羅文凱

時隔8 年，立法法再次進行修正完善，是黨中央帶領全國各族人民為全面實現中國式現代化新征程上進行謀篇布局的重要一環(huán)。立法法是規(guī)范國家立法制度和立法活動、維護社會主義法治統(tǒng)一的基本法律。“如果說憲法是其他法律的母法，立法法就是‘助產法’，生出很多健康活潑的孩子?！保?］新中國的建設史、特別是新時期十年的全面依法治國歷程已經證明了法治在國家治理體系和治理能力現代化中的極其重要作用。習近平總書記指出“要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用?！比珖舜笤谌珖~上新征程的開局之年與時俱進及時完成了立法法的修改，就是要求立法工作為全面建成社會主義現代化強國調校音準、用好規(guī)矩。

一、明確了習近平法治思想的指導地位

新時代立法工作離不開正確的思想引領［2］。習近平法治思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的組成部分，修改后的立法法第三條“ 立法應當堅持中國共產黨的領導，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進中國特色社會主義法治體系建設，保障在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家?！毙录尤肓肆暯叫聲r代中國特色社會主義思想為指導的內容，是馬克思主義中國化的最新成果。習近平法治思想是馬克思主義理論與中國法治建設實際相結合的科學理論，是新時代全面依法治國的行動綱領。堅持以科學的理論指導立法實踐工作，實現了中國特色社會主義法治實踐的新突破和新飛躍。

二、落實了黨對立法工作的全面領導

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。沒有共產黨，就沒有新中國，就沒有新中國的繁榮富強。堅持中國共產黨的堅強領導，是中華民族的命運所系。在國家運行層面，無論是立法、行政、司法機關，還是人民團體、社會組織的活動都圍繞堅持黨的領導來進行，都要求與黨的政治綱領和大政方針相一致。毛澤東同志用“魚水關系論”生動刻畫了黨和人民群眾的關系［3］。習近平總書記用“黨執(zhí)政后的最大危險是脫離群眾”為黨群關系進行警示［4］。中國共產黨代表中國最廣大人民的根本利益，黨通過領導立法工作，使人民群眾的集體意志通過法定程序成為國家意志，并保證黨的路線方針政策和決策部署在全國范圍內得到全面貫徹和有效執(zhí)行，從根本上維護的是人民群眾的利益。新修改的立法法將原第三條中“立法應當遵循憲法的基本原則，以經濟建設為中心”單獨分列為第四條，修改后的第三條開宗明義“立法應當堅持中國共產黨的領導”，具有重大政治意義和深遠歷史意義。

三、貫徹了全過程人民民主的具體要求

2019 年11 月2 日，習近平總書記在上海虹橋街道考察全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點時，首次提出“人民民主是一種全過程的民主”［5］。此次修改后的立法法第六條增加一款：“立法應當堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權，保障和促進社會公平正義。”第一次從立法層面提出貫徹全過程人民民主。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。人民民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化，就沒有中華民族偉大復興。人民代表大會制度基礎上的民主立法就是貫徹全過程人民民主的具體體現。本次立法法修改的亮點就是將基層立法聯(lián)系點制度寫進法律，也是全過程人民民主的直觀和鮮明體現。目前全國人大常委會法工委在全國31 個?。▍^(qū)、市）設立了32 個基層立法聯(lián)系點，輻射帶動全國各地設立5500 多個基層立法聯(lián)系點，形成了國家級、省級、市級聯(lián)系點三級聯(lián)動的工作格局［6］。基層立法聯(lián)系點是基層群眾反饋意見建議的渠道，可以將人民群眾對于立法工作中“急、難、愁、盼”的具體需求直接傳達至國家立法機關，切實在立法工作中實現人民當家作主的主體地位。

四、完善了科學立法的機制保障

立法法的修改把重點放到了健全立法體制、完善立法程序、釋放立法效能的內容上，新增多項立法技術性規(guī)范，科學立法、高質量立法跨上新的臺階。修改后的條文進一步完善了全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會法定職權，擴大授權立法范圍，增加緊急立法程序，完善法律案終止審議程序，為建設更高水平的法治中國拓展了空間。細化了草案審議制度，配套系統(tǒng)的立法論證咨詢機制，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。新增區(qū)域協(xié)同立法工作機制，因地制宜解決地方立法過程中的具體問題。根據需要進一步完善備案審查制度的主體和程序，完善主動審查制度，新增專項審查制度，建立銜接聯(lián)動機制，確保上位法和下位法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，把“有件必備、有備必審、有錯必糾”落實落細。新增編制立法技術規(guī)范條款，針對高質量立法工作提供技術支持。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大立法工作，強調“要通過人民代表大會制度，弘揚社會主義法治精神，依照人民代表大會及其常委會制定的法律法規(guī)來展開和推進國家各項事業(yè)和各項工作，保證人民平等參與、平等發(fā)展權利，維護社會公平正義，尊重和保障人權，實現國家各項工作法治化?！鼻嗪Ｊ×⒎üぷ饕灰载炛?、毫不松勁地緊緊圍繞習近平總書記兩次視察青海和對青海指示批示精神，精準服務于全省“四地”建設和高質量發(fā)展。

