［收稿日期］2024-01-14

［基金項目］ 河北省社會科學基金項目“地方政府重大行政決策風險評估立法研究”（HB22FX011）

［作者簡介］

陳曉慶（1989—），女，河北安平人，燕山大學文法學院（公共管理學院）副教授；張競月（1998—），女，河北秦皇島人，燕山大學文法學院（公共管理學院）法學專業(yè)碩士研究生。

［摘 要］ 在辦理行政公益訴訟案件的過程中，檢察權面臨著指導理念偏差、辦案動力不夠穩(wěn)定持久、能力有限、公益保護效果不佳等諸多問題。在深化改革和職能優(yōu)化的過程中，理念上應把追求實現(xiàn)公益保護實效作為制度設計的第一要義，包括從單純追求案件數(shù)量的形式理性邁向更注重監(jiān)督實效的實質(zhì)理性，平衡檢察權在行政公益訴訟制度中的謙抑性與能動性，發(fā)揚共治共享的治理理念。與之相應，檢察權的完善有三重進路：完善具體的檢察監(jiān)督權能；構(gòu)建溝通機制，確保合法、靈活、高效地挽救公共利益；借助第三方力量強化監(jiān)督，包括與監(jiān)察委員會、人民代表大會、新聞媒體、社會公眾等各方主體的溝通與信息共享。

［關鍵詞］ 行政公益訴訟；實質(zhì)理性；檢察監(jiān)督權；溝通機制

［中圖分類號］D997.4 "［文獻標識碼］A ［文章DOI］10.15883/j.13-1277/c.20240606009

檢察機關提起公益訴訟自2015年開始試點工作，2017年修改《行政訴訟法》正式規(guī)定了行政公益訴訟，2018年兩高聯(lián)合出臺《最高人民法院、最高人民檢察院關于公益訴訟案件若干問題的解釋》為這一制度落地提供了可操作性指引。截至目前，檢察機關辦理行政公益訴訟案件成績斐然，規(guī)范建立后2018年檢察機關立案辦理行政公益訴訟108 767件①，2020年全國立案辦理行政公益訴訟13.7萬件，同比上升14.4%②，2021年行政公益訴訟14.9萬件，比2018年上升37.3%③，覆蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等所有授權領域，既保護了公共利益，也為檢察監(jiān)督權的運行積累了豐富的經(jīng)驗。在程序設計上，目前我國的行政公益訴訟體現(xiàn)為“訴前程序+訴訟”的“雙階構(gòu)造”模式，訴前程序具有相對的獨立性，如果檢察機關向行政機關發(fā)出檢察建議并得到行政機關的正向回應，則檢察機關不會再向法院提起訴訟，但同時，訴前程序內(nèi)嵌于整個行政公益訴訟制度中，是該制度不可分割的一部分。本文在探討行政公益訴訟中的檢察權自然是以“訴前程序+訴訟”的完整鏈條為背景，分析檢察權的困境和解決思路。

行政公益訴訟的制度邏輯是當面對國家利益和社會公共利益的損害，在沒有適格私主體提起訴訟的前提下，由檢察機關督促行政機關依法行政，這是由檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關的職責使然，檢察機關屬于“公益守護人”的角色。未來改革與職能優(yōu)化的思路是圍繞檢察機關與行政機關的監(jiān)督關系本質(zhì)，通過合理配置檢察權能，有效激發(fā)行政權的運作邏輯，使得行政權積極、主動、高效的依法行政，實現(xiàn)善治的治理模式與治理效果。

一、 檢察機關辦理行政公益訴訟的權力困境

（一） 檢察機關辦理行政公益訴訟案件指導理念偏差

檢察機關辦理公益訴訟旨在經(jīng)由外在監(jiān)督督促行政權正確行使，以維護國家利益或社會公共利益，但實際上，檢察機關辦理公益訴訟案件動力強勁更是根源于職權捍衛(wèi)與擴張的訴求，集中體現(xiàn)為案件數(shù)量指標化。為了確保辦案數(shù)量，在案件辦理初期，體現(xiàn)為秘密調(diào)取證據(jù)，唯恐行政機關先一步整改。一味追求制發(fā)檢察建議數(shù)量與行政公益訴訟案件數(shù)量的深層影響便在于：造成補救國家利益或公共利益的滯后。“競賽式監(jiān)督背離及時救濟理念”④，倘若行政機關能夠較早意識到檢察機關動向，在壓力之下盡早彌補，則可以大大降低公益受損程度。

檢察機關在制發(fā)檢察建議前的秘密取證意味著檢察機關與行政機關在此階段的零溝通，實際上并非任何案件一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就適合啟動行政公益訴訟程序。行政管理千頭萬緒，對于行政機關尚未掌握的情況，檢察機關耗費大量資源調(diào)查取證是本末倒置的。另外，對于行政機關已經(jīng)掌握的情況，如果依照相關法律法規(guī)，行政機關的可能救濟程序尚未走完，例如行政機關不申請強制執(zhí)行是因為行政相對人尚處于提起行政訴訟的權利期限內(nèi)，或者公益修復正在進行中，對生態(tài)修復需要采取分步走的階段性措施，難以取得立竿見影的效果，在這樣的情況下檢察機關徑直立案調(diào)查也不符合資源節(jié)約的原則。

