［摘要］近年來，工會購買社會組織服務已成為工會服務農(nóng)民工的重要情境，在推進工會服務職能建設、緩解和消除服務矛盾方面呈現(xiàn)出較好效果。但考察其政策制度和實踐發(fā)現(xiàn)，工會購買社會組織服務在滿足農(nóng)民工需求方面還存在明顯不足，與黨政重托、政策預期、服務職責要求以及農(nóng)民工期盼還有很大差距。工會購買社會組織服務關乎農(nóng)民工城市融入，關乎社會和諧和現(xiàn)代化建設大局，應當破除桎梏，主動作為，鼎力推進購買項目精準化、承接主體多元化、采購形式多樣化，助其穩(wěn)健規(guī)范有序發(fā)展，推動工會服務農(nóng)民工工作提質(zhì)擴面增效。

［關鍵詞］工會；購買服務；農(nóng)民工；治理成效；優(yōu)化路徑

［中圖分類號］D412.6［文獻標識碼］A［文章編號］2095-7416（2024）04-0012-14

一、引言

自20世紀80年代起，中國農(nóng)民工以生力軍角色進城務工，為中國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展建立了彪炳史冊的卓越功勛。在這期間，中國工會奉行“娘家人”理念，堅持以服務農(nóng)民工為己任，為農(nóng)民工提供了卓有成效的服務。但隨著農(nóng)民工規(guī)模的持續(xù)增加和新生代農(nóng)民工利益訴求的多元化，工會在服務農(nóng)民工方面遇到的新難題和新挑戰(zhàn)也逐步增多。一方面，農(nóng)民工流動性極高，導致工會對于他們的信息掌握非常有限，而農(nóng)民工也因“不想找”或“找不到”等緣由享受不到必要的工會服務，這要求工會必須對傳統(tǒng)服務模式進行改革創(chuàng)新，以更好地履行工會所肩負的政治責任和社會使命［1］。另一方面，新生代農(nóng)民工數(shù)量的迅速增長使農(nóng)民工結構發(fā)生了顯著變化。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2022年全國40歲以下和41—50歲農(nóng)民工的占比分別為47.0%、23.8%①，合計占比為70.8%，表明中青年農(nóng)民工占比越來越大。新生代農(nóng)民工文化較高、消費前衛(wèi)、維權意識強烈，向往城市生活方式［2］，具有鮮明的時代性、發(fā)展性、雙重性和邊緣性特征［3］（見表1），對體面勞動和全面發(fā)展的服務需求日益增長，致使工會傳統(tǒng)服務模式已不能充分滿足農(nóng)民工服務需要，陷入了疲于應付且難以為繼的窘迫境地，亟須尋找新路徑和新力量來為農(nóng)民工提供差異化、精準化的社會服務。進入21世紀以來，中國工會組織充分發(fā)揮其特有的整合功能，通過購買社會組織服務來創(chuàng)新完善工會服務農(nóng)民工的體制方式，構筑了農(nóng)民工服務專業(yè)化、社會化體系，擴展了服務領域，提升了服務質(zhì)效，促進了農(nóng)民工的城市融入。但同時，工會購買社會組織服務（以下簡稱工會購買服務）還存在制度機制不健全不完善、發(fā)展不平衡以及購買領域狹窄、購買規(guī)模偏小、覆蓋范圍和供給質(zhì)效明顯不足等突出問題，對工會購買服務的健康發(fā)展產(chǎn)生了明顯的滯礙作用。由此可見，高度關注并深入考察工會購買服務的政策實踐、治理成效和推進路徑，對其政策制度建構和購買實踐探索給予系統(tǒng)的經(jīng)驗總結并提出具有前瞻性、創(chuàng)造性和操作性的優(yōu)化策略，以完善購買機制，消除購買滯礙，提升購買效能，推動農(nóng)民工實現(xiàn)更寬維度、更高質(zhì)量的城市融入。

二、文獻綜述

目前，關于工會購買服務的文獻較少，梳理其研究內(nèi)容發(fā)現(xiàn)主要聚焦在六個方面：一是發(fā)掘工會購買服務的整合價值，認為工會購買服務延伸了工會工作手臂，構筑了“工會組織引領聚合、社會力量協(xié)同發(fā)展、職工群眾共建共享”的服務型工作格局，提升了工會服務能力和服務質(zhì)效［4］，指出工會參與購買公共服務能夠有效推動服務型政府建設，有利于實現(xiàn)政府放心、職工認可和自身能力提高的共贏目標［5］；二是肯定工會購買服務的引領效應，認為工會購買服務有利于社會組織的孵化、培育、支持和發(fā)展［6］，能夠吸引社會組織向工會積極聚攏，在一定程度上引領了社會組織的發(fā)展方向［7］；三是強調(diào)工會購買服務的治理效能，認為工會購買服務是工會優(yōu)化服務形式、發(fā)揮紐帶作用的有效載體，是工會深度參與社會治理和推進社會化運作的重要方式［8］；四是論述樞紐型社會組織的平臺作用，認為建設樞紐型社會組織已成為工會參與社會建設的重要舉措，是打造工會服務品牌、拓展工會服務范圍、提升工會服務質(zhì)效的重要載體，應當通過購買等市場化方式將工會替代性服務功能轉(zhuǎn)移給樞紐型社會組織，以凝聚優(yōu)質(zhì)社會資源為職工群眾供給專業(yè)化服務［9］；五是闡釋工會與公益組織的聯(lián)動效應，認為在勞工服務領域，工會和公益組織各有優(yōu)勢，可通過工會購買服務等方式推動二者加強合作、共鑄合力，進而實現(xiàn)中國勞工服務質(zhì)的突破［10］；六是探究工會購買服務的有效方式，指出工會購買服務一般采用憑證制或合同外包兩種方式，其中，憑證制是通過向符合條件的職工群眾發(fā)放購買憑證的方式對消費者進行直接補助，合同外包則是通過公開招標等方式將工會服務事項交給有資質(zhì)的社會服務機構來完成并由工會向社會服務機構支付服務費用［11］，其在實務操作中又分化為工會打包購買服務和工會單項購買服務兩種類型。

