何佑勇,徐漢梁,虞舟魯,邱樂(lè)豐,邱問(wèn)心,王 珂

(1.浙江省國(guó)土整治中心,浙江 杭州 310007; 2.浙江大學(xué) 環(huán)境與資源學(xué)院,浙江 杭州 310058; 3.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院,浙江 杭州 310018; 4.浙江數(shù)治空間規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司,浙江 杭州 310030)

改革開放40多年來(lái),城鄉(xiāng)間人口、土地、資金在不斷流通與重組,城鄉(xiāng)差距在城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上也不斷拉大,鄉(xiāng)村的土地社會(huì)等形態(tài)均發(fā)生了較大的變化[1-4]。但近年來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底層邏輯逐漸轉(zhuǎn)向兼顧公平的時(shí)期,如何優(yōu)化鄉(xiāng)村的空間格局,重塑鄉(xiāng)村發(fā)展前景,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也逐步成為了各領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)。近20年以來(lái),浙江省為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,多年實(shí)踐探索,積累了大量經(jīng)驗(yàn)做法。21世紀(jì)初期,浙江省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)引起的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益加劇,為治理生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村,時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的謀劃與部署,于2003年啟動(dòng)了以整治鄉(xiāng)村人居環(huán)境為重點(diǎn)的“千萬(wàn)工程”(以下簡(jiǎn)稱為“千萬(wàn)工程”)。目前國(guó)內(nèi)外對(duì)于“千萬(wàn)工程”的研究,在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)方面已經(jīng)有較多成效[5-6],李強(qiáng)[7]總結(jié)了“千萬(wàn)工程”在生態(tài)、人文、富裕、布局、和諧的5個(gè)“美麗”的經(jīng)驗(yàn);黃祖輝等[8]總結(jié)了浙江省開展“千萬(wàn)工程”中“四位一體”的制度安排與治理體系;王慶麗等[9]從鄉(xiāng)村建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活三個(gè)方面總結(jié)了“千萬(wàn)工程”實(shí)施的主要成效;夏自釗[10]通過(guò)分析案例總結(jié)了“千萬(wàn)工程”對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用?！扒f(wàn)工程”給浙江農(nóng)村帶來(lái)了全面的生態(tài)環(huán)境變革,也帶來(lái)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的高質(zhì)量轉(zhuǎn)變與農(nóng)民生活的高水平提升,開啟了新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)新征程[11]。

全域土地綜合整治是浙江省在“千萬(wàn)工程”持續(xù)深化實(shí)施過(guò)程中的自然資源領(lǐng)域創(chuàng)新。2018年,浙江省全面開展全域土地綜合整治,賦予其促進(jìn)鄉(xiāng)村振興,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與維護(hù)區(qū)域發(fā)展平衡的重要意義[12]。2021年,面向高質(zhì)量建設(shè)共同富裕示范區(qū)的時(shí)代要求,浙江省的鄉(xiāng)村治理工作仍然面臨著系列挑戰(zhàn),鄉(xiāng)村發(fā)展的土地要素需求仍然迫在眉睫[13],不能充分滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)要求[9],亟須總結(jié)在“千萬(wàn)工程”視角下開展的全域土地綜合整治的實(shí)施經(jīng)驗(yàn),為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕蓄勢(shì)賦能。全域土地綜合整治的研究方面,學(xué)者們也開展了較為全面的研究,主要包括潛力分析[14-15]、分區(qū)整治[16-18]、策略設(shè)計(jì)[19]、實(shí)施成效[20-21]等領(lǐng)域,但對(duì)于探討“千萬(wàn)工程”視角下全域土地綜合整治的機(jī)制與經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)研究較少?；诖?本文在全面解析“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治的內(nèi)在聯(lián)系的基礎(chǔ)上,以全域土地綜合整治的具體案例分析為切入點(diǎn),提出可供我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)借鑒的普適性經(jīng)驗(yàn)。