（二） 雙重壓力模式難以為檢察機關提供穩(wěn)定的辦案動力

行政公益訴訟制度運行至今，辦案數(shù)量呈現(xiàn)急劇增長的趨勢，究其原因，是檢察系統(tǒng)內(nèi)部自上而下對辦案數(shù)量指標的層層攤派與督促，甚至對未完成任務的檢察長進行約談或問責，以此激發(fā)檢察系統(tǒng)內(nèi)的動力。行政公益訴訟制度過分依賴系統(tǒng)內(nèi)自上而下的壓力，這種路徑難以長久維系，當檢察權的關注重點向其它領域轉(zhuǎn)移后，行政公益訴訟的熱度隨之降低，在沒有辦案數(shù)量壓力的前提下，檢察機關還會持之以恒地去主動發(fā)現(xiàn)問題、解決問題嗎？對此我們需要在檢察權運行的深層邏輯中檢視這一制度的長久形態(tài)。

檢察機關同時面臨著地方政府在人事權和財政權上的限制，這決定了檢察機關不可能以完全超脫的姿態(tài)完成行政公益訴訟的制度目標。實踐中，檢察機關在地方治理中同時體現(xiàn)著一種“行政權”的意味，在地方政府統(tǒng)一部署下積極配合與協(xié)助完成地方事務。這造就了一種矛盾的現(xiàn)象：檢察機關既要積極開拓案源完成上級領導機關的考核任務，同時在辦理行政公益訴訟案件時又謹小慎微，于是檢察機關提起行政公益訴訟的對象一般選擇政府職能部門或下級政府與其職能部門，并且往往一般指向較容易解決、阻難較小的問題。檢察機關既是法律監(jiān)督機關，實踐中又被卷入地方治理協(xié)作整體，這種悖論決定了檢察機關辦理行政公益訴訟的動力不可能持續(xù)長久，破解之道在于“破除橫向組織環(huán)境對檢察機關的吸附與掣肘?！雹?/p>

（三） 檢察機關辦理行政公益訴訟“能力”有限

1. 檢察機關調(diào)查能力有限

與普通行政訴訟中行政主體承擔舉證責任不同，行政公益訴訟中檢察機關承擔著舉證證明責任。調(diào)查取證是檢察機關開展行政公益訴訟的基礎保障，但是目前我國的相關法律處于缺位的狀態(tài)，《人民檢察院組織法》第二十一條賦予了檢察機關在進行法律監(jiān)督時，可以進行調(diào)查核實，但是具體的調(diào)查核實權的行使對象、行使方式是模糊的，檢察機關的“權”與“能”呈現(xiàn)不相匹配狀態(tài)，例如檢察機關不能向銀行查詢資金往來，那么在國有財產(chǎn)保護方面會遭遇重大困境，規(guī)范依據(jù)的缺失導致難以對監(jiān)督對象產(chǎn)生有效的約束力。同時，職務犯罪偵查轉(zhuǎn)隸后檢察機關發(fā)現(xiàn)線索渠道的難度增大也影響了檢察機關的調(diào)查能力，就檢察機關辦案的實際情況看，事關公益訴訟案件線索主要源于外發(fā)型，其形式體現(xiàn)為群眾舉報并以引發(fā)公共領域中一定關注量為特征。

2. 檢察機關無實體處分權

檢察機關勝訴得到的結(jié)果一般體現(xiàn)為：法院確認行政行為違法并責令行政機關依法全面正確履行監(jiān)管職責，這意味著行政公益訴訟制度的最終效果依賴行政機關對侵害公益行為的繼續(xù)治理。行政公益訴訟制度中的檢察監(jiān)督權是外在的、克制的、形式上的監(jiān)督，既無法強制行政主體去履行，也無法改變既定的行政行為，行政公益訴訟并不能對行政主體以及行政相對人的權利義務形成任何實質(zhì)影響，本質(zhì)上是借助司法權力對行政權力的外在監(jiān)督、間接監(jiān)督。檢察權相比于其他監(jiān)督權，“其他國家機關皆擁有實體處分權，可以直接或間接克制行政行為公定力和行政判斷優(yōu)先性的挑戰(zhàn)”⑥，監(jiān)察部門可以對違法的公職人員作出行政處分、對失職失責的領導人直接進行問責，法院在行政訴訟中更是可以對行政行為進行撤銷、部分撤銷、判決行政主體重新作出行政行為，相比之下，檢察監(jiān)督權過于依賴訴訟制度，難以在直面行政權時有所作為。

3. 檢察監(jiān)督的權威性難以樹立

在行政公益訴訟制度中，不論是訴前檢察建議還是訴訟，都是對“事”而不對“人”，對行政機關而不對行政權的具體運用者。作為行政權的運用者和執(zhí)行者，其責任被置后。行政公益訴訟若不與公務人員績效考核、職務升遷建立關聯(lián)，則監(jiān)督是無力的。我國對行政權的監(jiān)督體現(xiàn)在對權力與公職人員雙重維度的監(jiān)管，對權力本身的監(jiān)管包括設定權力范圍、行使程序、外部監(jiān)督等，對公職人員的監(jiān)管主要以《公務員法》和《監(jiān)察法》為依托。行政公益訴訟制度其著力點即在“權力”本身，當對“人”的監(jiān)管不能同步跟進的時候，對行政權力監(jiān)督的刺激是不夠的，其能量是孱弱的。溝通這兩個維度形成監(jiān)督合力是完善行政公益訴訟的必然選擇。

