”現(xiàn)象的關(guān)鍵是以市場(chǎng)邏輯調(diào)節(jié)國(guó)家政治邏輯與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)邏輯之間的張力,實(shí)現(xiàn)國(guó)家“種糧增產(chǎn)”與農(nóng)民“種糧增收”的雙贏結(jié)果[16]。

可見(jiàn),大部分研究將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體積極參與農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)視作研究的前提,然后討論如何落實(shí)已有的與農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)相關(guān)的政策文件內(nèi)容。但是,若忽視農(nóng)業(yè)相關(guān)主體參與農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的內(nèi)在積極性,則相關(guān)政策建議可能缺乏建設(shè)性,甚至可能催生背離政策目標(biāo)的“強(qiáng)國(guó)弱農(nóng)”風(fēng)險(xiǎn)。目前,部分研究提出建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)要以科技和改革保障農(nóng)戶收入及其他各類涉農(nóng)主體的能動(dòng)性[17],或者建立有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架[18],強(qiáng)調(diào)在農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)中要體現(xiàn)出“千方百計(jì)拓寬農(nóng)民增收致富渠道”和“讓廣大農(nóng)民在改革中分享更多成果”的實(shí)踐原則。由此可見(jiàn),與農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)配套的農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度亟需系統(tǒng)優(yōu)化。

農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度是國(guó)家在不完善信息和個(gè)體自利條件下,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo),根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體決策過(guò)程制定的一整套獎(jiǎng)勵(lì)和分配制度安排,以使大多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)業(yè)發(fā)展達(dá)到激勵(lì)相容的效果。本文從農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度視角出發(fā),梳理中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度演進(jìn)的過(guò)程與邏輯,分析農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),總結(jié)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度的優(yōu)化總思路與具體實(shí)踐路徑,以期將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的行為決策統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)下,以“下上聯(lián)動(dòng)”的方式加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的演進(jìn)過(guò)程與邏輯

(一)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的演進(jìn)過(guò)程

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的演進(jìn)可分為四個(gè)階段:1949年到改革開(kāi)放、改革開(kāi)放到21世紀(jì)初、21世紀(jì)初到2015年、2015年至今,分別對(duì)應(yīng)以食物熱量安全主導(dǎo)的激勵(lì)制度、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化主導(dǎo)的激勵(lì)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策主導(dǎo)的激勵(lì)制度、農(nóng)業(yè)多功能價(jià)值主導(dǎo)的激勵(lì)制度。農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度是累積式演進(jìn)而非取代式演進(jìn),每一階段主導(dǎo)的激勵(lì)制度都體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者福利或收入增量的主要來(lái)源。

1949年到改革開(kāi)放前,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中獲得的激勵(lì)主要是食物熱量安全。中華人民共和國(guó)成立初期,中國(guó)農(nóng)業(yè)采取分散的小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)模式,基于傳統(tǒng)技術(shù)體系的農(nóng)業(yè)供給能力遠(yuǎn)不能保障所有居民的食物熱量安全,故將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為該時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心目標(biāo)。在改革開(kāi)放前,國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持主要用于擴(kuò)大現(xiàn)代要素投入水平、興修農(nóng)田水利、發(fā)展農(nóng)用工業(yè)、興辦農(nóng)業(yè)科研和推廣事業(yè)等。1950—1980年的大部分年份里,國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入占基本建設(shè)投資總額的比重在10%左右,1963年達(dá)到23%[19],使得農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力、農(nóng)用化肥、有效灌溉面積快速增長(zhǎng),農(nóng)業(yè)供給能力大幅提升。1949—1978年糧食、棉花、油料、糖料、水產(chǎn)品的人均占有量分別由208.9公斤、0.8公斤、4.7公斤、5.2公斤、0.8公斤,增長(zhǎng)到318.7公斤、2.3公斤、5.5公斤、24.9公斤、4.9公斤。不過(guò),在平均主義傾向的工分制和壓低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度下,1956—1977年農(nóng)村居民家庭人均純收入平均增長(zhǎng)率僅為2.4%,收入激勵(lì)低效率引發(fā)的一系列社會(huì)矛盾推動(dòng)了農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度改革共識(shí)的形成。

改革開(kāi)放到21世紀(jì)初,中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)為市場(chǎng)化改革,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)收入,逐漸形成了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基本框架的激勵(lì)制度。1978年,農(nóng)村地區(qū)陸續(xù)推行了以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域引入價(jià)格激勵(lì)和分配激勵(lì),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的作用不斷凸顯。隨著非農(nóng)部門收入提高,居民肉、菜、糧食的消費(fèi)結(jié)構(gòu)由1∶1∶8轉(zhuǎn)變?yōu)?∶3∶4,推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)中農(nóng)副產(chǎn)品的比例增加,農(nóng)戶從非糧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲取的收入持續(xù)增長(zhǎng),這種非農(nóng)業(yè)部門所推動(dòng)的食品消費(fèi)以及與之配合的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型被稱為“隱性農(nóng)業(yè)革命”[20]。2001年,菜籃子產(chǎn)品收入在農(nóng)民收入中的貢獻(xiàn)份額在三分之一左右,(2)數(shù)據(jù)來(lái)源:《在全國(guó)“菜籃子”工作會(huì)議上的講話》,光明網(wǎng),https://www.gmw.cn/01gmrb/2002-08/19/02-5210AA7455FEF2CD48256C1A0002B206.htm,訪問(wèn)日期:2023年6月15日。非糧食產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民增收的主要來(lái)源。但是,隨著中國(guó)加入WTO,出口導(dǎo)向的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引農(nóng)業(yè)的資本、勞動(dòng)力、土地等要素不斷流出,“誰(shuí)來(lái)種地”成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問(wèn)題。同時(shí),居民食物消費(fèi)升級(jí)與巨大人口規(guī)模催生了超大規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品需求,保障糧食安全成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。因此,如何將保障糧食安全和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者農(nóng)業(yè)相關(guān)收入提高相統(tǒng)一,成為農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的改革方向。