1 “千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治的關(guān)聯(lián)邏輯

1.1 “千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治的實(shí)踐歷程

“千萬(wàn)工程”的實(shí)施,改變了浙江省在過(guò)去發(fā)展過(guò)程中城鄉(xiāng)差距的不斷拉大、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺位等問(wèn)題。從實(shí)施過(guò)程來(lái)看,“千萬(wàn)工程”共經(jīng)歷了五個(gè)階段,從人居環(huán)境整治逐步走向鄉(xiāng)村全面建設(shè)。第一階段(2003-2010年)以農(nóng)村“三生”環(huán)境改善為抓手開展村莊整治行動(dòng);第二階段(2010-2014年)推進(jìn)農(nóng)村人居、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟(jì)與歷史文化體系建設(shè),打造“美麗鄉(xiāng)村”;第三階段(2014-2017年)以“兩美浙江”帶動(dòng)美麗經(jīng)濟(jì)發(fā)展,深化美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng);第四階段(2017-2020年)以“萬(wàn)村景區(qū)化”建設(shè)的新決策,推進(jìn)一二三產(chǎn)全面發(fā)展;第五階段(2020年至今)通過(guò)不斷深化“千萬(wàn)工程”,建設(shè)新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村?！扒f(wàn)工程”實(shí)施的不斷深化與實(shí)踐,已從單一的農(nóng)村人居環(huán)境整治,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村振興與共同富裕的實(shí)現(xiàn)路徑(圖1)。

圖1 “千萬(wàn)工程”與全域土地綜合的發(fā)展歷程Fig.1 The development process of the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project and comprehensive land consolidation

浙江省全域土地綜合整治起源于土地整治,在2009年之前,土地整治以土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地為主,為“千萬(wàn)工程”第一階段實(shí)施提供了必要的土地要素保障;2009年以原國(guó)土資源部與浙江省政府簽署深化改革推進(jìn)農(nóng)村土地整治的合作協(xié)議為標(biāo)志,浙江啟動(dòng)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn),探索實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治推動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè),與“千萬(wàn)工程”第二、三階段共同推進(jìn);2017年,杭州市西湖區(qū)率先探索開展全域土地綜合整治,統(tǒng)籌農(nóng)用地整治、村莊整治與生態(tài)修復(fù),全域土地綜合整治成為助力鄉(xiāng)村振興的重要手段;2020年,全域土地綜合整治被列入浙江省深化“千萬(wàn)工程”建設(shè)新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村的“六大工程”之一。全域土地綜合整治也從萌芽時(shí)期提供要素保障,轉(zhuǎn)型時(shí)期協(xié)同開展走向了全面實(shí)施時(shí)期的有機(jī)融合。

1.2 “千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治的內(nèi)涵分析

“千萬(wàn)工程”開始之初,是以農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的環(huán)境改善為重點(diǎn),隨著不斷深化實(shí)施,其內(nèi)涵也在發(fā)生不斷變化。在整治范圍上,“千萬(wàn)工程”以村莊為基本實(shí)施單元,從鄉(xiāng)村整體的區(qū)域視角推動(dòng)村莊開展規(guī)劃、設(shè)計(jì)與整治工作。在整治對(duì)象上,“千萬(wàn)工程”聚焦鄉(xiāng)村空間、產(chǎn)業(yè)與生態(tài)全領(lǐng)域,統(tǒng)籌推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在整治模式上,“千萬(wàn)工程”針對(duì)不同類型的村莊采取差別化整治,重點(diǎn)培育建設(shè)中心村,將中心村作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)節(jié)點(diǎn)和推進(jìn)公共服務(wù)均等化的有效載體。在整治目標(biāo)上,“千萬(wàn)工程”不僅涉及人居環(huán)境整治,也強(qiáng)調(diào)保護(hù)和恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)功能,保護(hù)鄉(xiāng)村歷史文化資源,拉動(dòng)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[22]。