（四） 事后監(jiān)督方式降低公益保護效果

行政公益訴訟制度中檢察機關的作用是一種事后監(jiān)督?！缎姓V訟法》第二十一條規(guī)定的啟動行政公益訴訟訴前程序的標準是行政機關違法行使職權或不作為（形式標準），同時，國家利益或公共利益受損（實質(zhì)標準）。在職務犯罪偵查轉(zhuǎn)隸后，檢察機關難以根據(jù)職務違法的線索摸排出公益受損的事實，而是基于相反的路徑：以公益受損去追查行政機關履職情況?！傲⒆阌谛姓^程末端的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，無法實施對行政的過程性規(guī)制”⑦，更沒有防患于未然的預防性監(jiān)督措施，最典型的就是對行政機關的規(guī)范性文件無法起到實質(zhì)監(jiān)督作用。在祁連山生態(tài)事件中，《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》《甘肅省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展實施方案》均違背了上位法的實質(zhì)規(guī)定，以地方保護的方式為企業(yè)污染留下了余地，省政府法制辦等部門監(jiān)督失效⑧。如果檢察機關能夠?qū)εc環(huán)境治理與生態(tài)保護相關的抽象行政行為作出及時有效的監(jiān)督，也將免去后續(xù)如滾雪球般的系列行政違法行為，避免造成不可逆的生態(tài)事故。

事后監(jiān)督方式也往往會殃及行政相對人的合法利益。在重慶市人民檢察院督促重慶市石柱縣人民政府依法履職案中，石柱縣政府批復同意《西沱鎮(zhèn)總體規(guī)劃》，按照規(guī)劃，西沱工業(yè)園區(qū)基本建立在濕地自然保護區(qū)范圍內(nèi)，并通過招商引資入駐多家企業(yè)。⑨石柱縣在收到重慶市人民檢察院的檢察建議后，所作出的補救行政行為——拆除違法違規(guī)建設項目以及生態(tài)修復，其成本無疑是巨大的，行政行為的不確定性損害了園區(qū)企業(yè)的信賴利益，行政行為的確定力的動搖損害了行政權威。

事后監(jiān)督模式缺乏對行政行為的預防性、過程性監(jiān)督，無法在源頭，以較小的成本及時遏制這種可能造成公益損失的行為，造成公益的持續(xù)受損。公共利益的損害具有多維性、潛在性、擴散性、可預防性、危害后果嚴重，且可能是不可逆的，治理成本高昂，而現(xiàn)有的行政公益訴訟制度其耗時較長，體現(xiàn)為檢察機關發(fā)現(xiàn)線索—調(diào)查取證—制發(fā)檢察建議—行政公益訴訟—行政機關執(zhí)行一系列漫長的鏈條，難以對公益損害發(fā)揮及時有效的遏制作用。例如在湖北省竹溪縣一起關于環(huán)保的行政公益訴訟中，自檢察機關送達檢察建議書至開庭審理就長達一年^B10，在此期間，公共利益一直處于被侵害狀態(tài)，資源耗費、治污成本的增加與公益保護的效果并非呈正比的聯(lián)動關系。

檢察監(jiān)督權對行政權的監(jiān)督、依法維護公共利益有其存在的絕對必要性，但不應形成路徑依賴，即公共利益的保護不能完全寄托于行政機關怠于履行法律職責、被追責后被迫去履行的治理模式，良好的社會治理形態(tài)應該能夠通過制度與程序設計，綜合事后補救與事前預防，將行政權被迫履行轉(zhuǎn)化為主動、及時、高效履行，將資源（人力、自然）浪費的治理模式轉(zhuǎn)向資源節(jié)約的治理模式，將公益損害的情況降至最低。

二、 理念調(diào)試：以實現(xiàn)公益保護實效為第一要義

目前我國呈現(xiàn)多元并存的監(jiān)督格局，相比于人民代表大會的權力監(jiān)督、審計機關的財政監(jiān)督、紀檢監(jiān)察對“人”的監(jiān)督，檢察機關作為法律監(jiān)督機關更適于擔負起監(jiān)督法律執(zhí)行、追求監(jiān)督實效的正式監(jiān)督責任。近年來行政檢察已經(jīng)成為檢察院四大業(yè)務之一，尤其是在法律不盡完善的情況下，如果出現(xiàn)了監(jiān)督空白、監(jiān)督責任不清、互相推諉的情況，檢察機關要主動承擔起對行政權的監(jiān)督，逐步健全行政檢察體系，將行政違法造成公益損害的可能性降至最低。

（一） 從追求形式與數(shù)量的形式理性邁向追求治理實效的實質(zhì)理性

以公益保護的實質(zhì)效果為制度目標，改變對辦案數(shù)量的盲目追求。上級檢察機關通過辦案數(shù)量考核指標將壓力傳導到下級檢察機關，下級檢察機關同時面臨著同級人民政府在財權、事權上的壓力，在科層制“夾縫”中生存的檢察機關往往選擇難度系數(shù)小的案件，甚至與本地政府及上級檢察院溝通之后才啟動程序，對難度系數(shù)大、觸及重要權力部門的案件謹慎處理，形成了重形式、重數(shù)量而不重公益保護實效的選擇性實施模式。

進一步完善行政公益訴訟的客觀訴訟機制，以公益保護為第一要義，拓展案源范圍，加大公益保護力度，對案件不僅進行形式審查，更要注重實質(zhì)審查，依據(jù)法治精神和督促行政機關完成行政任務的目的，推動案件展開。行政公益訴訟注重對行政行為違法性的判斷，是依靠司法力量對行政權的外在監(jiān)督，在制度設計上應向前延伸形成預防性監(jiān)督，對可能引發(fā)公益損害的行為及時監(jiān)督，向后延展要關注公益修復的執(zhí)行，及時有效修復受損公益。將運動式監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)監(jiān)督模式，將公益修復方案及落實情況，訴后執(zhí)法監(jiān)督，多主體、多部門、跨區(qū)域協(xié)同參與，經(jīng)費負擔，多元評價體系等等納入制度鏈，從注重形式理性邁向更注重實質(zhì)理性、實質(zhì)監(jiān)督效果的監(jiān)督模式。

