關(guān)鍵詞：政策網(wǎng)絡(luò)；市場制度；科層組織；網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)；網(wǎng)絡(luò)功能

摘 要：從科層和市場的功能性類比和延伸討論的角度對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)和思考，與從政策網(wǎng)絡(luò)的各種要素屬性的角度來理解網(wǎng)絡(luò)的屬性高度一致，理解一個(gè)事物性質(zhì)的時(shí)候有很多維度。顯然，和作為一種組織形態(tài)具有功能性或從行動(dòng)者關(guān)系角度來定義政策網(wǎng)絡(luò)的功能不同，從政策網(wǎng)絡(luò)自身具有的理論和實(shí)踐功能性研究拓展了討論的空間。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-2435（2024）06-0030-08

The Nature and Function of Policy Networks：Positioned Between Market and Bureaucracy

ZHAO Deyu（School of Social Development and Public Policy，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）

Key words：policy networks；market institutions；bureaucratic organizations；network nature；network function

Abstract：This study reconceptualizes and reconsiders the nature of policy networks through functional analogies and extended discussions between bureaucracies and markets. This aligns closely with examining the network's attributes from the perspective of its various elements，understanding that the nature of a phenomenon involves multiple dimensions. Unlike definitions based on organizational functionality or actor relationships，this study expands the discussion space by exploring the inherent theoretical and practical functions of policy networks.

長期以來，無論是在社會(huì)學(xué)還是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，對(duì)市場和科層的研究都很多，這說明學(xué)術(shù)界在市場性質(zhì)這個(gè)問題上停留太久，尤其是整個(gè)社會(huì)主義國家長期對(duì)市場有很多誤解，也在該問題上遭受過很多挫折。時(shí)至今日，我們還不能說對(duì)市場已經(jīng)達(dá)到完全徹底的認(rèn)識(shí)，每年仍然還有大量的文章在探討市場到底是什么。從貿(mào)易戰(zhàn)和金融風(fēng)險(xiǎn)來說，人們都能了解市場還存在不完善和脆弱性。如果從市場的角度來理解，貿(mào)易戰(zhàn)的性質(zhì)就是不同國家為國際市場交易的規(guī)則爭奪話語權(quán)，大家都在爭奪有利于自己國家的交易規(guī)則，對(duì)市場的理解有分歧。特別是近年美歐日達(dá)成的多邊投資共識(shí)，對(duì)國有企業(yè)市場參與主體進(jìn)行排斥和限制，認(rèn)為它不是一個(gè)構(gòu)成公平或理想的市場交易中的合格參與者。這說明中國與西方國家對(duì)市場的理解存在分歧，甚至西方國家還沒有給予中國市場經(jīng)濟(jì)的主體地位，還不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位。我們對(duì)市場本質(zhì)的理解在國家層面上尚且存在大量分歧和沖突，由此，在學(xué)者和社會(huì)層面來理解市場非常重要。那么，市場和政策網(wǎng)絡(luò)之間有什么關(guān)系呢？我們可以從市場和科層組織性質(zhì)的角度來看待政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)和功能。

2024年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者的經(jīng)典研究問題“國家為什么會(huì)失敗”，其實(shí)也一樣可以從政策網(wǎng)絡(luò)的視角加以理解。1一方面，從功能主義來看，政策網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)功能為什么沒有實(shí)現(xiàn)？換句話說，“政策為什么會(huì)失敗”則是政策科學(xué)研究中非常類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)心的學(xué)術(shù)問題。從政策網(wǎng)絡(luò)的行為主義來看，相關(guān)研究問題也可以轉(zhuǎn)換為“合作型政策網(wǎng)絡(luò)為什么沒有形成？”而從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)主義來看，我們可以反思的類似問題則是馬什和斯密斯（David Marsh amp; Martin Smith）意義上的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)為什么沒有產(chǎn)生合意的政策效果。1當(dāng)然，系統(tǒng)地回答和討論這些問題超出了本文的研究范圍，本研究將重點(diǎn)圍繞政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)和目標(biāo)功能以及其對(duì)政策成敗的理論與實(shí)踐含義展開分析。

一、市場和科層組織的性質(zhì)——功能視角

科層組織的性質(zhì)是由市場來定義的，市場的性質(zhì)也是由科層組織來定義的，這是一個(gè)雙向定義的過程。將市場當(dāng)作一個(gè)理想型或者說參照系的時(shí)候，科層組織就是它的變體。變體有點(diǎn)類似將人的個(gè)體性質(zhì)進(jìn)行定義時(shí)，在過去很長時(shí)間來看人類只有兩種性別，男性和女性，男性和女性互為參照系同時(shí)存在。在這兩者之間則被稱為變體，比如我們所說的基因突變或者其他原因?qū)е略谛匀∠蛏习l(fā)生了變化，不僅包括男同與女同性戀，還包括雙性戀，這說明變體多種多樣。市場和科層組織之間就有很多變體，這個(gè)變體類似我們今天所說的網(wǎng)絡(luò)。

（一）對(duì)市場的理解及其性質(zhì)