工會為農(nóng)民工購買社會組織服務的政策實踐、治理成效與優(yōu)化路徑對上述文獻的考察分析發(fā)現(xiàn)，學界對工會購買服務普遍持肯定態(tài)度，認為其推動了工會服務職能的增強，有助于工會服務水平的提升。但總體而言，相對于政府購買服務的研究熱潮，學界對工會購買服務的關注度明顯不足。在中國知網(wǎng)（CNKI）以“工會購買服務”為主題詞進行檢索，發(fā)現(xiàn)相關期刊論文只有26篇，且期刊層次明顯不高。特別是涉及農(nóng)民工服務的工會購買研究極為匱乏，甚至近乎空白。事實上，考察和研究以農(nóng)民工為服務對象的工會購買服務具有重要學術價值。2022年，中國農(nóng)民工總量高達29562萬人，占中國就業(yè)總人口73351萬人的40.3%②，在中國現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著舉足輕重的生力軍作用。但由于社會政策和城鄉(xiāng)分割等因素的制約，農(nóng)民工在均享就業(yè)、住房、文化體育、社會保險、隨遷子女教育等城鎮(zhèn)基本公共服務方面還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)。而工會購買服務能夠有效彌補政府供給農(nóng)民工服務的不足，對更好地滿足農(nóng)民工服務需求、促進農(nóng)民工城市融入具有精準性的補充作用?；诖耍狙芯吭诮梃b以往研究成果的基礎上，試圖在農(nóng)民工服務視域下對工會購買服務的政策歷程、實踐領域、治理成效及優(yōu)化路徑進行綜合考察，并對三個具體問題給予深度探索：（一）工會購買服務的生成邏輯和聯(lián)動要素；（二）工會購買服務的治理成效和促融效應；（三）健全完善工會購買服務的關鍵環(huán)節(jié)和優(yōu)化路徑。

三、政策制度體系及其發(fā)展歷程

工會購買服務以2002年全國人大常委會通過的《中華人民共和國政府采購法》為政策制度起點，經(jīng)過二十余年的構建和發(fā)展，目前已形成了較為完整的政策制度體系。通過文獻查閱和分析研究，發(fā)現(xiàn)工會購買服務政策制度的發(fā)展歷程可劃分為三個階段。

第一階段：政策制度構建和實踐探索階段（2002—2011年）

相關政策制度主要有：2002年《中華人民共和國政府采購法》明確團體組織可使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的服務，從立法層面將工會購買服務納入了政府采購體系；2009年《中華全國總工會關于深入扎實做好當前維護農(nóng)民工合法權益工作的通知》將農(nóng)民工職技培訓、就業(yè)指導和幫扶救助增列為工會服務重點事項，為工會購買服務的深化發(fā)展奠定了重要基礎；2010年《中華全國總工會關于加強和改進新形勢下工會自身建設的決定》要求加強自身建設、增強服務能力，對提升工會服務農(nóng)民工質(zhì)效水平產(chǎn)生了深遠影響；2011年《文化部 人力資源和社會保障部 中華全國總工會關于進一步加強農(nóng)民工文化工作的意見》要求積極引導社會力量參與農(nóng)民工文化工作，為推進工會購買文化服務提供了制度引領。這一階段屬于工會購買服務的制度初創(chuàng)和實踐摸索階段，其主旨是解決工會購買服務的制度基礎和路徑模式，因而購買力度總體不大，購買成效并不突出。

第二階段：政策制度完善和實踐深化階段（2012—2017年）

相關政策制度主要有：2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確群團組織可通過購買服務方式提供公共服務，從制度層面將工會組織納入了購買主體體系；2014年《中華全國總工會關于新形勢下加強基層工會建設的意見》要求基層工會要積極探索向職工服務類社會組織購買服務，推動了工會購買服務的實踐深化；2016年9月《中華全國總工會農(nóng)民工工作規(guī)劃（2016—2020年）》明確鼓勵工會通過購買服務等市場運作模式開展農(nóng)民工工作，對工會購買服務的有序擴展產(chǎn)生了重要影響；2016年11月《中華全國總工會關于推進工會聯(lián)系引導勞動關系領域社會組織工作的意見》明確要求將需求相對集中、比較效益突出、較為適宜由社會組織承接的服務項目，通過購買服務方式交由社會組織承擔，為工會購買服務提供了方向指導。這一階段工會購買服務的制度體系更趨健全，服務領域得到有效擴展，實踐效果得到明顯提高，在推進農(nóng)民工城市融入方面顯現(xiàn)出積極的促進作用。