21世紀(jì)初到2015年前后,在糧食安全目標(biāo)下,家庭經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)并存推動(dòng)了農(nóng)業(yè)大國(guó)建設(shè),通過(guò)差異化增收渠道提高了不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體收入。2004年中央“一號(hào)文件”提出強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)后,國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)大量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和財(cái)政支持政策,協(xié)同農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革,協(xié)助農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從農(nóng)業(yè)發(fā)展中獲益。在種糧農(nóng)民直補(bǔ)等政策保護(hù)下,以兼業(yè)化為基礎(chǔ)的家庭經(jīng)營(yíng)模式得以延續(xù),加之農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的快速發(fā)展,有效提高了小農(nóng)戶種糧積極性。由于糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)資金等政策支持以及市場(chǎng)激勵(lì)的共同影響,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式大幅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時(shí),因?yàn)楫a(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策出臺(tái)和中央涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付的政策引導(dǎo),地方政府逐步擴(kuò)大對(duì)糧食生產(chǎn)的扶持與保護(hù)。2015年,農(nóng)村居民人均可支配收入為11 422元,工資性收入比重超過(guò)50%,家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體平均年利潤(rùn)在70萬(wàn)元左右。(3)數(shù)據(jù)來(lái)源于經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社中國(guó)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)研究院新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體調(diào)研組:《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體調(diào)研(2016一期)發(fā)布——新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體盈利狀況趨好》,《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2016年8月22日。但是,農(nóng)業(yè)大國(guó)建設(shè)的超大市場(chǎng)范圍經(jīng)濟(jì)紅利釋放完畢后,2015年之后的糧食、肉類、水果等人均占有量保持低速增長(zhǎng)(見(jiàn)表1),農(nóng)業(yè)供給側(cè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾,農(nóng)業(yè)持續(xù)增收壓力較大、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力較弱、農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力不足共同形成了深化農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

表1 1980—2022年全國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品人均占有量的年均增速(%)

2015年至今,農(nóng)業(yè)多功能性價(jià)值融入農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo)中,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展拓展了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的增收路徑。2015年中央“一號(hào)文件”首次指出:“推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。增加農(nóng)民收入,必須延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)附加值?！?017年中央“一號(hào)文件”明確提出,深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標(biāo),促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過(guò)度依賴資源消耗、主要滿足量的需求,向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展激勵(lì)方面,以綠色生態(tài)為導(dǎo)向,農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”由激勵(lì)性補(bǔ)貼向功能性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變,即對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主體和產(chǎn)業(yè)的選擇性下降,為發(fā)揮農(nóng)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造更好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合激勵(lì)方面,政府通過(guò)改善營(yíng)商環(huán)境和降低市場(chǎng)交易成本,令農(nóng)業(yè)從單一均衡市場(chǎng)演變?yōu)槎嘀鼐馐袌?chǎng),適應(yīng)多元化食物消費(fèi),促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品增值和農(nóng)業(yè)多功能性價(jià)值提高,具體措施包括促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)融合新業(yè)態(tài)、鼓勵(lì)農(nóng)村電商發(fā)揮小農(nóng)戶與大市場(chǎng)的對(duì)接橋梁作用等。2021年,全國(guó)農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為16.05%,若分三次產(chǎn)業(yè)看,農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值中,第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值占比為54.9%。(4)數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng),http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901695.html,訪問(wèn)日期:2023年6月15日。2022年,全國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到62.4%,農(nóng)業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展特征顯現(xiàn),農(nóng)村居民人均可支配收入首次超過(guò)2萬(wàn)元,呈現(xiàn)工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入與轉(zhuǎn)移性凈收入共同驅(qū)動(dòng)的態(tài)勢(shì)。需要注意的是,2015—2022年,農(nóng)村居民增收與農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)強(qiáng)脫鉤的態(tài)勢(shì),人均個(gè)人可支配經(jīng)營(yíng)性凈收入由39.4%下降到34.6%,且其中也只有六成多來(lái)自農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。這種趨勢(shì)使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者難以從農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)中獲得足夠的激勵(lì)。