（二） 平衡檢察權的謙抑性與能動性

檢察權的謙抑性要求通過制度和程序激活行政權的運作邏輯。融合組織權、指揮權、管理權、執(zhí)行權的行政權是當之無愧最便捷和最高效的治理主體，行政權權力的體系性、多樣性、機動性、便捷性、及時性在實踐上優(yōu)于事后監(jiān)督與治理的檢察權、司法權。行政公益訴訟案件數(shù)量的極速增長從反面體現(xiàn)出存在不少行政權履職的懈怠性、被動性問題，從表面上看，是行政權的不作為、亂作為，或是行政立法違背上位法的產(chǎn)物，從實質(zhì)上看，是行政權擴張本性下的逐利傾向，在監(jiān)督機制不健全和官員GDP考核指標催生下，對高成本治污的撤退。完善的思路便是依靠良善的制度設計和程序設計，激活行政權能在公益保護領域中的主動性和積極性，改變高強度、集中性、暫時性的運動式治理形態(tài)^B11為穩(wěn)定的長效治理機制，改變追求“形象工程”標榜治理政績的劇場化表演色彩為能夠創(chuàng)造實效的常態(tài)化、制度化的治理模式。

相較于謙抑性，檢察權的能動性要求檢察權在履行監(jiān)督職責時有積極主動的認知和作為。行政權和檢察監(jiān)督權具有不同的運作邏輯，行政權具有天然的擴張屬性，相應的法治應對策略是由規(guī)則限定行政權的權力范圍，嚴格奉行法定權威，遵循正當程序的約束，其規(guī)則越精細則行政權的裁量范圍越小。但行政公益訴訟中的檢察監(jiān)督權不能被當作同行政權一樣，畢竟，將行政權納入依法辦事的軌道是期待能妥當保障權利，而檢察監(jiān)督權需要主動地去發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，在檢察監(jiān)督業(yè)務開展上不缺位、不失位是依法治國的需要，包括在線索發(fā)現(xiàn)上的能動性、拓展案件類型方面的能動性、妥當制發(fā)檢察建議的能動性、妥當協(xié)調(diào)各方主體督促行政機關依法行政的能動性、對行政機關一盯到底達到監(jiān)督實效的能動性。

（三） 發(fā)揚共治共享的治理理念

檢察權要善于依靠其他權力補強檢察監(jiān)督權的孱弱。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，與“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技”四個現(xiàn)代化注重器物層面的建設不同，國家治理現(xiàn)代化是制度、規(guī)范層面的軟實力建設，它蘊含著政治權威理性化，政治功能專業(yè)化、高效能化，以及公共權力運行的制度化、規(guī)范化。國家治理體系現(xiàn)代化不是強調(diào)權力自上而下的管理模式，而是側(cè)重多元權力格局下的共同治理。國家治理能力的現(xiàn)代化要求深入推進行政創(chuàng)新，推動行政權積極依法行政，同時構(gòu)建完善的監(jiān)督與救濟體系，合理配置監(jiān)督權，細化檢察權與人民代表大會、監(jiān)察權等的銜接，進一步完善相關程序性規(guī)則，為檢察權依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、切實監(jiān)督提供依據(jù)與支撐。

檢察權在進行行政公益訴訟的監(jiān)督過程中要善于創(chuàng)造社會力量參與的平臺與空間。本質(zhì)上私人利益和公共利益是一體的，公共利益蘊含著私人利益，公共利益和私人利益交融的現(xiàn)象變得越來越普遍，依靠檢察機關對行政機關權力制衡的路徑只是維護公共利益的一種視角和一種路徑，公中有私、私中有公的存在決定了行政公益訴訟制度的設計應該提供公眾參與的渠道。“在社會主義民主法治建設進程中，公權力行使的合法性根本上來源于社會共同體的廣泛參與與認同”^B12，社會主義現(xiàn)代化建設基于共建共治共享的理念進行治理能力的改善，只有暢通公眾有效參與公共治理的系列過程，才可以切實維護人民作為權力主體的根本地位，因而要為公民、社會組織、媒體等參與規(guī)則制定及實施過程的監(jiān)督搭建必要的通道。有效的公共參與可以對基于技術性、數(shù)據(jù)驅(qū)動的解決方案提供有助益的信息。公益保護與治理需要激活公共領域參與，尤其是環(huán)境、生態(tài)與社會資源的共享性將社會主體緊緊地捆綁到一起，利益的相關性使得公共參與的動力源源不斷，并且能夠降低成本、提高可執(zhí)行性、提升決策的正當性與合理可接受性。有效的公共參與針對的并非僅僅是利害關系人或者是受決定影響之人，還包括任何對公共利益關心的主體，足夠的數(shù)據(jù)共享可以改善決定的信息基礎，提升決策的合理性。

三、 糾偏路徑：檢察權完善的三重進路

（一） 強化檢察監(jiān)督的三項權能

檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，雖然檢察權權能屬性被定義，但在具體的權能行使時面臨著權力不夠、“師出無名”的窘境。“對于行政機關依法履職的監(jiān)督，本是一般監(jiān)督理念的核心部分”^B13，行政公益訴訟權能需要依靠法律進一步完善相關規(guī)定，由人民代表大會授權后將一般監(jiān)督權轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的監(jiān)督權能。目前檢察監(jiān)督權作用于行政權主要體現(xiàn)在三個方面：一是行政公益訴訟，是在生態(tài)環(huán)境等專門領域?qū)π姓嗔`法行使職權或者不作為的情況進行的監(jiān)督；二是在一般行政訴訟中，對審判人員的監(jiān)督、對裁判結(jié)果的監(jiān)督以及執(zhí)行監(jiān)督；三是檢察院對違法行政行為可以提出檢察建議。檢察監(jiān)督權范圍窄，方式受限，獨立處分能力較弱。在今后的制度設計上要著眼于恢復一般監(jiān)督權，“必須要從憲法法律中尋找有力依托和有效措施，保障與憲法定位相匹配的現(xiàn)實地位”^B14，以過程為導向，從一般抽象行政行為監(jiān)督開始，貫穿行政權運行的各個節(jié)點：規(guī)范制定與解釋、行政行為作用的過程以及行政行為結(jié)果。具體包括進一步強化調(diào)查取證權、對規(guī)范性文件的監(jiān)督權以及制發(fā)檢察建議權。