第三階段：政策制度規(guī)范和實踐創(chuàng)新階段（2018—2023年）

相關政策制度主要有：2018年中國工會第十七次全國代表大會通過的《中國工會章程（修正案）》將“竭誠服務職工群眾”增納為中國工會基本職責，為深入開展工會購買服務提供了制度依據(jù)；2019年《中華全國總工會關于工會購買社會組織服務的意見》對工會購買服務的基本內(nèi)涵、目標任務、方式程序、監(jiān)督管理等具體內(nèi)容做出了明確規(guī)定，促進了工會購買服務的規(guī)范化、制度化建設；2021年《中華全國總工會關于工會聯(lián)系引導社會組織為職工提供專業(yè)化服務的指導意見》明確要通過購買服務等社會化、市場化方式聯(lián)系引導社會組織為職工提供專業(yè)化服務，對構建“工會+社會組織”的農(nóng)民工服務治理格局發(fā)揮了促進作用；2022年《中華全國總工會辦公廳關于進一步規(guī)范全民健身等相關工會經(jīng)費使用管理的通知》明確可通過購買服務方式組織開展健身活動，首次將職工健身服務納入工會購買服務范圍。在這一階段，工會購買服務的制度機制更加完善，實踐領域更加豐富，治理效能初步顯現(xiàn)，已成為政府購買社會組織服務的重要補充。經(jīng)過二十余年的政策制度構建，工會購買服務的政策制度體系已經(jīng)初步形成，在有效滿足農(nóng)民工服務需求和促進農(nóng)民工城市融入方面發(fā)揮了關鍵性保障作用。

四、主要實踐領域與典范購買案例

在政策制度激勵和學術理論指導的雙重促推下，各地工會開展了大量的工會購買服務的實踐探索。經(jīng)系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)以農(nóng)民工為服務對象的購買實踐主要聚焦在六個領域（見圖1）：

（一）工會購買技能培訓服務

技能培訓是提升農(nóng)民工人力資本和職業(yè)素質(zhì)的重要途徑。許多地方工會通過購買技能培訓服務來快速提升農(nóng)民工職業(yè)素質(zhì)。如，2017年四川省成都市總工會向成都市技師學院等培訓機構購買“農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)提升培訓服務”，為1300名農(nóng)民工提供電工、車工、鉗工等13個工種的培訓；2022年云南省西雙版納傣族自治州勐臘縣總工會向昆明藍鉑睿星職業(yè)技能培訓學校購買“職工（農(nóng)民工）技能提升培訓服務”，為400名職工（農(nóng)民工）提供鋼筋工、西式面點師等工種的培訓。工會購買技能培訓服務提升了農(nóng)民工的職業(yè)技能素質(zhì)和就業(yè)能力，為促進農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)和高質(zhì)量就業(yè)奠定了堅實基礎。

（二）工會購買創(chuàng)業(yè)培訓服務

創(chuàng)業(yè)是富民之道、興國之基。各地工會通過購買服務方式大力開展農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓服務，為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)興業(yè)提供智力支撐。如，2015年陜西省總工會以購買培訓服務的方式對農(nóng)民工等職工群體共585人開展了高質(zhì)量的創(chuàng)業(yè)培訓；2021年廣西壯族自治區(qū)南寧市總工會以公開招標方式向南寧市綠城南方職業(yè)培訓學校購買“送培創(chuàng)工程”創(chuàng)業(yè)培訓項目，為農(nóng)民工等人員開展“如何創(chuàng)辦你的企業(yè)”的創(chuàng)業(yè)培訓。工會購買創(chuàng)業(yè)培訓服務提升了農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的職業(yè)素質(zhì)和創(chuàng)業(yè)能力，為打造創(chuàng)業(yè)型、創(chuàng)新型農(nóng)民工隊伍，助推農(nóng)民工成功創(chuàng)業(yè)和高質(zhì)量創(chuàng)業(yè)提供了重要引擎。

（三）工會購買文化體育服務

文化體育服務是助推農(nóng)民工融入城市的重要橋梁紐帶。各地工會采取采購、委托等購買方式，努力構建農(nóng)民工文體服務社會化共治格局。如，2015年國務院農(nóng)民工工作領導小組辦公室、全國總工會委托中國攝影出版社舉辦“共圓中國夢”——農(nóng)民工主題攝影大賽，創(chuàng)作和評選出一批反映農(nóng)民工光輝形象的優(yōu)秀攝影作品；2020—2023年廣東省江門市蓬江區(qū)總工會通過購買職工歌唱大賽、電影入場券和羽毛球、乒乓球比賽等服務項目，為農(nóng)民工等職工群眾提供專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化文體服務。工會購買文化體育服務厚植了工會組織對農(nóng)民工的人文關懷和文化熏陶，豐富了農(nóng)民工的業(yè)余文體生活，推動了農(nóng)民工的精神升華和素質(zhì)提升。