(二)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的演進(jìn)邏輯

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度是在“農(nóng)業(yè)新目標(biāo)提出—農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度邊際功能衰減—農(nóng)業(yè)政策偏差”過(guò)程推動(dòng)下不斷演進(jìn)的,改革大體沿著政府和市場(chǎng)關(guān)系協(xié)調(diào)、激勵(lì)對(duì)象確認(rèn)兩個(gè)思路展開(kāi),核心是再平衡農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策激勵(lì)與市場(chǎng)激勵(lì)、識(shí)別成本與激勵(lì)效應(yīng)(見(jiàn)圖1)。農(nóng)業(yè)政策偏差指農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行效果不及制定時(shí)的預(yù)期,使得農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際情況與預(yù)期目標(biāo)之間出現(xiàn)顯著偏離,進(jìn)而導(dǎo)致既有的農(nóng)業(yè)政策精準(zhǔn)性下降,甚至出現(xiàn)“失靈”。為了提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的精準(zhǔn)性、農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力,國(guó)家往往通過(guò)保障不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從農(nóng)業(yè)發(fā)展中持續(xù)受益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

圖1 農(nóng)業(yè)政策偏差誘導(dǎo)的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的演進(jìn)邏輯

如上所述,中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)總是根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)行調(diào)整的。農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)家利益具有多種貢獻(xiàn),包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、糧食安全和工業(yè)化積累等[21],農(nóng)業(yè)階段性問(wèn)題塑造了農(nóng)業(yè)發(fā)展的新目標(biāo)。從農(nóng)業(yè)發(fā)展的底線目標(biāo)看,改革開(kāi)放以來(lái),無(wú)論是口糧安全到大食物觀的調(diào)整,還是“菜籃子工程”到保障重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的政策轉(zhuǎn)變,糧食安全始終是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重,這也是中國(guó)成為世界性農(nóng)業(yè)大國(guó)的根本動(dòng)力。從農(nóng)業(yè)發(fā)展的高線目標(biāo)看,2015年以來(lái),社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,過(guò)度追求農(nóng)業(yè)產(chǎn)量會(huì)降低農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力和有效供給能力,農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng),推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、質(zhì)量興農(nóng)、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等政策目標(biāo)相繼出臺(tái)。隨著農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力較弱等問(wèn)題凸顯,農(nóng)業(yè)發(fā)展的底線目標(biāo)和高線目標(biāo)同時(shí)承壓,最終促成了農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)這一農(nóng)業(yè)發(fā)展新目標(biāo)的形成。

農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)新要求與農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度功能衰減的矛盾,表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)政策偏差,形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度變遷的驅(qū)動(dòng)力。任何經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度都不可能在任何時(shí)候、任何地區(qū)始終發(fā)揮預(yù)期作用,激勵(lì)制度的邊際功能存在必然的衰減過(guò)程[22]。改革開(kāi)放前后,食物熱量安全激勵(lì)效應(yīng)被收入分配制度抵消。2000年前后,各類副食品供求基本平衡,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的邊際收入效應(yīng)大幅下降,耕地從糧食生產(chǎn)快速轉(zhuǎn)移到非糧食生產(chǎn)中。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)價(jià)格支持政策對(duì)不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的激勵(lì)功能在2015年后逐步下降[23]。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計(jì)年報(bào)》,2015—2020年土地流轉(zhuǎn)平均速度為2 360萬(wàn)畝/年,不及2010—2015年的一半。對(duì)于小農(nóng)戶而言,家庭經(jīng)營(yíng)中無(wú)法獲得更高的政策性收入,農(nóng)業(yè)脫鉤補(bǔ)貼逐步退化為純粹的收入轉(zhuǎn)移,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的激勵(lì)效應(yīng)下降[24]。2015年之后,鄉(xiāng)村振興、一二三產(chǎn)業(yè)融合等戰(zhàn)略拓展了農(nóng)業(yè)多功能性,其激勵(lì)效應(yīng)仍然處于較高水平,但部分涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)力和局部市場(chǎng)飽和的現(xiàn)象。例如,農(nóng)副食品加工業(yè)大中型工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額由2013年的3 105億元下降到2022年的1 901億元,食品制造業(yè)大中型工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)總額由2013年的1 550億元僅緩慢增長(zhǎng)到2022年的1 798億元;受疫情影響,鄉(xiāng)村休閑旅游收入由2019年的8 500億元下降到2022年的7 000億元,涉農(nóng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于恢復(fù)和轉(zhuǎn)型階段。(5)2019年數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2020-12/05/content_5567227.htm;2022年數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)新聞網(wǎng),http://www.chinanews.com.cn/cj/2023/07-26/10050060.shtml,訪問(wèn)日期:2023年6月15日。由于農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的邊際功能衰減定勢(shì),農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)下以產(chǎn)量為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策將出現(xiàn)失靈,反而降低農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力。例如,財(cái)政支農(nóng)資金無(wú)法發(fā)揮預(yù)期激勵(lì)效應(yīng),“壘大戶”等政績(jī)工程不斷出現(xiàn)[25],甚至?xí)斐赊r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與市場(chǎng)激勵(lì)相脫節(jié),從而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩。若農(nóng)業(yè)政策的激勵(lì)功能始終與農(nóng)業(yè)發(fā)展新目標(biāo)相錯(cuò)位,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得更高的市場(chǎng)收入成為唯一激勵(lì)機(jī)制,可能加劇套取政策補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格炒作等機(jī)會(huì)主義行為傾向。