全域土地綜合整治是土地整治的迭代升級(jí),其內(nèi)涵也在不斷深化,核心內(nèi)涵包括要素整合、空間優(yōu)化、功能提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)4個(gè)方面。要素整合方面,全域土地綜合整治轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)土地整治以單個(gè)地塊或單一要素為主的整治方式,將“田水路林村”作為整體謀劃,協(xié)同整治;空間優(yōu)化方面,全域土地綜合整治通過(guò)農(nóng)用地整治、村莊整治逐步優(yōu)化“三生”空間,通過(guò)開展低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治,提升土地利用效率,優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)與資源配置;功能提升方面,全域整治在要素整合和空間優(yōu)化的基礎(chǔ)上,通過(guò)工程的協(xié)同實(shí)施提升耕地生產(chǎn)能力、鄉(xiāng)村人居環(huán)境、生態(tài)服務(wù)功能等;價(jià)值實(shí)現(xiàn)是全域土地綜合整治的核心意義,通過(guò)全域土地綜合整治為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間保障,促進(jìn)生態(tài)品質(zhì)不斷提升,最后實(shí)現(xiàn)區(qū)域國(guó)土空間的價(jià)值實(shí)現(xiàn)(圖2)。因此,“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治的核心目標(biāo)是助力鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)共同富裕,兩者在內(nèi)涵邏輯上具有一致性。

圖2 “千萬(wàn)工程”與全域土地綜合的內(nèi)涵聯(lián)系Fig.2 The connotative relationship between the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project and comprehensive land consolidation

2 全域土地綜合整治助推“千萬(wàn)工程”路徑分析

農(nóng)用地整治、村莊整治、低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)是全域土地綜合整治的四項(xiàng)核心內(nèi)容,通過(guò)全域全要素的綜合治理優(yōu)化空間資源配置、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提升人居環(huán)境品質(zhì),助推“千萬(wàn)工程”的實(shí)施。

2.1 全域土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)空間資源配置的載體

全域土地綜合整治以國(guó)土空間總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃為依據(jù)[23],明確區(qū)域內(nèi)全域土地綜合整治的指標(biāo)管控、空間管控,在落實(shí)耕地保護(hù)的基礎(chǔ)上形成合理的村莊規(guī)劃布局,構(gòu)建了基于比較優(yōu)勢(shì)的高質(zhì)量發(fā)展空間格局,為鄉(xiāng)村謀劃了未來(lái)的生產(chǎn)力布局和高質(zhì)量發(fā)展配置所需的空間資源。在整治手段上,以農(nóng)用地整治、村莊整治以及低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治為依托逐步引導(dǎo)土地要素的優(yōu)化配置[24],實(shí)現(xiàn)用地重構(gòu)。農(nóng)用地整治中,通過(guò)新增耕地建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化等手段干預(yù)空間資源布局。村莊整治中,協(xié)同開展村莊低效用地盤活與騰退工作,減少低效工業(yè)用地,促進(jìn)建設(shè)用地高效利用,不斷提高土地節(jié)約集約水平。

2.2 全域土地綜合整治是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的渠道

全域土地綜合整治通過(guò)政策支持助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,允許節(jié)余建設(shè)用地按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在省域范圍內(nèi)使用,在保障農(nóng)民建房等基礎(chǔ)要求的前提下,可優(yōu)先用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基本保障[25]。建設(shè)用地整治后可推動(dòng)集中連片區(qū)域作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,所得收益可在保障村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需求后,用于增加農(nóng)村可支配收入。全域土地綜合整治為以生態(tài)優(yōu)勢(shì)為依托培育新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)提供土地要素,促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)居民收入的全面增長(zhǎng),全面發(fā)揮鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢(shì),結(jié)合歷史文化與科技創(chuàng)新,助力鄉(xiāng)村地區(qū)培育生態(tài)農(nóng)業(yè)、數(shù)字旅游、休閑康養(yǎng)等特色產(chǎn)品,探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑[26]。

2.3 全域土地綜合整治是提升人居環(huán)境品質(zhì)的平臺(tái)

