■ 陳 慧/陳 凱/申云雷

（廣東中地土地房地產評估與規(guī)劃設計有限公司，廣州 510000）

0 引言

當前，產業(yè)用地市場化配置改革不斷深化，探索二三產業(yè)混合用地政策和管理機制，是實現(xiàn)產業(yè)用地靈活高效配置的主要手段，也是我國土地制度改革的重要內容。現(xiàn)階段，我國正處在經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)轉型升級的攻關期，研發(fā)、制造和服務的邊界逐漸融合[1]，對空間利用的綜合性、靈活性提出了更高要求。根據(jù)國家統(tǒng)計局網站發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年我國“三新”①“三新”經濟是以新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式為核心內容的經濟活動的集合。經濟增加值為169254億元，比2019年增長4.5%（未扣除價格因素），比同期國內生產總值（GDP）現(xiàn)價增速高1.5個百分點，相當于GDP比重的17.08%，顯示出我國新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式強勁的增長態(tài)勢。隨著這類創(chuàng)新型活動之間的交流互動與分工合作關系愈發(fā)緊密，用地需求普遍呈現(xiàn)出功能用途混合、配套需求高的特點，產業(yè)類型在內容和形態(tài)上相互滲透、相互融合加強[2-3]，這種多元協(xié)調特性落到城市空間和土地功能上，就是土地的混合使用[4]，在創(chuàng)新經濟較為活躍的國家和地區(qū)尤為突出[1]。新產業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展的背景下，用地企業(yè)對同一宗地多種功能復合要求更高，我國長期實行的單一地類管制難以滿足空間復合利用需求[5]?；诖耍瑖覍用婧筒糠值貐^(qū)鼓勵探索混合產業(yè)用地供應，增強土地管理的靈活性，改變二三產業(yè)用地嚴格分開供地的格局，但現(xiàn)有政策主要為基礎性的政策引導，二三產業(yè)混合用地在規(guī)劃和管理制度上缺乏政策支撐[6]。地方上，廣東省率先提出鼓勵廣州市探索二三產業(yè)混合用地供應制度，挖掘土地利用潛力、提高土地利用效率，但在適應新興產業(yè)靈活多樣的用地需求策略上亟需進一步研究。

1 二三產業(yè)混合用地概念特點

厘清二三產業(yè)混合用地的內涵和特點，有利于為后續(xù)出臺系統(tǒng)、完善的規(guī)劃和管理制度提供支撐[7]。目前，關于混合用地的內涵界定較為完善，多指以兩種或兩種以上用地性質組合表達的用地類別，并且每種用途比例不低于10%，包括土地用途的混合、建筑功能的混合等[8]。但是，二三產業(yè)混合用地尚無明確的概念界定，本文認為，與傳統(tǒng)產業(yè)用地一樣，二三產業(yè)混合用地供應需按照國土空間規(guī)劃和用途管制要求，在用地管理全流程上系統(tǒng)性展開。因此，在混合用地基礎上，結合用地供應特點，二三產業(yè)混合用地可概括為“以工業(yè)開發(fā)為主、商服開發(fā)為輔”的一種土地復合利用方式，并能實現(xiàn)第二產業(yè)、第三產業(yè)（商品住宅類除外）用地的混合供應。具體特點包括：

一是規(guī)劃布局范圍以產業(yè)園區(qū)為主。提出探索二三產業(yè)混合用地的主要目的是促進產城融合和產業(yè)園區(qū)的整體開發(fā)，并非無差別地鼓勵任何地區(qū)均以二三產業(yè)混合用地為最優(yōu)配置。進一步來講，探索二三產業(yè)混合用地是為了實現(xiàn)生產、研發(fā)功能與城市生活服務功能協(xié)同發(fā)展，提高土地利用綜合效益，構建配置更高、更精準、調節(jié)更靈活的空間資源配置機制。因此，實現(xiàn)混合的目標是促進經濟活力，應重點布局在能夠挖掘土地利用潛力、提高土地利用效率及交通壓力大的產業(yè)集聚區(qū)、產業(yè)園區(qū)，以及新的經濟形態(tài)、產業(yè)業(yè)態(tài)、消費場景出現(xiàn)的地方，實現(xiàn)產城融合、二三產業(yè)相互賦能的目標[9]。

