李占優(yōu),任 蓉,陳志東,寧 健

廣東省環(huán)境輻射監(jiān)測中心,廣東 廣州 510399

生態(tài)環(huán)境部為了落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》中關(guān)于加強(qiáng)電磁輻射污染防治的決策部署,推進(jìn)電磁輻射污染防治立法,組織各省(區(qū)、市)對轄區(qū)內(nèi)電磁輻射污染防治工作進(jìn)行梳理和總結(jié),并反饋本省(區(qū)、市)在電磁輻射污染防治工作中的先進(jìn)做法和寶貴經(jīng)驗(yàn),為立法工作諫言獻(xiàn)策。鑒于此,廣東省生態(tài)環(huán)境廳組織對轄區(qū)內(nèi)的21 個(gè)地級以上市開展電磁輻射污染防治情況調(diào)研,在研究分析各地做法的基礎(chǔ)上,提煉先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),同時(shí)指出不足,并針對存在的不足給出對策和建議。

1 監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 主要電磁項(xiàng)目建設(shè)情況

截至“十三五”末,廣東省境內(nèi)已建有2 500 余座110 kV及以上電壓等級的變電站,容量超46 萬 MW,交流輸電線路長度超8 萬 km,超高壓直流輸電線路約10 條;全省廣播電視發(fā)射臺(站)超過600 個(gè),總功率超過3 500 kW;雷達(dá)發(fā)射臺(站)超過400 個(gè),總功率近3 500 kW。2019年至2022年11月,全省移動通信基站建設(shè)超過67 萬座,詳見圖1(數(shù)據(jù)來自廣東省電磁環(huán)境管理與監(jiān)測平臺),占全國基站建設(shè)總數(shù)約十分之一,其中5G制式移動通信基站超20 萬座。

圖1 移動通信基站建設(shè)情況Fig.1 Construction of mobile communication base stations

1.2 電磁輻射環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)

至“十三五”末,部分地級市沒有具備與其審批權(quán)限相適應(yīng)的監(jiān)管能力,缺少專門負(fù)責(zé)電磁輻射環(huán)境監(jiān)管業(yè)務(wù)的部門,全省各地級市從事輻射環(huán)境監(jiān)管與監(jiān)測的工作人員有207 人,其中監(jiān)管人員為107 人,監(jiān)測人員為100 人,詳情見圖2。151 人是兼職人員,約占73%,56 人是專職人員,約占27%,且人員輪崗頻繁。有18 個(gè)地級以上市配備了電磁輻射環(huán)境監(jiān)測設(shè)備,3 個(gè)地級以上市沒有配備監(jiān)測設(shè)備。

圖2 各地市監(jiān)管與監(jiān)測人員統(tǒng)計(jì)Fig.2 Statistics of supervision and monitoring personnel in various cities

省級輻射環(huán)境監(jiān)測單位每年會對地市級從事電磁輻射環(huán)境監(jiān)測的工作人員開展1 次培訓(xùn)和考核,向考核合格的工作人員頒發(fā)電磁輻射環(huán)境監(jiān)測上崗證。對于培訓(xùn)考核周期內(nèi)輪崗過來的工作人員,未來得及開展培訓(xùn)和考核,存在未持證即上崗的風(fēng)險(xiǎn)。大部分地級以上市環(huán)境監(jiān)測站輻射環(huán)境監(jiān)測能力未通過檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定,且由于編制受限,存在行政審批人員或常規(guī)類(水、氣、聲和固廢等)環(huán)境監(jiān)測人員兼任輻射環(huán)境監(jiān)測工作人員的現(xiàn)象,因他們的日常工作側(cè)重點(diǎn)和主要職責(zé)不是電磁輻射環(huán)境監(jiān)測,因此一般不會主動參加培訓(xùn)考核并持證上崗。

在監(jiān)管信息化建設(shè)方面,廣東省已建立了廣東省電磁環(huán)境管理與監(jiān)測平臺。目前,該平臺已實(shí)現(xiàn)通信基站登記備案、環(huán)境監(jiān)測、信息公開、投訴處理及監(jiān)督性監(jiān)測等線上監(jiān)管功能,其他電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)及活動未納入平臺監(jiān)管,電磁輻射環(huán)境監(jiān)管信息化水平不高。