對(duì)于市場有兩種理解，一種是作為規(guī)則的市場，另一種是作為組織的市場。作為規(guī)則的市場該怎樣理解呢？市場作為一種資源配置的制度有幾個(gè)很重要的性質(zhì)，這些性質(zhì)都是和科層組織作為參照系來定義的。市場作為一種制度最重要的是它能夠讓這種商品和服務(wù)通過市場機(jī)制的方式來進(jìn)行交易，產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期的功能。可見，市場作為一種制度可以降低不確定性，降低交易費(fèi)用，并提供價(jià)格信號(hào)，最終依據(jù)價(jià)格作為最為重要的交易基準(zhǔn)。這種資源配置或者說價(jià)格發(fā)現(xiàn)的功能降低了通過科層組織內(nèi)部談判協(xié)商的形式來確定價(jià)格的成本。如果通過科層組織的形式來確定價(jià)格成本，會(huì)出現(xiàn)大量的交易費(fèi)用，例如談判、協(xié)商與計(jì)算供需情況等。2由此可見，市場的性質(zhì)包括降低了不確定性風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)生均衡的價(jià)格，以及降低了生產(chǎn)者和生產(chǎn)者交易不確定的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，作為資源配置制度，市場所形成的價(jià)格對(duì)買賣方產(chǎn)生約束力。于是，作為這種約束的規(guī)則就被稱為制度安排。當(dāng)然，從組織角度定義，市場中要有交易主體，作為組織的市場是市場參與者之間的關(guān)系，作為組織的市場包含買方和賣方，雙方之間的關(guān)系如果存在高度不確定性，市場便會(huì)失效，而有效市場則有降低不確定性的作用和功能。

在理解性質(zhì)的時(shí)候有兩個(gè)視角，即功能的視角和合約的視角。從功能視角來看，首先，市場作為一種制度，有約束規(guī)則和穩(wěn)定預(yù)期的功能。從結(jié)果上來說，市場是資源配置最有效率的部門，穩(wěn)定預(yù)期和約束規(guī)則是其效率的體現(xiàn)。第二，市場節(jié)約了靠組織、協(xié)調(diào)與科層定價(jià)的管理費(fèi)用，比如石油定價(jià)不需要每次都去和石油原產(chǎn)國交易商進(jìn)行價(jià)格談判，因?yàn)槲覀冇幸约~約、倫敦期貨交易價(jià)格為基準(zhǔn)的定價(jià)，中國作為目前最大的消費(fèi)市場，建立期貨交易市場的目的是避免石油價(jià)格受紐約與倫敦市場的操縱，形成自己的話語權(quán)（當(dāng)然，事實(shí)上這一點(diǎn)也并非沒有困難）。第三，市場具有降低不確定性的功能，市場一旦產(chǎn)生本身便能降低不確定性。價(jià)格走勢雖然有不確定性，但大體提供了可以預(yù)測的參照系，當(dāng)然該不確定性是有限度的。當(dāng)不確定性非常高的時(shí)候，市場會(huì)失敗。比如在股災(zāi)時(shí)，證券市場交易失敗或千股跌停，沒有買方只有賣方，喪失流動(dòng)性，市場交易功能沒有發(fā)揮出來，不確定性太大產(chǎn)生恐慌，造成了市場功能喪失。市場配置資源幾個(gè)重要的功能性性質(zhì)是由作為制度的市場和組織的市場推導(dǎo)出來的。

（二）對(duì)科層組織的理解及其性質(zhì)

科層組織和市場互為參照系，市場作為一種組織形式有幾個(gè)重要的市場有效性的條件。第一是有大量參與者，可以自由進(jìn)出，不能強(qiáng)買強(qiáng)賣；第二是競爭性強(qiáng)，無壟斷行為；第三是信息充分，買賣雙方都知道相關(guān)基本信息，商品品質(zhì)、數(shù)量是可以準(zhǔn)確測量的，否則容易產(chǎn)生糾紛；第四是無外部性，外部性是指一種行為不僅對(duì)自己的效用產(chǎn)生影響，也對(duì)其他人的效用產(chǎn)生影響。比如在村莊中有一戶很有錢，一般來說，這戶對(duì)于獨(dú)自為村莊修路不會(huì)很有熱情，因?yàn)樾尥甑拇迓肥枪玫模瞧湄?cái)產(chǎn)足夠多到不在乎這項(xiàng)支出。況且修路產(chǎn)生的外部性是有回報(bào)的，如在當(dāng)?shù)匦纬珊妹?，正是回饋其所做的公共服?wù)。如果在市場條件下，修路的交易最好應(yīng)該怎么解決呢？假設(shè)該村莊從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的大農(nóng)戶都自愿聯(lián)合起來組成一個(gè)相當(dāng)于集體集資修路的行動(dòng)組織，修路可以用來發(fā)揮運(yùn)輸功能，如普通農(nóng)戶生產(chǎn)的產(chǎn)品被統(tǒng)一收購運(yùn)輸回來再擇機(jī)賣出去，而修路也便于居民的生活通行以及修路挖掘泥土之后溝渠的灌溉功能得以提升?？梢?，所有村民都能從修路的集體行動(dòng)中獲益，就類似于眾多分散個(gè)體在市場中以相當(dāng)于一個(gè)合作企業(yè)的方式協(xié)調(diào)行動(dòng)。