二是混合類型中第二產業(yè)以先進制造業(yè)為主。與一般的混合產業(yè)用地不同，并不是所有的第二產業(yè)和第三產業(yè)都可以混合發(fā)展。二三產業(yè)混合發(fā)展中的第二產業(yè)以配套設施需求較高的先進制造業(yè)為主，在功能形態(tài)上主要表現(xiàn)為以研發(fā)、創(chuàng)意、設計、中試、無污染生產等為主；第三產業(yè)側重鼓勵生活性服務業(yè)混合，禁止商品住宅類進入。這種產業(yè)形態(tài)與新型產業(yè)用地制度的產業(yè)形態(tài)相似，但第三產業(yè)不再是配套服務，而是具有更強的產業(yè)功能。如工業(yè)研發(fā)用地可與商務辦公用地混合布局，成為工業(yè)區(qū)與城市建設區(qū)之間的過渡。此外，越來越多的獨立研發(fā)部門、創(chuàng)新型企業(yè)追求與市場群體的空間聯(lián)系，工業(yè)與研發(fā)服務用地混合布局，有利于產業(yè)鏈的形成和發(fā)展。

三是依據(jù)工業(yè)主導用途確定供應管理規(guī)范。多數(shù)政策規(guī)定，工業(yè)建筑面積在混合比例中的占比不低于50%，二三產業(yè)混合用地仍以工業(yè)用途為主導。但是與一般工業(yè)項目行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過總用地面積7%的規(guī)定相比，廣東等地明確可混合的第三產業(yè)比例高達50%，大大提高產業(yè)混合成分的比例，用地搭配靈活性更強，因此，在產業(yè)準入類型、功能配比彈性上應更加科學嚴格。若混合方式不合理或存在用途變更隱患，則不應鼓勵混合使用，這是二三產業(yè)混合用地供應的前提[2]。此外，二三產業(yè)混合用地突破了單宗地單獨供應模式，工業(yè)用地可以和經營性用地混合出讓，在供應年限和供應價格等規(guī)范上，應根據(jù)用地政策、產業(yè)用途配比和企業(yè)生命周期等因素彈性確定。

四是供后監(jiān)管上更側重避免房地產化傾向。由于二三產業(yè)混合用地中用于生產配套的建筑面積進一步提高，房地產化的風險顯著增加，從保障實體經濟發(fā)展的目的出發(fā)，在設定嚴格的產業(yè)準入約束性指標的基礎上，應更加注重項目公司或新公司的出資構成、股權結構、經營范圍、資質等內容，防止項目公司通過隱形方式改變土地實際用途，引發(fā)商辦化、房地產化趨勢。

總體而言，二三產業(yè)混合用地是適應新興產業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新人群空間需求的新型用地模式，與混合用地、新型產業(yè)用地相比，工業(yè)建筑面積比重大幅降低，鼓勵發(fā)展生活性服務業(yè)，注重提升產業(yè)融合效益。同時，由于二三產業(yè)混合用地改變了單一宗地的供應方式，鼓勵多種土地用途混合供應，對傳統(tǒng)的規(guī)劃管控和土地供給模式造成很大的挑戰(zhàn)，在推行過程中還存在一定制度障礙。

2 廣州市促進二三產業(yè)混合發(fā)展的用地實踐與探索

面對市場主體的二三產業(yè)混合需求，廣州市最初通過在建設用地供應中推行混合用地，促進二三產業(yè)混合發(fā)展萌芽，然后在政策支持下以試點形式供應新興產業(yè)園區(qū)、新型產業(yè)用地，逐步實現(xiàn)二三產業(yè)用地混合發(fā)展。