（四）工會購買法律援助服務

維護和保障農(nóng)民工合法權益是中國工會的神圣職責。各地工會積極探索農(nóng)民工權益維護新路徑，涌現(xiàn)出工會購買法律援助服務的眾多典范案例。如，2015年福建省晉江市總工會以購買服務的方式建立“晉江市職工法律服務中心”，選聘優(yōu)秀專業(yè)律師為農(nóng)民工等外來務工人員提供全鏈條免費法律援助服務；2020年山東省濟南市總工會通過購買濟南泉誠農(nóng)民工公益服務中心法律援助項目，為農(nóng)民工提供法律咨詢、糾紛調(diào)解、案件代理等多項法律服務。工會購買法律援助服務為農(nóng)民工架筑了專業(yè)化、社會化法律援助通道，極大地提升了工會組織的維權能力，較好地滿足了農(nóng)民工對法律援助服務的迫切需求。

（五）工會購買社會工作服務

社會工作服務對滿足農(nóng)民工多樣化服務需求具有凝聚整合作用。各地工會廣泛開展了購買社會工作服務的實踐探索。如，2020年遼寧省沈陽市總工會通過公開招標的方式采購了青楊社工服務中心和大都市社工服務中心“‘三聯(lián)’模式參與基層治理服務”③項目，為小微企業(yè)和試點社區(qū)職工群眾提供素質(zhì)提升、權益維護等多項服務；2022年福建省莆田市總工會向莆田市心海社工服務中心購買“關愛職工子女暑托班服務項目”，較好地解決了父母忙于工作而無暇照顧子女的真空管護問題。工會購買社會工作服務較好地滿足了農(nóng)民工在矛盾化解、人文關懷等方面的服務需求，使社工服務迸發(fā)出明顯的促融效應和良好的社會效益。

（六）工會購買心理健康服務

保障農(nóng)民工身心健康是工會的重要職責。各地工會通過購買心理健康服務，確保農(nóng)民工身心健康和社會和諧。如，2015年河南省新鄭市總工會通過購買新鄭市心理咨詢師協(xié)會“關愛職工心理健康”服務項目，為農(nóng)民工等職工群體提供精準化心理健康關愛服務；2021年天津濱海新區(qū)總工會通過購買天津市濱海新區(qū)啟航心理咨詢有限責任公司等服務機構開通心理健康服務熱線（66198789），為農(nóng)民工等會員提供心態(tài)調(diào)整、情緒理順和矛盾化解等綜合性心理服務。工會購買心理健康服務為農(nóng)民工提供了精神撫慰、心理疏導、危機干預等專業(yè)化服務，緩解了農(nóng)民工的精神壓力和心理負擔，提升了農(nóng)民工的耐挫能力和健康福祉。

以上典范案例的行動效果表明，工會購買服務具有明顯成效，推進了工會服務職能建設，促進了社會組織健康發(fā)展，創(chuàng)新完善了工會服務農(nóng)民工的方式方法，為工會聯(lián)合社會組織共同做好農(nóng)民工服務提供了成功經(jīng)驗和有效路徑。

五、工會購買服務的主要治理成效

治理（Governance）作為政策文本用語最早出現(xiàn)在1989年世界銀行（The World Bank）發(fā)布的《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續(xù)增長》的報告中，該報告將治理解讀為“運用政治權力來管理國家事務”，認為“治理危機”（crisis of governance）是造成非洲國家頻現(xiàn)社會、政治、經(jīng)濟、生態(tài)等問題和發(fā)展緩慢的關鍵原因［12］。社科界關于治理的定義多種多樣，但以聯(lián)合國全球治理委員會（The Commission on Global Governance）的定義最具權威性，即治理是“各種或公或私的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”［13］。治理強調(diào)合作解決社會問題的重要性，它的一個重要特征是非營利組織日益參加到公共管理與公共服務中來［14］，其更多關注的是不同組織之間如何通過良性互動來實現(xiàn)更高水平的預期結果［15］。從本質(zhì)意義上來說，治理就是提供服務和進行調(diào)和。由此可斷定，工會購買服務就是一種新型治理模式，它通過調(diào)整和重構工會與社會組織的互助關系，鑄就工會與社會組織的融嵌主體和服務合力，在拓展服務領域、改善服務質(zhì)效和促進農(nóng)民工城市融入等方面呈現(xiàn)出明顯的治理成效。

（一）在服務理念上，從被動承接走向主動介入

在改革開放初期，農(nóng)民工被定位成外來務工人員，加之其固有的高流動性特征，導致農(nóng)民工群體未被就業(yè)地工會吸納為工會會員，造成工會針對農(nóng)民工的服務理念較為薄弱，為農(nóng)民工服務的主動性、自覺性明顯不足。21世紀以來，中國工會認真貫徹《國務院辦公廳關于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》精神，及時出臺了《中華全國總工會關于切實做好維護進城務工人員合法權益工作的通知》，要求把農(nóng)民工組織到工會中來，把維護其合法權益、為其排憂解難納入工作范圍，使工會對農(nóng)民工權益維護和困難幫扶的主動性、針對性明顯增強。工會十七大以來，各地工會突出強調(diào)依法維權和竭誠服務兩個理念，把主動服務農(nóng)民工確定為工會工作的重要出發(fā)點和關鍵著力點，工會購買服務的政策體系、運行機制開始建立并逐步健全完善，工會引領社會組織主動介入、協(xié)同供給農(nóng)民工服務的治理格局逐步形成。由此可見，工會購買服務體現(xiàn)了中國工會與社會組織主動出擊、聯(lián)袂解決農(nóng)民工問題的堅定意志，表明工會服務農(nóng)民工理念已經(jīng)從被動承接向主動介入積極轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了農(nóng)民工服務從工會本位向社會本位的歷史性跨越。