在激勵(lì)目標(biāo)和制度變遷動(dòng)力明晰后,與激勵(lì)目標(biāo)的相關(guān)性決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)對(duì)象。激勵(lì)目標(biāo)相關(guān)性本質(zhì)上是為了識(shí)別出不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展不同目標(biāo)的重要性,而這一識(shí)別成本隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)復(fù)雜化而變得越來(lái)越高。若識(shí)別成本相對(duì)較高,農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)對(duì)象將模糊化,特別是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體尚未分化的農(nóng)業(yè)發(fā)展初期,寬泛的糧食種植戶是政府的主要激勵(lì)對(duì)象,市場(chǎng)激勵(lì)也因?yàn)樾畔⒊杀緹o(wú)法拓展為細(xì)分市場(chǎng)激勵(lì)。若激勵(lì)效應(yīng)相對(duì)較高,農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)對(duì)象將清晰化,例如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和社會(huì)化服務(wù)主體傾斜,就伴隨著激勵(lì)對(duì)象由億級(jí)向百萬(wàn)級(jí)下降。隨著交易效率提高,農(nóng)業(yè)逐漸在產(chǎn)業(yè)層面橫向和縱向拓展市場(chǎng)范圍,在區(qū)域?qū)用嫣岣咿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化水平,不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體將從細(xì)分市場(chǎng)需求中獲得激勵(lì)。綜合來(lái)看,在不同農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)下,農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)對(duì)象的范圍取決于激勵(lì)制度運(yùn)行的凈收益,總體呈現(xiàn)精準(zhǔn)化和差異化激勵(lì)的趨勢(shì)。

在明確激勵(lì)目標(biāo)和激勵(lì)對(duì)象的基礎(chǔ)上,政府與市場(chǎng)的關(guān)系還會(huì)影響農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的取向和工具選擇。從改革開(kāi)放到21世紀(jì)初,農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更大自主決策權(quán),政府通過(guò)取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)法治化建設(shè)等完善市場(chǎng)機(jī)制,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從市場(chǎng)交易中獲得更高收入。21世紀(jì)初到2015年,農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的干預(yù)快速增強(qiáng),特別是糧食和生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)越來(lái)越依賴農(nóng)業(yè)的價(jià)格政策、補(bǔ)貼政策、財(cái)政政策等激勵(lì)措施。2015年之后,有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合成為全面深化改革的總基調(diào),農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策激勵(lì)向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品供給等普惠性方向轉(zhuǎn)型,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)的扭曲效應(yīng)減弱,農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)激勵(lì)在高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供給、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等領(lǐng)域發(fā)揮了更大作用。

三、農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

在農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)提出后,農(nóng)業(yè)政策偏差逐步顯現(xiàn),農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度變遷的動(dòng)力基礎(chǔ)已經(jīng)形成。自2018年“農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”首次出現(xiàn)在中央“一號(hào)文件”中以來(lái),農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革持續(xù)進(jìn)行,但未完全突破農(nóng)業(yè)大國(guó)建設(shè)的路徑依賴。在供給保障方面,小麥和水稻自給率超過(guò)100%,與大豆油料自給率偏低并存,農(nóng)民增收與糧食安全之間的政策張力加強(qiáng),“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象層出不窮,城鄉(xiāng)居民收入差距仍然處于2.5左右的較高水平。在科技裝備方面,政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新效率較低,低水平農(nóng)業(yè)技術(shù)供給過(guò)剩與“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)并存,中國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從2002年的42.3%增長(zhǎng)到2012年的54.5%,再提高到2022年的62.4%,增速顯著放緩。在經(jīng)營(yíng)體系方面,面臨存量需求整合困難與增量需求顯化不足并存、服務(wù)供給主體自生能力不足、本土化發(fā)展遲緩與供給結(jié)構(gòu)性失衡并存等市場(chǎng)短板[26],政策支持有效性仍需要持續(xù)提高。在產(chǎn)業(yè)韌性方面,存在氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)、土壤退化、冷鏈物流“斷鏈”、國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格聯(lián)動(dòng)性提高等多重挑戰(zhàn);同時(shí),農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保障力度不足、農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)市場(chǎng)仍處于空白狀態(tài),發(fā)生農(nóng)業(yè)自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性擴(kuò)大。在競(jìng)爭(zhēng)力提高方面,2015—2022年,水產(chǎn)品、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易順差收窄或增速放緩,水產(chǎn)品貿(mào)易由貿(mào)易順差113.4億美元倒轉(zhuǎn)為貿(mào)易逆差6.8億美元,蔬菜貿(mào)易順差由127.3億美元僅緩慢增長(zhǎng)到162.5億美元。因此,建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)是未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向及規(guī)劃的再定位,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的多元化內(nèi)涵要求農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度做到平衡多元化目標(biāo)、兼顧多產(chǎn)業(yè)發(fā)展、包容多主體共存,成為推動(dòng)制度優(yōu)化面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。