1.3 電磁輻射環(huán)境法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)

中國在電磁輻射環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的上位法缺失,廣東省暫未制定相關(guān)地方電磁輻射環(huán)境法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn),對電磁輻射環(huán)境污染行為處理和處罰主要依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》等綜合性環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),電磁輻射環(huán)境監(jiān)測與評價(jià)主要依據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。部分國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對監(jiān)測方法的闡述仍有不詳之處,如《5G移動通信基站電磁輻射環(huán)境監(jiān)測方法(試行)》(HJ 1151—2020)中未對影響測量結(jié)果的傳輸流量、傳輸速率等關(guān)鍵參數(shù)設(shè)置給予明確要求[1],以致各監(jiān)測機(jī)構(gòu)做法不統(tǒng)一。對于伴生電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)的生產(chǎn)和使用,沒有制定相應(yīng)的電磁輻射管理辦法。對于中波電臺、廣播電視發(fā)射臺等大型電磁輻射設(shè)施,現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中未要求其在前期規(guī)劃中設(shè)立電磁輻射保護(hù)區(qū),也未開展過電磁環(huán)境保護(hù)規(guī)劃限制區(qū)劃定和管控等相關(guān)實(shí)踐[2]。

1.4 電磁輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

在電磁輻射監(jiān)測國控點(diǎn)和省控點(diǎn)建設(shè)方面,廣東省共設(shè)立了11 個(gè)電磁輻射監(jiān)測國控點(diǎn),均設(shè)立在廣州市,未設(shè)立電磁環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測省控點(diǎn)。

在電磁輻射環(huán)境自動監(jiān)測站建設(shè)方面,廣東省已建成49 個(gè)電磁輻射環(huán)境自動監(jiān)測站,其中有1 個(gè)省級監(jiān)測站,20 個(gè)地級以上市監(jiān)測站,還有28 個(gè)監(jiān)測站由供電公司自主建設(shè),對變電站周邊的工頻電磁場進(jìn)行在線監(jiān)測。49 個(gè)自動監(jiān)測站主要分布于廣州市、深圳市、佛山市、東莞市和潮州市等地,14 個(gè)為電磁環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站,35 個(gè)為電磁設(shè)施(源項(xiàng))監(jiān)測站,詳情見表1。

表1 電磁輻射環(huán)境自動監(jiān)測站建設(shè)情況Table 1 Construction of automatic monitoring station for electromagnetic radiation environment

1.5 電磁輻射環(huán)境監(jiān)管制度

移動通信基站、輸變電工程、廣播電視發(fā)射臺和雷達(dá)站等大型電磁設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,主要履行登記備案制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、信息公開制度和事中事后監(jiān)管制度;對于其他伴生電磁輻射設(shè)施(如工業(yè)熔煉爐、熱合機(jī)和醫(yī)用熱療機(jī)等)的生產(chǎn)使用情況未開展監(jiān)管實(shí)踐,發(fā)生信訪投訴時(shí)才介入,監(jiān)管顯得被動無力。

自建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保自主驗(yàn)收實(shí)行以來,取消了竣工環(huán)保驗(yàn)收行政許可,將竣工驗(yàn)收的主體由生態(tài)環(huán)境部門調(diào)整為建設(shè)單位,部分建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)未驗(yàn)先投、久拖不驗(yàn)或驗(yàn)收不規(guī)范等問題。為了強(qiáng)化電磁建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收質(zhì)量,加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管,廣東省主要采取監(jiān)督檢查、監(jiān)督性監(jiān)測、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)文件和竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)文件質(zhì)量復(fù)核等工作方式。