外部性內(nèi)部化是科層組織的重要功能之一。例如巢湖和合肥合并之前的排污責(zé)任問題，一體化之后污染問題解決的責(zé)任主體明確。人民公社也有同樣的內(nèi)部化外部性或一體化功能，經(jīng)過人民公社時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施基本恢復(fù)。在人民公社體制下，被抽調(diào)興修水利的農(nóng)戶與農(nóng)田勞作的農(nóng)戶同樣都可以獲得工分和報(bào)酬。如果在土地私有的情況下，從每家每戶抽勞動(dòng)力修水利對(duì)每戶的效用有區(qū)別，離水利河道較遠(yuǎn)的農(nóng)戶可能就不愿意去修，修水利只對(duì)離得近的人外部經(jīng)濟(jì)性大，對(duì)遠(yuǎn)的地方外部經(jīng)濟(jì)性小。于是，人民公社體制將外部性內(nèi)部化就是要將其一體化或科層化。

科層中的進(jìn)入和退出有嚴(yán)格限制，同時(shí)進(jìn)入科層組織意味著你將讓渡部分勞動(dòng)支配權(quán)給科層組織指揮者，降低市場的交易費(fèi)用。如在興修水利過程中，勞動(dòng)者在市場交易條件下費(fèi)用高，涉及勞動(dòng)者調(diào)配、自愿行為，關(guān)于工作強(qiáng)度、數(shù)量、時(shí)間的談判清楚明晰以及監(jiān)督測量等，使用科層在費(fèi)用上相對(duì)較少，節(jié)約談判成本，將工作地點(diǎn)、數(shù)量、強(qiáng)度等都讓渡給了水利建設(shè)等指揮者，執(zhí)行指揮者發(fā)布的命令。組織協(xié)調(diào)管理費(fèi)用在市場和科層組織中都存在，工人在公社里是有管理費(fèi)用的，以市場形式提供的服務(wù)也是有管理費(fèi)用的。比如上海家政服務(wù)行業(yè)，由家政公司介紹的單個(gè)勞動(dòng)者到雇主家中提供勞動(dòng)服務(wù)是市場交易行為，家政公司以派員工到家庭進(jìn)行服務(wù)，家庭將費(fèi)用交給公司，公司收取一部分中介費(fèi)后以工資的形式支配給勞務(wù)人員，這是科層組織運(yùn)作的。其中，家政服務(wù)人員無權(quán)跟業(yè)主商討價(jià)格和時(shí)間，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)受家政公司制約。如果是完全市場行為，則是由其個(gè)人與東家商談決定的。市場還是科層誰更有效，取決于哪一種的交易費(fèi)用更低，科層內(nèi)交易費(fèi)用更高則市場會(huì)相對(duì)更有效率，反之亦然。比如農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施在五六十年代時(shí)，市場交易費(fèi)用非常高，公社從提供公共服務(wù)的角度使得交易費(fèi)用大幅度下降，變成科層內(nèi)的交易費(fèi)用，并通過思想運(yùn)動(dòng)教育和樹立典型等激勵(lì)手段將交易費(fèi)用內(nèi)化，此時(shí)科層效用遠(yuǎn)大于市場。這是威廉姆森（Williamson）發(fā)現(xiàn)的重要理論，通過市場和科層組織解釋了資本主義經(jīng)濟(jì)增長的秘密，將市場和科層組織都視為資源配置的方式。1

科層組織也可以實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性，降低不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。比如電力企業(yè)和煤炭公司，火力發(fā)電是以煤炭作為原材料，煤炭價(jià)格高漲電力企業(yè)虧損嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)不景氣煤炭價(jià)格下跌，電力企業(yè)賺得多。2007年，煤炭價(jià)格高漲，發(fā)改委經(jīng)常出面調(diào)節(jié)兩家實(shí)現(xiàn)價(jià)格聯(lián)動(dòng)，對(duì)市場形成一種替代，僅有市場時(shí)雙方相互仇視，價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制使得雙方簽訂長期合約，穩(wěn)定價(jià)格。長期合約是科層組織的一種替代形式，可以降低交易費(fèi)用，科層組織則是煤炭企業(yè)與電力公司相互兼并呈現(xiàn)一體化，其利潤一部分來自煤炭，一部分來自電力，一直處于盈利狀態(tài)，降低了風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。哈特和霍姆斯特羅姆因?yàn)椴煌耆霞s的研究貢獻(xiàn)，在2016年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。由于合約中的一方或各方對(duì)不確定性無法把握，導(dǎo)致合約永遠(yuǎn)制定的不完備以及由此內(nèi)含的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)極大，而不完全合約理論給出的治理方法或思路就是將交易雙方一體化。23

