【內(nèi)容提要】 由于國際組織數(shù)量的不斷增長以及組織間互動愈加頻繁，國際組織間合作逐漸成為一種新型組織關(guān)系模式，這一模式對于應(yīng)對復(fù)雜的全球治理議題十分重要?？陀^評估組織間的合作效果，進(jìn)而提煉國際組織間合作的一般規(guī)律，也是國際組織間合作議題中的一項(xiàng)重要內(nèi)容?；贑IPP評估模型的“全程性”綜合分析原則設(shè)立評估指標(biāo)，將合作結(jié)果（是否達(dá)成目標(biāo)）和合作過程（如何達(dá)成目標(biāo)以及以多大的成本或資源達(dá)成目標(biāo)）相結(jié)合，可以初步建立一個(gè)國際組織間合作效果評估框架。根據(jù)這一框架，本文以國際移民組織和聯(lián)合國難民署在東南亞難民危機(jī)即印支難民危機(jī)和羅興亞難民危機(jī)中的治理合作為例展開分析，并評估其效果。研究發(fā)現(xiàn)，二者在前危機(jī)事件中基本實(shí)現(xiàn)合作目的，但合作程度較弱;在后危機(jī)事件中，僅部分完成合作目的，核心目的未達(dá)成，而合作程度較強(qiáng)。由此表明，當(dāng)合作程度與合作結(jié)果非正相關(guān)時(shí)，需要細(xì)致反思和解析合作過程，以客觀評判國際組織間合作效果。

【關(guān)鍵詞】 國際組織間合作 效果評估 國際移民組織 聯(lián)合國難民署 全球治理

【作者簡介】 宋婉貞，暨南大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。電子郵箱：songwanzhen77@126.com

一、 問題的提出

隨著國際組織數(shù)量的不斷增加以及組織之間的互動愈加頻繁，國際組織間合作已成為一種重要的全球治理形式。國際組織間合作有利于匯聚和共享資源，在跨領(lǐng)域的全球性問題治理中具有重要作用。不同的國際組織可以通過在特定治理環(huán)境中的合作形成一種制度或文化，從而加強(qiáng)組織之間的互動。國際組織間合作分屬于國際制度間關(guān)系的研究范疇，是國際制度研究中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是理解國際組織之間連通性和趨同性的關(guān)鍵因素。目前學(xué)界相關(guān)研究主要集中于分析具體合作案例，以及促進(jìn)或阻礙國際組織間合作的因素、合作模式和合作失敗的動因。本文認(rèn)為，如何客觀評估組織間的合作效果（outcome），也應(yīng)是國際組織間合作議題中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。評估有助于展示結(jié)果和分析什么因素有效以及為什么有效，通過獨(dú)立且可信的分析，才能判斷所取得的成果和促成這些成果的因素，進(jìn)而提煉國際組織間合作的一般規(guī)律。實(shí)際上，這個(gè)過程代表了一種基于反思性評估（reflexive evaluation）的新認(rèn)識，將各抽象指標(biāo)的內(nèi)涵和衡量標(biāo)準(zhǔn)具體化、可操作化，分析各指標(biāo)的表現(xiàn)程度，以此深入理解評估對象。對國際組織間合作效果的評估正是在反思的基礎(chǔ)上，分析合作目標(biāo)和合作指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。該議題不僅有助于正視國際組織間合作的實(shí)際情況，也能客觀理解國際組織間的互動效應(yīng)，因此需要予以重視。

評估國際組織間合作效果實(shí)際上是評價(jià)合作所產(chǎn)生的治理效果。因此從程度上看，國際組織間合作效果評估所呈現(xiàn)的是組織間合作程度（強(qiáng)合作—弱合作）與治理效果（強(qiáng)治理—弱治理）之間的關(guān)系（見表1）。合作的強(qiáng)度取決于偏好和決策規(guī)則的相互作用，其中強(qiáng)合作指國際組織間合作較緊密、規(guī)范和正式化，弱合作則指合作松散、非正式化。這種基于二分法的劃定并非試圖簡化程度之間的差異，而在于關(guān)注強(qiáng)度的相對呈現(xiàn)形式和區(qū)分維度，從而提高討論效率。由于治理的復(fù)雜性不斷增強(qiáng)以及治理困境愈加凸顯，一些情境下會出現(xiàn)“弱合作—強(qiáng)治理”“強(qiáng)合作—弱治理”的情況。前者意味著國際組織間的合作盡管松散和非正式，但較靈活，更能夠適應(yīng)議題治理的需要，從而產(chǎn)生強(qiáng)治理效應(yīng);后者則表明一種國際組織間合作困境以及治理資源擁堵低效的情境，組織間合作越規(guī)范和正式化，一些情況下反而可能會削弱治理效果。受治理議題的特定環(huán)境、國際組織文化等因素影響，這兩組關(guān)系在國際組織間合作中時(shí)有出現(xiàn)。而當(dāng)治理效果不突出或與國際組織間的合作力度不匹配時(shí)，評估顯得尤為重要。通過借鑒美國學(xué)者斯塔弗爾比姆（Daniel L.Stufflebeam）提出的CIPP（Context，Input，Process，Product）評估模型，本文基于“全程性”的綜合分析原則選取評估指標(biāo)，將合作結(jié)果（是否達(dá)成目標(biāo)）和合作過程（如何達(dá)成目標(biāo)以及以多大的成本或資源達(dá)成目標(biāo)）相結(jié)合，嘗試建立一個(gè)初步的國際組織間合作效果評估框架，并以國際移民組織（International Organization for Migration，IOM）和聯(lián)合國難民署（United Nations High Commissioner for Refugees，UNHCR）在東南亞難民危機(jī)治理中的合作為例，評估其效果。