（二）在服務機制上，從直接供給走向市場優(yōu)選

社會組織具有專業(yè)化的服務能力，在供給農(nóng)民工服務方面具有突出優(yōu)勢。相對而言，工會組織由于人員、專業(yè)、能力等因素的限制，其直供服務方式已不能充分有效地滿足農(nóng)民工的服務需求。因此，工會組織通過市場競爭、公開擇優(yōu)的方式，購買社會組織的專業(yè)化服務來滿足農(nóng)民工的服務需求，促推工會供給農(nóng)民工服務從工會直供方式向工會主導、社會參與、市場優(yōu)選的方向轉(zhuǎn)變，構筑了工會、社會組織與農(nóng)民工良性互動、協(xié)商共治、同向奔赴的聯(lián)動機制（見圖2）和具有中國工會特色的“組織互嵌、要素互享、服務互助、效能互補”的“四互”工作格局，使工會和社會組織的良性耦合衍生出“1+1gt;2”的增能效果，不僅有效彌補了工會直供農(nóng)民工服務的多種不足，提升了工會服務農(nóng)民工的能力水平和質(zhì)量效益，而且實現(xiàn)了農(nóng)民工滿意度和幸福感的大幅攀升，增強了工會服務的社會性、群眾性和普惠性，提高了工會對農(nóng)民工的吸引力、凝聚力和引導力，促進了農(nóng)民工的城市融入和社會融合。

（三）在服務格局上，從單打獨斗走向共建共治

工會直供服務具有獨斷性與排他性，一旦供給主體的專業(yè)能力和服務維度不能支撐農(nóng)民工需求，那么單一式的服務供給就勢必面臨中斷或取消的風險，會給農(nóng)民工工作生活帶來不利影響。而且工會獨自供給策略會造成農(nóng)民工對供給主體、供給方式、供給領域的選擇權喪失，極易出現(xiàn)服務供需“脫節(jié)”“錯位”等不良局面。而實施工會購買服務，不僅強化了工會作為樞紐型社會組織的主導地位和核心功能，而且可吸聚優(yōu)質(zhì)社會力量廣泛參與服務型工會建設，實現(xiàn)了服務體系從單一供給到多元參與的歷史嬗變。相對于工會組織的直接服務，包括社會組織在內(nèi)的社會力量具有更加專業(yè)、更加優(yōu)質(zhì)的服務能力，可確保服務領域更加寬泛、服務方式更加專業(yè)、服務手段更加高能、服務成效更加顯著，能夠更好地滿足農(nóng)民工多層次、多樣化服務需求。更為重要的是，工會購買服務催生了專業(yè)化的農(nóng)民工職業(yè)培訓、社會工作、文體休閑等立體式服務體系，使工會購買服務成為國家農(nóng)民工服務體系的重要組成部分，推動農(nóng)民工服務體系從分散無序走向了融合統(tǒng)一，在提升農(nóng)民工服務質(zhì)效、推進農(nóng)民工城市融入方面發(fā)揮了特殊的補充作用（見圖3）。

（四）在服務內(nèi)容上，從兜底保障走向賦能支持

改革開放至21世紀初，工會以維護職工合法權益為基本職責，為農(nóng)民工提供的服務事項較少，且內(nèi)容固化在生活救助、勞動保護等基本保障方面，具有明顯的輔助性、兜底性、維持性特征。進入21世紀以來，全國總工會相繼出臺了《關于深入扎實做好當前維護農(nóng)民工合法權益工作的通知》《關于深入貫徹落實〈國務院關于進一步做好為農(nóng)民工服務工作的意見〉的實施意見》等政策，把農(nóng)民工納入工會服務體系，為農(nóng)民工服務的范圍和規(guī)模不斷擴大。但在農(nóng)民工增速極快、規(guī)模巨大的情況下，工會直供服務的能力明顯不足，不得不采取能力聚焦、重點保障原則，為農(nóng)民工提供其最渴求、最迫切的保護性服務。工會十七大以來，各地工會將竭誠服務農(nóng)民工作為履職盡責的重要內(nèi)容，把賦能支持作為農(nóng)民工服務的關鍵理念，主動作為，勇于擔當，為農(nóng)民工服務的領域逐漸豐富。特別是工會通過購買社會組織服務，將農(nóng)民工職技培訓、創(chuàng)業(yè)培訓和心理健康、文化體育、法律援助、社會工作等服務納入購買范疇，使工會服務農(nóng)民工的領域和維度得到空前拓展，實現(xiàn)了服務內(nèi)容從兜底保障到賦能支持的良性轉(zhuǎn)變。