全域土地綜合整治以“全域”為依托,通過(guò)構(gòu)建完善的整治體系,將鄉(xiāng)村環(huán)保、文旅、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通與林業(yè)等相關(guān)部門資金與力量整合,系統(tǒng)性地解決鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題。在保障鄉(xiāng)村歷史文化特色的前提下,注重自然資源和人文景觀的挖掘,增加具有地域特色的現(xiàn)代化居住環(huán)境和完備的環(huán)境設(shè)施,不斷提高農(nóng)民生態(tài)環(huán)保理念。建設(shè)用地及低效工業(yè)用地整治中,全面優(yōu)先保障鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)需求,完善村莊基礎(chǔ)設(shè)施。生態(tài)修復(fù)過(guò)程中,強(qiáng)調(diào)“山水林田湖草”的系統(tǒng)性修復(fù),統(tǒng)籌開展農(nóng)村人居環(huán)境整治、廢棄礦山治理、綠色礦山建設(shè)、土壤污染修復(fù)、水環(huán)境治理等工作,全面構(gòu)建具有地域差異化,全域生態(tài)宜居的人居環(huán)境新格局(圖3)。

圖3 全域土地綜合整治助推“千萬(wàn)工程”路徑Fig.3 The path of promoting the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project through comprehensive land consolidation

3 全域土地綜合整治實(shí)施的典型類型與案例

浙江省自探索實(shí)施全域土地綜合整治以來(lái),根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、土地利用、村莊條件與運(yùn)作模式,基本形成5類典型模式。

3.1 城郊融合型整治模式--西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)

雙浦鎮(zhèn)是浙江省首個(gè)全域土地綜合整治工程,具有重要的標(biāo)志意義。雙浦鎮(zhèn)全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域78 km2,位于杭州城郊西側(cè),區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)田拋荒并被廢品收購(gòu)、各類堆場(chǎng)侵占,村莊建設(shè)無(wú)序、違章建筑多,甲魚養(yǎng)殖產(chǎn)生大量廢水嚴(yán)重影響周邊河道水質(zhì),加之富春江北支江淤塞斷流,水生態(tài)環(huán)境極差。通過(guò)開展全域土地綜合整治,統(tǒng)籌實(shí)施土地平整,完善田間道路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施,實(shí)現(xiàn)“小塊合并大田”;系統(tǒng)開展小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)改造、河道水系整治、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)治理、連片耕地集中整治流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作,打造出生態(tài)富美、資源共享、城鄉(xiāng)共富的“千萬(wàn)工程”新樣板。

3.2 集聚提升型整治模式--南潯區(qū)舊館街道

舊館街道位于湖州市南潯區(qū)北部,是中國(guó)最重要的木地板生產(chǎn)基地,但是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中,形成的散亂布局、松懈管理與粗放生產(chǎn)方式帶來(lái)一系列環(huán)境污染問(wèn)題。同時(shí)傳統(tǒng)農(nóng)居點(diǎn)集聚程度低,村莊空心化、土地閑置化現(xiàn)象普遍存在,傳統(tǒng)的江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌基本消失。舊館街道全域土地綜合整治實(shí)施范圍20 km2,地勢(shì)平坦、河網(wǎng)密布,通過(guò)統(tǒng)籌推進(jìn)土地整治與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),促進(jìn)耕地集中連片,為農(nóng)業(yè)規(guī)模化創(chuàng)造條件;針對(duì)農(nóng)居點(diǎn)分布較為分散,多沿河分布,集聚程度較低的特點(diǎn),整治撤并10個(gè)自然村,通過(guò)農(nóng)房集聚、農(nóng)民集中搬遷和宅基地有償退出等3種宅基地盤活利用模式,優(yōu)化村莊宅基地布局;利用騰退“低小散”企業(yè)盤活的存量建設(shè)用地指標(biāo)持續(xù)拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,按照產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)集聚、服務(wù)集成的思路建成小微企業(yè)園,推動(dòng)園區(qū)外優(yōu)質(zhì)企業(yè)入園,促使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增產(chǎn)。

3.3 農(nóng)田整治型整治模式--柯城區(qū)萬(wàn)田鄉(xiāng)

