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        通遼市耕地保護(hù)工作的遠(yuǎn)景分析

        2024-01-01 00:00:00侯士杰
        西部資源 2024年3期
        關(guān)鍵詞:保護(hù)耕地分析

        [摘要]當(dāng)前的農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)生態(tài)受損、耕地、淡水資源緊張等挑戰(zhàn)。作為糧食生產(chǎn)根基,耕地也正在遭受擠占、退化、污染、撂荒等憂患,“數(shù)量吃緊、質(zhì)量下降、生態(tài)惡化”直接威脅我國糧食安全。當(dāng)前耕地保護(hù)實(shí)施與監(jiān)管的困境,尤其需要致力于管控?cái)?shù)量、管理質(zhì)量和管護(hù)生態(tài)。耕地保護(hù)將長期處于保數(shù)量、保質(zhì)量、保生態(tài)“三位一體”的新常態(tài)中。通遼市作為農(nóng)業(yè)大市,耕地面積約占內(nèi)蒙古自治區(qū)五分之一,產(chǎn)能約占全自治區(qū)四分之一,耕地保護(hù)是保證地區(qū)糧食安全的首要任務(wù)。為此,首先要充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃功能,做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,強(qiáng)化“集約節(jié)約”用地意識(shí),努力形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型國土開發(fā)格局。其次要助力鄉(xiāng)村振興,做好鄉(xiāng)村規(guī)劃和種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整,建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的同時(shí),提高農(nóng)村土地利用率。再者要多措并舉,增加地區(qū)水資源承載力,為耕地保護(hù)夯實(shí)根基。

        [關(guān)鍵詞]耕地;保護(hù);遠(yuǎn)景;分析

        黨的二十大報(bào)告提出“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家,最艱巨的任務(wù)仍然在農(nóng)村。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展,堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國,扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。全方位夯實(shí)糧食安全根基,牢牢守住十八億畝耕地紅線,逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐,健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制,確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”以上論斷為今后一個(gè)時(shí)期耕地保護(hù)工作指明了方向。本文圍繞通遼市耕地利用保護(hù)現(xiàn)狀,耕地保護(hù)面臨的難題,以及下一步耕地保護(hù)措施進(jìn)行分析。

        1 通遼市耕地資源的利用保護(hù)現(xiàn)狀

        分析對耕地資源的開發(fā)、利用和保護(hù),要與一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制背景相結(jié)合。本文從1982年到1999年、2000年至2010年、2011年至2019年,2020以來四個(gè)階段進(jìn)行分析總結(jié)。

        (1)1982年至1999年通遼市耕地資源開發(fā)利用保護(hù)情況。20世紀(jì)80年代初期,我國全面落實(shí)了土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,農(nóng)民成了耕地真正的主人,釋放出高度種地?zé)崆?。市場?jīng)濟(jì)處于起步階段,大量勞動(dòng)力集中在農(nóng)村,大面積墾荒種植導(dǎo)致通遼市的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量呈逐年增長的態(tài)勢。耕地保護(hù)工作處于農(nóng)民、政府半自發(fā)狀態(tài),一定程度上存在過渡性開發(fā)和土地退化沙化的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),1989年通遼市(哲里木盟)耕地總面積為4.825×105 hm2,1996年耕地總面積為5.34×105 hm2,年均增長7.5×103 hm2 [1]。隨著市場經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展,建設(shè)用地占耕數(shù)量逐年遞增,耕地保護(hù)的重要性越來越凸顯。為了遏制超額占用耕地快速增長的勢頭,國務(wù)院于1994年頒布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》,將耕地分為一級(jí)和二級(jí)基本農(nóng)田,按照生產(chǎn)條件、產(chǎn)量等因素,明確其能否被建設(shè)占用。1998年全面修訂《土地管理法》,進(jìn)一步明確了“國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度”,依法劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),“基本農(nóng)田”正式入法。在《土地管理法》中嚴(yán)格明確了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”。1999年1月耕地占補(bǔ)平衡制度正式實(shí)施,國家對耕地的保護(hù)工作越來越嚴(yán)格,越來越規(guī)范,逐漸成為考核各級(jí)政府年度工作的重要內(nèi)容。