1.6 電磁輻射環(huán)境信訪投訴及處理情況

根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果,2017—2021年底,廣東省各級生態(tài)環(huán)境主管部門辦理的電磁輻射環(huán)境信訪投訴案件總數(shù)為2 651宗,其中有關(guān)移動通信基站的信訪投訴案件2 355宗,輸變電工程信訪投訴案件101宗,雷達(dá)信訪投訴案件1 宗,廣播電臺電視臺信訪投訴案件26 宗,核磁共振信訪投訴案件27宗,其他(含配電房、衛(wèi)星接收器、寬帶設(shè)備機(jī)房等)信訪投訴案件141 宗,詳情見圖3?？梢?電磁輻射信訪投訴事件大多數(shù)為移動通信基站電磁輻射問題,占比為88.83%,可能與移動通信基站建設(shè)基數(shù)大,且多建在居民區(qū)、學(xué)校和辦公樓等環(huán)境區(qū)域,備受公眾關(guān)注有關(guān)。鑒于此,建設(shè)單位在開展規(guī)劃選址時(shí),既要考慮選址周邊的電磁環(huán)境容量,也要顧及公眾的心理承受能力。

圖3 各類電磁設(shè)施(設(shè)備)電磁輻射環(huán)境污染投訴統(tǒng)計(jì)Fig.3 Statistics of complaints about electromagnetic radiation environmental pollution

部分信訪投訴案件具有多方面訴求,需要生態(tài)環(huán)境部門、衛(wèi)生部門、公安部門、規(guī)劃部門等多部門協(xié)調(diào)處理[3],此類案件在處理過程中容易出現(xiàn)互相推諉,久拖不結(jié)等現(xiàn)象,辦理結(jié)果往往不盡如人意,影響政府公信力。

2 監(jiān)管存在的問題

監(jiān)管現(xiàn)狀表明,廣東省的電磁輻射環(huán)境污染監(jiān)管主要存在監(jiān)管對象覆蓋不全、監(jiān)管能力薄弱、監(jiān)管制度不完善、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足、相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)缺失或不完善等問題。

在電磁輻射源監(jiān)管覆蓋方面,工業(yè)、科學(xué)與醫(yī)療等伴生電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)現(xiàn)存量底數(shù)不清、分布情況不明,使用情況不為生態(tài)環(huán)境部門掌握,部分地級以上市偶發(fā)工業(yè)醫(yī)療電磁設(shè)備電磁輻射環(huán)境信訪投訴案件,而此類設(shè)備未納入監(jiān)管。在監(jiān)管能力方面,大部分地級以上市沒有設(shè)立獨(dú)立電磁輻射監(jiān)管機(jī)構(gòu)或部門,監(jiān)管人員專業(yè)知識水平不高,且地市級監(jiān)管人員輪崗頻繁,容易造成業(yè)務(wù)斷層和技術(shù)骨干流失,監(jiān)測技術(shù)能力薄弱,幾乎沒有開展現(xiàn)場監(jiān)測的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。在監(jiān)管制度方面,沒有根據(jù)實(shí)際監(jiān)管的需要創(chuàng)新監(jiān)管制度和做法,難以適應(yīng)新的電磁輻射環(huán)境管理需求,對于電磁輻射環(huán)境信訪投訴案件處理,缺少多部門聯(lián)動機(jī)制及實(shí)踐。在地方法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)方面,缺少獨(dú)立的電磁輻射環(huán)境監(jiān)管地方法律法規(guī)和管理辦法,對于國家監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)中不盡詳細(xì)的內(nèi)容,未制定相應(yīng)的地方標(biāo)準(zhǔn)加以明確規(guī)范。在監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面,電磁輻射環(huán)境監(jiān)測國控點(diǎn)和省控點(diǎn)過少,覆蓋面不夠,自動監(jiān)測站集中于部分地區(qū),不足以反映全省電磁輻射環(huán)境現(xiàn)狀與變化趨勢[4],且大部分源項(xiàng)自動監(jiān)測站為變電站工頻電磁場監(jiān)測站,監(jiān)測因子單一,覆蓋源項(xiàng)類別不全。

該研究針對電磁輻射環(huán)境污染監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題,在電磁輻射源普查、監(jiān)管能力建設(shè)、地方法律法規(guī)及監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管制度方面提出對策建議。