(一)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度要平衡多元化目標(biāo)

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)具有多元化目標(biāo),實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)相容的復(fù)雜性成倍地增加。不僅要避免某一目標(biāo)推進(jìn)得過(guò)慢或過(guò)快,否則將造成農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的不全面性;還要?jiǎng)討B(tài)地確定農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)不同時(shí)期的關(guān)鍵目標(biāo),規(guī)避“眉毛胡子一把抓”導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)效率下降。從靜態(tài)視角看,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度若被設(shè)計(jì)為片面追求一個(gè)目標(biāo),甚至?xí)?duì)另一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響,從而阻礙農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的進(jìn)程。例如,激勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給的同時(shí),若農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體突破了市場(chǎng)機(jī)制下適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的閾值,生產(chǎn)規(guī)模過(guò)大和依賴農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。從動(dòng)態(tài)視角看,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)需要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化緊密結(jié)合,通過(guò)確定中短期關(guān)鍵目標(biāo)或關(guān)鍵舉措降低激勵(lì)成本。例如,高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和種業(yè)振興是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措,又可同步推動(dòng)供給保障強(qiáng)、科技創(chuàng)新強(qiáng)、競(jìng)爭(zhēng)能力強(qiáng)三個(gè)子目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度要兼顧多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展

保障糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)仍然是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的底線任務(wù),特別是要提高農(nóng)民種糧收益。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)屬性和糧食生產(chǎn)比較收益低導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,糧食主產(chǎn)區(qū)利益損失未得到合理補(bǔ)償[27],許多產(chǎn)糧大省地方政府“重農(nóng)抓糧”的積極性難以為繼。2003年,全國(guó)糧食凈調(diào)出率5%以上的糧食主產(chǎn)區(qū)有10個(gè);到2022年,只有河南、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽和吉林5個(gè)省份有糧食凈調(diào)出[28]。在強(qiáng)化耕地用途管制、約束各類要素從糧食生產(chǎn)領(lǐng)域流出的基礎(chǔ)上,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)更要激發(fā)糧食產(chǎn)業(yè)自我強(qiáng)化的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力,與非糧食產(chǎn)業(yè)形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。由于中國(guó)農(nóng)業(yè)的多功能性以及資源稟賦的多樣性,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)向二三產(chǎn)業(yè)外延發(fā)展的特征,涌現(xiàn)大量打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展單一模式的農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè),不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比重和相互關(guān)系將進(jìn)行調(diào)整。例如,大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的發(fā)展重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)與競(jìng)爭(zhēng)力的提升,需要通過(guò)推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈[10],全面提高產(chǎn)業(yè)體系的韌性和穩(wěn)定性,深度融入全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈與供應(yīng)鏈,提高關(guān)鍵物流節(jié)點(diǎn)調(diào)控能力,增強(qiáng)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品全球供應(yīng)鏈韌性[29]。特色農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展以培育新市場(chǎng)需求為核心,探索獨(dú)特、高效的生產(chǎn)與消費(fèi)的對(duì)接形式。所以,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度需要鼓勵(lì)發(fā)展糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、植物動(dòng)物微生物并舉的多元化食物供給體系,還要加快產(chǎn)業(yè)跨界融合、要素跨界流動(dòng)和資源跨界集約配置,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)橫向一體化和縱向一體化的協(xié)同推進(jìn)。

(三)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度要包容多元化主體共存,特別是小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)必須解決的關(guān)鍵問(wèn)題[8]。2011年中央“一號(hào)文件”提出“新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜”,家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的食物供給市場(chǎng)比重迅速提高,成為構(gòu)成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的中堅(jiān)力量。2016年,全國(guó)各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織輻射帶動(dòng)農(nóng)戶1億多戶,所提供的農(nóng)產(chǎn)品及加工制品占農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)量的三分之一,占主要城市“菜籃子”產(chǎn)品供給的三分之二以上。(6)數(shù)據(jù)來(lái)源于余瑤:《我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量達(dá)280萬(wàn)個(gè)》,《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2017年3月8日。根據(jù)《中國(guó)畜牧獸醫(yī)年鑒(2022)》,2021年,年出欄500頭以下的生豬養(yǎng)殖散戶數(shù)量為1 992.3萬(wàn)個(gè),年出欄500頭以上的主體為858.9萬(wàn)個(gè),其他畜牧養(yǎng)殖業(yè)具有相似的分布特征。小農(nóng)戶具有糧食生產(chǎn)的自發(fā)性、能動(dòng)性和強(qiáng)韌性優(yōu)勢(shì)[30],也是傳承農(nóng)耕文明和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)力量,是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)可動(dòng)員的重要組織資源[31]。然而,在效率導(dǎo)向下,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)中資源的分配可能會(huì)產(chǎn)生一定傾向性和優(yōu)先序,片面追求效率將導(dǎo)致資源過(guò)度集中,令地方政府形成規(guī)模依賴的慣性和惰性[32]。“去小農(nóng)戶化”將嚴(yán)重挫傷小農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性,降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性,影響農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)。因此,充分發(fā)揮小農(nóng)戶獨(dú)特優(yōu)勢(shì),推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶建立緊密且穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)惠及大部分農(nóng)民的必要條件。