        (2)2000年至2010年通遼市耕地開發(fā)利用保護(hù)工作狀況。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的深入發(fā)展,耕地保護(hù)工作面臨更大的壓力。尤其是國家退耕還林還草工程、西部大開發(fā)等一系列重大工程項(xiàng)目的實(shí)施,對耕地的占用、開發(fā)、保護(hù)提出更高的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),2000年通遼市耕地面積9.89×105 hm2,2002年通遼市實(shí)有耕地面積為8.8×105 hm2,年均減少5.68%。面對全國耕地面積逐年減少的保護(hù)壓力,國家多措并舉開展耕地保護(hù),一是落實(shí)最嚴(yán)格的建設(shè)用地審批和集約節(jié)約用地制度;二是從多部門、多渠道加大對農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入,旨在提高現(xiàn)有耕地質(zhì)量,增加耕地?cái)?shù)量,三是完善耕地占補(bǔ)平衡制度。根據(jù)通遼市統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù),通遼市2010年耕地面積1.3477×106 hm2,與2000年相比增加3.587×105 hm2,年均增長3.14%。通遼市在保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展、保證工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提下,耕地?cái)?shù)量保持了逐年增加的良好態(tài)勢。在耕地質(zhì)量建設(shè)方面,全市共實(shí)施土地整治規(guī)模6.7×104 hm2,其中新增耕地0.39×104 hm2,建成“田成方、林成網(wǎng)、管相連、路相通、旱能灌、澇能排”的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田6.5×104 hm2,經(jīng)測算通過土地整治可年均增加糧食產(chǎn)能(以玉米為例)3.39×108 斤。

        (3)2011年至2019年通遼市耕地利用保護(hù)情況。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,耕地保護(hù)工作2011年以來從重視耕地?cái)?shù)量保護(hù)開始向重視質(zhì)量保護(hù)轉(zhuǎn)變,逐步構(gòu)建了我國耕地質(zhì)量管理的整體政策體系框架,建立了土地復(fù)墾等基本管理制度。2012年,黨的十八大報(bào)告提出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”“給農(nóng)業(yè)留下更多良田”“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線,嚴(yán)格土地用途管制”等具體要求,開啟了我國耕地保護(hù)新時(shí)代。2017年,黨中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》,對“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”的“最嚴(yán)格”定性和“加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)”的原則闡明。同時(shí)提出“兩個(gè)絕不能”,即已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破,已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。根據(jù)2011年度耕地變更數(shù)據(jù)調(diào)查及第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù),通遼市2011年和2019年耕地面積及結(jié)構(gòu)情況如表1。

        通遼市在嚴(yán)格落實(shí)“嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線、嚴(yán)格土地用途管制”政策的前提下,實(shí)現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和耕地保護(hù)的雙贏,耕地?cái)?shù)量保持了年均5.29%的較高增長速度,耕地質(zhì)量實(shí)現(xiàn)了較大幅度提升,水澆地面積大幅增加,旱耕地面積穩(wěn)中有降。

        在加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)方面,“十二五”期間國家,明確將土地出讓收益重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、農(nóng)田水利和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“十三五”期間農(nóng)村土地整治作為耕地保護(hù)的重要抓手,整治目標(biāo)從以增加耕地面積、保障耕地占補(bǔ)平衡為主要目的,向以保護(hù)耕地、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為主要目的轉(zhuǎn)變,試點(diǎn)實(shí)施耕地輪作休耕、表土剝離、先建后補(bǔ)和旱耕地等整治。2011年至2019年,通遼市共實(shí)施各類農(nóng)田水利整治項(xiàng)目規(guī)模7.034×105 hm2,新增耕地1.78×104 hm2,共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田67.64×105 hm2。經(jīng)測算通過實(shí)施農(nóng)田水利整治項(xiàng)目可年均增加糧食產(chǎn)能(以玉米為例)3.231×108斤。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),全市建成入庫的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積6.667×105 hm2,占全市耕地面積31.27%,其中高效節(jié)水農(nóng)田4.047×105 hm2,占高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田60.7%。通遼市“十二五”、“十三五”時(shí)期耕地質(zhì)量、產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步提升。