萬(wàn)田鄉(xiāng)位于衢州市區(qū)西北部,是柯城區(qū)典型的農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng),以柑橘種植為主。隨著鄉(xiāng)村青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工,土地拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重,農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施失修,土地碎片化、利用率低,造成農(nóng)村土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。萬(wàn)田鄉(xiāng)全域土地綜合整治按照“531”理念推進(jìn),“5”是山水林田湖全要素整治,開展耕地集中連片整治,加強(qiáng)耕地碎片化整治,提高耕地連片度及質(zhì)量,并鼓勵(lì)開展土地流轉(zhuǎn);“3”是道路、居民、村莊建設(shè)協(xié)同優(yōu)化,加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地碎片化整治,做好“四好農(nóng)村路”建設(shè),促進(jìn)建設(shè)用地內(nèi)部空閑地改造提升利用,盤活存量建設(shè)用地;“1”是產(chǎn)業(yè)融入,通過(guò)優(yōu)化空間開發(fā)利用格局,騰挪建設(shè)用地布局,提高土地資源配置效率,保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需求。

3.4 特色保護(hù)型整治模式--松陽(yáng)縣象溪鎮(zhèn)

松陽(yáng)縣是全國(guó)首個(gè)傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展示范縣,至今仍保留著100多座格局完整的傳統(tǒng)村落。象溪鎮(zhèn)位于松陽(yáng)縣東南部,以板栗、臍橙、名茶為主要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),其中靖居村是第四批省級(jí)重點(diǎn)文化名村,村內(nèi)存有大量傳統(tǒng)建筑,尚有50多幢明清風(fēng)格的古民居群,具有較高的歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值。但是由于地處山區(qū),靖居村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施缺少投入,不能滿足農(nóng)戶日常所需,旅游配套設(shè)施建設(shè)落后制約了產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。象溪鎮(zhèn)通過(guò)開展全域土地綜合整治,鞏固生態(tài)基礎(chǔ)屏障,保護(hù)生態(tài)核心區(qū)域,推進(jìn)道路綠化、濱水綠化、庭院綠化等環(huán)境整治,提升鄉(xiāng)村環(huán)境品質(zhì);合理規(guī)劃北部古村落保護(hù)區(qū)與南部村莊集聚區(qū),將農(nóng)村危房、老舊房及零散、閑置和利用效率低下的村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾,然后進(jìn)行集中安置,系統(tǒng)提升公共設(shè)施配套水平和建筑風(fēng)貌特色化水平;充分利用山地地形特色開展農(nóng)用地整治,促進(jìn)茶葉等特色農(nóng)特產(chǎn)品發(fā)展,以傳統(tǒng)古村落旅游為基礎(chǔ),做精做優(yōu)旅游產(chǎn)業(yè),延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈,促進(jìn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.5 生態(tài)修復(fù)型整治模式--常山縣輝埠鎮(zhèn)

常山縣輝埠鎮(zhèn)以擁有豐富的石灰礦出名,擁有上千年的石灰開發(fā)歷史,范圍內(nèi)曾有134個(gè)石灰窯、89家石灰鈣廠、20多條礦石破碎生產(chǎn)線,長(zhǎng)期的無(wú)序開采造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。輝埠鎮(zhèn)實(shí)施全域土地綜合整治,以礦山生態(tài)修復(fù)為核心,關(guān)停生產(chǎn)線、輕鈣廠和立窯,拆除了大片生產(chǎn)工藝落后的輕鈣和水泥企業(yè),并通過(guò)削坡、挖方、填方、危巖清理、生態(tài)復(fù)綠等工程措施,對(duì)開采后的陡邊坡進(jìn)行生態(tài)復(fù)綠;對(duì)建設(shè)用地特別是廢棄礦山實(shí)施復(fù)墾,推進(jìn)空間騰挪和地塊整并,保障農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的土地需求,根據(jù)整治區(qū)建設(shè)用地的現(xiàn)狀和分布情況,統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)田水利、田間道路等建設(shè),以“千畝水田”為建設(shè)目標(biāo),實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量增加,耕地質(zhì)量提高,農(nóng)田生態(tài)改善。

