鄭 琳

(大連海事大學(xué)法學(xué)院,遼寧大連 116026)

在中國(guó)的法律體系中,行政法規(guī)占據(jù)重要比重。如果說行政法規(guī)是一片汪洋大海的話,法律只是漂浮在海面的少數(shù)島嶼。(1)參見王名揚(yáng):《美國(guó)行政法(上)》,中國(guó)法制出版社2007年版,第350頁。相比于法律內(nèi)容的抽象和概括、制定程序的繁縟,行政法規(guī)內(nèi)容更具體和豐富、制定程序也更為快捷。與行政規(guī)章和地方立法相比,行政法規(guī)有更高的法律位階和法律效力,立法權(quán)限和空間效力也更為廣泛。政府面對(duì)新型問題需要立法手段加以解決,而制定法律的時(shí)機(jī)尚不成熟、條件尚不具備時(shí),行政法規(guī)因其制定優(yōu)勢(shì)及其普遍適用的法律效力,就會(huì)成為立法治理的重要依托。這些法規(guī)往往成為法律的先導(dǎo)或前身,為今后制定法律奠定基礎(chǔ)。(2)參見周旺生:《立法學(xué)》,法律出版社2009年版,第267頁。正是因?yàn)橐婪ㄒ?guī)治理的經(jīng)濟(jì)高效,行政法規(guī)的制定數(shù)量呈井噴式增長(zhǎng),然而由此帶來的權(quán)限瓶頸、立法越權(quán)等新問題也日益突出。

在中國(guó),有相當(dāng)數(shù)量行政法規(guī)的制定出臺(tái)是沒有直接上位法依據(jù)的,從而使行政法規(guī)成為該領(lǐng)域立法治理的“最高法律文件”。隨著時(shí)間的推移,行政法規(guī)的“天花板”負(fù)面效果日益明顯。因?yàn)樾滦蛦栴}需要法律的全面規(guī)制,行政法規(guī)的立法權(quán)限畢竟有限,規(guī)制強(qiáng)度不夠,在行政強(qiáng)制、行政處罰等治理手段方面,存在著行政法規(guī)不能設(shè)定的禁區(qū)。在實(shí)踐中存在執(zhí)法部門向法律文本“要權(quán)”的問題。在筆者參與的《中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》)修訂研究工作中,江蘇、浙江等地方海事局普遍提出,《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》在行政強(qiáng)制的設(shè)定方面存在權(quán)限不足的問題,特別是關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定只能由法律設(shè)定,《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》是行政法規(guī),其對(duì)船舶強(qiáng)行拖離的規(guī)定、對(duì)渡口強(qiáng)制拆除的規(guī)定屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行,涉嫌違法。

當(dāng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活和政府治理領(lǐng)域只有行政法規(guī)作為“統(tǒng)領(lǐng)法”時(shí),隨著調(diào)整的法律關(guān)系日臻成熟,行政法規(guī)暴露出來的立法權(quán)限瓶頸就日益突出。此時(shí),為了實(shí)際執(zhí)法的需要,執(zhí)法部門要求行政法規(guī)升格為法律(簡(jiǎn)稱“條例升法”)的呼聲就越來越強(qiáng)烈。然而,是否所有的行政法規(guī)都應(yīng)當(dāng)升格為法律?行政法規(guī)升格為法律背后的法理邏輯是什么?行政法規(guī)升格為法律的條件是什么?爬梳文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),尚未有文章對(duì)此充分討論,存在一定的空白之處。(3)與該主題聯(lián)系密切的主要是國(guó)務(wù)院職權(quán)立法對(duì)于國(guó)家立法權(quán)挑戰(zhàn)的學(xué)術(shù)討論。相關(guān)梳理參見焦洪昌主編:《立法權(quán)的科學(xué)配置》,北京大學(xué)出版社2022年版,第135頁。筆者細(xì)致梳理了中國(guó)當(dāng)前“條例升法”的法律現(xiàn)狀并分析其存在的問題,并結(jié)合筆者參與“內(nèi)河交通安全立法”項(xiàng)目研究的經(jīng)驗(yàn)素材,對(duì)于“條例升法”背后的法理邏輯和實(shí)踐路徑展開學(xué)理研究。

一、游走在法治邊緣的“條例升法”

(一)“條例升法”現(xiàn)狀的梳理

中國(guó)的“條例升法”由來已久,這在法律草案制定之初的立法說明中都有所交代。(4)方法主要是在北大法寶數(shù)據(jù)庫中的“立法資料”中,對(duì)現(xiàn)行有效的法律進(jìn)行立法草案說明的梳理,如果北大法寶數(shù)據(jù)庫沒有收錄相關(guān)法律的立法草案說明,再通過中國(guó)人大網(wǎng)進(jìn)行資料補(bǔ)充。需要注意的是,有些條例本來就是法律,因?yàn)橹贫ǖ帽容^早,立法用語不如現(xiàn)在規(guī)范,比如《城市居民委員會(huì)組織條例》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫條例》《中華人民共和國(guó)人民警察條例》《中華人民共和國(guó)消防條例》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》《中華人民共和國(guó)授予中國(guó)人民解放軍在中國(guó)人民革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期有功人員的勛章獎(jiǎng)?wù)聴l例》等7部條例,不存在通過“條例升法”提高法律位階的問題,所以這些條例不在統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。還有些法律是由部門規(guī)章和(或)規(guī)范性文件升格的,如《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)信托法》《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》,囿于主題主要是討論“條例升法”的相關(guān)問題,而且上述情形占比較少,所以不在討論范圍內(nèi)?！皸l例升法”的立法活動(dòng)最早發(fā)生在1982年,分別是誕生了《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》《中華人民共和國(guó)食品安全法》《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》?！鞍硕椃ā泵鞔_了制定行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院法定職責(zé),隨著行政法規(guī)制定的科學(xué)化和民主化要求越來越高,(5)參見倪娜、譚慶勇:《行政法規(guī)科學(xué)化民主化發(fā)展沿革與展望》,載《中國(guó)行政管理》2022年第4期,第14頁。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)是立法的重要內(nèi)容。(6)參見馮玉軍:《完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系——習(xí)近平立法思想述論》,載《法學(xué)雜志》2016年第5期,第27頁。因此,符合條件的行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)上升為法律。1995年是“條例升法”的最高峰,當(dāng)年有6部行政法規(guī)經(jīng)過立法洗禮,成為法律。次高峰是1988年,“條例升法”的數(shù)量達(dá)到5部。此外,1992年和1997年也有4部行政法規(guī)完成歷史使命,繼而提高立法位階。此后,“條例升法”的步伐有所放緩,但每年基本保持1至2部左右。值得注意的是,“條例升法”的過程,并不都是由一部行政法規(guī)直接升格為法律,有些是由若干行政法規(guī)和部門規(guī)章升格的,即使是行政法規(guī)之間,也存在暫行與否之分。在“條例升法”的64部法律的立法活動(dòng)中,直接由單個(gè)或若干個(gè)緊密相連的條例升格為法律的樣本有36件,占比約56%;由暫行條例升格為法律的樣本有20部,占比約31%;由條例及相關(guān)規(guī)定(部門規(guī)章、規(guī)范性文件等)升格為法律的有8部,占比約13%。

(二)“條例升法”的標(biāo)準(zhǔn)并不清晰

1.“重要性標(biāo)準(zhǔn)”“積極作用標(biāo)準(zhǔn)”“新問題標(biāo)準(zhǔn)”是大部分“條例升法”的重要理由

具體而言,“重要性標(biāo)準(zhǔn)”是指行業(yè)(事業(yè)、工作)立法的重要性,具體包括兩個(gè)方面,一是行業(yè)本身的重要性,如《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法(草案)》就表明,“測(cè)繪業(yè)是國(guó)家重要的信息產(chǎn)業(yè)”;二是法律之于行業(yè)的重要性,如《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法(草案)》就說明,“制定保險(xiǎn)法,對(duì)于適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,規(guī)范保險(xiǎn)活動(dòng),保護(hù)被保險(xiǎn)人和保險(xiǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益,加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理,促進(jìn)保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展,具有十分重要的意義”。