3 對策與建議

3.1 開展電磁輻射源項(xiàng)普查

聯(lián)合相關(guān)部門,組織開展全省電磁輻射設(shè)施和伴生電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)生產(chǎn)和使用情況普查,摸清全省在運(yùn)的電磁輻射設(shè)施底數(shù)和分布情況,梳理伴生電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)生產(chǎn)廠家和使用單位情況[5-6],制定全省電磁輻射設(shè)施和伴生電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)清單,實(shí)現(xiàn)一本賬監(jiān)管。充分利用現(xiàn)有電磁環(huán)境管理與監(jiān)測平臺,動態(tài)跟蹤電磁輻射設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)情況和伴生電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)生產(chǎn)使用及變化情況。

3.2 加強(qiáng)電磁輻射監(jiān)管能力建設(shè)

順應(yīng)機(jī)構(gòu)改革要求,緊扣廣東省“十四五”核安全與放射性污染防治規(guī)劃的工作方向,推動成立各地級以上市電磁輻射監(jiān)管機(jī)構(gòu),壯大監(jiān)管隊(duì)伍。優(yōu)化業(yè)務(wù)骨干和技術(shù)骨干輪崗機(jī)制[7],建立電磁輻射監(jiān)管人員培訓(xùn)機(jī)制,持續(xù)穩(wěn)定提升監(jiān)管水平。深化“放管服”,依法下放部分電磁輻射建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限,加強(qiáng)審批權(quán)限下放后的事中事后監(jiān)督檢查,以督導(dǎo)和實(shí)踐相結(jié)合的方式穩(wěn)步提升地級以上市監(jiān)管水平。強(qiáng)化地級以上市監(jiān)管隊(duì)伍培養(yǎng),加強(qiáng)專業(yè)知識與業(yè)務(wù)能力培訓(xùn),加大培訓(xùn)力度。引導(dǎo)地級以上市配備與監(jiān)管職責(zé)相適應(yīng)的電磁輻射環(huán)境監(jiān)測能力,培育社會化監(jiān)測力量,探索引入優(yōu)質(zhì)社會監(jiān)測力量為監(jiān)管服務(wù)的途徑[8]。完善現(xiàn)有電磁環(huán)境管理與監(jiān)測平臺,逐步實(shí)現(xiàn)電磁輻射污染治理、項(xiàng)目審批、登記備案、環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收、環(huán)境監(jiān)測、信息公開、信訪投訴、科普宣傳信息化和智能化[9-10]。

3.3 建立地方法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

國家正在制定電磁輻射環(huán)境管理?xiàng)l例,條例將重新明確各部門的電磁環(huán)境保護(hù)職責(zé),國家條例正式出臺后,廣東省應(yīng)針對省內(nèi)電磁輻射環(huán)境監(jiān)管的實(shí)施實(shí)際,對照國家的做法,盡早制定電磁輻射污染防治地方性法規(guī)。一是明確各職能部門和建設(shè)單位的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和義務(wù),暢通協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制,形成監(jiān)管合力[11];二是強(qiáng)調(diào)電磁輻射污染防治規(guī)劃,為大型電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)規(guī)劃限定區(qū),建立規(guī)劃限制區(qū)保護(hù)制度和建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度,壓實(shí)地方政府責(zé)任,切實(shí)保障規(guī)劃限制區(qū)合理管控[3];三是明確違反電磁輻射污染防治規(guī)定行為的種類以及相應(yīng)的法律責(zé)任,細(xì)化電磁輻射污染責(zé)罰,加強(qiáng)執(zhí)法的可操作性;四是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,強(qiáng)化屬地監(jiān)管責(zé)任,拓寬監(jiān)管渠道,優(yōu)化公眾參與制度,提倡電磁輻射污染社會共治[12]。