2.1 廣州市促進二三產業(yè)混合發(fā)展的政策探索

面對新經濟模式發(fā)展的需求和國家對探索多用途混合用地管理模式的鼓勵，廣州市促進二三產業(yè)混合發(fā)展的用地探索分為以下三個階段：

一是以試點方式初步探索混合產業(yè)用地供應。2015年，國土資源部出臺《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)〔2015〕5號），明確要求研究制定有助于新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的兼容性地類和相關控制指標。2017年，《中共廣州市委 廣州市人民政府關于加快廣州空港經濟區(qū)開發(fā)建設的意見》（穗字〔2017〕17號）提出，試行綜合用地規(guī)劃和土地管理，鼓勵空港經濟區(qū)內可實行兩種或兩種以上用途混合并整體供應。這一階段為了滿足市場主體對商服用地的需求，在工業(yè)用地供應中推行混合用地，初步實現(xiàn)二三產業(yè)混合發(fā)展。

二是探索新型產業(yè)用地（M0）制度，促進二三產業(yè)融合發(fā)展。隨著珠三角區(qū)域城鎮(zhèn)化工業(yè)化快速發(fā)展，土地供應短缺與工業(yè)用地效率低下矛盾突出，加之產業(yè)轉型升級訴求迫切，廣州市在城市用地分類的工業(yè)用地（M）中新增新型產業(yè)用地（M0）類型，兼具工業(yè)生產、研發(fā)、辦公與商業(yè)等多種功能，可混合第三產業(yè)比例達30%，用于建設產業(yè)用房和配套服務設施。2017年廣州市南沙區(qū)創(chuàng)新提出“新興產業(yè)園用地”概念，2019年黃埔區(qū)提出新型產業(yè)用地和新型產業(yè)園區(qū)，明確同一地塊或同一建筑可兼容多種功能，園區(qū)以產業(yè)功能（主要為產品設計、創(chuàng)意、研發(fā)、試驗、成品展示等）為主導用途，允許建設配套比例達40%，鼓勵發(fā)展生產性服務業(yè)。這一階段，新型產業(yè)用地制度逐漸完善，在保證工業(yè)用地比例前提下進一步探索提高第三產業(yè)用地比例，已成為二三產業(yè)混合用地類型之一。

三是正式提出探索二三產業(yè)混合用地政策。2020年，廣東省印發(fā)《關于支持廣州推動“四個出新出彩”實現(xiàn)老城市新活力實施意見的函》（粵自然資函〔2020〕982號），鼓勵廣州市完善土地供應與土地市場管理，依照控規(guī)對包含工業(yè)、商服等用途且確實難以分割供應的規(guī)劃地塊整體出具規(guī)劃條件，分用途評估地價，按宗地擬定出讓方案后出讓。2021年，廣東省出臺《關于深化工業(yè)用地市場化配置改革若干措施的通知》（粵辦函〔2021〕226號）等文件，支持廣州市探索二三產業(yè)混合用地政策和管理機制，意圖在政策上給予更大用地管理靈活性，改變二三產業(yè)土地嚴格分開供地的格局，使產業(yè)用地的供給與需求更加匹配。這一階段政策總體指引更為清晰，鼓勵探索創(chuàng)新土地供應制度，增強土地管理的靈活性，但是缺乏實施細則支撐。

需要注意的是，這三個階段提出的混合用地政策并不是非此即彼的關系，而是緊密聯(lián)系、相互融通、協(xié)同發(fā)展的，體現(xiàn)了土地供應政策體系不斷成熟的過程。

2.2 廣州市促進二三產業(yè)混合發(fā)展的用地供應特點

本文根據(jù)廣州市規(guī)劃和自然資源局公布的2017-2021年建設用地供應計劃宗地，篩選以兩種及兩種以上用地類型混合表示混合用地（剔除兼容用地類型），分析廣州市混合用地供應情況和特點。