1. 完善調(diào)查取證權

檢察機關的調(diào)查取證權是保障信息來源、有效約束行政權力的關鍵。地方政府和官員更愿意將有限的資源投入涉及可以量化為業(yè)績的經(jīng)濟發(fā)展，而對涉及環(huán)境保護、食品安全等無關績效考核的事項則消極待之，監(jiān)管層層失守，例如祁連山生態(tài)破壞事件中，省國土資源廳、省發(fā)展改革委、省環(huán)境保護廳、省政府法制辦等各部門履職不到位，導致違法違規(guī)項目暢通無阻，甚至面對中央的監(jiān)督，對落實中央政策做選擇、搞變通、打折扣。信息資源的不對等促成了實踐中地方政府或者部門合力瞞報、謊報，事實上阻隔了中央對地方執(zhí)行國家政策的監(jiān)管，地方政府及其職能部門利用充分的獲取與操控信息的優(yōu)勢，一方面制定不合規(guī)的規(guī)范性文件，另一方面，其自由裁量的空間缺乏有效的監(jiān)督與制約。當檢察機關被嵌入對行政權的監(jiān)督體系，通過調(diào)查取證權較容易獲得客觀、充分的信息，進而可以有力制約地方政府不作為、亂作為的情況。

完善檢察機關的調(diào)查取證權需要以位階較高的基本法律明確權力行使的基本規(guī)范，賦予檢察機關與其法律監(jiān)督機關地位相匹配的監(jiān)督權，改變目前最高人民檢察院通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等自我設定規(guī)則的方式，內(nèi)容應包括：調(diào)查取證的對象、調(diào)查取證的權限范圍、檢察機關與調(diào)查取證對象之間的權利義務以及調(diào)查取證的程序。

作為國家法律監(jiān)督機關，相關規(guī)范中不乏檢察機關調(diào)查取證權限的規(guī)定，之所以欠缺剛性，是檢察機關不具實體處分權的映像，加上行政公益訴訟中行政機關對檢察機關存有抵觸心理，行政機關難免存在拒不配合，僅提交有利證據(jù)等情況。如果檢察機關無法從行政機關獲得真實的執(zhí)法情況，再轉(zhuǎn)向去做實地調(diào)研、委托鑒定等無異于舍近求遠。同時搭建檢察監(jiān)督與權力機關監(jiān)督以及審判監(jiān)督溝通的通道，這意味著強化調(diào)查取證權能要賦予檢察機關通過法律程序依法追責行政主體的機會。調(diào)查取證的關鍵在于正當程序的設計，針對行政機關隨意應付檢察機關調(diào)查取證的行為，重在明確機關和責任人員的法律責任，使之形成配合的壓力，這也是現(xiàn)有規(guī)范所欠缺的。

2. 強化對規(guī)范性文件的監(jiān)督權

按照我國《立法法》的規(guī)定，人民代表大會常務委員會和人民政府在接受規(guī)章備案的過程中可以溯源至規(guī)章成立的初期進行監(jiān)督，并享有消滅規(guī)章實際效力的撤銷權，相比之下，檢察機關并不能切實介入對行政主體制定規(guī)范性文件的監(jiān)督。按照《立法法》第九十九條規(guī)定，最高人民檢察院認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求?？梢钥闯?，檢察機關作為我國法律監(jiān)督機關，其監(jiān)督的現(xiàn)實權威是不夠的，其監(jiān)督方式本質(zhì)上無異于一般公眾監(jiān)督：通過向權力機關的信息輸入刺激權力機關做出反應。

強化檢察機關對行政機關規(guī)范性文件的監(jiān)督契合實踐需要，也契合檢察機關的憲法地位。對權力機關而言，人大及其常委會的監(jiān)督集中于對行政領導的選舉任免權、審查規(guī)范性文件合法性、聽取工作報告等，面對日益復雜、專門化的行政事務難以開展具體的、針對性的監(jiān)督。就司法機關而言，法院在進行行政訴訟時可以對行政規(guī)范性文件進行附帶審查，發(fā)現(xiàn)合法性問題可以向制定機關提出處理的司法建議，并可以抄送同級人民政府、上一級行政機關、監(jiān)察機關以及備案機關（最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第一百四十九條），但這種柔性的監(jiān)督方式難以得到有力的反饋。就行政系統(tǒng)的自我監(jiān)督而言，作為備案機關的上級機關在行政一體化模式下，難以被賦予過高期待，行政機關的監(jiān)督往往流于形式^B15。而作為法律監(jiān)督機關，監(jiān)督法律是否合理設置以及法律是否被恰當遵守，應該成為闡釋“法律監(jiān)督機關”之“法律”的基本含義，因此掌握本行政區(qū)域內(nèi)規(guī)范性文件立、改、廢的現(xiàn)實情況也是監(jiān)督的應有之義。在這樣的背景下，依托檢察監(jiān)督構(gòu)建一種外在的、預先的、有力的監(jiān)督方式、將事后監(jiān)督與治理往前推進至行政行為尚未做出的預防性階段、激活檢察機關作為“法律監(jiān)督機關”的應有邏輯應該成為制度建設的重要維度。