一是國家公園立法全國領先。《三江源國家公園條例（試行）》的施行在國內創(chuàng)下多個“首次”，是我國第一個由地方立法國家公園法律［7］，是充分發(fā)揮立法引領作用的一次有益實踐。此次立法法修改加入的區(qū)域協(xié)同立法工作機制，對于祁連山國家公園相關的立法工作有重要意義。新修改后的立法法規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關區(qū)域內實施。省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制?！弊?017 年開展祁連山國家公園體制試點以來，青海、甘肅兩省在創(chuàng)新管理體制機制、加強生態(tài)系統(tǒng)恢復、強化科技支撐等方面取得了積極成效［8］。從實踐看，國家公園管理最大的難度在于“九龍治水”和執(zhí)法監(jiān)管“碎片化”的問題。區(qū)域協(xié)同立法工作機制為兩省協(xié)同立法排除了障礙、指明了道路，能夠有效克服政出多門、各自為政、分散管理的弊端。兩省可以在總結眾多成功經驗的基礎上，加快祁連山國家公園相關的立法工作，將祁連山國家公園建成為“協(xié)同立法”“依法建園”的典范。

二是民族團結立法意義深遠。青海省是有54 個少數民族的多民族省份，少數民族人口2930423 人，占全省人口總數5923957 人的49.47%［9］。有6 個自治州、7 個自治縣、28 個民族鄉(xiāng)，民族區(qū)域自治面積占全省總面積的98%［10］，民族團結工作即是全省重點工作之一。習近平總書記在青?？疾鞎r指出“在青海不謀民族工作，不足以謀全局?！?019 年出臺的《青海省促進民族團結進步條例》是對青海長期以來促進民族團結進步事業(yè)實踐的高度總結，充分體現了中央關于民族團結進步工作的重要精神和總體要求，貫徹落實了青海省委關于民族團結進步大省建設的戰(zhàn)略部署，為推動青海民族團結進步創(chuàng)建、加強民族團結進步大省建設、促進民族團結進步事業(yè)提供了有力的法治保障。青海的發(fā)展是各民族群眾共同的發(fā)展，青海的成績也是各民族群眾共享的成績。地方立法工作中充分征求少數民族群眾的意愿符合省情，也是青海省做好民族工作的重要途徑。此次立法法修改明確了基層立法聯(lián)系點的重要作用，為今后全省地方立法工作指出正確的方向。特別是在《青海省促進民族團結進步條例》修改完善或者涉及民族團結進步相關立法工作中，應當按照《青海省人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定》要求，充分發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點的作用，及時準確收集到少數民族群眾的意見、匯集少數民族群眾的智慧，將全過程人民民主在民族群眾中開出實踐之花。

三是營商環(huán)境立法卓有成效。青海省在立法工作中始終以習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時提出的“法治是最好的營商環(huán)境”這一重要論斷為指導，從立法層面持續(xù)推進“放管服”改革，加快轉變政府職能，維護好公平競爭的市場環(huán)境，助力高質量發(fā)展。出臺《青海省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，積極回應市場主體和社會各方面期盼。在推進營商環(huán)境建設過程中，建立“1+N”政策體系，通過實施營商環(huán)境“建設年”“優(yōu)化年”“攻堅年”行動，梯次推進營商環(huán)境改革1.0 版、2.0版、3.0 版［11］。把青海省有關優(yōu)化營商環(huán)境的政策措施、經驗做法變成具有法律約束力的制度規(guī)范，結合行政執(zhí)法方面示范性的實踐經驗，厘清監(jiān)管界限，明確監(jiān)管對象和范圍，充分激發(fā)了市場活力。自2021 年頒布施行后充分發(fā)揮了保障市場主體合法權益的作用，2022 年面對內外部環(huán)境復雜多變、疫情延宕反復、歷史罕見的極端天氣等超預期因素影響，全省經濟運行持續(xù)回穩(wěn)向上，高質量發(fā)展穩(wěn)步提升。2022年青海省GDP 達3610.1 億元，比上年增長2.3%［12］，規(guī)上工業(yè)增加值增速更是取得全國第一的成績［13］。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對拓寬各方參與立法提出了明確要求：“ 健全立法機關和社會公眾溝通機制, 開展立法協(xié)商,充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協(xié)商中的作用, 探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑,健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制, 廣泛凝聚社會共識”。優(yōu)化營商環(huán)境是系統(tǒng)工程，在行政許可、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、知識產權、破產清算等領域均需要共同發(fā)力。這次立法法的修改，在草案審議階段、立法論證咨詢等方面進一步擴展渠道和方式，今后在營商環(huán)境配套立法工作中可以充分納入市場主體的立法意見，可以讓立法工作切合市場實際、回應企業(yè)需求，立法實現“接地氣”，同時為加快營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境作出積極貢獻。