2.2.1 混合用地供應特點

2.2.1.1 實際供應混合用地面積偏低，但與計劃供應差距逐年縮小

混合用地實際供應面積受市場需求、供應計劃、政策等多種因素影響。近幾年，廣州市實際供應面積遠低于計劃供應面積，但是二者差距在逐年縮小，實際供應面積逐漸跟上市場需求。2017-2020年，廣州市年度混合用地實際供應面積分別為1.73平方千米、2.03平方千米、1.65平方千米、4.01平方千米，均值為2.35平方千米，實際供應面積呈上升態(tài)勢（圖1）。其中，2020年實際供應面積與計劃供應面積差距僅為0.63平方千米。同時，混合用地實際供應宗數(shù)穩(wěn)步增長，從2017年的18宗增長到2020年的54宗，出讓方式以掛牌、劃撥為主，協(xié)議出讓比例在下降，充分發(fā)揮了市場的土地資源配置作用。

2.2.1.2 混合類型以第三產業(yè)間混合為主，缺乏二三產業(yè)混合

在用地混合類型上，以第三產業(yè)之間的用地混合為主，主要為商業(yè)、商務用地混合和商業(yè)、居住混合，一類工業(yè)用地與物流倉儲用地或商務用地混合較少，涉及第二產業(yè)、第三產業(yè)（住宅除外）混合的情形更為缺乏，即工業(yè)、研發(fā)、物流倉儲等第二產業(yè)用地與商服、辦公等第三產業(yè)用地混合現(xiàn)象較少，二三產業(yè)用地之間仍存在較大空間距離，產業(yè)融合度有待提升。

總體上，商服用地與其他類用地混合最為普遍，具體表現(xiàn)為商業(yè)科研、商業(yè)商務、商業(yè)交通、商業(yè)居住、居住交通、工業(yè)科研等組合（表1）。近年來，融合新產業(yè)新業(yè)態(tài)的混合用地搭配增多，2020年出現(xiàn)新型產業(yè)用地與商服、文化設施、居住用地的混合，2021年科研用地與其他類用地混合成為主流趨勢。

2.2.2 新興產業(yè)園、新型產業(yè)用地供應特點

新興產業(yè)園（M9）、新型產業(yè)用地（M0）符合上文關于二三產業(yè)混合用地的概念內涵，是二三產業(yè)混合用地的類型之一，這里以M9、M0和實際上的二三產業(yè)混合用地表示二三產業(yè)混合用地（剔除村莊建設用地），供應特點如下：

2.2.2.1 供應面積較少，實際需求不足

隨著現(xiàn)代服務業(yè)與先進制造業(yè)出現(xiàn)明顯的滲透、互動、融合等現(xiàn)象，廣州市生產性服務業(yè)與制造業(yè)部門之間呈現(xiàn)較為明顯的空間相似性[10]。目前，廣州市服務業(yè)大致分為三個梯隊，融合先進制造業(yè)程度較高的現(xiàn)代服務業(yè)效益不高，多為第三梯隊（圖2）。2020年，廣州市現(xiàn)代服務業(yè)增加值占服務業(yè)比重為65%，相比北京市、深圳市有一定差距（北京市為70%，深圳市為76.11%），現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展?jié)摿ξ从行п尫?。一般成熟的產業(yè)集群的產業(yè)結構比較均衡，即二三產業(yè)比重較為協(xié)調，第三產業(yè)逐漸成為區(qū)域產業(yè)的重要組成，像蘇州工業(yè)園區(qū)的產業(yè)結構為0.5∶67∶32.5[11]，有力地促進了二三產業(yè)融合發(fā)展，而廣州市工業(yè)園區(qū)占比超七成，產業(yè)模式仍以制造業(yè)為主。2017-2021年，廣州市計劃供應二三產業(yè)混合用地總用地面積為304.07公頃（表2），占計劃供應總用地面積的2.87%，累計供應18宗，總供應面積和宗數(shù)較少，二三產業(yè)混合用地需求未被有效激發(fā)，實際需求乏力。