“積極作用標(biāo)準(zhǔn)”是指既有的條例(暫行條例)發(fā)揮的積極作用,取得的實(shí)際成效,是對(duì)舊行政法規(guī)的肯定。如《中華人民共和國(guó)廣告法(草案)》的說明中提及,“國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《廣告管理暫行條例》和《廣告管理?xiàng)l例》,對(duì)于保證廣告業(yè)的健康發(fā)展,發(fā)揮了積極的作用”;《中華人民共和國(guó)航道法(草案)》的說明中也提到,“國(guó)務(wù)院1987年制定施行的《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》,對(duì)航道的保護(hù)和利用發(fā)揮了積極作用”。之所以強(qiáng)調(diào)“積極作用”也是“條例升法”的重要標(biāo)準(zhǔn),是因?yàn)橐延械男姓ㄒ?guī)經(jīng)過多年實(shí)施已經(jīng)積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn),對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)以及法律制定奠定了良好基礎(chǔ)。(7)參見劉風(fēng)景:《行政法規(guī)打包修改的原理與技術(shù)》,載《地方立法研究》2021年第3期,第37頁。

“新問題標(biāo)準(zhǔn)”是指原有的條例在實(shí)施過程中遇到新的情況、新的問題,已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)實(shí)際發(fā)展的需要。法律要隨著時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展,(8)參見公丕祥:《習(xí)近平立法思想論要》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2017年第6期,第3頁。法律發(fā)展遇到的“新問題”可以分為事實(shí)問題和法律問題兩個(gè)層面。事實(shí)問題,是指行業(yè)(事業(yè)、工作)本身發(fā)生了新的變化,如《中華人民共和國(guó)氣象法(草案)》的立法說明中指出氣象工作中的新情況,“氣象專用技術(shù)裝備等重要?dú)庀笤O(shè)施的建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重;氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境遭到破壞的情況比較嚴(yán)重,影響了氣象探測(cè)和氣象預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性……”法律問題,是指原有的行政法規(guī)在規(guī)范性、適應(yīng)性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、完備性、可操作性等方面存在的問題,如《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法(草案)》的立法說明中指出,“有些規(guī)定相互沖突,不夠協(xié)調(diào),行政處罰普遍偏輕,對(duì)市場(chǎng)商品質(zhì)量如何進(jìn)行監(jiān)督基本上未作規(guī)定或者規(guī)定得不夠明確,對(duì)違法行為形不成威懾力量”。當(dāng)然,也有法律草案的立法說明中,將事實(shí)問題和法律問題結(jié)合,如《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法(草案)》在立法說明中指出,“污染仍然十分嚴(yán)重,新的噪聲源又大量增加,城市規(guī)劃和建設(shè)布局不盡合理,加劇了環(huán)境噪聲污染”以及“現(xiàn)行法規(guī)法律責(zé)任方面的規(guī)定偏少,力度不夠,可操作性不夠強(qiáng)”。

2.“國(guó)外立法文本”和“人大代表提出建議或議案”是促成“條例升法”的關(guān)鍵影響因素

首先分析“國(guó)外立法文本”因素,在統(tǒng)計(jì)的64部法律樣本中,有8部法律草案的立法說明提到了國(guó)外立法。中國(guó)作為法制后發(fā)國(guó)家,在立法過程中一直十分重視其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn),這是加速發(fā)展的必由之路。(9)參見張文顯:《論立法中的法律移植》,載《法學(xué)》1996年第1期,第6頁。其實(shí),法律移植是法律發(fā)展的規(guī)律之一。(10)參見何勤華:《法的移植與法的本土化》,載《中國(guó)法學(xué)》2002年第3期,第3頁。如果其他國(guó)家已經(jīng)有了成熟的立法樣本,則是中國(guó)立法可供借鑒的對(duì)象。可以通過立法創(chuàng)設(shè)制度實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。(11)參見信春鷹:《法律移植的理論與實(shí)踐》,載《北方法學(xué)》2007年第3期,第5頁。對(duì)于國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)的表述,可以分為概括式和列舉式兩種。采用概括式的如《中華人民共和國(guó)煙草專賣法(草案)》,其在立法說明中強(qiáng)調(diào),“世界上大多數(shù)國(guó)家,特別是發(fā)展中國(guó)家,都對(duì)煙草制品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)加以嚴(yán)格控制,其中許多國(guó)家是通過立法的形式,確立了專賣制度”;采用列舉式的如《中華人民共和國(guó)證券投資基金法(草案)》,其立法說明中提到,“美國(guó)有投資公司法和投資顧問法,日本有證券投資信托法,韓國(guó)有投資信托業(yè)法”;也有列舉式和概括式相結(jié)合的,如《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法(草案)》的立法說明中,先提到《日本公認(rèn)會(huì)計(jì)士法》《新加坡會(huì)計(jì)師法》,后提到加拿大、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)有注冊(cè)會(huì)計(jì)師的專門立法。

其次分析“人大代表提出建議或議案”因素,中國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家,人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的政權(quán)組織形式,(12)參見許崇德、胡錦光主編:《憲法》(第7版),中國(guó)人民大學(xué)出版社2021年版,第112頁。人大代表議案在中國(guó)的政治生活中發(fā)揮著重要作用。特別是全國(guó)人大代表的議案,會(huì)影響全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃的編制,影響法律草案的內(nèi)容,當(dāng)然也督促立法機(jī)關(guān)解決立法實(shí)踐中存在的問題。(13)參見邢斌文:《全國(guó)人大代表立法提案的實(shí)證研究——基于〈全國(guó)人大常委會(huì)公報(bào)〉(1983—2015)》,載姜明安主編:《行政法論叢(第20卷)》,法律出版社2017年版,第194頁。在立法活動(dòng)中,人大代表提出的建議或議案,深刻影響著立法過程的推進(jìn)。在《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》(簡(jiǎn)稱《產(chǎn)品質(zhì)量法》)、《中華人民共和國(guó)航道法》(簡(jiǎn)稱《航道法》)、《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》(簡(jiǎn)稱《特種設(shè)備安全法》)、《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等法律的制定過程中,皆有人大代表提出建議或議案的身影,客觀上推動(dòng)了法律的誕生。

3.被忽視的“立法權(quán)限要素”

當(dāng)行政法規(guī)的立法權(quán)限不夠,而涉及的問題又需要立法調(diào)整時(shí),行政法規(guī)亟待升格為法律。在筆者看來,立法權(quán)限是“條例升法”的核心要義。不過,通過“條例升法”而來的64部法律中真正觸及立法權(quán)限問題的只有8部。

其中有5部是受“稅收法定原則”約束,屬于法律保留事項(xiàng)。稅收領(lǐng)域是“條例升法”數(shù)量最多的領(lǐng)域。當(dāng)然這有其歷史原因,在改革開放初期要吸引外資,稅種稅率是動(dòng)態(tài)的,而法律是穩(wěn)定的,不能朝令夕改,所以只能通過授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的形式先進(jìn)行涉稅立法。但縱觀各國(guó),涉稅立法都是議會(huì)制定的,《中華人民共和國(guó)憲法》(簡(jiǎn)稱《憲法》)第56條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?！币婪{稅是公民的憲法義務(wù),而且是由人大決定的。(14)參見喬曉陽:《涉及稅收的行政法規(guī)應(yīng)逐漸升格為法律》,載《中國(guó)人大》2016年第18期,第33頁。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“落實(shí)稅收法定原則”,此處所謂的“法律”,僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。(15)參見于吶洋:《將涉及稅收的行政法規(guī)上升為法律》,載《法制日?qǐng)?bào)》2013年12月14日,第3版。2015年《中華人民共和國(guó)立法法》(簡(jiǎn)稱《立法法》)修改,在法律專屬事項(xiàng)的第8條第6項(xiàng)中專設(shè)一項(xiàng)稅收基本制度,意味著稅收立法權(quán)中的核心權(quán)力已回歸最高權(quán)力機(jī)關(guān),稅收法定原則在中國(guó)逐漸明確并得到落實(shí)。(16)參見徐向華主編:《立法學(xué)教程》,北京大學(xué)出版社2017年版,第132頁。所以,涉稅領(lǐng)域的行政法規(guī)逐步升格為法律,也就成為必然。