二、 國際組織間合作效果評估： 國際組織研究的議程

近來，組織學(xué)等學(xué)科日益關(guān)注評估議題。組織學(xué)研究中的重要問題之一是評估組織有效性，尤其集中于評估組織結(jié)構(gòu)績效、組織人力資源績效以及組織功能或活動影響。國際關(guān)系學(xué)者也加強(qiáng)了對評估議題的關(guān)注，在國際組織研究中引入了組織學(xué)的視角和方法，但對國際組織間合作效果的直接研究仍相對較少且分散。當(dāng)前國際組織研究主要在以下四個(gè)領(lǐng)域涉及該議題：一是對特定國際制度/國際組織有效性（effectiveness）的研究。奧蘭·揚(yáng)（Oran Young）將“有效性”定義為衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度，涉及對國際制度/國際組織產(chǎn)生前后的實(shí)然性對比。此類研究認(rèn)為，國際組織的有效性源自其最強(qiáng)大成員國的承諾和行動，并通過定量或定性方法衡量和對比特定國際制度/國際組織的治理有效性。另有學(xué)者提煉了國際關(guān)系學(xué)界現(xiàn)有的針對單個(gè)國際組織有效性的評估維度，主要包括國際組織獲得國家支持的能力、有效的授權(quán)和合法的治理、組織內(nèi)部官僚程序以及組織運(yùn)作的結(jié)果和影響。但此類分析主要圍繞單個(gè)國際組織或國際制度，且部分模糊了國際組織與國際制度的區(qū)別。二是對國際組織績效（performance）的研究。國際組織績效即國際組織在多大程度上實(shí)現(xiàn)了其既定目標(biāo)，以及在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程中是否具有成本效益且響應(yīng)了利益相關(guān)者的需求。有學(xué)者研究影響國際組織之間績效差異的因素，或分析某一組織在特定議題中的績效;也有相關(guān)機(jī)構(gòu)如多邊組織績效評估網(wǎng)絡(luò)（Multilateral Organisation Performance Assessment Network）對單個(gè)多邊國際組織績效進(jìn)行評估，主要涉及總結(jié)組織的歷史、使命、背景、軌跡和歷程與界定組織績效等內(nèi)容。三是對具體治理議題中國際組織之間的合作及其強(qiáng)度進(jìn)行評估，主要劃分為強(qiáng)、中、弱、無等程度標(biāo)準(zhǔn)。但這種對合作強(qiáng)度的層次劃分，未能明確合作強(qiáng)度與合作效果之間的邏輯關(guān)系。四是國際法領(lǐng)域的相關(guān)研究。該類研究探究國際組織的法律責(zé)任或國際組織在特定行動中的法律問題、國際組織對國際法的作用等，主要從應(yīng)然角度分析國際組織的效率問題。但該研究更傾向于從法律視角分析國際組織的行為和結(jié)構(gòu)規(guī)范，未具體評估國際組織的實(shí)踐行動。

以上研究都不同程度涉及國際組織間合作評估議題，但并不直接具體，且部分研究存在將國際組織等同于國際制度或國際機(jī)制的弊端，而且更多是探討國際組織在特定議題中的行動效果，未能從理論層面提出一套具有普遍適用性的評估體系。有鑒于此，本文尋求進(jìn)一步探索組織間合作效果評估問題。從國際組織研究的知識譜系來看，該研究議程能夠在問題、方法和理論層面豐富當(dāng)前國際組織的研究內(nèi)容，并從組織互動視角加強(qiáng)對國際組織自主性的學(xué)理研究。