（五）在服務質(zhì)效上，從低質(zhì)低效走向優(yōu)質(zhì)高效

傳統(tǒng)公共行政模式通過官僚制組織提供服務，明顯表現(xiàn)出貧乏、效率低下和與現(xiàn)實脫節(jié)等特征，因而依靠市場提供服務成為人們所尋求的替代官僚制的主要手段［16］。工會供給農(nóng)民工服務也經(jīng)歷了相似的發(fā)展路徑。一方面，工會傳統(tǒng)服務始終存在能力薄弱、低質(zhì)低效、供需錯位等多重窘境。其原因在于，受制于服務體制機制的束縛，工會普遍存在人員缺乏、專業(yè)性不足和服務能力有限等現(xiàn)實困境。同時，人、財、物等要素保障的內(nèi)部構建顯現(xiàn)出明顯的封閉性、低效性和匱乏性，所孕育出來的服務功能也相對脆弱。這些不利因素的聚匯凝合導致工會服務不但缺乏差異化、個性化特征，而且服務質(zhì)效相對低下，服務效果總體不佳。另一方面，工會組織為擺脫服務壓力和服務困境，積極探尋運用市場化、社會化路徑來改善農(nóng)民工服務供給，通過實施工會購買服務，組建高能級、高質(zhì)效的聯(lián)合服務來補齊工會服務的短板弱項，使服務農(nóng)民工的人力、技術、資金等要素通過市場機制實現(xiàn)聚集互惠并迸發(fā)出強大的服務動能，推動農(nóng)民工服務從低質(zhì)低效走向優(yōu)質(zhì)高效，更好地滿足了農(nóng)民工多層次、多樣化的服務需求，促進了農(nóng)民工同城同待遇服務目標的加速實現(xiàn)。

（六）在服務范圍上，從小眾受利走向大眾獲益

工會直供服務的一個明顯不足是覆蓋面過于狹窄，使得工會聯(lián)系凝聚農(nóng)民工的政治功能難以得到充分發(fā)揮。而實施工會購買服務可使服務受益者呈現(xiàn)出幾何級數(shù)的增長，并可實現(xiàn)工會服務的帕累托改進（Pareto improvement）。帕累托改進由意大利經(jīng)濟學家維爾弗雷多·帕累托（Vilfredo Pareto）首先提出，其基本內(nèi)涵是，“如果至少一個人處境變好了，其變動結果又并未使任何人處境變糟，則這種變動就稱為帕累托改進”［17］。在現(xiàn)階段的中國，實現(xiàn)帕累托改進的空間仍然很大，完全可以實現(xiàn)平等和效率的攜手并進［18］。就工會購買服務而言，它具有帕累托改進所倡導的公平、增能、向好、共贏等基本特點，在不減少其他人服務質(zhì)效水平的情況下，能夠使更多農(nóng)民工享受到更加優(yōu)質(zhì)化的工會服務。事實上，很多地方工會通過購買社會組織服務有效拓展了對農(nóng)民工等服務對象的覆蓋規(guī)模。如北京市總工會2012—2016年共向社會組織購買了459個服務項目，服務職工40萬余人次［19］，這種服務規(guī)模和服務成效是工會傳統(tǒng)模式難以承擔和不可想象的。由此可見，工會購買服務能夠迅速擴大工會服務對農(nóng)民工的覆蓋面，對提升農(nóng)民工服務均等化、優(yōu)質(zhì)化水平具有支撐性作用，是實現(xiàn)農(nóng)民工服務從小眾受利向大眾獲益良性演變的重要路徑。

綜上所述，工會購買服務取得了明顯的治理成效，表現(xiàn)為工會與社會組織聯(lián)合供給農(nóng)民工服務的協(xié)同機制基本建立，工會服務農(nóng)民工的社會化、專業(yè)化能力明顯提高，基層工會在服務農(nóng)民工過程中所普遍存在的專業(yè)技術人員缺乏、專業(yè)服務能力不足和服務質(zhì)效不高等瓶頸限制得到有效化解，工會服務農(nóng)民工的項目領域和服務規(guī)模得到有效擴展，服務質(zhì)量和服務效率得到明顯提升。

六、工會購買服務的現(xiàn)存問題

梳理工會購買服務的政策制度和實踐探索，發(fā)現(xiàn)工會購買服務還存在五個方面的突出問題。

（一）認識缺位，實施乏力，進展失衡

部分工會組織固守傳統(tǒng)服務思維和服務模式，對工會購買服務的重要性、必要性認識不足，在工會購買服務制度機制建設上缺乏改革創(chuàng)新精神和積極主動態(tài)度，導致工會購買服務的拓展力度弱化、實施進度緩慢。同時，工會購買服務在區(qū)域間、層級間的發(fā)展也極不平衡，很多基層工會未將農(nóng)民工納入工會購買的服務范疇，使工會組織對農(nóng)民工的輻射力、影響力被嚴重削弱。

（二）引領培育成效不佳，服務農(nóng)民工的社會組織發(fā)展緩慢

部分工會組織未將社會組織視為國家治理的重要主體和農(nóng)民工服務的重要供給者，對聯(lián)系引導和培育支持社會組織的政治責任缺乏擔當，對社會組織服務農(nóng)民工的專業(yè)化作用缺乏深刻認識，未能構建引領社會組織服務農(nóng)民工的價值導向和社會化服務共同體，致使社會組織專業(yè)優(yōu)勢未能得到充分發(fā)揮。由于普遍缺乏政府支持、工會扶助和社會資助，服務農(nóng)民工社會組織發(fā)展緩慢，其生存力、運行力、服務力和服務功能相對薄弱，具備專業(yè)水準和資質(zhì)條件的社會組織極少，造成服務承接主體選擇面過于窄小，十分不利于工會購買服務的健康發(fā)展。