另外有2部涉及到民事法律制度,根據(jù)《立法法》的規(guī)定,民事基本制度要由專門法律來規(guī)定,行政法規(guī)無權(quán)對(duì)民事活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整?！吨腥A人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法(草案)》的說明中提到,“發(fā)生特種設(shè)備事故造成損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任需要法律予以規(guī)范”?！吨腥A人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法(草案)》的立法說明中強(qiáng)調(diào),“管道在建設(shè)、巡護(hù)、檢測(cè)、搶修過程中,與管道沿線土地或者設(shè)施的所有權(quán)人或者使用權(quán)人發(fā)生大量的民事法律關(guān)系”。還有1部是涉及國(guó)家機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān))的權(quán)責(zé)問題,需要法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法(草案)》的說明中提出,“條例作為一個(gè)行政法規(guī),在權(quán)責(zé)問題上,只規(guī)定了各級(jí)人民政府、各主管部門以及各單位的預(yù)算管理職權(quán),不可能規(guī)定各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算管理職權(quán)及其對(duì)政府預(yù)算行為的監(jiān)督和制約”。

4.其他因素的考慮

一是國(guó)家機(jī)關(guān)的重視。全國(guó)人大專門委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及其職能部門等機(jī)關(guān)的重視,客觀上會(huì)加速立法進(jìn)程。在《產(chǎn)品質(zhì)量法》的出臺(tái)過程中,《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法(草案)》的立法說明中提到:“全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)要求國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局抓緊調(diào)查研究,盡快完成這個(gè)法律的起草工作。全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃已將制定產(chǎn)品質(zhì)量法列入1993年3月以前出臺(tái)的立法項(xiàng)目之一。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志也再三指示:產(chǎn)品質(zhì)量法要盡快出臺(tái)?！?/p>

二是對(duì)公民權(quán)益的法律保護(hù)。公民的基本權(quán)利,需要國(guó)家立法保護(hù)。(17)參見李海平:《基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù):從客觀價(jià)值到主觀權(quán)利》,載《法學(xué)研究》2021年第4期,第39頁?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法(草案)》在立法說明中指出:“對(duì)環(huán)境噪聲污染進(jìn)行控制和管理,經(jīng)常涉及公民的權(quán)利和義務(wù),從建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的要求著眼,適時(shí)將《噪聲條例》升格為法律,對(duì)保護(hù)公民的合法權(quán)益也是必要的?！?/p>

三是基本制度和重大問題需要法律的全面系統(tǒng)規(guī)定?！胺ㄖ问菄?guó)家治理的基本方式”,(18)張文顯:《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期,第5頁?！碍h(huán)境治理體系是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要方面”。(19)劉長(zhǎng)興:《現(xiàn)代環(huán)境治理體系的法律責(zé)任基礎(chǔ)及構(gòu)造》,載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第11期,第34頁?！吨腥A人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法(草案)》在立法說明中強(qiáng)調(diào):“加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè),制定一部固體廢物污染環(huán)境防治的法律,全面、系統(tǒng)地規(guī)定防治固體廢物污染環(huán)境的基本原則、制度、政策和措施及監(jiān)督管理體制、法律責(zé)任,將固體廢物污染環(huán)境防治進(jìn)一步納入法制化的軌道,是十分必要和非常迫切的。”

四是法律效力亟待提高。在中國(guó)法律體系中,作為制憲權(quán)行使標(biāo)志的憲法具有最高法律效力,(20)參見王世濤:《憲法最高法律效力規(guī)范分析》,載《比較法研究》2022年第2期,第149頁。其次是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律?！吨腥A人民共和國(guó)稅收征收管理法(草案)》在立法說明中指出:“無論對(duì)內(nèi)對(duì)外都需將現(xiàn)行稅收征管法規(guī)的內(nèi)容通過立法升格為國(guó)家法律,以提高法律效力?！贝送?《中華人民共和國(guó)反洗錢法》《特種設(shè)備安全法》兩部法律草案的立法說明中也都指出原有行政法規(guī)法律效力低、適用范圍窄、強(qiáng)制性不夠等問題。

五是統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治。(21)參見黃進(jìn):《論統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2022年第12期,第84頁。中國(guó)十分重視涉外立法,涉外性較強(qiáng)的領(lǐng)域會(huì)優(yōu)先考慮制定法律。如對(duì)外資企業(yè)所得稅的立法,中國(guó)就采用的是法律的立法形式,而對(duì)內(nèi)資企業(yè)所得稅則采用的是行政法規(guī)的立法形式,這就造成二者之間差異較大的問題?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法(草案)》在立法說明中就指明:“現(xiàn)行內(nèi)資稅法、外資稅法差異較大,造成企業(yè)之間稅負(fù)不平、苦樂不均……有必要盡快統(tǒng)一內(nèi)資、外資企業(yè)所得稅?！?/p>

通過對(duì)上述法律文本的梳理和分析可以看出,“條例升法”并沒有一個(gè)十分清晰的標(biāo)準(zhǔn)。即使是在大多數(shù)“條例升法”過程中都會(huì)提到的“重要性標(biāo)準(zhǔn)”“積極作用標(biāo)準(zhǔn)”和“新問題標(biāo)準(zhǔn)”,也并非是充分條件。因?yàn)樯鲜鰳?biāo)準(zhǔn),也可以通過修訂行政法規(guī)的方式予以實(shí)現(xiàn)?！皣?guó)外立法文本”和“人大代表提出建議或議案”只是影響因素。國(guó)外有相關(guān)立法,中國(guó)就一定也要立法嗎?二者之間并沒有必然聯(lián)系。同理,人大代表提出的建議或議案并沒有法律的約束力,并不是人大代表提了議案就一定要立法。真正只有通過“條例升法”才能解決的,其實(shí)是立法權(quán)限。然而該標(biāo)準(zhǔn)在“條例升法”過程中并沒有受到充分重視,在法律草案的立法說明中鮮有提及。而在其他考慮的因素中,個(gè)別法律草案的立法說明中提到的法律效力問題(適用范圍、強(qiáng)制力),也是“條例升法”的必要考慮因素。

值得注意的是,法律文本的爬梳與實(shí)踐調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)素材對(duì)于“條例升法”的側(cè)重也不一致,實(shí)踐中呼吁“條例升法”,多是聚焦于行政法規(guī)在行政強(qiáng)制方面(包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行)的短板,行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力被束縛以及在征收、征用方面的權(quán)限缺失。(22)《立法法》第11條規(guī)定:“下列事項(xiàng)只能制定法律:……(七)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用……”舉例而言,在內(nèi)河交通中,非國(guó)有船舶占大多數(shù),而在內(nèi)河險(xiǎn)情、事故、突發(fā)事件的應(yīng)急搶險(xiǎn)中,往往會(huì)臨時(shí)征用非國(guó)有船舶參與搶險(xiǎn)。然而《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》作為行政法規(guī),卻無法對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。而這些必須要通過制定法律才能解決的實(shí)際問題,在“條例升法”法律草案的立法說明中并沒有涉及。

(三)“條例替法”的情況泛濫

中國(guó)的行政法規(guī)可以分為兩種類型,一種是執(zhí)行性(實(shí)施性)法規(guī),有明確的法律依據(jù);另一種是創(chuàng)制性法規(guī),沒有明確的上位法依據(jù)。通過梳理中國(guó)現(xiàn)行有效的602部行政法規(guī)可以發(fā)現(xiàn),有248部行政法規(guī)在第1條有類似“根據(jù)某法,制定本條例”的表述,可以將其歸納入執(zhí)行性法規(guī)中。還有354部行政法規(guī)在第1條沒有相關(guān)表述,可以將其納入創(chuàng)制性法規(guī)中。(23)統(tǒng)計(jì)截止時(shí)間為2023年9月20日。需要說明的是,在統(tǒng)計(jì)的法規(guī)文本中,有類似“根據(jù)憲法和(或)組織法,制定本條例”的表述,由于憲法和組織法(國(guó)務(wù)院組織法和地方組織法)不是明確的法律依據(jù),所以執(zhí)行性法規(guī)的統(tǒng)計(jì)中沒有將其納入。