四、農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度優(yōu)化的總體思路與實(shí)踐路徑

王亞華等提出片面的制度可以設(shè)計(jì)或不能設(shè)計(jì)、抽象設(shè)計(jì)或具體設(shè)計(jì)的思維都不可取,有限制度設(shè)計(jì)的思想更符合制度設(shè)計(jì)的規(guī)律[33]。遵循這一觀點(diǎn),既要結(jié)合制度變遷的一般規(guī)律,總結(jié)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度優(yōu)化的一般性原則或總體思路,也要分析農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)可能涉及的激勵(lì)對(duì)象和工具,進(jìn)而形成靈活性與實(shí)用性相結(jié)合的優(yōu)化路徑。

(一)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度優(yōu)化的總體思路

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度優(yōu)化的總體思路是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)精細(xì)化治理,發(fā)揮不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的比較優(yōu)勢(shì),匹配農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的不同子目標(biāo),形成多元化農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度。堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向,包容多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展,明晰政府與市場(chǎng)激勵(lì)作用的邊界,鼓勵(lì)激勵(lì)制度的自主創(chuàng)新,最終實(shí)現(xiàn)“農(nóng)強(qiáng)民富”。

1.識(shí)別和發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體比較優(yōu)勢(shì),從不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、農(nóng)業(yè)功能中獲得收益,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體探索內(nèi)生發(fā)展模式。黃季焜提出種植業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸烁窬帧?即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主要生產(chǎn)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品以保障國(guó)家糧食安全,小農(nóng)戶主要發(fā)展高值農(nóng)業(yè)以保障收入持續(xù)增長(zhǎng)[34]。上述觀點(diǎn)的合理性在于,認(rèn)識(shí)到將小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體置于同一激勵(lì)制度對(duì)二者發(fā)展均不利。家庭經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)在于農(nóng)戶自覺(jué)精心地照顧農(nóng)作物,而且小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為有天然的內(nèi)在慣性,改變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的成本較低,從事特色農(nóng)業(yè)能發(fā)揮其精耕細(xì)作和不需要額外監(jiān)督的長(zhǎng)處。若強(qiáng)行以規(guī)?；癁槟繕?biāo)改造小農(nóng)戶,這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)產(chǎn)品供給品類多樣性以及提供的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)和農(nóng)耕文化延續(xù)功能可能會(huì)喪失。從培養(yǎng)小農(nóng)戶內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力出發(fā),農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體應(yīng)就服務(wù)對(duì)象提供差異化的服務(wù),逐步將農(nóng)業(yè)服務(wù)環(huán)節(jié)由生產(chǎn)擴(kuò)展為全產(chǎn)業(yè)鏈,尊重小農(nóng)戶使用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的自主選擇權(quán)。

2.以激勵(lì)成本最小化為原則,明晰政府存量激勵(lì)與市場(chǎng)增量激勵(lì)作用的邊界。在有限信息條件下,政府無(wú)法通過(guò)準(zhǔn)確把握食物消費(fèi)升級(jí)趨勢(shì)而規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展,更多是發(fā)揮規(guī)范涉農(nóng)市場(chǎng)交易以及保護(hù)小農(nóng)戶利益的作用。也就是說(shuō),農(nóng)業(yè)政策的激勵(lì)重點(diǎn)在于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展的存量,包括以小農(nóng)戶為主的主體存量和以糧食為主的產(chǎn)業(yè)存量,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體支持制度的系統(tǒng)性,特別是要利用技術(shù)大幅降低農(nóng)業(yè)政策的激勵(lì)成本。例如,基于信息技術(shù)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)執(zhí)法方式,利用大數(shù)據(jù)落實(shí)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī);同時(shí),將“鄉(xiāng)規(guī)民約”的非正式制度嵌入“警戒線”和“底線”之間的緩沖空間中,以此打擊假冒偽劣和侵權(quán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、避免耕地不規(guī)范流轉(zhuǎn)、強(qiáng)化小農(nóng)戶合同意識(shí)等。不同于政府干預(yù)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展存量的保護(hù),市場(chǎng)機(jī)制僅以價(jià)格為激勵(lì)信息,可誘導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主動(dòng)根據(jù)私人信息進(jìn)行最優(yōu)決策。風(fēng)險(xiǎn)與收益并存使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)搜尋相關(guān)決策信息,可有效激勵(lì)具有創(chuàng)新能力的主體滿足食物新需求、投資農(nóng)業(yè)新技術(shù)與培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才,即以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展增量。

3.根據(jù)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)不同目標(biāo)設(shè)計(jì)多元化激勵(lì)機(jī)制,包容農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)制度的自主創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)并不意味著所有地區(qū)都成為農(nóng)業(yè)強(qiáng)省,也不是所有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都達(dá)到農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)所有的內(nèi)涵要求。2015年,中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)時(shí),習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“要堅(jiān)持不懈推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新,充分發(fā)揮億萬(wàn)農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神,不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力,激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力?！彼?農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的激勵(lì)制度應(yīng)給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體充分的創(chuàng)新空間,鼓勵(lì)其自主探索在農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的分工與增收渠道。