從整體看，研究國際組織間合作效果這一問題的現(xiàn)實(shí)意義有三：第一，有助于從操作層面直觀反思組織間合作的有效性。這種反思性評估的實(shí)際意義在于解構(gòu)國際組織之間的合作過程，以此客觀分析國際組織間合作的實(shí)際效果。第二，作為一種基于實(shí)然的應(yīng)然性分析，評估合作效果是國際組織間合作研究議程的關(guān)鍵一環(huán)，對國際組織間合作及國際制度間關(guān)系研究的推進(jìn)具有重要意義。分析合作所達(dá)成的效果，就是要明確什么方面有效以及何以有效，從而積累發(fā)展國際組織間合作以及加強(qiáng)國際制度間互動的經(jīng)驗(yàn)。第三，有助于進(jìn)一步拓展國際組織間合作議題以及國際組織研究的深度和廣度。例如，后續(xù)可以探究影響組織間合作強(qiáng)弱的變量因素、增強(qiáng)組織間合作效果的機(jī)制以及合作效果評估模式的適用性等。思考和解決這些問題能夠拓展國際組織間合作議題以及國際組織研究的現(xiàn)有范疇。

三、 評估國際組織間合作效果： 框架的設(shè)計(jì)

評估框架作為一種客觀分析工具，通常根據(jù)一套指標(biāo)來分析國際組織間合作過程和結(jié)果的質(zhì)量情況，因此具有一定的限定性和條件性。本文評估框架的建立主要基于兩個(gè)前提：一是框架分析對象主要為全球性政府間組織。這些國際組織間合作具有更大的多樣性、靈活性和獨(dú)立性，更適合在相對廣泛且多樣的活動領(lǐng)域中評析其程度和質(zhì)量。二是評估結(jié)果更多是一種基于實(shí)然的反思性評估，而非應(yīng)然性判斷。評估目的在于客觀全面地理解國際組織間合作模式，因此評估不涉及規(guī)范問題。評估結(jié)論遵循“全程性”的綜合分析原則，將結(jié)果性取向（國際組織間合作是否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)）與過程性取向（對國際組織間合作過程的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集和判斷）相結(jié)合，以糾正“當(dāng)國際組織間合作未達(dá)到既定目的即一味認(rèn)為組織間合作無效”的片面觀點(diǎn)，進(jìn)而分析國際組織間合作的實(shí)際困境和發(fā)展前景。

（一） 評估指標(biāo)分析

對國際組織間合作效果的評估實(shí)際上是對國際組織間合作結(jié)果和合作過程的綜合評估，因此，評估指標(biāo)（evaluation index）的選取分為兩部分。首先就合作結(jié)果而言，根據(jù)“國際組織間合作是否達(dá)成目標(biāo)”這一標(biāo)準(zhǔn)，將此項(xiàng)評估指標(biāo)具體設(shè)定為“達(dá)成目標(biāo)”“部分達(dá)成目標(biāo)”“未達(dá)成目標(biāo)”。冷戰(zhàn)后國際關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化結(jié)束了國際組織之間嚴(yán)格分工的狀況，使得各組織更傾向于尋求合作，目的在于實(shí)現(xiàn)更廣泛的目標(biāo)或應(yīng)對不斷出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，抑或改進(jìn)對某問題的治理方式。另一些情況下，合作本身也被視為一種目的。因此，國際組織之間就特定議題展開的合作是否達(dá)成目標(biāo)，也就涉及國際組織之間是否通過協(xié)同行動促進(jìn)或成功解決了該問題。

設(shè)定合作過程的評估指標(biāo)則更復(fù)雜，不僅需要對國際組織間合作的范圍進(jìn)行橫向分析，也需對組織間合作的程度進(jìn)行縱向考察，這也是本部分所選取的衡量國際組織間合作廣度和深度的兩個(gè)維度。合作過程的廣度主要指國際組織之間的合作范圍或合作寬度，即國際組織間合作議題的密度及合作頻率和持續(xù)時(shí)間;合作過程的深度指合作的制度化和正式化程度。依據(jù)廣度和深度的不同，國際組織間合作也呈現(xiàn)出不同類型。一般情況下，廣度強(qiáng)而深度弱多指國際組織之間就不同議題僅進(jìn)行淺顯的分散性合作;廣度弱而深度強(qiáng)則多指國際組織間就特定議題進(jìn)行具體的聚焦性合作;廣度和深度均弱的情況屬于國際組織之間的弱合作或不合作類型;而國際組織之間合作的最佳類型當(dāng)屬廣度強(qiáng)且深度強(qiáng)，此時(shí)國際組織之間進(jìn)行強(qiáng)合作（見表2）。