1.執(zhí)行性法規(guī)的占比不足一半,創(chuàng)制性法規(guī)占較大比重

執(zhí)行性法規(guī)可以進(jìn)一步細(xì)分為整體執(zhí)行性法規(guī)和部分執(zhí)行性法規(guī)。整體執(zhí)行性法規(guī),是行政法規(guī)對(duì)法律的全面細(xì)化、補(bǔ)充和具體化,一般表述為某法的實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則,如《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)反間諜法實(shí)施細(xì)則》。部分執(zhí)行性法規(guī),是行政法規(guī)有直接或間接相關(guān)的上位法依據(jù),行政法規(guī)據(jù)此制定。如《血吸蟲病防治條例》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》和《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》制定的;《中華人民共和國(guó)漁港水域交通安全管理?xiàng)l例》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第48條制定的。國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),雖然在非執(zhí)行領(lǐng)域可以享有一定自主空間,(24)參見王貴松:《國(guó)務(wù)院的憲法地位》,載《中外法學(xué)》2021年第1期,第203頁。但是其制定的行政法規(guī)理應(yīng)大部分屬于執(zhí)行性法規(guī)。然而即使將整體執(zhí)行性法規(guī)和部分執(zhí)行性法規(guī)結(jié)合統(tǒng)計(jì),其數(shù)量仍然不足現(xiàn)行有效行政法規(guī)的一半。

中國(guó)有數(shù)量龐大的行政法規(guī)是在沒有明確法律依據(jù)的前提下制定的,即創(chuàng)制性法規(guī),約占總數(shù)的59%。如果說在立法初期,因?yàn)橹贫ǚ傻臈l件不成熟,但行業(yè)又亟待立法的規(guī)范和引導(dǎo),通過行政法規(guī)先行先試,積累立法經(jīng)驗(yàn),是一種權(quán)宜之計(jì)的話,在法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)成熟的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)及時(shí)將其升格為法律。反之,創(chuàng)制性法規(guī)只是修訂而不升法的話,就會(huì)導(dǎo)致數(shù)量不斷膨脹,形成“條例替法”的現(xiàn)象。其實(shí)對(duì)于創(chuàng)制性法規(guī)在修訂時(shí),是繼續(xù)保持原法律位階還是升格為法律,就面臨著抉擇問題。例如,在啟動(dòng)修改《政府信息公開條例》時(shí),有學(xué)者提出,為了更好地發(fā)揮政府信息公開制度作用,有必要適時(shí)出臺(tái)“中華人民共和國(guó)政府信息公開法”。(25)參見程琥:《〈政府信息公開條例〉的修改》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期,第81頁。再如,在行業(yè)屬性比較強(qiáng)的《中華人民共和國(guó)船員條例》(簡(jiǎn)稱《船員條例》)修改過程中,呼吁制定“中華人民共和國(guó)船員法”(簡(jiǎn)稱“船員法”)的聲音同樣高漲。(26)參見楊培舉:《海洋強(qiáng)國(guó)呼喚船員立法》,載《中國(guó)船檢》2013年第8期,第22頁。不過上述兩部行政法規(guī)至今未能升法成功。

2.“條例替法”不利于法治建設(shè)

原有的創(chuàng)制性行政法規(guī)不能及時(shí)升格為法律,新的行業(yè)立法慣性采用行政法規(guī)的立法形式,導(dǎo)致創(chuàng)制性法規(guī)數(shù)量超過執(zhí)行性法規(guī)并實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了法律的作用,筆者將這種情況稱為“條例替法”。“條例替法”情形泛濫,本質(zhì)上是一種立法不作為,(27)筆者認(rèn)為,立法不僅包括立法創(chuàng)制、修訂及廢止活動(dòng),還包括“條例升法”。逾越期限,沒有及時(shí)完成“條例升法”,屬于濫用立法裁量權(quán),沒有履行立法義務(wù),構(gòu)成立法不作為。參見于立深:《行政立法不作為研究》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2011年第2期,第74頁;周佑勇、尚海龍:《論行政立法不作為違法——基于法律文本的解析》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第5期,第55頁。其實(shí)是對(duì)法治的戕害,主要后果如下。

一是影響立法質(zhì)量。法律的制定程序比行政法規(guī)更嚴(yán)格,要經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)多次審議。因此,法律的立法質(zhì)量一般要高于行政法規(guī)。大規(guī)模的“條例替法”必然會(huì)導(dǎo)致立法質(zhì)量的滑坡。

二是影響執(zhí)法效果。行政法規(guī)的立法創(chuàng)制能力有限,有些只能由法律設(shè)定的事項(xiàng),行政法規(guī)無權(quán)涉及。這就導(dǎo)致在實(shí)際執(zhí)法過程中,在只有行政法規(guī)作為“龍頭法”的情況下,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)陷入執(zhí)法手段不足的困境,客觀上影響執(zhí)法效果。

三是影響司法的結(jié)果。行政法規(guī)在法律效力、適用范圍和強(qiáng)制力方面都要低于法律。在法官審理案件過程中,如果產(chǎn)生法律沖突,根據(jù)上位法要優(yōu)于下位法的法律適用原則,最終適用法律而非行政法規(guī)就可能影響司法的結(jié)果。

四是降低權(quán)利的保護(hù)水準(zhǔn)。行政法規(guī)雖然是以國(guó)務(wù)院令的形式發(fā)布,但其實(shí)草案的制定主體主要還是各部委。在行政立法的過程中,各部委必然要考慮到部門利益,特別是從執(zhí)法的角度出發(fā),經(jīng)常會(huì)作出有利于自身的規(guī)定,這其實(shí)會(huì)影響到行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù),降低公民基本權(quán)利的保護(hù)水準(zhǔn)。雖然法律的制定,也有可能出現(xiàn)類似問題,但由于多主體的參與、立法利益的博弈、程序上的時(shí)間“拉鋸戰(zhàn)”,客觀上能掣肘部門立法的利益追求,最大程度上保護(hù)公民的合法權(quán)益。

“‘條例升法’的標(biāo)準(zhǔn)不清晰”和“‘條例替法’的情況泛濫”導(dǎo)致行政法規(guī)升格為法律的工作始終游走在法治的邊緣。改進(jìn)“條例升法”的工作,前提是需要理解“條例升法”背后的法理邏輯。

二、“條例升法”:創(chuàng)制性法規(guī)作為法律的試驗(yàn)性立法歸宿

(一)國(guó)務(wù)院職權(quán)立法發(fā)揮著試驗(yàn)性立法的功能

《立法法》第72條第2款已明確,行政法規(guī)可以就《憲法》第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)作出規(guī)定。這一條款也成為國(guó)務(wù)院職權(quán)立法、制定創(chuàng)制性法規(guī)的法律依據(jù)。換言之,需要升格為法律的行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的產(chǎn)物。正確理解國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的功能,是洞悉“條例升法”背后法理邏輯的理論前提。

雖然關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的存廢學(xué)界爭(zhēng)論已久,(28)近幾年相關(guān)代表性文獻(xiàn)參見王貴松:《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》,載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期,第109-129頁;謝立斌:《論國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法權(quán)》,載《政法論壇》2018年第6期,第100頁;門中敬:《“立法”和“行政”概念的憲法解釋》,載《政法論壇》2019年第5期,第47-48頁。但中國(guó)憲法上的議行復(fù)合結(jié)構(gòu),(29)參見杜強(qiáng)強(qiáng):《論我國(guó)憲法上的議行復(fù)合結(jié)構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2023年第4期,第40頁。使得國(guó)務(wù)院職權(quán)立法在立法進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。在改革開放初期,許多領(lǐng)域存在法律空白的情況下,國(guó)務(wù)院通過職權(quán)立法先行先試積累立法經(jīng)驗(yàn),減少認(rèn)知偏差和風(fēng)險(xiǎn)誤判。(30)Rob van Gestel &Gijs van Dijck, Better Regulation Through Experimental Legislation, European Public Law, Vol.17:539, p.543(2011).在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,面對(duì)日益復(fù)雜且多元化的行政任務(wù)以及不斷涌現(xiàn)的新興事物,在制定法律條件不成熟和資源不夠的情況下,國(guó)務(wù)院可通過職權(quán)立法先行予以規(guī)制,為法律的進(jìn)一步出臺(tái)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而關(guān)于試驗(yàn)性立法,目前學(xué)界主要是關(guān)注到《立法法》第16條,即“暫停適用法律條文”,即使有學(xué)者注意到行政法規(guī)也有試驗(yàn)性立法的功能,也多指的是《立法法》第12條,即“授權(quán)行政機(jī)關(guān)暫行立法”。(31)參見李丹陽:《試驗(yàn)性立法的中國(guó)實(shí)踐》,載《學(xué)習(xí)與探索》2016年第2期,第72頁;楊登峰:《改革試驗(yàn)法治建設(shè)的主要問題與任務(wù)》,載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第2期,第2頁。其實(shí),《立法法》第72條關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)立法的規(guī)定,客觀上承載著試驗(yàn)性立法的功能。通過上文的法律梳理也可以發(fā)現(xiàn),在298部法律中,有至少64部法律是通過“條例升法”而來,占比約21.5%,說明行政法規(guī)發(fā)揮著試驗(yàn)性立法的作用。此外,在598部行政法規(guī)中,有352部是在沒有明確法律依據(jù)的情況下制定的,占比約58.9%,不可否認(rèn),這些條例現(xiàn)在承擔(dān)著試驗(yàn)性立法的工作,未來有相當(dāng)一部分會(huì)升格為法律。