在地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定方面,加強(qiáng)與衛(wèi)生、無線電、電力等領(lǐng)域電磁輻射防治相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范銜接,研究出臺相關(guān)電磁輻射環(huán)境污染防治實(shí)施細(xì)則、評價(jià)導(dǎo)則、監(jiān)測規(guī)范等文件,形成完整、統(tǒng)一的電磁輻射污染防治監(jiān)管法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。持續(xù)研究在內(nèi)容上存在模棱兩可的現(xiàn)行技術(shù)規(guī)范,形成認(rèn)識統(tǒng)一、操作性強(qiáng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范行業(yè)行為。

3.4 完善電磁輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

建立電磁輻射環(huán)境監(jiān)測省控網(wǎng),在城市主城區(qū)、人群密集區(qū)、關(guān)鍵人群區(qū)(如學(xué)校、醫(yī)院)設(shè)立電磁環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn),在處于居民區(qū)的電磁發(fā)射設(shè)施周圍設(shè)立電磁輻射監(jiān)測點(diǎn),采用單兵現(xiàn)場和自動在線監(jiān)測相結(jié)合的方式[13-14],監(jiān)控電磁環(huán)境質(zhì)量和電磁輻射水平變化情況。整合社會資源,充分利用業(yè)主單位已建的電磁輻射環(huán)境自動監(jiān)測站,監(jiān)測數(shù)據(jù)接入省控網(wǎng),實(shí)行全省電磁輻射監(jiān)測數(shù)據(jù)“一張圖”管理[15]。

3.5 完善電磁輻射環(huán)境監(jiān)管制度

鑒于電磁技術(shù)利用發(fā)展迅猛,新生電子產(chǎn)品和電磁設(shè)施(設(shè)備)多樣化,應(yīng)用領(lǐng)域廣[16],電磁輻射影響范圍大,傳統(tǒng)的監(jiān)管手段過于單一,難以適應(yīng)發(fā)展中監(jiān)管的需要,亟須在原有監(jiān)管基礎(chǔ)上完善監(jiān)管制度,實(shí)現(xiàn)多維度監(jiān)管。一是建議國家建立電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)分類分級監(jiān)管制度,對接國家具體做法,制定電磁輻射設(shè)施(設(shè)備)分類分級管理名錄,施行精準(zhǔn)管理[17];二是建議國家建立市場準(zhǔn)入制度,只有電磁輻射水平、比吸收率[18]等符合環(huán)境保護(hù)規(guī)定等級的電子設(shè)備才能進(jìn)入市場銷售,實(shí)行源頭管控[19];三是建立豁免管理制度,結(jié)合現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生行業(yè)關(guān)于電磁輻射公眾暴露控制限值的要求,設(shè)定豁免管理?xiàng)l件,企業(yè)按要求開展產(chǎn)品豁免管理評估,進(jìn)行自我合格聲明;四是加強(qiáng)信息公開,日常加強(qiáng)電磁建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督性監(jiān)測工作,不定期開展電磁環(huán)境質(zhì)量普查,并向社會、公眾公開監(jiān)測結(jié)果,督促建設(shè)單位依法落實(shí)信息公開主體責(zé)任;五是探索多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,尋求以效果最佳、成本最低的方式處理涉及多方面訴求的信訪投訴案件。

4 結(jié)論

多年來,廣東省一直緊跟國家的做法,主動作為,推陳出新,不斷強(qiáng)化監(jiān)管抓手,創(chuàng)新監(jiān)管模式,在電磁輻射環(huán)境污染防治監(jiān)管工作上取得一定成績。同時(shí),廣東省一直是全國改革開放的前沿陣地,也是電磁技術(shù)利用大省,電磁設(shè)施(設(shè)備)存量和增量巨大,且增量部分電磁設(shè)施(設(shè)備)分布情況不被生態(tài)主管部門掌握,電磁技術(shù)利用的快速發(fā)展對監(jiān)管提出了更高的要求。在電磁輻射環(huán)境污染防治監(jiān)管方面,廣東省存在監(jiān)管能力薄弱、監(jiān)管法律法規(guī)缺失、監(jiān)管制度和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不完善等不足,面對監(jiān)管新形勢,廣東省需要提前謀劃,補(bǔ)短板,強(qiáng)弱項(xiàng),提能力,加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)和法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè),進(jìn)一步完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)及監(jiān)管制度。