圖2 2017-2020年廣州市服務業(yè)分行業(yè)發(fā)展情況

2.2.2.2 供應類型以科研用地、新型產業(yè)用地混合第三產業(yè)為主

在二三產業(yè)混合類型上，以科研用地、新型產業(yè)用地混合第三產業(yè)為主（表2）。2017年出現(xiàn)科研用地與商業(yè)用地、商務用地混合；2018-2019年南沙區(qū)開始供應新興產業(yè)園用地，實現(xiàn)混合第三產業(yè)（商務辦公、商業(yè)、住宅）功能占比近40%；2020年增城區(qū)供應一宗新型產業(yè)用地，是廣州市成交的第一宗新型產業(yè)用地。此外，2020年出現(xiàn)物流倉儲與一類工業(yè)混合、商業(yè)與物流倉儲或工業(yè)用地混合，混合類型有所增加，到2021年，在二三產業(yè)混合供應上以新型產業(yè)用地供應為主。

2.2.2.3 供應管理上主要依據(jù)新型產業(yè)用地（M0）政策

目前，廣州市二三產業(yè)混合用地供應多為新型產業(yè)用地（M0），在供應管理上主要依據(jù)新型產業(yè)用地（M0）政策要求。供應方式上以招拍掛為主；出讓底價為出讓時點同地段辦公用途市場評估樓面地價的20%，并按照實際出讓年限修正后確定；配套設施建筑面積比例較高，一般為30%；不同用途供應年限依據(jù)用地類型分別設定，綜合或者其他用地年限為50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地為40年，最高出讓年限按50年設定，實際采取彈性年期出讓較少。例如，在廣州市越秀區(qū)南洋電器廠更新改造項目涉及的新型產業(yè)用地中，規(guī)劃房屋總建筑面積為11.1萬平方米，涉及商業(yè)、生產車間、辦公樓等建筑面積約4.0萬平方米，配套占比超30%。

總體上，廣州市二三產業(yè)混合用地需求未有效釋放，混合類型上較為單一，混合比例依據(jù)政策規(guī)定無較大突破，供應年限依據(jù)用地類型分別確定，用地價格尚未實行分用途評估，未考慮報據(jù)產業(yè)生命周期具體設置年限和不同年限到期后用地的處置問題。

2.3 廣州市推行二三產業(yè)混合用地存在的問題和制度障礙

2.3.1 二三產業(yè)混合用地規(guī)劃標準缺失

我國現(xiàn)行土地用途管制制度設計尚未涉及混合用途規(guī)劃，混合用途規(guī)劃標準的缺失使二三產業(yè)混合用地難以出具相應規(guī)劃條件。我國城市建設用地標準未單獨設立二三產業(yè)混合用地門類，國家層面的規(guī)劃用地技術標準體系也未對二三產業(yè)混合用地作出內涵界定與用地類型劃分[12]，一旦涉及工業(yè)、倉儲、研發(fā)、辦公、商業(yè)、租賃住房等多用途混合，依據(jù)城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準難以實現(xiàn)項目功能的彈性調整[13-14]，地塊也無法出具相應規(guī)劃條件。并且在規(guī)劃調整上，存量工業(yè)用地改造與盤活調整為二三產業(yè)混合用地需要修改控規(guī)時相關調整審批程序復雜，耗時不少于3個月，無法及時有效響應產業(yè)融合發(fā)展和迭代升級需求。

2.3.2 混合用途及比例規(guī)則未確定

涉及二三產業(yè)混合用地的具體混合規(guī)則和用途及各用途的比例規(guī)定等尚不明晰，無規(guī)范可依。目前，國家層面尚未針對二三產業(yè)混合用地規(guī)劃用途和比例出臺統(tǒng)一規(guī)范，部分地區(qū)只對主導用途比例作出大致規(guī)定。如廣東省提出包含工業(yè)用途與其他產業(yè)用途的混合用地中工業(yè)建筑面積占比不得低于50%；四川省綿陽市對混合用地、廣東省佛山市順德區(qū)對綜合型產業(yè)用地均提出工業(yè)用地面積和計容建筑面積均不得低于宗地總面積的60%；廣東省佛山市高明區(qū)提出產業(yè)用地面積不得少于項目總用地面積的75%。