(二)“條例升法”是國(guó)家從行政國(guó)邁向法治國(guó)的標(biāo)志

不可否認(rèn),行政立法具有高效的特點(diǎn),能夠及時(shí)對(duì)新興領(lǐng)域和公共事件作出回應(yīng)。但是,其帶來的問題也很突出,因?yàn)槊裰餍缘南鄬?duì)缺失,當(dāng)行政法規(guī)越來越多地承擔(dān)著法律的角色并不斷擠壓法律的空間,對(duì)中國(guó)的人民代表大會(huì)制度和人民主權(quán)原則其實(shí)是有所損害的,長(zhǎng)久來看是不利于國(guó)家法治建設(shè)的。對(duì)于國(guó)務(wù)院職權(quán)立法制定的創(chuàng)制性法規(guī),應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行“條例升法”的立法活動(dòng),以彌補(bǔ)民主正當(dāng)性的不足。

從世界歷史發(fā)展的角度來看,工業(yè)革命后,社會(huì)的急劇變化需要國(guó)家的積極干預(yù),國(guó)家從消極的不作為轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的作為,國(guó)家也隨之從“夜警國(guó)家”進(jìn)入“行政國(guó)家”?！靶姓?guó)”時(shí)代,行政的觸角幾乎觸及到生活的方方面面,從“搖籃”到“墳?zāi)埂倍茧x不開國(guó)家行政。國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變和行政活動(dòng)的擴(kuò)張,引發(fā)了行政方式的重大變革。(32)參見趙宏:《法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論與制度實(shí)踐研究》,法律出版社2012年版,第27頁。除了傳統(tǒng)關(guān)注的從秩序行政走向給付行政,政府在充分行使管理權(quán)的同時(shí),也要一定條件下的決策權(quán),即制定和發(fā)布具有法律效力的規(guī)范性文件的權(quán)力。(33)參見鄧世豹主編:《立法學(xué):原理與技術(shù)》,中山大學(xué)出版社2016年版,第137頁。行政立法活動(dòng)成為“行政國(guó)家”的重要標(biāo)志,意味著立法權(quán)不是議會(huì)的獨(dú)占權(quán)力。

進(jìn)入“法治國(guó)”時(shí)代,政府獲得議會(huì)授權(quán)才能立法是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家的主要法治規(guī)律?！兜聡?guó)基本法》第80條規(guī)定:“聯(lián)邦政府、聯(lián)邦部長(zhǎng)或州政府可經(jīng)法律授權(quán)制定具有法律效力的法規(guī)?！庇纱丝梢?在德國(guó),行政機(jī)關(guān)立法必須要有具體的法律授權(quán),而這里的“法律”僅限于“成文法”,不包括習(xí)慣法和普通法。(34)參見劉兆興、孫瑜、董禮勝:《德國(guó)行政法——與中國(guó)的比較》,世界知識(shí)出版社2000年版,第138頁。《日本憲法》第65條規(guī)定:“行政權(quán)屬于內(nèi)閣”;第73條第6項(xiàng)規(guī)定:“內(nèi)閣除執(zhí)行一般行政事務(wù)外,執(zhí)行下列各項(xiàng)事務(wù):為實(shí)施本憲法及法律的規(guī)定而制定政令。但在此種政令中,除法律特別授權(quán)者外,不得制定罰則?！薄度毡緫椃ā分械囊?guī)定預(yù)定了委任憲法的存在。(35)參見[日]鹽野宏:《行政法總論》,楊建順譯,北京大學(xué)出版社2008年版,第62頁。在日本,只允許基于議會(huì)立法授權(quán)的行政立法,是其憲法下的共識(shí)。(36)參見[日]平岡久:《行政立法與行政基準(zhǔn)》,宇芳譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版,第26頁。《美國(guó)憲法》第1條第1款規(guī)定:“本憲法所授予的全部立法權(quán)均屬于由參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)?！庇墒怯^之,聯(lián)邦憲法規(guī)定全部立法權(quán)力屬于國(guó)會(huì),行政機(jī)關(guān)通過制定法規(guī)決定公民的權(quán)利和義務(wù),是行使立法權(quán)力,這種權(quán)力只能由國(guó)會(huì)委任。美國(guó)行政機(jī)關(guān)一旦得到國(guó)會(huì)委任的立法權(quán)力以后,在符合授權(quán)法的范圍內(nèi),有權(quán)制定一切必要的和合理的法規(guī)。(37)參見王名揚(yáng):《美國(guó)行政法(上)》,中國(guó)法制出版社2007年版,第349-350頁。英國(guó)行政機(jī)關(guān)制定行政管理法規(guī)的權(quán)力主要是根據(jù)議會(huì)授權(quán)的委任立法,這也是議會(huì)享有最高立法權(quán)的表現(xiàn)。(38)參見王名揚(yáng):《英國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版,第108頁。委任立法的使命是執(zhí)行議會(huì)立法的規(guī)定和(或)根據(jù)授權(quán)制定細(xì)化規(guī)定。(39)參見[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼:《英國(guó)行政法教科書》,楊偉東譯,北京大學(xué)出版社2007年版,第137頁。

唯一例外的是法國(guó),1958年《法國(guó)憲法》第34條列舉了國(guó)會(huì)立法的范圍?！斗▏?guó)憲法》第37條規(guī)定,凡在第34條列舉范圍以外的事項(xiàng)都屬于條例的范圍。該條例又被稱為自主條例,不需要法律的根據(jù),只有中央政府根據(jù)憲法規(guī)定享有制定自主條例的權(quán)力。(40)參見王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,中國(guó)法制出版社2007年版,第141-143頁?！斗▏?guó)憲法》也是學(xué)者證成中國(guó)國(guó)務(wù)院職權(quán)立法合法性和正當(dāng)性經(jīng)常比附的域外經(jīng)驗(yàn)。但值得注意的是,《法國(guó)憲法》之所以為行政立法不需要法律授權(quán)留有空間,與當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景有關(guān)。彼時(shí)法國(guó)的行政權(quán)相對(duì)弱小,而國(guó)家的發(fā)展又需要行政權(quán)的強(qiáng)有力整合。法國(guó)還處于“行政國(guó)家”建立與發(fā)展時(shí)期,為行政立法留有空間,是服務(wù)國(guó)家建設(shè)的需要。相比于德國(guó)和日本對(duì)于法治的尊崇和對(duì)行政權(quán)的相對(duì)抑制,以及英國(guó)和美國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的法治傳統(tǒng),法國(guó)具有一定的特殊性。即便如此,法國(guó)的自主條例還要受到行政法官的監(jiān)督,以檢查是否違反憲法原則和法的普遍原則,(41)參見[法]古斯塔夫·佩澤爾:《法國(guó)行政法》,廖坤明、周潔譯,張凝校,國(guó)家行政學(xué)院出版社2002年版,第80頁。這也是額外的約束機(jī)制。