在當今中國語境下，凸顯檢察機關對行政機關規(guī)范性文件的監(jiān)督權不一定是賦予其完全等同于權力機關的撤銷權，而是可以基于法律監(jiān)督的屬性，搭建檢察機關和行政機關的溝通機制。例如，有權制定規(guī)章的政府在報相關權力機關和上級機關備案的同時，應當一并呈送同級檢察機關備案，以便同級檢察機關可以在第一時間掌握規(guī)范性文件基本情況，同時，一旦發(fā)現(xiàn)問題檢察機關可以及時依據(jù)《立法法》提請有權主體予以改變或撤銷，也可以將相關責任主體涉嫌違法的證據(jù)資料移送監(jiān)察機關，搭建起多方聯(lián)動的規(guī)制機制，充分發(fā)揮監(jiān)督的預防作用。

3. 合理配置制發(fā)檢察建議權

以追求行政公益訴訟的實效為目的，以實質(zhì)標準把握制發(fā)檢察建議的必要性。檢察建議的數(shù)量不是目標，過于剛性的檢察建議不應該成為檢察權塑造自身權威的手段。行政公益訴訟的價值在于通過檢察機關對行政機關的監(jiān)督維護或恢復公共利益，結(jié)合后文闡釋的柔性磋商機制，如果雙方初期的對話磋商能夠?qū)π姓C關形成一定的壓力使之主動去履行職責，那么檢察機關就沒有必要耗費巨大人力物力去調(diào)查取證并制發(fā)檢察建議。只有在行政機關不采取措施或者未窮盡行政監(jiān)管手段，導致國家利益或社會公共利益持續(xù)受到侵害的情況下才適合制發(fā)檢察建議。

制發(fā)檢察建議應注意以下三個方面的問題：首先，制發(fā)檢察建議的監(jiān)督職能應貫穿檢察監(jiān)督全過程。行政公益訴訟一般被定義為“訴前程序+提起訴訟”兩個階段，訴前程序中檢察權的職能是向行政機關制發(fā)檢察建議，但是制發(fā)檢察建議是檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關的基本權能，行政公益訴訟程序結(jié)束只是判定行政機關行為的合法性與否，對行政機關的整改情況和公益恢復情況進行持續(xù)跟進監(jiān)督是必要的，做好后半篇文章對公益保護的實效而言其意義重大，因而檢察建議不是靜態(tài)終局性的^B16，需要在持續(xù)的治理過程中以問題為靶向有針對性地制發(fā)建議。其次，加強檢察建議的說理性，并將檢察建議的評估標準從被采納量轉(zhuǎn)變到治理實效。過于強調(diào)檢察建議的剛性易加劇檢察機關與行政機關的對抗，也不利于檢察建議被采納。檢察機關應著力提升檢察建議的規(guī)范性、合理性、可接受性，這依賴于理由的充分、合理，將公益受損發(fā)生情況、調(diào)查情況、法律依據(jù)清楚地呈現(xiàn)出來，塑造溝通式而不是命令式的監(jiān)督方式，溝通式創(chuàng)造的規(guī)范性能夠讓行政機關產(chǎn)生心理上和客觀上的拘束，覺得非如此不可、不得不然的壓力。同時，對檢察建議的評估要以開放的視角進行，不能將檢察機關視角下的“數(shù)量”要素作唯一評判標準，而要轉(zhuǎn)向檢察建議在治理中的能效評估。最后，檢察建議應從個案監(jiān)督向類案監(jiān)督輻射，達到辦理一案、治理一片的效果。檢察機關通過辦理行政公益訴訟案件要善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)行政執(zhí)法中的問題，通過制發(fā)檢察建議與行政機關的溝通幫助行政機關認識到區(qū)域內(nèi)相似案件情況以及職責范圍、履職方式、執(zhí)法程序等問題并提出改進建議，督促行政機關進行相關整改并依法全面履職。

（二） 構(gòu)建與行政機關的溝通機制

從完善國家治理體系和治理能力的長遠方向看，檢察機關作為法律監(jiān)督機關若要持續(xù)發(fā)揮實質(zhì)性功效，財政和人員晉升獨立于當?shù)匦姓C關是必然的改革趨勢，但目前階段檢察機關尚被裹挾在地方治理生態(tài)中，檢察機關在行政公益訴訟制度中若想有所作為必須妥當靈活地處理與行政機關的關系。如前所述，行政公益訴訟的根本目的應該著眼于公益保護的實效，在尊重行政權專業(yè)性和既定力的前提下，“打造適于直面行政權的檢察監(jiān)督”“回避行政權鋒芒”^B17，以合力維護公益代替片面追求辦案數(shù)量下的對抗，依靠制度設計塑造檢察權外力監(jiān)督與行政權主動整改相結(jié)合，形成良性互動，畢竟，公益保護的最終效果依靠行政權進行自身整改和調(diào)整^B18。如果能夠在訴前程序中經(jīng)由靈活、非強制性的溝通制度解決問題，便可高效彌補受損的公益，同時節(jié)約訴訟成本，緩解檢察機關案多人少的現(xiàn)實矛盾。

1. 當檢察機關發(fā)現(xiàn)國家利益或公共利益受損的情況，改變過去秘密取證的方式，大方調(diào)查，可以直接向相關行政主體了解情況。如此必然會對行政機關形成一種壓力，如果該公益受損情況是行政機關尚未掌握的，則有利于督促行政機關盡快采取管理措施減輕公益受損程度。