另外，科層組織還有再分配的功能，這是市場不具備的。一般來說弱科層組織是指企業(yè)，強(qiáng)科層組織是指政府，政府是一個(gè)強(qiáng)大的科層組織，不確定性最小，比如國防交給政府來解決風(fēng)險(xiǎn)小，若交給公司則風(fēng)險(xiǎn)高，在政治動(dòng)亂時(shí)可能會(huì)發(fā)動(dòng)政變，所以國防一般是政府壟斷的，降低不確定性的同時(shí)市場交易費(fèi)用也會(huì)降低。美國國防的市場交易費(fèi)用很高，研發(fā)的戰(zhàn)斗機(jī)、航空母艦等都是外包給幾大主要公司，這些公司與政府簽訂合同時(shí)，在研發(fā)費(fèi)用上會(huì)不斷加碼，政府作為買方處于相對(duì)被動(dòng)的位置，市場不確定性高，沒有完全科層化。

（三）政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)：介于市場和科層之間的一種中間組織形態(tài)

網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)是介于科層和市場之間，從功能上來說網(wǎng)絡(luò)也是一種組織形式，這種組織形式最大的特點(diǎn)在于，市場和科層組織描述和研究問題時(shí)更多是以一個(gè)點(diǎn)的形式來看待問題，以一個(gè)或若干個(gè)行動(dòng)主體自身的性質(zhì)來看待問題，而網(wǎng)絡(luò)更多的是將科層組織和市場看成行動(dòng)者之間關(guān)系構(gòu)成的結(jié)構(gòu)形式，但是無論有多少行動(dòng)者以及行動(dòng)者之間有什么樣的結(jié)構(gòu)關(guān)系，它仍然是有形態(tài)的，且這種結(jié)構(gòu)形態(tài)是有邊界的，具有類似于市場和科層中間的某種組織形式。如圖1所示，從功能上來說，政策網(wǎng)絡(luò)兼有市場和科層組織的功能，比如網(wǎng)絡(luò)也有節(jié)約交易費(fèi)用、降低不確定性、將外部性內(nèi)部化的功能等，這是從功能視角來理解的，此貢獻(xiàn)主要來自科斯?？扑褂袃善奈恼拢渲幸黄顷P(guān)于企業(yè)科層組織的含義以及交易費(fèi)用（或社會(huì)交易成本），1這讓人們認(rèn)識(shí)到科層組織和市場具有高度類似性，都是資源配置的方式，并且都面臨高昂交易成本。其中，一個(gè)是組織內(nèi)交易成本，另一個(gè)是市場交易成本，注意觀察哪個(gè)成本能夠節(jié)約或影響哪種組織形式的有效性。市場和科層都有自己作用的邊界，不確定性和外部性程度越低，則越適用于市場制度，外部性程度越低相當(dāng)于產(chǎn)品私有化程度越高或產(chǎn)權(quán)屬性清晰，消費(fèi)不會(huì)對(duì)其他人產(chǎn)生外溢性。而有外部性則產(chǎn)權(quán)屬性不一定能完全界定清楚，比如污染排放或者煙花燃放。如果生產(chǎn)和消費(fèi)不具有排他性就會(huì)有外部性，大家都會(huì)受到影響。當(dāng)不確定性和外部性達(dá)到最高程度時(shí)，政府配置最佳。在政府和市場邊界之間是企業(yè)與NPO等其他弱科層形式。在此處，不區(qū)分經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)服務(wù)行為，而是廣泛地將科斯定理運(yùn)用到一般的社會(huì)交易行為中。可見，對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)而言，其適用的治理問題的外部性特征或程度將會(huì)高于市場機(jī)制下的問題屬性，但也會(huì)低于政府直接應(yīng)對(duì)的更高程度不確定性下的問題外部性屬性。

二、從市場和科層組織的合約性質(zhì)到政策網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)契約性

僅從功能視角來理解市場和科層組織的性質(zhì)，還不夠透徹，經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常從合約視角來理解市場和科層組織性質(zhì)。

（一）產(chǎn)品合約與要素合約：進(jìn)化論的觀點(diǎn)

張五常（Cheung）將市場理解為產(chǎn)品合約，將科層理解為要素合約。2市場是關(guān)于一系列產(chǎn)品交易的合約，科層組織被視為要素合約對(duì)產(chǎn)品合約的替代，其性質(zhì)是對(duì)產(chǎn)品合約進(jìn)行替代的要素合約，政府、企業(yè)、NPO等都是要素合約，這種理解是非常深刻的。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨的分成合約信息模型等都是建立在張五常的佃農(nóng)理論的貢獻(xiàn)之上的，而現(xiàn)代金融契約理論幾乎是張五常的合約理論的一種技術(shù)性翻版。關(guān)于要素合約和產(chǎn)品合約，用上文所說的家政服務(wù)案例解釋便很清楚，不通過家政公司介紹而直接提供的家政服務(wù)被視為產(chǎn)品，是雙方關(guān)于勞務(wù)家政產(chǎn)品的協(xié)議，這種協(xié)議可能是書面或口頭的，交易的機(jī)制是勞務(wù)市場，類似家庭醫(yī)生在八小時(shí)工作之外去其他地方工作是市場行為，提供市場交易產(chǎn)品；當(dāng)勞動(dòng)者作為機(jī)構(gòu)派出員工，機(jī)構(gòu)和客戶是產(chǎn)品合約，員工和機(jī)構(gòu)之間是要素合約，員工和客戶之間是要素合約，一系列要素合約共同構(gòu)成科層組織形式。這些要素合約包含對(duì)員工的工資、時(shí)間、方式、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等約定，不僅包括勞動(dòng)力要素，還包括員工使用的輔助工具，如交通工具、理療器械等；既是包含和員工相關(guān)的合約，還包括可能租賃廠房、金融機(jī)構(gòu)貸款等合約?？傊?，科層組織是關(guān)于產(chǎn)品服務(wù)生產(chǎn)所需要的各種要素的支配或使用合約。