相比而言,中國(guó)進(jìn)入“行政國(guó)家”的時(shí)期要晚于西方國(guó)家。中華人民共和國(guó)成立后,基于當(dāng)時(shí)的國(guó)情,“五四憲法”沒有明確賦予國(guó)務(wù)院行政立法權(quán),只是根據(jù)實(shí)際需要頒布了規(guī)范性文件。(42)參見楊臨宏:《立法學(xué):原理、程序、制度與技術(shù)》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2020年版,第179頁。改革開放以后,社會(huì)層面發(fā)生巨大變化,政府的積極作用日益突出,“行政國(guó)”的特征逐漸凸顯?！鞍硕椃ā睂?duì)國(guó)務(wù)院的行政立法權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,在許多法律尚未覆蓋的“空白”領(lǐng)域,國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)只能先行制定,(43)參見劉莘:《行政立法研究》,法律出版社2014年版,第62頁。導(dǎo)致行政立法的數(shù)量日漸攀升。不過值得注意的是,2011年時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成,2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》審議通過。依靠國(guó)務(wù)院職權(quán)立法回應(yīng)社會(huì)治理需求的“行政國(guó)”時(shí)代已經(jīng)過去,依法治國(guó)的新時(shí)代正在開啟。“法治國(guó)”時(shí)代,需要國(guó)家依憲立法(44)需要強(qiáng)調(diào)的是,《憲法》第89條規(guī)定:“根據(jù)憲法和法律,制定行政法規(guī)。”這里的法律只能是具體明確的行為法,而非組織法,否則還會(huì)為國(guó)務(wù)院職權(quán)立法留有一定空間。因此,有關(guān)教科書中認(rèn)為“國(guó)務(wù)院也可以直接依據(jù)憲法和組織法的規(guī)定進(jìn)行立法”的觀點(diǎn)值得商榷。參見高軒主編:《立法學(xué)簡(jiǎn)明教程》,暨南大學(xué)出版社2020年版,第39頁。和依法立法,政府的創(chuàng)制性立法應(yīng)當(dāng)是人大授權(quán)后的立法,前期沒有授權(quán)的國(guó)務(wù)院職權(quán)立法應(yīng)當(dāng)通過“條例升法”活動(dòng)及早成為法律。

“條例升法”的本質(zhì)是創(chuàng)制性法規(guī)作為法律的試驗(yàn)性立法歸宿。國(guó)務(wù)院職權(quán)立法實(shí)際發(fā)揮著試驗(yàn)性立法功能與《立法法》相關(guān)條文設(shè)計(jì)存在一定張力,在由“行政國(guó)”邁向“法治國(guó)”的征途上,需要予以法治構(gòu)造。

三、“條例升法”的標(biāo)準(zhǔn)歸納

(一)《立法法》第72條的適用方案

1.激活授權(quán)立法條款

行政立法,根據(jù)取得方式的不同可以分為職權(quán)立法和授權(quán)立法,根據(jù)功能不同又可以分為執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法。(45)參見喬曉陽主編:《中華人民共和國(guó)立法法講話》(修訂版),中國(guó)民主法制出版社2008年版,第211頁?！读⒎ǚā返?2條其實(shí)將行政法規(guī)分為三類:執(zhí)行性法規(guī)、職權(quán)性法規(guī)和授權(quán)性法規(guī)。執(zhí)行性法規(guī)向來爭(zhēng)議不大,行政法規(guī)貫徹實(shí)施法律,是行政法規(guī)的應(yīng)有之義。爭(zhēng)議最多的是國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法,面臨著合法性與正當(dāng)性拷問。授權(quán)性法規(guī),即全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定法律,具備合法性與正當(dāng)性的前提。關(guān)鍵在于立法實(shí)踐中,全國(guó)人大及其常委會(huì)怠于使用這一立法工具,導(dǎo)致國(guó)務(wù)院更傾向于通過職權(quán)立法的手段進(jìn)行立法試驗(yàn),從而使《立法法》第72條第3款關(guān)于授權(quán)性法規(guī)的規(guī)定被虛置。為了激活《立法法》第72條第3款的規(guī)定,減少國(guó)務(wù)院職權(quán)立法條款的頻繁適用帶來的合法性和正當(dāng)性危機(jī),“從行政立法與法律的關(guān)系上,將行政立法分為執(zhí)行立法與授權(quán)立法”,(46)王貴松:《論法律的法規(guī)創(chuàng)造力》,載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期,第129頁。在實(shí)踐中重點(diǎn)適用執(zhí)行性法規(guī)和授權(quán)性法規(guī)兩種類型。

2.從職權(quán)立法向授權(quán)立法過渡,并設(shè)置一定試驗(yàn)期限

雖然國(guó)務(wù)院職權(quán)立法發(fā)揮著重要的試驗(yàn)性立法的功能,但是當(dāng)下國(guó)務(wù)院職權(quán)立法過于頻繁使用,導(dǎo)致“條例替法”的現(xiàn)象發(fā)生,行政邏輯主導(dǎo)法律邏輯,會(huì)對(duì)中國(guó)法治體系的健康發(fā)展產(chǎn)生消極影響。中國(guó)的試驗(yàn)性立法,特別是創(chuàng)制性先行先試,如果減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù),其實(shí)是需要全國(guó)人大及其常委會(huì)作出授權(quán)決定的。(47)參見楊登峰:《先行先試授權(quán)與否的判斷依據(jù)》,載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期,第123頁。既然國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法實(shí)際承擔(dān)著試驗(yàn)性立法的功能,由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出授權(quán)決定后,國(guó)務(wù)院再制定行政法規(guī),就可以避免問題的產(chǎn)生。當(dāng)然,這也意味著國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法已經(jīng)悄然轉(zhuǎn)為授權(quán)立法。不過這是有歷史根據(jù)的,1984年和1985年全國(guó)人大及其常委會(huì)就對(duì)國(guó)務(wù)院在稅收以及經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面進(jìn)行過兩次專門授權(quán),(48)參見《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》(1984);《中華人民共和國(guó)第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》(1985)。國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)決定,在法律還沒有制定的情況下,先行制定行政法規(guī)。(49)參見陳斯喜:《論我國(guó)立法權(quán)限的劃分》,載《中國(guó)法學(xué)》1995年第1期,第16頁。后來的實(shí)踐也證明,涉稅法規(guī)逐步升格為法律。試驗(yàn)性立法應(yīng)當(dāng)要設(shè)置一定的期限或稱有效期制度,(50)Sofia Ranchordás,Sunset Clauses and Experimental Regulations: Blessing or Curse for Legal Certainty, Statute Law Review, Vol.36: 28, p.33(2015).既然是試驗(yàn),也可能被證明不成功或因立法情勢(shì)變化,導(dǎo)致不再需要該法而需要及時(shí)清理并廢止。

3.及時(shí)進(jìn)行升法評(píng)估

從職權(quán)立法向授權(quán)立法過渡的過程并非是一蹴而就的,這就要求目前由國(guó)務(wù)院職權(quán)立法制定的行政法規(guī)及時(shí)升格為法律?！皸l例升法”需要進(jìn)行升法評(píng)估,(51)Sofia Ranchordás, Innovation-friendly Regulation: The Sunset of Regulation, the Sunrise of Innovation, Jurimetrics: The Journal of Law, Science &Technology,Vol.55: 201, p.220(2015).評(píng)估的時(shí)間點(diǎn)一般是在條例需要修訂時(shí)。條例如果實(shí)施一定時(shí)間存在不適應(yīng)性和滯后性,需要以制定法律的形式予以完善,而且實(shí)踐中執(zhí)法部門的立法呼聲比較強(qiáng)烈時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮為將行政法規(guī)升格為法律作全面、系統(tǒng)、深入的立法評(píng)估。以筆者參與的內(nèi)河交通安全的立法實(shí)踐為例,為使“中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全法”的出臺(tái)具備堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),筆者所在團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了較為詳細(xì)的立法評(píng)估,(52)這里主要是立法前評(píng)估,主要評(píng)估立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性。參見席濤:《立法評(píng)估:評(píng)估什么和如何評(píng)估(上)——以中國(guó)立法評(píng)估為例》,載《政法論壇》2012年第5期,第59頁。涉及《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》的整體評(píng)價(jià)、合法性與協(xié)調(diào)性評(píng)估、合理性和可操作性評(píng)估、與國(guó)際和其他國(guó)家立法的比較分析以及立法的必要性和可行性等方面的評(píng)估。及時(shí)升法評(píng)估,主要是聚焦法律制度層面存在的問題,因?yàn)樾枰ㄟ^制定法律解決的,一般不涉及執(zhí)行層面的問題。

(二)“條例升法”的梯度標(biāo)準(zhǔn)

1.前提標(biāo)準(zhǔn):主要是創(chuàng)制性法規(guī)