3.6 全域土地綜合整治實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

一是全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村空間重構(gòu)。全域土地綜合整治立足“山水林田湖草”生命共同體,在原有土地整治的基礎(chǔ)上,對(duì)整治提出了更高的要求。農(nóng)業(yè)空間方面按照數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間四位一體的保護(hù)原則,開展耕地集中連片整治,加強(qiáng)耕地碎片化整治,提高耕地連片度及質(zhì)量[27],通過(guò)土地流轉(zhuǎn)有效促進(jìn)耕地連片化,為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定空間基礎(chǔ)。生態(tài)空間方面按照宜居、宜業(yè)、宜游的原則,加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境整治修復(fù),加強(qiáng)各自然村點(diǎn)的綜合整治,提升農(nóng)村人居環(huán)境,推動(dòng)環(huán)境綜合治理。建設(shè)空間布局方面,按照優(yōu)化、集聚、減量的原則,優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局,加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地碎片化整治,加強(qiáng)建設(shè)用地內(nèi)部空閑地改造提升利用,盤活存量建設(shè)用地。

二是全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合。按照控制總量、盤活存量、加大流量的總體原則推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合,通過(guò)建設(shè)用地增減掛鉤、增存掛鉤等方式,優(yōu)化空間開發(fā)保護(hù)格局,預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。通過(guò)農(nóng)業(yè)空間特別是耕地的集中連片整治,完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施配套,有效增加耕地、提高耕地連片程度,結(jié)合土地流轉(zhuǎn)等多種模式,推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的高效發(fā)展;充分利用地方優(yōu)勢(shì)資源,實(shí)施差異化的整治工程,為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、文旅融合發(fā)展提供要素、設(shè)施、服務(wù)等多方面的支撐。依托產(chǎn)業(yè)進(jìn)村,帶動(dòng)周邊以餐飲住宿、物流快遞為主的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚,增加農(nóng)民收入。

三是全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村社會(huì)提質(zhì)。通過(guò)聚焦公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施供給,全面做好“四好農(nóng)村路”建設(shè)、人居環(huán)境提升等工程,完善集聚點(diǎn)公共服務(wù)設(shè)施及電力、通訊、燃?xì)狻⑸钗鬯?、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施水平,促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施均等化。全面發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)+智慧治理,充分展現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體責(zé)任,提升村組織主體作用,激發(fā)黨員群眾主體意識(shí),全面推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè),助力“千萬(wàn)工程”實(shí)施,推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,促進(jìn)共同富裕。

4 “千萬(wàn)工程”視角下全域土地綜合整治面臨的主要挑戰(zhàn)

“千萬(wàn)工程”旨在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,需要在鄉(xiāng)村發(fā)展中客觀認(rèn)識(shí)到發(fā)展差距,并致力于縮小城鄉(xiāng)差距,將其控制在社會(huì)合意的范圍內(nèi)。由于地域、制度、自然條件等因素的耦合作用,城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定的差距,并隨著資本的不斷積累,導(dǎo)致區(qū)域財(cái)富差距的擴(kuò)大。因此,在“千萬(wàn)工程”發(fā)展目標(biāo)的視角下全域土地綜合整治的未來(lái)發(fā)展亟待厘清當(dāng)前區(qū)域發(fā)展差異顯著、公共服務(wù)均等化配置欠缺、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換通道不暢等問(wèn)題。