（三）需求導向不明顯，購買范圍狹窄

目前，工會通過購買方式供給農(nóng)民工服務集中在技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、文化體育、法律援助、社會工作和心理健康六個領域，在職業(yè)衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、困難幫扶、就業(yè)援助、信息服務、政策咨詢、職業(yè)規(guī)劃、勞動競賽、爭議調(diào)處、婚戀交友、社會參與等領域的購買力度和購買成效均不顯著，表明工會購買服務存在購買范圍偏窄的問題，反映出工會購買服務未能兼顧農(nóng)民工的多元化服務需求，為農(nóng)民工服務的廣度和深度未能得到有效拓展，也反映出工會購買服務供需間的結構性矛盾依舊突出。

（四）購買規(guī)模偏小，購買質(zhì)效亟待提升

現(xiàn)階段，以農(nóng)民工為服務對象的工會購買規(guī)?？傮w偏小，對農(nóng)民工的覆蓋率和農(nóng)民工受益率始終徘徊在較低水平，導致工會購買服務未能有效惠及更多的農(nóng)民工及其家庭，不能充分有效地滿足農(nóng)民工對專業(yè)化、社會化服務的現(xiàn)實需求。同時，工會購買服務的供給質(zhì)效也存在明顯不足，購買效率、購買質(zhì)量和服務效能總體不高，在提升農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)質(zhì)量和提高農(nóng)民工生活品質(zhì)等方面的功能效用未能得到充分地發(fā)揮。

（五）理論研究、經(jīng)驗總結和品牌建設明顯不足

現(xiàn)階段，學界對工會購買服務的關注度、研究力度和研究成效明顯不足，在工會購買服務的政策制度、體制機制、方式方法、特點規(guī)律、價值功能等方面普遍缺乏理論構建，對工會購買實踐的理論指導極其缺乏。同時，工會購買服務的經(jīng)驗總結和互動交流明顯匱乏，可選樹、可復制、可推廣的典型經(jīng)驗較少，特別是各地缺少工會購買服務的品牌構建，品牌示范效應和典型引導效應相對薄弱。

七、工會購買服務的優(yōu)化路徑

工會組織凝含著強大的聯(lián)合力量，在破解工人問題方面具有強勁威力和特殊功能。馬克思、恩格斯曾經(jīng)指出，工會是工人階級的組織中心，擔負著徹底解放工人階級的偉大歷史使命［20］。習近平總書記也指出，工會是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁紐帶，是社會主義國家政權的重要社會支柱，工會要把竭誠為職工群眾服務作為工會一切工作的出發(fā)點和落腳點，維護好廣大職工群眾包括農(nóng)民工的合法權益［21］。就工會購買服務而言，其借助社會組織的專業(yè)化力量增強了更為強勁的服務功能，能夠?qū)|萬農(nóng)民工緊緊地凝聚在工會周圍，為履行工會團結引導農(nóng)民工聽黨話、跟黨走的政治責任提供了穩(wěn)固的社會支撐。在新的歷史時期，應認真做好工會購買服務工作，為促進農(nóng)民工更好地融入城市提供強勁多元的動力支持。

（一）強化“竭誠服務”職能意識

竭誠服務農(nóng)民工是中國工會的重要職責。工會組織應當全面加強服務理念和服務職能建設，努力增強工會購買服務的內(nèi)生動力。第一，牢固樹立“竭誠服務”理念。工會應把有效滿足農(nóng)民工服務需求確定為職能建設的重要出發(fā)點和關鍵落腳點，強化服務理念，增強服務意識，為構建具有中國特色的工會購買服務制度體系和體制機制、促進工會購買服務規(guī)范健康發(fā)展奠定認知基礎。第二，提高對工會購買服務重要性的認識。認識是行動的先導，工會需要進一步提高對購買社會組織服務重要性的認識，增強購買服務的主動性、精準性和實效性，把工會購買服務作為工會服務的經(jīng)常性、基礎性、主導性工作抓實抓好，推進工會購買服務爭先進位、規(guī)范發(fā)展。第三，推動工會大興調(diào)查研究之風。做好調(diào)查研究是完善工會購買服務的基礎保障，工會應提高政治站位，堅持眼光向下、服務基層的惠民原則，堅持深入群眾、務實求真的嚴謹作風，深入到農(nóng)民工中間開展問卷調(diào)查、面對面訪談等深入細致的調(diào)查研究，廣泛征集和精準掌握農(nóng)民工服務需求，提升購買服務的針對性、有效性，確保工會購買服務有的放矢、精準高效。

（二）加強完善頂層設計

完善的頂層設計是規(guī)范開展工會購買服務的關鍵保障。工會應做好購買社會組織服務的統(tǒng)籌謀劃和安排部署，構筑協(xié)作聯(lián)動機制和融合發(fā)展格局，推動工會購買服務提質(zhì)、擴面、增效，以更好地造福農(nóng)民工等城市外來職工群體。第一，健全完善政策制度體系。工會購買服務涉及的承接主體與服務對象具有與眾不同的服務策略和服務需求，需要工會結合實際情況出臺更為具體、更為完善的購買實施意見或購買管理辦法，使工會購買服務有章可循、有法可依，為規(guī)范開展工會購買服務提供政策制度保障。第二，科學制訂購買規(guī)劃。凡事預則立，不預則廢，健全完善的購買規(guī)劃是工會購買服務規(guī)范發(fā)展的重要保障，對增強工會服務意識和責任意識具有導向性作用。因此，要科學制定工會購買服務工作規(guī)劃，因地制宜、統(tǒng)籌布局農(nóng)民工服務購買工作，提升其影響力、聚合力和執(zhí)行力，確保相關工作行穩(wěn)致遠。第三，擴大試點，選樹典范。工會購買服務是個新生事物，具有實踐性、探索性、首創(chuàng)性等特征，需要試點先行，典范引路，才能減少挫折，實現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展。工會組織需從實際情況出發(fā)，及時總結推廣成功經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，強化試點示范作用，引領工會購買服務規(guī)范健康發(fā)展。