2.3.3 二三產業(yè)混合用地供應機制尚未建立

國家地價評估體系中暫未涉及二三產業(yè)混合用地。地方上，廣東省提出混合產業(yè)用地出讓底價不得低于相應地段各用途對應級別基準地價乘以其比例之和的70%。海南省提出根據(jù)不同供應方式，出讓底價按不低于混合用地各用途對應基準地價乘以其比例之和或按其70%確定。此外，二三產業(yè)混合用地還面臨供應方式、供應期限難以確定，以及不同類型土地使用年限差異導致的用地到期處置難等問題。由于不同用地類型使用年限不一致，工業(yè)用地使用年限為50年，商務辦公用地使用年限為40年，多種用地混合將出現(xiàn)使用年限不匹配的情況，以及到期后的續(xù)費、退出問題不明晰等問題。

2.3.4 二三產業(yè)混合用地登記管理困難

我國土地權屬登記規(guī)定，權屬登記證書中的土地用途按照《土地利用現(xiàn)狀分類》中的用地分類標準記載，而目前土地利用現(xiàn)狀分類中并無混合用地的地類，地方上多以主導用途進行登記管理，二三產業(yè)混合用地在登記管理上無相關依據(jù)，面臨登記困難的問題。

2.3.5 多種用地類型混合導致供后管控難度大

由于二三產業(yè)混合用地涉及產業(yè)用途多樣、混合比例不一，加大了后期監(jiān)管難度。對于二三產業(yè)準入主體、產業(yè)類型、混合用途及比例等缺乏針對性監(jiān)管，容易造成市場用地混亂局面及產業(yè)用地房地產化傾向。

3 完善二三產業(yè)混合用地制度的政策建議

在當前土地資源約束趨緊的背景下，產業(yè)用地供給制度的改革創(chuàng)新對于推動先進制造業(yè)發(fā)展、避免無序建設有著重要意義，能夠有效促進二三產業(yè)用地的空間整合和動態(tài)平衡發(fā)展。本文根據(jù)廣州市促進二三產業(yè)混合發(fā)展的用地探索和存在的問題，分別從國家層面和地方政府層面，提出國家應完善規(guī)劃編制、用途調控、登記管理，地方政府應加強用地審批、供應管理、供后監(jiān)管等相關建議。

3.1 完善二三產業(yè)混合用地規(guī)劃編制

結合最新國土空間用地用海分類指南，建議：一是在國家規(guī)劃編制中，引入“混合用地”作為“留白用地”中的用地大類進行規(guī)劃與管理[15]，將二三產業(yè)混合用地作為混合用地的中類。二是地方上規(guī)范用地準入規(guī)則，明確可混合區(qū)域。優(yōu)先保證先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)用地需求，并在產業(yè)園區(qū)選址。三是設置“負面清單”，規(guī)定不能納入二三產業(yè)混合用地的功能，嚴格限制一般性成規(guī)模生產、制造等產業(yè)鏈“中間”環(huán)節(jié)（用于研發(fā)和試驗場地除外）進入。

3.2 構建二三產業(yè)混合用地調控機制

在二三產業(yè)混合用途調控上，一是建議國家設立混合用途可混合類別指引規(guī)則。優(yōu)化指標用途管理，探索符合產業(yè)發(fā)展特點的二三產業(yè)混合用地可混合類別指引表。二是確定合理的混合用途和比例區(qū)間。建議主導性質的工業(yè)建筑面積不得低于總計容面積的50%，產業(yè)和辦公用途的建筑面積不得低于計容總建筑面積的65%，住宅用途的建筑面積不得高于計容總建筑面積的20%。

3.3 簡化存量用地調整涉及控規(guī)審批程序

一是優(yōu)化存量用地調整控規(guī)審批流程，提升控規(guī)審批效率。對存量用地土地用途變更行為實行差別化管理，鼓勵地方探索一定程度的審批權下放與有條件的自行轉換用途?？匾?guī)的局部調整和技術修正，經地級市政府授權或委托行使控規(guī)審批權的可由縣級政府直接審批，其余控規(guī)調整經市級自然資源主管部門審查同意后，報原審批機關或其委托機關審批。二是減少控規(guī)調整情形，優(yōu)化控規(guī)修改流程。規(guī)劃調整上，可將控規(guī)修改必要性論證和控規(guī)修改方案編制合并開展，在不涉及總量變更的情形下，可將變更土地用途和建筑功能的制度由審批改為備案。