4.1 資源配置不完善,區(qū)域發(fā)展差異明顯

城鄉(xiāng)之間資源稟賦、交通便利程度等存在較大差異,資源條件的失調(diào)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的失衡、人口流動(dòng)的失序等問(wèn)題在城鄉(xiāng)之間逐漸凸顯[28]。由于人口流動(dòng),隨之帶來(lái)的是地區(qū)收益與成本的不均衡,優(yōu)勢(shì)要素與用地向城市地區(qū)不斷傾斜,欠發(fā)達(dá)地區(qū)在人口與資源不斷外流的困境下,愈發(fā)粗放發(fā)展,導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異不斷拉大。浙江省雖然是全省地區(qū)發(fā)展差異最小的省份,但是各地市之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距仍然較大,2022年,杭州市政府一般公共預(yù)算收入超過(guò)2 000億元,而麗水市不足200億元,全域土地綜合整治實(shí)施過(guò)程中地方財(cái)政投入比例超過(guò)60%,地區(qū)財(cái)政收入的差距導(dǎo)致了各地區(qū)實(shí)施全域土地綜合整治的積極性、投資規(guī)模差異明顯。全域土地綜合整治的土地資源要素流動(dòng)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為驅(qū)動(dòng),人均村莊建設(shè)用地差異直接影響全域土地綜合整治實(shí)施效益,浙江省南北顯著的地理差異也直接影響了建設(shè)用地的格局,2020年全省人均村莊建設(shè)用地約240 m2,溫州市最低僅為135 m2,湖州市最高達(dá)412 m2,從以往的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,杭嘉湖地區(qū)的全域土地綜合整治實(shí)施成效明顯優(yōu)于浙南地區(qū)。

4.2 基本公共服務(wù)配置均等化失衡

地區(qū)的差異導(dǎo)致自然資源的分配與治理也形成了二元化結(jié)構(gòu),鄉(xiāng)村地區(qū)的要素交換到城鎮(zhèn)地區(qū),整體上形成不等價(jià)的形式,城鄉(xiāng)差距不斷加大[29]。長(zhǎng)期以來(lái),鄉(xiāng)村的發(fā)展空間在要素的不均衡置換中受到不斷擠壓,逐步形成了城鎮(zhèn)及沿海地區(qū)進(jìn)行開發(fā)建設(shè),鄉(xiāng)村特別是山區(qū)側(cè)重耕地保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的二元化治理思維。區(qū)域要素的雙向流通渠道受阻,利益格局失衡,公共服務(wù)供給與配置極少惠及鄉(xiāng)村地區(qū),在“千萬(wàn)工程”的背景下開展全域土地綜合整治,實(shí)施高質(zhì)量的發(fā)展策略,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的需求刻不容緩。以湖州市長(zhǎng)興縣的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施為例[30],位于中心城區(qū)的雉城街道千人床位數(shù)達(dá)20床,千人衛(wèi)技人數(shù)為10人,而位于洪橋鎮(zhèn)與小浦鎮(zhèn)千人床位不足2床,千人衛(wèi)技人數(shù)不足2人。通過(guò)全域土地綜合整治引導(dǎo)部分農(nóng)村人口進(jìn)城,享受城市的公共服務(wù)資源,但是農(nóng)村人口通過(guò)全域土地綜合整治進(jìn)城的同時(shí)也意味著鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的測(cè)算人口減少,仍然難以根本上解決公共服務(wù)配置失衡矛盾。

4.3 生態(tài)資源的價(jià)值轉(zhuǎn)換仍處于探索階段

自然資源部門被賦予“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”的“兩個(gè)統(tǒng)一行使”職責(zé)以來(lái)[31],對(duì)于公益性自然資源的管理進(jìn)一步加強(qiáng)。但相較于已經(jīng)過(guò)度資產(chǎn)化的經(jīng)營(yíng)性自然資源(例如土地、礦產(chǎn)等),公益性自然資源資產(chǎn)化的進(jìn)程較為緩慢,不同自然資源的收入差距不斷拉大。當(dāng)下,省內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)雖有豐富的自然資源稟賦,但生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值轉(zhuǎn)換路徑亟待拓寬,生態(tài)產(chǎn)品交易的市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)遲緩,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力明顯不足。在生態(tài)產(chǎn)品供給中,常存在“搭便車”的問(wèn)題[32],例如同一流域往往會(huì)因?yàn)楦鞣矫娌町惍a(chǎn)生不同的保護(hù)者與受益者,權(quán)責(zé)的不對(duì)等導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償過(guò)度依賴地方政府,亟須采取政策輔助,通過(guò)全域土地綜合整治完善社會(huì)資本參與的機(jī)制。

5 “千萬(wàn)工程”視角下的全域土地綜合整治實(shí)施展望

5.1 面向“千村未來(lái),萬(wàn)村共富”的“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治