(二)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度優(yōu)化的實(shí)踐路徑

1.推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度優(yōu)化的主線。2018年中央“一號(hào)文件”提出,“以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系,提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競(jìng)爭(zhēng)力和全要素生產(chǎn)率,加快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變”。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下,農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)才有了突破農(nóng)業(yè)規(guī)模路徑依賴的基礎(chǔ),進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力。從農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的五個(gè)內(nèi)涵出發(fā),農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的目標(biāo)可以細(xì)化,從而有利于匹配多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的比較優(yōu)勢(shì)。

在供給保障強(qiáng)化激勵(lì)方面,以提高糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力為主要目標(biāo),可拆分為穩(wěn)產(chǎn)和高質(zhì)量增產(chǎn)兩個(gè)子目標(biāo)。從動(dòng)物性食物消費(fèi)升級(jí)出發(fā),稻谷、小麥、蔬菜、雞蛋等農(nóng)產(chǎn)品保持低速增長(zhǎng)就能有效保障市場(chǎng)需求,乳制品、水產(chǎn)品、水果等產(chǎn)量仍需要增加。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體看,促進(jìn)小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)產(chǎn)品供給保障中發(fā)揮不同作用。一方面,激勵(lì)小農(nóng)戶通過(guò)糧食產(chǎn)量穩(wěn)定、保護(hù)耕地潛力獲得農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼,借助各類市場(chǎng)中介組織滿足個(gè)性化食物需求,以生產(chǎn)高附加值農(nóng)產(chǎn)品獲得市場(chǎng)激勵(lì);另一方面,激勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從高質(zhì)量增產(chǎn)中獲得市場(chǎng)收益,輔之以糧食生產(chǎn)規(guī)模獲得種糧大戶的政策激勵(lì)。在地方政府激勵(lì)方面,產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)可轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)糧強(qiáng)縣獎(jiǎng)勵(lì),將糧食綜合生產(chǎn)能力納入其中,定期評(píng)估耕地質(zhì)量等級(jí)、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)采用強(qiáng)度以及高產(chǎn)高效型農(nóng)業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備完善度,從而激勵(lì)地方政府投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。不僅如此,還要根據(jù)不同作物的換算系數(shù)創(chuàng)新糧食綜合產(chǎn)量核算制度,例如0.5公斤大豆、50公斤蔬菜等同于1公斤水稻或小麥,然后中央政府與地方政府每年簽訂糧食綜合生產(chǎn)能力目標(biāo)合同。若沒(méi)有達(dá)到這一目標(biāo),地方政府黨委書記和省長(zhǎng)要承擔(dān)黨政責(zé)任,扣除部分轉(zhuǎn)移性支付;反之,下發(fā)產(chǎn)糧強(qiáng)縣的達(dá)標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)資金和排名獎(jiǎng)勵(lì)資金,激勵(lì)地方政府通過(guò)持續(xù)提高糧食單產(chǎn)的內(nèi)涵式路徑,平衡糧食安全與大農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在科技裝備強(qiáng)化激勵(lì)方面,以提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣效率為主要目標(biāo)。利用更完善的財(cái)政金融政策和知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度促進(jìn)企業(yè)開(kāi)展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新,特別是大力支持種業(yè)研發(fā)的自立自強(qiáng),建立以農(nóng)業(yè)科技企業(yè)為核心的產(chǎn)學(xué)研合作網(wǎng)絡(luò),充分發(fā)揮企業(yè)家精神,激勵(lì)政策以知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、科技創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)學(xué)研一體化等功能性措施為主。建立農(nóng)業(yè)技術(shù)公益性和市場(chǎng)性混合的推廣體系,農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站主要獲取符合農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的政策激勵(lì),推廣田間耕作、土壤改良等公益性技術(shù),降低小農(nóng)戶采用農(nóng)業(yè)新技術(shù)的公共成本;農(nóng)資企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體主要獲取符合農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求的市場(chǎng)激勵(lì),營(yíng)銷新種子、化肥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)品。

在經(jīng)營(yíng)體系強(qiáng)化激勵(lì)方面,以提高農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶的利益公平分配為主要目標(biāo)。通過(guò)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展的市場(chǎng)激勵(lì),發(fā)揮農(nóng)業(yè)適度規(guī)模補(bǔ)貼政策的乘數(shù)激勵(lì)效應(yīng)。一方面,堅(jiān)決打擊以資本下鄉(xiāng)名義侵占耕地、剝奪小農(nóng)戶利益、套取政策資金的機(jī)會(huì)主義行為,設(shè)置明確的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體資格審查制度;另一方面,逐步開(kāi)放土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)業(yè)市場(chǎng),規(guī)范市場(chǎng)進(jìn)入和退出程序,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力,利用補(bǔ)貼激勵(lì)服務(wù)質(zhì)量高、服務(wù)小農(nóng)戶數(shù)量多、公益性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。此外,完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶聯(lián)結(jié)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制,創(chuàng)新基層黨組織、村委會(huì)、合作社等主體介入的中間擔(dān)保功能,有序放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),將土地出租收益轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)入股收益。