        (4)2020年以來通遼市耕地利用保護(hù)情況。2020年以來,面對新形勢下的外部危機(jī),以及全國第三次國土調(diào)查耕地面積減少1.13×108 畝的內(nèi)部情況,為穩(wěn)定糧食安全,國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列耕地保護(hù)利用政策文件,實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)利用的全面統(tǒng)籌。2019年,修正《中華人民共和國土地管理法》,強(qiáng)化耕地尤其是基本農(nóng)田的保護(hù),同時(shí),將國家督察制度正式入法;2021年修正《土地管理法實(shí)施條例》,規(guī)定國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù),嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地等。2022年,完成了“三區(qū)三線”劃定,劃定了耕地保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田紅線[2]。同時(shí)完善了耕地占補(bǔ)平衡制度,建立了耕地進(jìn)出平衡制度。2023年,耕地保護(hù)考核和糧食安全考核這兩項(xiàng)考核“合二為一”,實(shí)行耕地保護(hù)一票否決、黨政同責(zé)、終身追責(zé)。通過落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,通遼市耕地面積逐年增長。2020年至2022年,通遼市在國家、自治區(qū)相關(guān)政策的大力支持下,多渠道籌措資金共建成耕地儲(chǔ)備庫項(xiàng)目0.38×104 hm2,新增耕地0.34×104 hm2,平均耕地質(zhì)量等別達(dá)到13等,年均增加糧食產(chǎn)能(以玉米為例)0.35×108 斤。有力地保證了本地區(qū)建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的同時(shí),實(shí)現(xiàn)了部分補(bǔ)充耕地結(jié)余指標(biāo)在自治區(qū)范圍內(nèi)調(diào)劑使用。

        2 對通遼市耕地資源利用的制約因素分析

        改革開放四十多年來,我國人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展,以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)高速發(fā)展,建設(shè)用地需求不斷增長,開墾補(bǔ)充耕地的力度也逐年加大,可供持續(xù)補(bǔ)充耕地的后備資源越來越少,補(bǔ)充耕地并達(dá)標(biāo)的難度越來越大。中國社科院近期發(fā)布的相關(guān)報(bào)告顯示,到“十四五”期末,我國可能出現(xiàn)的糧食缺口達(dá)1.3×108t[3]。這表明,糧食安全仍然是當(dāng)前必須高度重視的重大問題。通遼市作為農(nóng)業(yè)大市,耕地產(chǎn)能占自治區(qū)的四分之一,2022年糧食總量達(dá)1.8675×108,占全區(qū)糧食總產(chǎn)量24%。通遼市耕地保護(hù)面臨的制約因素有以下幾個(gè)方面:

        (1)受水資源承載力影響大。通遼市水資源匱乏,人均占有水資源總量1186 m3,是全區(qū)人均占有水資源量的55.3%,是全國人均占有量的60.6%,遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的人均占有水資源警戒線[4]。多年來持續(xù)干旱和上游產(chǎn)流區(qū)地表水開發(fā)利用加大,導(dǎo)致入境地表水量逐年減少,大多數(shù)河流處于多年斷流狀態(tài)。加之工業(yè)、農(nóng)業(yè)及生活用水加劇,導(dǎo)致水資源短缺問題日趨嚴(yán)峻。通過對2022年全市水資源利用評價(jià)結(jié)果顯示,節(jié)水條件下通遼水資源承載力有所改善,但基礎(chǔ)仍較弱。由于水資源嚴(yán)重不足,也導(dǎo)致7.026×104 hm2旱耕地只能靠天吃飯,沒有灌溉條件。

        (2)受沙化、荒漠化等生態(tài)環(huán)境因素影響大。通遼市位于科爾沁沙地腹地,科爾沁沙地范圍2.7363×106 hm2,覆蓋了通遼市近1/2的土地面積。科爾沁沙地范圍內(nèi)耕地面積7.107×105 hm2,占全市耕地面積的33.3%[5]。如科左后旗北部沙荒耕地,耕地質(zhì)量非常差,靠天吃飯。老百姓年頭好時(shí)耕地,年頭不好時(shí)棄耕或是放牧,作為穩(wěn)定耕地長久保護(hù)難度很大。