（三）精心培育勞動關系領域的社會組織

社會組織是追求同一目標的成員為實現(xiàn)共同目標而組合起來的相互協(xié)力的社會群體［22］。在現(xiàn)階段，工會購買服務的主要承接主體是各類勞動關系領域的社會組織。工會應從服務經(jīng)濟社會大局角度出發(fā)，加強對勞動關系領域社會組織的培育和扶持，促其規(guī)范快速發(fā)展。第一，夯實理論研究。夯實深化社會組織制度體系、機制架構、運轉(zhuǎn)方式、特征規(guī)律的理論研究，對增強工會聯(lián)系引導針對性、化解社會組織發(fā)展困境具有重要意義。工會組織應當積極參與和深入開展與社會組織建設密切相關的理論研究、理論創(chuàng)新與理論構建，為推動社會組織規(guī)范健康發(fā)展提供理論指導和智力支持。第二，強化聯(lián)系引導。聯(lián)系引導社會組織是工會忠實履行職能職責的內(nèi)在要求，是工會彰顯擔當作為、推進服務創(chuàng)新的重要部署。工會要把推動社會組織發(fā)展壯大納入工作重要領域，通過強化政治引領、加強孵化培育、密切工社協(xié)作等舉措，促進聯(lián)系引導提檔升級，助推社會組織高質(zhì)量發(fā)展。第三，推進社會組織服務能力建設。高能級的服務能力是社會組織生存之本、發(fā)展之基。工會要積極參與社會組織服務能力建設，幫助社會組織培育專業(yè)人才、完善治理結構、提升服務能力、規(guī)范服務行為，為社會組織更好地發(fā)揮服務農(nóng)民工的價值功能奠定堅實基礎和關鍵保障。

（四）提升工會購買服務質(zhì)效水平

做好工會購買服務工作，必須尊重和保障農(nóng)民工主人翁地位，從農(nóng)民工服務的現(xiàn)實需求出發(fā)，著力提高工會購買服務的質(zhì)效水平。第一，加強購買體制機制建設。就體制建設而言，應以縣級工會為主要購買主體，以其他層級工會為輔助購買主體，構建與工會組織體系相匹配、以縣級工會為重點、高效高能的購買主體體系。就機制建設而言，應按照“工會主導、市場篩選、社會參與”的原則，通過制度化、市場化購買機制選擇最佳社會組織為農(nóng)民工提供專業(yè)化社會服務，確保購買服務公開透明、務實高效。第二，精準設置購買目錄。拓展可及性、增強普惠性、提升均等性是工會購買服務的關鍵著力點。工會應以滿足農(nóng)民工服務需求為購買導向，精準編制購買服務指導性目錄，推動工會購買服務向更寬領域、更深程度發(fā)展，確保購買方向明晰準確，購買項目契合民意。第三，提高工會購買服務運行質(zhì)效。應立足工會、社會組織、采購代理機構等要素的實際情況，注重優(yōu)化工會購買服務的各項流程，提高運行效率和服務時效。應積極推進購買形式多樣化，靈活運用采購、委托、補貼等多樣態(tài)購買形式，促進購買項目精準化、購買機制市場化、承接主體多元化、服務質(zhì)效最大化，確保工會購買服務質(zhì)量效益和治理效能實現(xiàn)全面提升。

注釋

①數(shù)據(jù)引自國家統(tǒng)計局《2022年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。

②數(shù)據(jù)引自中華人民共和國人力資源和社會保障部《2022年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

③“三聯(lián)”模式的具體內(nèi)容為“組織聯(lián)建、資源聯(lián)合、服務聯(lián)動”。

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Research on the Policy Practice，Governance Effectiveness and Optimization"Path of Trade Unions Purchasing Social Organization Services for Migrant Workers

SUN Jian1，PENG Qinghui2

（1.School of Management，Shenyang Normal University，Shenyang，Liaoning Province，110034；2.School of Government，Peking University，Beijing，100871）

Abstract：In recent years，trade unions' purchase of social organization services has become an important situation for trade unions to provide services to migrant workers，and has shown good results in promoting the construction of trade unions' service functions and alleviating and eliminating the service contradictions between trade unions and migrant workers.However，by examining its policy and system and practical effectiveness，it is found that the purchase of social organization services by trade unions still has significant shortcomings in meeting the service needs of migrant workers，and there is still a significant gap between it and the heavy trust of the Party and government，policy expectations，service responsibility requirements and expectations of migrant workers.The purchase of social organization services by trade unions is related to the urban integration of migrant workers and the overall situation of social harmony and modernization construction．They should break the fetters and take the initiative to promote the precision of purchase projects，the diversification of undertaking subjects and the diversification of procurement forms，help their steady，standardized and orderly development，promote the quality，expansion and efficiency of trade union services for migrant workers．

Key words：trade union；purchase service；migrant workers；governance effectiveness；optimization path

（責任編輯：潘冬霞）