“條例升法”主要是針對(duì)國(guó)務(wù)院現(xiàn)有的職權(quán)立法制定的創(chuàng)制性法規(guī)而言。這部分類型的法規(guī)在中國(guó)的行政法規(guī)中占相當(dāng)大的比重。因?yàn)榍啡比珖?guó)人大及其常委會(huì)授權(quán),而創(chuàng)制性法規(guī)又實(shí)際承擔(dān)著試驗(yàn)性立法的功能,已經(jīng)偏離了行政法規(guī)的立法屬性。正如前文所闡述的,“條例升法”是試驗(yàn)性立法的歸宿。特別是針對(duì)這部分類型的行政法規(guī),很多已經(jīng)完成了時(shí)代要求的立法使命,在依法治國(guó)建設(shè)的征程上,應(yīng)當(dāng)盡快通過“條例升法”實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)變,提高立法質(zhì)量,(53)參見胡健:《習(xí)近平總書記立法思想的內(nèi)涵與實(shí)踐》,載《地方立法研究》2017年第6期,第10頁。回歸法律本位。反之,如果任由國(guó)務(wù)院職權(quán)立法進(jìn)行大規(guī)模行政法規(guī)的創(chuàng)制,“條例替法”的現(xiàn)象將會(huì)愈演愈烈,其因?yàn)闅v史原因而存在的合法性和正當(dāng)性也會(huì)被逐漸消解,人大主導(dǎo)的立法地位將不復(fù)存在,民主立法將難以得到貫徹和實(shí)行。

在“條例升法”的過程中,也有少部分是授權(quán)性法規(guī)。比較典型的是涉稅領(lǐng)域的行政法規(guī)。稅收領(lǐng)域的法規(guī)雖然有全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán),但由于“稅收法定”原則的要求,也需要及時(shí)升格為法律,實(shí)現(xiàn)稅收的合法性和正當(dāng)性。在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面,雖然有全國(guó)人大授權(quán),國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī),但是因?yàn)槿珖?guó)人大的授權(quán)決定比較籠統(tǒng)和模糊,實(shí)際立法中,明確表示依據(jù)該決定制定行政法規(guī)的并不多。

對(duì)于執(zhí)行性法規(guī)而言,由于其本身就是對(duì)于法律的具體化,有明確的上位法依據(jù),一般不存在“條例升法”的問題。特別是對(duì)于法律進(jìn)行整體細(xì)化的實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則,是明確被排除在“條例升法”活動(dòng)外的。當(dāng)然,也有部分執(zhí)行性法規(guī)是根據(jù)法律的某一條款授權(quán)進(jìn)行細(xì)化的,這部分執(zhí)行性法規(guī)是否存在“條例升法”?其實(shí),對(duì)于法條授權(quán),已經(jīng)明確將其排除在授權(quán)立法的類型之外而歸于執(zhí)行性法律,在性質(zhì)上屬于一種義務(wù)性規(guī)定,無須再升格為法律。(54)參見喬曉陽主編:《中華人民共和國(guó)立法法講話》(修訂版),中國(guó)民主法制出版社2008年版,第64頁。

2.核心標(biāo)準(zhǔn):立法權(quán)限的擴(kuò)充需求

雖然創(chuàng)制性法規(guī)最終都要通過“條例升法”的立法活動(dòng),蛻繭成蝶步入法律的殿堂,但是這個(gè)過程不是一蹴而就的,需要孕育和等待。在筆者看來,行政法規(guī)必須要升格為法律的核心判斷標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施已久的行政法規(guī)在立法權(quán)限上捉襟見肘,與《立法法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》)、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)或該領(lǐng)域的其他法律產(chǎn)生沖突和不協(xié)調(diào),已經(jīng)嚴(yán)重影響到上述法律的適用,給執(zhí)法實(shí)踐帶來很大困擾,司法裁判也每每因此步履維艱。換言之,行政法規(guī)必須升格為法律,立法權(quán)限必須要擴(kuò)充。

其一,需要規(guī)定《立法法》第11條列舉的有關(guān)事項(xiàng)?！读⒎ǚā穼?duì)于只能制定法律的事項(xiàng)作了明確規(guī)定,其中有關(guān)內(nèi)容在沒有法律明確授權(quán)的情況下,不容侵占。所以,如果有執(zhí)法實(shí)踐的需求,要涉足《立法法》第11條列舉的有關(guān)事項(xiàng),行政法規(guī)就必須升格為法律。例如,需要規(guī)定民事賠償、民事法律責(zé)任等涉及民事法律關(guān)系的民事基本制度,就要制定法律;規(guī)定法院、檢察院、監(jiān)察委等國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)的,要通過法律的形式明確;稅收領(lǐng)域的基本制度,要求制定法律。這幾種情形是已有法律草案的立法說明中闡明的。還有對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用,涉及基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度,也是法律保留的事項(xiàng)。上述幾種情形,是行政法規(guī)比較容易侵犯到法律邊界的情形,如果確實(shí)要加以規(guī)定,既有的行政法規(guī)只能升格為法律。

其二,需要突破《行政強(qiáng)制法》和《行政處罰法》對(duì)執(zhí)法手段的法律門檻設(shè)置。行政法規(guī)絕大部分都是為了滿足行政管理的需要而制定的。如果行政法規(guī)所規(guī)定的執(zhí)法權(quán)限在法規(guī)位階內(nèi)不能滿足執(zhí)法實(shí)踐的需求,就需要通過升格為法律的方式予以解決。比較典型的就是《行政強(qiáng)制法》中對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行制定的要求,只能由法律設(shè)定;對(duì)于行政強(qiáng)制措施,法規(guī)能夠規(guī)定的種類比較有限。在行政管理過程中,行政強(qiáng)制手段是司空見慣的,形式比較多樣化,有時(shí)也很難分清其是行政強(qiáng)制措施還是行政強(qiáng)制執(zhí)行。(55)參見胡建淼:《“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界》,載《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期,第90頁。為了防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)剔除違法的行政強(qiáng)制條款(56)參見王春業(yè)、邢鴻飛:《論涉水法律法規(guī)中行政強(qiáng)制行為的設(shè)定》,載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期,第75頁。或以法律的形式設(shè)定予以解決。此外,在行政處罰的種類中,限制人身自由的行政處罰只能由法律設(shè)定,而2021年修訂的《行政處罰法》已經(jīng)擴(kuò)張了行政拘留行使機(jī)關(guān)的范圍,(57)《行政處罰法》第18條第3款規(guī)定:“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使?！比绻渌姓C(jī)關(guān)也想增加行使行政拘留的手段,對(duì)行政相對(duì)人形成執(zhí)法威懾效應(yīng),就必須在法律中進(jìn)一步明確。(58)參見鄭琳:《行政拘留權(quán)行使結(jié)構(gòu)之變革》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期,第130頁。

其三,需要增強(qiáng)法律效力。行政法規(guī)的位階要低于法律,所以在適用范圍、強(qiáng)制力等方面都要弱于法律。一旦與法律發(fā)生沖突,根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的法律沖突適用規(guī)則,在適用上行政法規(guī)必然要讓步于法律。這也使得即使是作為某個(gè)領(lǐng)域“龍頭法”的行政法規(guī),也處于無可奈何地被棄置一旁的尷尬地位。(59)例如《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》在與《航道法》《中華人民共和國(guó)防洪法》發(fā)生沖突時(shí),行政法規(guī)要讓位于法律,內(nèi)河交通運(yùn)輸安全要讓位于航道安全和防汛安全。當(dāng)然,有些行政法規(guī)只是局部領(lǐng)域的立法,應(yīng)用領(lǐng)域較窄。為了擴(kuò)大適用范圍,在發(fā)生法律沖突時(shí)不必然讓位,能夠公平地得到適用,增強(qiáng)法律效力也是“條例升法”的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

3.必要標(biāo)準(zhǔn):重要性、立法經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)

各行業(yè)的健康發(fā)展以及工作的有效推進(jìn),都離不開法律的保駕護(hù)航。通過法律的形式明確公民、社會(huì)組織和政府部門的責(zé)任,并依法進(jìn)行治理,才能取得持久成效。當(dāng)事業(yè)(行業(yè)、工作)的重要性愈發(fā)突出,立法的經(jīng)驗(yàn)比較成熟,同時(shí)又面臨新情況、新挑戰(zhàn)時(shí),行政法規(guī)就有升格為法律的必要。