2. 要求說明理由制度。檢察機關立案后，應當賦予檢察機關要求行政主體在一定期限內(nèi)說明理由的權力，省去調(diào)查取證花費的時間成本、物質(zhì)成本和人力成本。行政主體說明理由的事項應該包括：公益受損發(fā)生的原因、行政機關掌握了解的情況、準備采取的措施等內(nèi)容。如果檢察機關認可行政主體的分析和解決辦法，則繼續(xù)跟蹤案件確保監(jiān)督效果，跟蹤方式包括實地考察，同時也應該賦予檢察機關要求相關行政主體書面回復案件落實情況的權力。

3. 面對面磋商。如果檢察機關不認可行政主體在理由說明中的解決辦法，則可以啟動面對面磋商來督促行政機關依法履職。以檢察機關為主導，在規(guī)范上明確磋商程序，賦予檢察機關與行政機關接洽、商談的權力，既包括立案初期就基本事由的溝通、治理方案的確定，也應包括在整改過程中就治理執(zhí)行的問題進行磋商。檢察機關啟動磋商程序可以根據(jù)具體情況采用靈活的方式，并使之具有一定的開放性，對履職主體不清或者影響較大的案件，可以將有可能涉及到職責履行的行政機關、行政相對人納入進磋商程序，并邀請聽證員、人大代表等第三方主體監(jiān)督磋商過程。

磋商的內(nèi)容以與解決公益受損任務相關聯(lián)為標準，首先是事實問題，服務于檢察機關的調(diào)查取證，包括公益受損事實與受損程度的認定、原因以及因果關系認定、行政機關已掌握的相關證據(jù)、已采取的措施等。另一個層面是規(guī)范問題，包括厘清行政機關職權的依據(jù)、范圍，這在涉及多主體權責不清的情況下顯得尤為重要；還涉及行政機關執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序等問題。最后，對行政機關擬采取的行政行為，檢察機關應該在合法性與合理性雙重維度上進行監(jiān)督。合法性是依法行政原則的要求，行政行為要在法律的框架內(nèi)實施，合法性監(jiān)督是法律監(jiān)督的基本內(nèi)容。合理性監(jiān)督涉及到對行政機關自由裁量權進行監(jiān)督，一方面，檢察機關可以通過與行政機關磋商法律規(guī)范的內(nèi)涵，以正當解釋方法限定行政行為的可能范圍；另一方面，在當今權力架構(gòu)下，基于對行政權公定力的尊重，一般情況下行政檢察不適宜進行合理性審查，但磋商程序是相對具有柔性的機制，對話空間可以容納所有與之相關的議題，這便賦予了對尚未發(fā)生的行政行為是否妥當進行溝通的可能性。

另外需明確磋商程序后的案件分流路徑。磋商以語言為媒介，遵循合作原則才能達成對話的交際目的，當行政機關拒不參加磋商會議，或者拒絕提供有價值證據(jù)信息，以消極態(tài)度對待磋商程序，則檢察機關應立即結(jié)束磋商啟動正常的調(diào)查程序。另外，不論是實踐中^B19還是理論上^B20，傾向于把磋商程序定位為制發(fā)檢察建議的前置程序，但實際上，磋商達不成合意的，例如行政機關認為公益受損與自己職責無關，或者行政機關認為自己已經(jīng)依法履職，在這樣的情況下，即便制發(fā)檢察建議也意味著將面臨行政機關的實際拒絕，此時應該直接訴至法院提起公益訴訟。對于磋商達成合意的，檢察機關的任務便是監(jiān)督執(zhí)行，后期案件跟蹤中發(fā)現(xiàn)行政機關拒不履行磋商協(xié)議或者履行不到位，可以制發(fā)檢察建議，并將線索移送監(jiān)察機關。

（三） 借助第三方力量強化監(jiān)督

1. 通過公眾參與實現(xiàn)強化監(jiān)督

按照目前“強行政”的權力邏輯，檢察機關在職權有限的情況下若想發(fā)揮較好的監(jiān)督效果必須借助第三方力量，其中，公眾的參與和監(jiān)督是重要的一環(huán)，必須在以下兩方面強化公眾參與：一方面，在信息獲取上，檢察機關要通過各種信息平臺公開展示檢察機關工作職能、辦理行政公益訴訟典型案例、辦理流程和工作業(yè)績等事項，增進公眾對行政公益訴訟制度的理解，以微博、公眾號、網(wǎng)絡平臺、信箱等多種方式暢通公眾表達意見渠道，有助于檢察機關收集公益受損的信息、行政機關治理、整改情況等。另一方面，要開放監(jiān)督過程，賦予公眾參加磋商會、聽證會、座談會的機會，以對行政機關塑造危機感、緊迫感。另外要落實回應制度，檢察機關收集到案件線索以及查證后的處理情況要向公眾予以回應，以公益保護為共同目標，塑造監(jiān)督權威。

2. 構(gòu)建與人大、監(jiān)察機關的信息共享平臺

首先，作為法律監(jiān)督機關，檢察機關應定期向人大及其常委會通報公益訴訟情況。將收受檢察建議、行政公益訴訟納入行政機關績效考核指標體系，塑造有力的權力監(jiān)督。其次，應加強與監(jiān)察機關的信息共享與線索移送交接。檢察機關對公益的保護，無論是檢察建議抑或是提起行政公益訴訟，對行政機關而言無不是集體責任，對相關責任人而言難以量化為事關晉升的評價指標，所造成的壓力自然較小，將集體責任轉(zhuǎn)化為個體責任是激發(fā)行政機關積極履職的必然選擇。監(jiān)察制度的對象是公職人員，監(jiān)察機關享有開除、撤職、降級等政務處分權，對不履行或者不正確履行職責造成嚴重后果或者惡劣影響的領導人員可以進行問責，提出組織處理的建議，監(jiān)察制度對“人”之震懾力明顯強于檢察機關。檢察機關重在公益保護之“事”，輔之與監(jiān)察機關對“人”的處置追責，只有建立檢察機關與監(jiān)察機關之間的長效、動態(tài)的共享協(xié)作機制，才能更好地形成監(jiān)督合力。與此同時，監(jiān)察機關在案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)公益受損情況應該及時通知檢察機關，通過公務人員違法瀆職等行為牽引出公益受損是檢察機關獲取線索的重要來源。即便監(jiān)察機關沒有發(fā)現(xiàn)案件線索，當把涉嫌職務犯罪案件移送給檢察機關審查起訴，檢察機關也要善于通過案件審查摸排公益受損情況。