張五常還將組織合約轉(zhuǎn)換為更廣泛的市場合約，將組織內(nèi)要素合約和商品合約區(qū)分開。后來，政府也開始走向合約化，公務(wù)員也不再享受終身任職，而是采用用工合同制、繳納社會(huì)保險(xiǎn)等，打造服務(wù)型政府，以服務(wù)外包等為中心來組織關(guān)于服務(wù)生產(chǎn)要素的合約，每個(gè)員工在政府中的責(zé)任邊界日益清晰，此時(shí)，政府和社會(huì)組織高度相似。西湖大學(xué)的誕生是一個(gè)典型的社會(huì)契約，所有資金來源于社會(huì)募捐，政府出土地和硬件設(shè)施，僅靠募捐理財(cái)?shù)馁Y金便可維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，理事會(huì)和董事會(huì)幫助其募集資金、指導(dǎo)學(xué)科發(fā)展，校長受理事會(huì)的委托來選拔招募老師和學(xué)生。如果把要素和產(chǎn)品不做嚴(yán)格區(qū)分的話，科層組織與企業(yè)的性質(zhì)就是一套合約安排，從制度規(guī)則角度來說市場是約束行為的規(guī)則，但是從市場參與者關(guān)系角度來看，它是一套由有完美信息的、沒有外部性的、競爭性很強(qiáng)的大量參與者構(gòu)成的特殊交易合約。在這種意義上來說，科層組織、社會(huì)組織、市場和政府都是某種形式的合約集合，而政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)一目了然，網(wǎng)絡(luò)正是為了消減科層組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，而網(wǎng)絡(luò)視角不再將政府看作僵化的科層主體，可以將政府或者其部件納入網(wǎng)絡(luò)中，在醫(yī)療衛(wèi)生政策網(wǎng)絡(luò)中既有家庭醫(yī)生、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，也有衛(wèi)生部門、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，這時(shí)便將政府和社會(huì)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)或行動(dòng)者打開了。

（二）政策網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)契約性質(zhì)：基于政策目標(biāo)的贊同和抵制的互動(dòng)調(diào)適

合約視角下的政策網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)是將科層組織、市場、政府涉及的行動(dòng)者原子化。一方面將組織內(nèi)部合約行動(dòng)者打開，整合到以政策議題為中心的交易關(guān)系結(jié)構(gòu)中，之所以能做到這一點(diǎn)是因?yàn)榭茖咏M織可以從合約的角度來理解，為什么網(wǎng)絡(luò)的方法具有可行性或必要性，是由于政策系統(tǒng)中所有的行動(dòng)者在本質(zhì)上都是同質(zhì)的且原子化的，科層組織和政府這個(gè)龐大機(jī)構(gòu)可以通過合約的方式將問題分解；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)是以行動(dòng)者為結(jié)點(diǎn)，以行動(dòng)者之間的合約關(guān)系為線條構(gòu)造了一個(gè)包含政府在內(nèi)的網(wǎng)狀關(guān)系結(jié)構(gòu)模式。這實(shí)際上構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)最原始的理解，政策網(wǎng)絡(luò)就像科層組織和企業(yè)一樣，政策網(wǎng)絡(luò)的契約性質(zhì)就像企業(yè)與政府的契約性質(zhì)一樣，完全可以從契約角度對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行重新解釋，是一系列契約關(guān)系，但這既不單純是產(chǎn)品合約也不單純是要素合約，可能兩者兼有。比如家庭醫(yī)生網(wǎng)絡(luò)中，家庭醫(yī)生在社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)提供簽約服務(wù)屬于要素合約，在八小時(shí)工作外的創(chuàng)收則屬于產(chǎn)品合約。家庭醫(yī)生工作室內(nèi)部可能還有子契約，比如聘用行政助手可能是政府補(bǔ)貼，也可能是自己按市場價(jià)格聘用。

政策網(wǎng)絡(luò)從合約角度理解，尤其是政府被解構(gòu)的情況下，政策目標(biāo)是如何展現(xiàn)的？社會(huì)學(xué)中關(guān)于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的分析中往往是不討論目標(biāo)的，但政策是有目標(biāo)的。政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中政府目標(biāo)和意圖是如何嵌入的呢？政策目標(biāo)有很多種，很多目標(biāo)是可以跟政府行動(dòng)者聯(lián)系在一起的，比如房地產(chǎn)調(diào)控政策中，包含經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、價(jià)格控制目標(biāo)、金融風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)等。如果杠桿率過高，以貸款作為買房的主要資金來源，一旦房價(jià)下跌，個(gè)人和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)加劇。