第一,重要性。事業(yè)(行業(yè)、工作)的重要性,是“條例升法”的必要條件。當(dāng)然,重要性其實(shí)也是一個(gè)不確定的法律概念,凡是所處行業(yè)的人員都可能認(rèn)為自己的工作重要,需要專門的法律保護(hù)。因此,判斷是否具有重要性,需要跳出所處行業(yè)的視野綜合判斷。筆者認(rèn)為,符合以下幾點(diǎn)可以認(rèn)定為具備“重要性”:關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、社會(huì)安全穩(wěn)定;涉外性強(qiáng),需要與國(guó)際交流合作;溢出行業(yè)范疇,產(chǎn)生綜合性影響。

第二,立法經(jīng)驗(yàn)?！皸l例升法”的基本要件是該部行政法規(guī)已經(jīng)取得了一定的立法經(jīng)驗(yàn)。在相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系下,經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明可行的措施和制度,如果爭(zhēng)議性比較小,改革方向也比較明確,就應(yīng)當(dāng)在已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上及時(shí)升格為法律。(60)參見許安標(biāo):《論行政法規(guī)的權(quán)限范圍》,載《行政法學(xué)研究》2001年第2期,第36頁;喬曉陽主編:《〈中華人民共和國(guó)立法法〉導(dǎo)讀與釋義》,中國(guó)民主法制出版社2015年版,第225-226頁。雖然“條例升法”的立法經(jīng)驗(yàn)主要來自于行政法規(guī),但不可否認(rèn),與之相關(guān)聯(lián)出臺(tái)的部門規(guī)章以及部委制定的規(guī)范性文件中比較好的措施和制度也應(yīng)當(dāng)在“條例升法”的過程中一并升格為法律。甚至包括地方層面密切相關(guān)的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章,同樣可以提供成熟的立法經(jīng)驗(yàn)。

第三,立法挑戰(zhàn)?！皸l例升法”除了經(jīng)驗(yàn)要件外,外部的社會(huì)環(huán)境和內(nèi)在的法律制度同樣是催產(chǎn)因素。不過筆者認(rèn)為,外部社會(huì)環(huán)境變化也要求法律相應(yīng)變革,因此從“條例升法”的立法角度來看,重點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)關(guān)注法律層面的變化。具體包括:(1)法律的完備性,即是否存在法律條款的缺失,是立法設(shè)計(jì)之初遺漏的;(2)法律的協(xié)調(diào)性,即是否與相關(guān)法律制度之間相銜接,做到法制統(tǒng)一,比如對(duì)法律的適用范圍相統(tǒng)一;(3)法律的合理性,即是否做到權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一,權(quán)責(zé)相一致,比如對(duì)罰款數(shù)額進(jìn)行合理設(shè)置;(4)法律的適應(yīng)性,即是否適應(yīng)新政策、新科技和新業(yè)態(tài);(5)法律的可行性,即法律條款是否能得到執(zhí)行和遵守,比如法律責(zé)任的規(guī)定具有可操作性。

4.參考標(biāo)準(zhǔn):國(guó)外立法文本和人大代表提出建議或議案

第一,國(guó)外立法文本是重要的參考標(biāo)準(zhǔn)。如果某個(gè)領(lǐng)域國(guó)外已經(jīng)制定法律,而中國(guó)還只有行政法規(guī),這其實(shí)是不利于國(guó)際交流合作,以及法律上的同等保護(hù)的。國(guó)外通過立法保護(hù),也從側(cè)面說明了該領(lǐng)域的重要性,需要設(shè)計(jì)法律規(guī)則。以“船員法”為例,國(guó)際公約層面已經(jīng)有《2006年海事勞工公約》保護(hù)船員權(quán)益,美國(guó)、日本、韓國(guó)等航運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家都在一般勞動(dòng)法之外制定作為特別勞動(dòng)法的“船員法”,中國(guó)目前只有行政法規(guī)位階的《船員條例》。交通運(yùn)輸部海事局當(dāng)前推動(dòng)制定“船員法”,也參考國(guó)外立法例,為中國(guó)船員提供特殊的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)。(61)參見曹艷春、曹婭珂:《新冠疫情背景下船員休息權(quán)問題研究》,載《中國(guó)海商法研究》2022年第3期,第25頁。因此,國(guó)外的立法文本是中國(guó)“條例升法”的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

第二,人大代表提出建議或議案。在人民代表大會(huì)制度中,人大代表提出的建議或議案是履職的重要形式。(62)參見桑玉成、邱家軍:《從代表議案和建議看代表屬性及其履職之效率——以十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議為例》,載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期,第82頁。作為代議民主的體現(xiàn),人大代表合理的建議或議案反映了人民群眾的呼聲和社會(huì)治理的需求,理應(yīng)被重視。特別是有多個(gè)代表多次提出要立法的情況,應(yīng)當(dāng)作為“條例升法”的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

之所以將“國(guó)外立法文本”和“人大代表提出建議或議案”作為參考標(biāo)準(zhǔn),一方面是因?yàn)閲?guó)外立法不是“萬能藥”,具體要不要立法以及怎樣立法還要結(jié)合本土資源和實(shí)際條件另行判斷;另一方面,議案的質(zhì)量還不完全盡如人意,對(duì)最終的立法主要還是起到參考作用。

5.各標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系及對(duì)“條例升法”的影響

應(yīng)當(dāng)說,上述四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是具有梯度性的或者說是有位階關(guān)系的,處于核心地位的是“立法權(quán)限的擴(kuò)充需求”,對(duì)“條例升法”產(chǎn)生關(guān)鍵性影響,需要在立法草案的說明中予以重點(diǎn)闡述。必要標(biāo)準(zhǔn)的比重僅次于核心標(biāo)準(zhǔn),是客觀實(shí)踐的揭示,對(duì)“條例升法”產(chǎn)生重要影響,應(yīng)當(dāng)在立法草案的說明中清晰地表述。參考標(biāo)準(zhǔn)會(huì)對(duì)“條例升法”產(chǎn)生影響,可以作為輔助性的理由說明。前提標(biāo)準(zhǔn)作為普遍要件,不需要在立法草案的說明中專門交代。值得注意的是,并非要滿足全部四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)才能進(jìn)行“條例升法”,但是核心標(biāo)準(zhǔn)和必要標(biāo)準(zhǔn)必須要滿足其一,具體如圖1 所示。

圖1 “條例升法”標(biāo)準(zhǔn)

四、結(jié)語

“條例升法”是國(guó)家一項(xiàng)非常重要的立法使命。不是所有的行政法規(guī)都要升格為法律,需要“蛻繭成蝶”的是對(duì)既有法律秩序突破創(chuàng)新、對(duì)社會(huì)影響大的創(chuàng)制性法規(guī),(63)參見楊登峰:《我國(guó)試驗(yàn)立法的本位回歸——以試行法和暫行法為考察對(duì)象》,載《法商研究》2017年第6期,第36頁。主要是國(guó)務(wù)院職權(quán)立法和少部分授權(quán)立法制定的行政法規(guī)?！皸l例升法”背后的法理邏輯是創(chuàng)制性法規(guī)作為法律的試驗(yàn)性立法的歸宿。當(dāng)前國(guó)務(wù)院的職權(quán)立法實(shí)際上發(fā)揮著試驗(yàn)性立法的功能,導(dǎo)致《立法法》第72條第3款授權(quán)性法規(guī)的條款被虛置。未來國(guó)務(wù)院制定的創(chuàng)制性法規(guī)應(yīng)當(dāng)要有全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán),并設(shè)置試驗(yàn)性立法的期限和及時(shí)評(píng)估制度。在此之前,需要升格為法律的行政法規(guī),可以按照核心標(biāo)準(zhǔn)(立法權(quán)限的擴(kuò)充需求),必要標(biāo)準(zhǔn)(重要性、立法經(jīng)驗(yàn)和挑戰(zhàn)),參考標(biāo)準(zhǔn)(國(guó)外立法文本和人大代表提出建議或議案)等依次排序,逐步進(jìn)行“條例升法”。當(dāng)然,上述標(biāo)準(zhǔn)中的立法權(quán)限擴(kuò)充需求的核心標(biāo)準(zhǔn)和重要性、立法經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)的必要標(biāo)準(zhǔn)也可應(yīng)用到地方立法中,實(shí)現(xiàn)地方政府規(guī)章升格為地方性法規(guī)。