四、 結(jié)語

雖然憲法將檢察機關定義為法律監(jiān)督機關，但具體的檢察監(jiān)督權能還不夠細化和強大，不能和其憲法地位相匹配。檢察機關若要有所作為，承擔起公益守護人的偉大使命，一方面依賴法律的進一步完善，強化其檢察權能，為行政公益訴訟中的具體監(jiān)督權能賦予合法性依據(jù)；另一方面，檢察機關要善于利用溝通機制，形成公益保護合力，踐行共建共治共享的理念，以此補強檢察權的監(jiān)督力量。在我們追求國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，多元治理模式日益凸顯，權力行使的合法性、合理性和可接受性需要溯源至體現(xiàn)人民合意的法律、道德、倫理等評判標準，因而檢察機關不僅在面對行政機關時需要溝通、磋商達成制度目標，更需要經(jīng)受公眾參與形成的人民意志的監(jiān)督與合法性追認，真正維護好公共利益和其蘊含的公民權利與訴求。

注釋：

①中華人民共和國最高人民檢察院，最高人民檢察院工作報告，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml。

②中華人民共和國最高人民檢察院，最高人民檢察院工作報告， https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml。

③中華人民共和國最高人民檢察院，最高人民檢察院工作報告，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202203/t20220315_549267.shtml。

④農(nóng)政朝、何凱兵：《行政公益訴訟訴前程序的實踐困境與制度完善》，載《廣西政法管理干部學院》2021年第2期。

⑤梁鴻飛：《論嵌入行政發(fā)包制中國的行政公益訴訟——重塑地方治理的理想選擇》，載《理論與改革》2021年第4期。

⑥秦前紅、陳家勛：《打造適于直面行政權的檢察監(jiān)督》，載《探索》2020年第6期。

⑦梁鴻飛：《國家治理體系中的檢察機關：組織環(huán)境與法律構(gòu)造》，載《法學家》2020年第4期。

⑧中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，http：//www.forestry.gov.cn/。

⑨最高人民檢察院第八檢察廳：《行政公益訴訟典型案例實務指引》，中國檢察出版社2019年版，第3頁。

B10湖北省竹溪縣人民法院行政判決書，（2020）鄂0324行初11號。

B11潘澤泉、任杰：《運動式治理到常態(tài)治理：基層社會治理轉(zhuǎn)型的中國實踐》，載《湖南大學學報（社會科學版）》2020年第3期。

B12烏蘭：《公共行政權監(jiān)督的分野、補強與融合——一種基于監(jiān)察與行政檢察公益保護智能配置的思考》，載《政法論叢》2018年第2期。

B13黃明濤：《法律監(jiān)督機關——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，載《清華法學》2020年第4期。

B14秦前紅：《全面深化改革背景下檢察機關的憲法定位》，載《中國法律評論》2017年第5期。

B15應松年主編：《當代中國行政法》（第三卷），人民出版社，2018年版，第901頁。

B16李立景：《協(xié)同賦權：新時代中國檢察建議的范式轉(zhuǎn)型與重構(gòu)》，載《湖南社會科學》2020年第5期。

B17秦前紅：《打造適于直面行政權的檢察監(jiān)督》，載《探索》2020年第6期。

B18沈開舉、邢昕：《檢察機關提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，載《行政法學研究》2017年第5期。

B19雞西市雞冠區(qū)人民檢察院行政公益訴訟訴前磋商規(guī)范指引。

B20何瑩、宋京霖、莫斯敏：《行政公益訴訟磋商程序研究》，載《中國檢察官》2020年第10期。

Prosecutorial Power in Administrative Public Interest Litigation： Power Dilemma， Ideological Adjustment， and Correctional Path

CHEN Xiaoqing，ZHANG Jingyue

（School of Humanities and Law， Yanshan University， Qinhuangdao 066004， China）

Abstract：In the process of handling administrative public interest litigation cases， prosecutorial power faces many issues such as guidance concepts deviation， unstable and unsustainable motivation for case handling， limited capacities， and ineffective public interest protection. In the process of deepening reforms and optimizing functions， the primary goal in conceptual terms should be to achieve effective public interest protection as the core of institutional design. This includes moving from formal rationality in of simply pursuing case number to substantive rationality that pays more attention to supervisory effectiveness， balancing the restraint and initiative of prosecutorial power within the administrative public interest litigation system， and carrying forward the governance concept of co-governance and shared governance.Correspondingly， improving prosecutorial power has a triple way： strengthening its own capabilities by improving specific prosecution supervisory powers，constructing a communication mechanism when facing the administrative organs to ensure the legal， flexible， and efficient safeguarding of public interest，leveraging third-party forces to enhance supervision， including communication and information sharing with entities such as the Supervisory Committee， people’s congresses， news media， the general public， etc.

Key words：administrative public interest litigation; substantial rationality; prosecution supervision power; communication mechanism

［責任編輯 田春霞］