在產(chǎn)業(yè)韌性強(qiáng)化激勵(lì)方面,以提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力為主要目標(biāo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定和價(jià)格穩(wěn)健符合大多數(shù)主體的利益,提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性需要強(qiáng)化市場(chǎng)激勵(lì)以促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展,即利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合的方式化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)可以從低價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品中獲益,進(jìn)而抵消農(nóng)產(chǎn)品階段性過(guò)剩引發(fā)的農(nóng)業(yè)收益下降問(wèn)題;通過(guò)促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,持續(xù)開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)、完全成本保險(xiǎn)、種植收入保險(xiǎn)等,避免農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)而收入大幅下降。此外,強(qiáng)化行政管理,激勵(lì)地方政府支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)業(yè)氣象預(yù)警、農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)體系等的建設(shè)。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面,推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口多元化戰(zhàn)略,提升中國(guó)農(nóng)業(yè)全球價(jià)值鏈的參與程度;利用深化農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外開(kāi)放分散中國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易商對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貨源和流通關(guān)鍵階段的控制能力[35]。

在競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化激勵(lì)方面,以提高農(nóng)產(chǎn)品的成本、質(zhì)量、品牌多維比較優(yōu)勢(shì)為主要目標(biāo),避免陷入唯低成本的農(nóng)業(yè)單一競(jìng)爭(zhēng)陷阱。激發(fā)規(guī)模優(yōu)勢(shì),降低標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本(包括設(shè)施蔬菜、食用菌等種植業(yè)及生豬、蛋雞、肉雞等養(yǎng)殖業(yè)),提高農(nóng)業(yè)種子和畜牧種源的自主生產(chǎn)和生態(tài)馴化能力,大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和立體農(nóng)業(yè),探索低成本的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。對(duì)于大田作物生產(chǎn)而言,只有部分地區(qū)可能在土地規(guī)?；?、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化模式下產(chǎn)出具有成本競(jìng)爭(zhēng)力的大宗農(nóng)產(chǎn)品。所以,要在與國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品差異化的領(lǐng)域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),挖掘中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品藥食同源、品類豐富等特色功能附加值,著重提高農(nóng)產(chǎn)品的營(yíng)養(yǎng)、文化、品牌價(jià)值,借助食品工業(yè)企業(yè)和餐飲企業(yè)的國(guó)際化,擴(kuò)大中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的海外市場(chǎng);同時(shí),培育國(guó)內(nèi)消費(fèi)者對(duì)本土農(nóng)產(chǎn)品的忠誠(chéng)度,最終形成具有世界影響力的中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品非對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)力。

2.任何激勵(lì)制度功能發(fā)揮的充分必要條件是可信性,即農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度的優(yōu)化必須確保在政策層面得到完整落實(shí),在市場(chǎng)層面得到充分發(fā)揮。一方面,要加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼資金的監(jiān)管和審計(jì),確保從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、服務(wù)主體切實(shí)得到資金支持,建立農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)巡察組審查地方政府的工作落實(shí)情況。另一方面,減少政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的事后干預(yù),保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)中獲得的收益,穩(wěn)妥處理“非糧化”現(xiàn)象,約束形式主義現(xiàn)象對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲。實(shí)際上,盡管美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度極大,但較少直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)階段或者僅參與大型項(xiàng)目投資,農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策由選擇性逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性,以此充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的內(nèi)生動(dòng)力。

3.農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)激勵(lì)制度的順暢運(yùn)行需要配套的制度結(jié)構(gòu),例如農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)民收入再分配制度等。為同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)與共同富裕,需要優(yōu)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的分配制度,重點(diǎn)提高農(nóng)村低收入群體和糧食主產(chǎn)區(qū)純農(nóng)戶的增收能力,減少城鄉(xiāng)間和農(nóng)村內(nèi)部收入不平等對(duì)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的阻礙。目前,支持農(nóng)村弱勢(shì)群體生活主要以非正式的土地保障制度為主,但會(huì)降低土地配置效率,進(jìn)而壓縮農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)目標(biāo)下農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的增收空間,應(yīng)以農(nóng)村居民社會(huì)保障制度代替土地社會(huì)保障功能。鑒于城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障制度建成還存在巨大困難,可率先構(gòu)建食物社會(huì)保障體系。原因在于,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體依賴于土地的底層需求是保證營(yíng)養(yǎng)攝入或避免饑餓,且任何激勵(lì)制度都會(huì)在保障農(nóng)村弱勢(shì)群體基本生活的社會(huì)壓力下喪失大部分功能,導(dǎo)致小農(nóng)戶難以生產(chǎn)需要長(zhǎng)期聲譽(yù)積累和品牌建設(shè)的高附加值農(nóng)產(chǎn)品。目前,美國(guó)、歐洲、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)利用營(yíng)養(yǎng)支持項(xiàng)目、食物銀行、社區(qū)小販中心等方式保障社會(huì)弱勢(shì)群體的食物消費(fèi)[36],中國(guó)可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建符合國(guó)情的食物社會(huì)保障體系。