        (3)未利用地中耕地后備資源匱乏。依據(jù)2022年耕地后備資源調(diào)查宜耕面積144.32×106 畝,其中:其他草地9.331×105畝、鹽堿地3.211×105 畝、裸地0.93×104畝、沙地1.797×105畝。受草原保護(hù)、林地保護(hù)、水資源條件、集中程度、權(quán)屬情況等客觀因素制約可供開發(fā)的耕地后備資源有限。其中其他草地劃入基本草原比例較大,鹽堿地開發(fā)利用技術(shù)要求高。整體上看,通遼市耕地儲(chǔ)備開發(fā)利用存在開發(fā)技術(shù)難度高、可持續(xù)性不強(qiáng)等特點(diǎn)。

        3 通遼市耕地保護(hù)的工作方向

        當(dāng)前農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展面臨農(nóng)業(yè)生態(tài)受損、耕地、淡水資源緊張等挑戰(zhàn)。作為糧食生產(chǎn)根基,耕地也正在遭受擠占、退化、污染、拋荒等憂患,“數(shù)量吃緊、質(zhì)量下降、生態(tài)惡化”直接威脅糧食安全。當(dāng)前耕地保護(hù)實(shí)施與監(jiān)管的困境,尤其需要我們致力于管控?cái)?shù)量、管理質(zhì)量和管護(hù)生態(tài)。耕地保護(hù)將長期處于保數(shù)量、保質(zhì)量、保生態(tài)“三位一體”的新常態(tài)中[6]。通遼市作為農(nóng)業(yè)大市,耕地保護(hù)應(yīng)緊緊圍繞黨中央對自治區(qū)的戰(zhàn)略定位,立足通遼市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第“十四五”規(guī)劃目標(biāo),重點(diǎn)做好以下幾方面工作。

        (1)充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃功能,做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,強(qiáng)化“集約節(jié)約”用地意識(shí),努力形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型國土開發(fā)格局。科學(xué)合理編制地區(qū)國土空間規(guī)劃,健全用地、節(jié)地評價(jià)指標(biāo)體系,加大對低效益、高產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)退出關(guān)停力度;盤活對閑置低效土地的使用效率,加強(qiáng)對新增建設(shè)用地的節(jié)地評價(jià),嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度,嚴(yán)格控制占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量。在努力提高地區(qū)土地使用效率、保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí),保持耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的相對穩(wěn)定。

        (2)助力鄉(xiāng)村振興,做好鄉(xiāng)村規(guī)劃和種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整,建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的同時(shí),提高農(nóng)村土地利用率??茖W(xué)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃,合理調(diào)整種植結(jié)構(gòu),鼓勵(lì)應(yīng)用節(jié)水灌溉技術(shù),增加節(jié)水作物的種植比例,努力提高農(nóng)田單產(chǎn)和地區(qū)水資源承載力。在尊重農(nóng)民意愿的前提下,積極探索規(guī)劃農(nóng)村集中住宅生活區(qū),制定落實(shí)農(nóng)民宅基地騰退還田、空心村、閑置住宅、宅基地的清理騰退辦法。嚴(yán)格控制新建宅基地面積和養(yǎng)殖、農(nóng)用設(shè)施占用耕地,嚴(yán)格落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”管理制度。努力形成全民集約、節(jié)約用地和建設(shè)和諧美麗鄉(xiāng)村的新觀念和新風(fēng)尚。

        (3)多措并舉,增加地區(qū)水資源承載力,為耕地保護(hù)夯實(shí)根基。主動(dòng)融入國家開發(fā)戰(zhàn)略大局,積極承接?xùn)|北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,繼續(xù)探索實(shí)施區(qū)域性河湖水系補(bǔ)給重大工程,全力建好科爾沁沙地“山水林田湖草沙”一體化生態(tài)修復(fù)工程,切實(shí)提高地區(qū)水資源保有量和供給能力。以土地資源和水資源為前提,科學(xué)合理規(guī)劃地區(qū)一、二、三產(chǎn)業(yè)總體布局,大力建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè),努力提高二、三產(chǎn)業(yè)水資源重復(fù)利用率,繼續(xù)降低單位地區(qū)生產(chǎn)總值用水量比重。盡快形成高質(zhì)量、低能耗、綠色可持續(xù)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子,建設(shè)生態(tài)宜居、產(chǎn)業(yè)合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民富裕的新通遼。

        [參考文獻(xiàn)]

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        [4]內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局. 內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒2022 總第35 期[M]. 北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2022:159-160.

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