這些政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)作用路徑的識(shí)別并不困難，因?yàn)槎加邢鄳?yīng)的行動(dòng)者與之呼應(yīng)，金融風(fēng)險(xiǎn)控制的目標(biāo)是以金融機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敞開的水平來決定的，而房地產(chǎn)價(jià)格控制目標(biāo)是由房地產(chǎn)買賣雙方市場交易價(jià)格水平變動(dòng)決定的。房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展是由企業(yè)自身增長或供給量決定的，房產(chǎn)供給量越大或拿地越多，則整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展越好。當(dāng)然，房地產(chǎn)調(diào)控時(shí)也會(huì)考慮，如果調(diào)控力度過大，就會(huì)導(dǎo)致關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)受影響嚴(yán)重，發(fā)展滯后或經(jīng)濟(jì)增長水平下降。房地產(chǎn)調(diào)控政策常在多重目標(biāo)中徘徊不定，如不敢放任房價(jià)下跌幅度過大，就和金融市場波動(dòng)幅度過大會(huì)產(chǎn)生金融安全問題類似。如果這些政策目標(biāo)是政府作為一個(gè)整體（并不限于某個(gè)部門）所追求的，比如經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是與中央政府保增長壓力或需求掛鉤的，中央政府要考慮整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長、金融安全以及協(xié)調(diào)效率和公平等問題。如果房價(jià)上漲帶動(dòng)整個(gè)物價(jià)上漲，或貨幣貶值帶來金融風(fēng)險(xiǎn)，這是中央政府考慮的，地方政府則不太關(guān)心。一般來說，地方政府財(cái)政收入越依賴于房地產(chǎn)部門的稅收渠道，則越不愿意嚴(yán)格執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策。在多重目標(biāo)考量的情況下，在政策網(wǎng)絡(luò)中（如圖2所示），如果絕大部分政策子目標(biāo)是可以嵌入到行動(dòng)者利益訴求中，且在行動(dòng)者和行動(dòng)者之間關(guān)系能反映政策目標(biāo)，則金融風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)公平等都可以通過行動(dòng)者之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)表達(dá)出來。不過，也有些政策目標(biāo)不容易通過特定行動(dòng)者表達(dá)出來，比如弱勢者公平的利益保障或國家層面的通貨膨脹控制目標(biāo)，除受政策目標(biāo)直接影響的自身利益的行動(dòng)者之外，其他行動(dòng)者都不太關(guān)心。

政策的決策者在網(wǎng)絡(luò)中不能缺席，否則政策目標(biāo)不能在網(wǎng)絡(luò)中全面反映出來，政策實(shí)施和決策含義便不明顯了。正因如此，我們可以看到委托方和代理方，委托方是信息劣勢的一方，以博弈論為基礎(chǔ)的委托代理是形式化的契約，以信息為核心。在以博弈論為主要語言特征的一種機(jī)制設(shè)計(jì)的合約理論中，合約方分為兩類行動(dòng)者：一類叫代理人，具有信息優(yōu)勢；一類是委托人，具有信息劣勢。例如，各類房產(chǎn)中介都是具有信息優(yōu)勢的，并在向買家推銷時(shí)利用其信息優(yōu)勢進(jìn)行夸大，使得買房愿意付高價(jià)，而面對(duì)賣方時(shí)則會(huì)利用信息優(yōu)勢向委托人操縱交易。在醫(yī)患關(guān)系中，也可發(fā)現(xiàn)醫(yī)生對(duì)患者有天然的信息優(yōu)勢，尤其是對(duì)文化程度相對(duì)較低（排除在各地就診經(jīng)歷豐富的患者）的患者，在評(píng)估過其經(jīng)濟(jì)狀況后，向患者進(jìn)行推銷，很多外科醫(yī)生實(shí)際上已經(jīng)成為理性經(jīng)濟(jì)人（即代理人），而不是非營利組織中以患者為中心并站在患者立場的服務(wù)者。