3.4 優(yōu)化二三產業(yè)混合用地供應機制

明確二三產業(yè)混合用地的出讓條件，一是探索適合地方的二三產業(yè)混合用地交易方式。二三產業(yè)混合用地按照主導用途對應的用地性質，實行招標、拍賣、掛牌等差別化供應方式。二是實行分用途評估地價，建議按照出讓公告各用途對應基準地價乘以其比例之和進行計算。三是健全二三產業(yè)混合用地市場供應年期。建議縮短工業(yè)用地的使用年限，結合產業(yè)生命周期，可將平均存活時間小于7年、死亡率高于50%的工業(yè)和商業(yè)企業(yè)租賃期限定為5年，實行先租后讓；其他類別工業(yè)企業(yè)和第三產業(yè)企業(yè)租賃期限可為10年。

3.5 制定二三產業(yè)混合用地登記管理流程

一是在國家層面允許二三產業(yè)混合用地以“混合用地”這一用地類別進行登記管理。同時，完善立體混合空間的權屬登記，明確地下空間建筑面積不可分割登記及轉讓。二是明確新產業(yè)、新業(yè)態(tài)用地類型。二三產業(yè)混合用途不明確的，可經規(guī)劃和自然資源等相關部門論證后制定地方標準予以明確。三是嚴格工業(yè)物業(yè)分割登記、轉讓管理。二三產業(yè)混合用地內的產業(yè)功能建筑分割登記、轉讓比例不超過總計容建筑面積在扣除配套行政辦公及生活服務設施計容建筑面積后的50%。其中，直接出讓比例不得超過工業(yè)物業(yè)總量的30%，鼓勵先租后讓。配套行政辦公、員工宿舍及生活服務設施用途的建筑和地下空間須整體確權并自持，不得分割登記和轉讓、抵押，宿舍用房只能租用給園區(qū)企業(yè)及入職員工。

3.6 強化二三產業(yè)混合用地監(jiān)督管理機制

地方政府應強化二三產業(yè)混合用地供后監(jiān)管體系，以促進土地混合利用向多維度可持續(xù)方向轉變。一是嚴格用地監(jiān)管，以產業(yè)監(jiān)管協(xié)議嚴把項目準入審核，提高用地質量和效益。二是加強對二三產業(yè)混合用地開發(fā)利用情況、混合用途及比例、分割轉讓面積及對象等的監(jiān)管，對于私自改變土地與建筑使用用途的行為加強監(jiān)督與查處力度。三是建立土地利用績效評估管理機制。供地后根據(jù)協(xié)議內容進行驗收、評估和考核，并盡快建立信息化監(jiān)管平臺，探索實現(xiàn)監(jiān)管機制與激勵機制的平衡。四是加強二三產業(yè)聯(lián)動監(jiān)管。對第二產業(yè)重點進行綜合效益監(jiān)管評估，建立低效產業(yè)用地定期評價和動態(tài)調查制度；對于第三產業(yè)，應確保作為配套員工居住和商業(yè)服務業(yè)用途等生活性服務功能。

4 結語

二三產業(yè)混合用地制度是適應市場靈活用地需求、提高用地效率的重要抓手，有利于提升二三產業(yè)融合效益，滿足企業(yè)對生活性服務業(yè)的需求。但是，目前國家關于二三產業(yè)混合用地的制度設計尚不明確，缺乏具體實施細則指引，地方在促進二三產業(yè)混合發(fā)展的用地探索過程中存在諸多制度障礙。國家應根據(jù)二三產業(yè)混合用地的特點，鼓勵地方結合地區(qū)土地資源和產業(yè)發(fā)展情況積極探索，從土地管理全流程角度加強規(guī)劃編制、登記管理，完善用地審批、供應，加強供后監(jiān)管等，降低商辦化、房地產化風險。