浙江省的“千萬(wàn)工程”從“千村示范、萬(wàn)村整治”到“千村未來(lái)、萬(wàn)村共富”,是對(duì)浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展需求演變的折射,面向新時(shí)期的“千萬(wàn)工程”,全域土地綜合整治需要尋找賦能共同富裕的改革路徑。圍繞建設(shè)共同富裕示范區(qū)的目標(biāo),構(gòu)建全域土地綜合整治升級(jí)版,全面優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生態(tài)、生活格局,逐步探索跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治,實(shí)現(xiàn)自然資源的優(yōu)勢(shì)配置。

5.2 面向國(guó)土空間規(guī)劃的“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治

“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治在國(guó)土空間規(guī)劃背景下的具體實(shí)施機(jī)制亟待完善,國(guó)土空間規(guī)劃中“五級(jí)三類”中的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)規(guī)劃應(yīng)作為全域土地整治開展的規(guī)劃依據(jù)。“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃是實(shí)施全域土地綜合整治的前提與基礎(chǔ),縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃要從三區(qū)三線、整治分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等方面為“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治做好引導(dǎo)?！扒f(wàn)工程”與全域土地綜合整治又需要依托村莊規(guī)劃地為整治項(xiàng)目的落地打好實(shí)施基礎(chǔ)。

5.3 面向國(guó)土空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治

“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治最終是為了提升國(guó)土空間價(jià)值,促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)共同富裕。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是整治的基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和諧統(tǒng)一是整治的保障,提高人居環(huán)境改變村莊發(fā)展導(dǎo)向是整治的支撐?！扒f(wàn)工程”與全域土地綜合整治需要進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置,全面改善鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境,做到以保護(hù)為核心的生態(tài)涵養(yǎng),提高農(nóng)用地永續(xù)生產(chǎn)能力,優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間生態(tài)結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局,提升區(qū)域的國(guó)土空間價(jià)值。

5.4 面向社會(huì)資本參與的“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治

“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治都是系統(tǒng)性工程,需要大量資金支持,長(zhǎng)期以來(lái)的單純依靠政府財(cái)政投資的“自上而下”的模式難以滿足新時(shí)期的整治需求。因此,“千萬(wàn)工程”與全域土地綜合整治要結(jié)合不同收益類型構(gòu)建市場(chǎng)化機(jī)制,明確并制定社會(huì)資本的參與方式和程序,完善社會(huì)資本參與的政策法規(guī),加強(qiáng)社會(huì)資本參與的風(fēng)險(xiǎn)管理。

6 結(jié)語(yǔ)

本文從“千萬(wàn)工程”視角下全域土地綜合整治內(nèi)涵、機(jī)制出發(fā),在精準(zhǔn)識(shí)別未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展困境的前提下,結(jié)合全域土地綜合整治實(shí)施的成功案例剖析了如何以“千萬(wàn)工程”為指引,以全域土地綜合整治優(yōu)化空間資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變、改善人居環(huán)境品質(zhì),為全域土地綜合整治的未來(lái)發(fā)展提供了思路。研究表明,“千萬(wàn)工程”視角下開展的全域土地綜合整治在制度安排與治理體系方面的創(chuàng)新探索是符合浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際的,在未來(lái)新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)中,各地區(qū)均可以參考相關(guān)經(jīng)驗(yàn):(1)“千萬(wàn)工程”是一個(gè)系統(tǒng)性的工程,是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕的必由之路,為實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村自然資源的全面統(tǒng)籌,全域土地綜合整治是實(shí)施“千萬(wàn)工程”的重要途徑。(2)全域土地綜合整治的實(shí)施過(guò)程中注重對(duì)“空間資源-經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型-人居環(huán)境”的重構(gòu),充分調(diào)動(dòng)群眾積極性,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展面貌的全面改變。但是,“千萬(wàn)工程”的建設(shè)涵蓋面廣,任務(wù)繁重,本文僅從全域土地綜合整治出發(fā)剖析其實(shí)現(xiàn)機(jī)制,但在具體的建設(shè)中需要整合全社會(huì)資源,不斷總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)并推陳出新。