由圖3可見，委托方實(shí)際上是體現(xiàn)了政策目標(biāo)方作為受益方，公眾給政府繳納稅收，政府向公眾提供信息、道路、衛(wèi)生及國防等公共服務(wù)。在非營利組織和政府目標(biāo)之間，政府一方面提供服務(wù)，一方面需要監(jiān)管，非營利組織也有向政府納稅的責(zé)任。在代理方和公眾之間，代理方可以被視為醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社工服務(wù)機(jī)構(gòu)等，也可以視為經(jīng)濟(jì)組織；我們講政策不局限于社會(huì)政策，如果是經(jīng)濟(jì)組織則為市場交易關(guān)系，非營利組織則為社會(huì)服務(wù)關(guān)系；將政府納入后，政府的政策目標(biāo)就成為委托人的目標(biāo)，代理人則是合約的另一方。多方博弈即合作團(tuán)隊(duì)博弈，假設(shè)所有人采取一致行動(dòng)（高度簡化），如果考慮到個(gè)體差異性，則該模型很難清楚地刻畫不同行動(dòng)者之間的博弈關(guān)系。所以，博弈論大多是兩方的博弈，如果能將以上三者關(guān)系分別兩兩用博弈論模型構(gòu)建起來，則建模分析的難度會(huì)顯著下降。不過，盡管如此，一旦政策網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者數(shù)量或規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2個(gè)或3個(gè)行動(dòng)者，雙邊的博弈分析事實(shí)上難以滿足對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)性質(zhì)的理解，因此，有必要構(gòu)造一個(gè)可以包容更多行動(dòng)者的政策網(wǎng)絡(luò)的契約分析模式。為此，我們引入社會(huì)契約理論的分析性概念內(nèi)核，結(jié)合以上政策網(wǎng)絡(luò)的功能性性質(zhì)分析以及行動(dòng)者之間的契約關(guān)系，構(gòu)造以下一般性政策網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)契約性質(zhì)的假說。

政策網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)契約性質(zhì)定理：政府作為一種政策決策權(quán)威者，在與該政策所有相關(guān)的行動(dòng)者的交互或網(wǎng)絡(luò)化的博弈關(guān)系結(jié)構(gòu)中，就各種可能的政策子目標(biāo)的相對(duì)重要性或優(yōu)先序/偏好序進(jìn)行動(dòng)態(tài)妥協(xié)或平衡，以試圖盡可能獲得最大化的行動(dòng)者贊同或支持，或最小化即降低各相關(guān)行動(dòng)者的抵制或反對(duì)。

推論1：當(dāng)政策網(wǎng)絡(luò)中不存在行動(dòng)者的反對(duì)或抵制時(shí)，即所有政策相關(guān)行動(dòng)者對(duì)政策目標(biāo)一致贊同或所有行動(dòng)者的行為動(dòng)機(jī)與政策目標(biāo)是激勵(lì)相容的，則該政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)具有協(xié)作型網(wǎng)絡(luò)特征。

推論2：當(dāng)政策網(wǎng)絡(luò)中各行動(dòng)者之間難以達(dá)成一致贊同即激勵(lì)不相容，或者說相關(guān)行動(dòng)者的反對(duì)和抵制力量越強(qiáng)大，則政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)越是松散而缺乏協(xié)作型特征。

三、政策網(wǎng)絡(luò)的理論與實(shí)踐功能：進(jìn)一步討論

“如何認(rèn)識(shí)政策網(wǎng)絡(luò)的功能”可以與“如何理解政策網(wǎng)絡(luò)的合約屬性”結(jié)合起來看，將政府和科層組織打開，將所有的行動(dòng)者扁平化地看作要素合約對(duì)市場合約的一種替代。作為介于市場和科層組織之間的一種中間組織形態(tài)，政策網(wǎng)絡(luò)的合約性質(zhì)如何界定，是從威廉姆森觀點(diǎn)的角度來定義的，即強(qiáng)行把它看作科層組織或完全的理想型，例如韋伯型的科層組織將所有人視為官僚制下天生只能接受指令而變成機(jī)械系統(tǒng)的一個(gè)工具或“部件”。另一端是完全市場下的競爭、多元且信息完全透明充分的行動(dòng)者關(guān)系，而網(wǎng)絡(luò)則是兩個(gè)極端狀況下的中間狀態(tài)。從這個(gè)意義上來說，網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)是從功能上來定義的，政策網(wǎng)絡(luò)也具備市場和科層組織的功能，但從合約角度來說則是以上提到的張五常的觀點(diǎn)。

借用經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中的理論元素，從政策研究角度可以對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)設(shè)定以下功能。第一，政策過程的解構(gòu)或解釋性功能。包括原來拉斯韋爾的政策階段論，1即議程設(shè)置、政策決策、實(shí)施、評(píng)估等相互割裂的過程階段或功能被統(tǒng)統(tǒng)解構(gòu)和打通。政策網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者可能是跨界的，無所謂是在哪個(gè)層次或哪個(gè)政策階段，即政策網(wǎng)絡(luò)可以被用來解釋政策過程中的不同階段，從而強(qiáng)化了政策網(wǎng)絡(luò)的解釋功能。

第二，政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系形成或構(gòu)造對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)性功能。對(duì)政府來說，如果善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)思維來管理公共生活，有利于社會(huì)民主參與基礎(chǔ)的擴(kuò)大，在實(shí)踐過程中，如果始終將政府視為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，觀念上就不會(huì)出現(xiàn)高高在上的管理者、監(jiān)管者、命令者或領(lǐng)導(dǎo)者角色，而是把自己置身于網(wǎng)絡(luò)中的一員，注意觀察、測試其他行動(dòng)者對(duì)其政策目標(biāo)的反應(yīng)，更多的聆聽不同行動(dòng)者的聲音，包括基層民眾的聲音，顯然，政策過程是面向更加民主的政策風(fēng)格。

第三，政策干預(yù)的工具性功能。如果在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中理解它，一項(xiàng)政策干預(yù)就能夠被融化或轉(zhuǎn)化為激勵(lì)性的合約關(guān)系，即能在不同的行動(dòng)者之間形成合作剩余，以促進(jìn)個(gè)體目標(biāo)和政策目標(biāo)的一致性。比如說家庭醫(yī)生和基本醫(yī)療衛(wèi)生組織之間的關(guān)系，患者、社區(qū)健康自我管理小組、醫(yī)保機(jī)構(gòu)、街道居委會(huì)等很多行動(dòng)者之間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)造（無論如何構(gòu)造），最終目的是使家庭醫(yī)生和所有患者的行為都發(fā)生改變，有助于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即健康管理得好，患者健康行為習(xí)慣改變、預(yù)防和治療并重以及醫(yī)療費(fèi)用下降，包括二、三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)人滿為患的情況得到緩解。由此會(huì)提高醫(yī)生的服務(wù)質(zhì)量，讓其更多去關(guān)注疑難雜癥而非浪費(fèi)“時(shí)間”在常見病上，以提高資源配置的效率。這實(shí)際上就是網(wǎng)絡(luò)最終的政策工具性功能，使得網(wǎng)絡(luò)中所有個(gè)體的行動(dòng)和政策目標(biāo)一致，此時(shí)政策工具在網(wǎng)絡(luò)中的含義就要轉(zhuǎn)化為一種激勵(lì)功能，以實(shí)現(xiàn)行動(dòng)者的合作共贏。

以上是我們從科層和市場的功能性類比和延伸討論的角度來對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)進(jìn)行了重新認(rèn)識(shí)和思考，這與從政策網(wǎng)絡(luò)的各種要素屬性的角度來理解網(wǎng)絡(luò)的屬性高度一致，理解一個(gè)事物性質(zhì)的時(shí)候有很多維度。顯然，和作為一種組織形態(tài)具有功能性或從行動(dòng)者關(guān)系角度來定義政策網(wǎng)絡(luò)的功能不同，這里我們從政策網(wǎng)絡(luò)自身具有的理論和實(shí)踐功能性研究拓展了其討論的空間。

四、政策網(wǎng)絡(luò)的邊界和范圍

“企業(yè)的邊界在哪里？”是科斯與哈特等經(jīng)濟(jì)學(xué)家在關(guān)于市場科層組織研究上的一個(gè)經(jīng)典問題。張五常認(rèn)為企業(yè)的邊界是模糊的，有的是產(chǎn)品合約、有的是要素合約、有的處于中間狀態(tài)。在科斯和威廉姆森的視角下，企業(yè)的范圍就像之前提到的電力企業(yè)和煤炭企業(yè)之間的關(guān)系，企業(yè)的范圍是由交易費(fèi)用決定的，市場交易費(fèi)用高則可以用長期合約替代市場，企業(yè)的邊界在逐漸擴(kuò)展，產(chǎn)業(yè)鏈越拉越長。我國的證券公司和銀行分業(yè)經(jīng)營，而西方很多是混業(yè)經(jīng)營，證券公司可以吸收儲(chǔ)蓄，從事銀行業(yè)務(wù)，銀行可以從事證券委托代理業(yè)務(wù)，說明金融行業(yè)中證券和銀行的邊界可以打通，而我國卻沒有這樣做，原因是對(duì)控制交易費(fèi)用的不確定性沒有信心。2016年，保險(xiǎn)公司對(duì)證券市場的兼并重組被定義為野蠻人，說明政府對(duì)市場信心高度不足，但在2017年金融市場嚴(yán)重困難的情況下放松了對(duì)企業(yè)兼并的監(jiān)管。

從政策角度來理解經(jīng)濟(jì)金融政策一樣可以研究，政策網(wǎng)絡(luò)的邊界在什么地方呢？既然企業(yè)有邊界，政府的邊界在哪里？類似于大政府和小政府的分歧，政府和市場的邊界是“民進(jìn)國退”還是“國進(jìn)民退”一直以來爭執(zhí)不休，這些問題與我們討論的“政策網(wǎng)絡(luò)的邊界在哪里”是一脈相承的，都要運(yùn)用這些理論去思考。政策網(wǎng)絡(luò)是以政策問題為導(dǎo)向的，有時(shí)看似獨(dú)立的兩個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)完全是可以為了共同的議題而變?yōu)橐粋€(gè)網(wǎng)絡(luò)，政策網(wǎng)絡(luò)的邊界和范圍是由政策問題性質(zhì)的范圍決定的。看似是一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)也可能分解成很多獨(dú)立的子政策網(wǎng)絡(luò)，比如醫(yī)改政策網(wǎng)絡(luò)，可能分解為醫(yī)保政策網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)藥品流通、醫(yī)療服務(wù)等等。關(guān)于政府的邊界、企業(yè)的邊界、非營利組織的邊界的討論和文獻(xiàn)研究，對(duì)我們理解政策網(wǎng)絡(luò)的邊界和范圍仍然十分重要，能夠提供啟發(fā)性的借鑒。

責(zé)任編輯：榮 梅