需要說明的是，此處的“強(qiáng)”或“弱”具有一定的彈性意義，并非單指某一點(diǎn)上的強(qiáng)弱，即“強(qiáng)”涵蓋“中弱—非常強(qiáng)”的程度空間，而“弱”則涉及“中弱—無”的程度空間。拉斐爾·比爾曼（Rafael Biermann）認(rèn)為組織間合作關(guān)系的發(fā)展維系至少有四個(gè)特點(diǎn)：①有規(guī)律的密切接觸;②正式或非正式的行為規(guī)則;③不同形式的有規(guī)律的合作渠道;④長期性合作。基于此，結(jié)合國際組織間合作的具體表現(xiàn)，可以將廣度具體劃分為“合作頻率”“議題領(lǐng)域”“合作類型”等衡量指標(biāo)，將深度具體化為“制度性”“行為改變數(shù)量”“組織偏好的同質(zhì)化程度”“可替代資源的有效性”等衡量指標(biāo)。在具體案例中，對合作廣度和合作深度的不同指標(biāo)進(jìn)行綜合分析，并考察各指標(biāo)組合下廣度和深度的程度，由此能夠明確國際組織間的合作屬于何種類型。

1. 合作過程的廣度

國際組織間合作過程的廣度是經(jīng)國際組織的互動產(chǎn)生的，因此該維度的指標(biāo)選取主要基于操作層面。其中，合作頻率內(nèi)含對時(shí)間因素的考量，指國際組織間互動是否頻繁、國際組織之間共同參與或組織的會議和活動等是否頻繁、國際組織之間是否將“合作”視為一種慣性選擇并形成一定的路徑依賴。因此，這一概念衡量的是國際組織在長期互動中的合作密度以及合作行為的普遍性程度。通過分析合作頻率，可以把握國際組織間合作是偶然性行為還是傾向性選擇，由此能判斷國際組織間合作的穩(wěn)定性。一般而言，合作頻率越高，表明國際組織之間越傾向于合作，合作相對就更穩(wěn)定且更可能促成協(xié)調(diào)。反之同理。

議題領(lǐng)域指國際組織之間合作的問題領(lǐng)域或重疊的議題域，是一個(gè)表示合作議題范疇和內(nèi)容的橫向指標(biāo)。議題領(lǐng)域之所以重要，一方面與其治理的難易程度有關(guān)，另一方面與衡量制度建立是否成功以及制度運(yùn)作是否有效的方法有關(guān)。國際組織間合作以領(lǐng)域相似性和共同利益為前提，各組織的功能存在一定重疊。因此，合作議題領(lǐng)域越廣，表明組織間議題領(lǐng)域相似性越大，組織功能的重疊域也越大。領(lǐng)域相似性則意味著國際組織處于一個(gè)重疊問題域，但能力和資源可能不完全重疊。在合作議題領(lǐng)域中，常見的主要有幾種重疊：第一，當(dāng)組織執(zhí)行相同或相似的任務(wù)時(shí)出現(xiàn)的功能重疊;第二，當(dāng)組織在同一地域較為活躍時(shí)導(dǎo)致的授權(quán)任務(wù)和地域重疊;第三，當(dāng)一國同時(shí)是幾個(gè)進(jìn)行合作的國際組織的成員時(shí)出現(xiàn)的成員重疊;第四，當(dāng)組織共享技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和知識基礎(chǔ)等時(shí)可能導(dǎo)致的資源重疊。

合作類型指國際組織間合作的方式和途徑是否多元。組織間合作一般主要有幾類：第一類是共享和交流信息，這是最基本的實(shí)踐方式，能夠提升組織間的透明度，從而避免意外沖突。信息交流可以是實(shí)質(zhì)性的，也可以是形式主義的。參與或共同舉辦會議是共享和交流信息的重要方式之一，通過專家會議、研討會、工作坊、專題討論會、聯(lián)席會議與培訓(xùn)會等形式共享信息和觀點(diǎn)，共同分析和評估情況，交流和討論知識及簽署文件等。第二類是尊重另一方的規(guī)則權(quán)威，尋求協(xié)調(diào)互補(bǔ)。如果兩個(gè)組織都積極追求互補(bǔ)，愿意根據(jù)另一個(gè)組織的規(guī)則調(diào)整自己的政策，組織間的協(xié)調(diào)就會進(jìn)一步加強(qiáng)。尋求互補(bǔ)主要表現(xiàn)在各個(gè)國際組織利用自主性，就職能和任務(wù)進(jìn)行分工，并且各有側(cè)重，或者相互尋求自身不具備但對方所具備的資金與職員等顯性資源或角色、技術(shù)、影響力、合法性等隱性資源。第三類是聯(lián)合行動。該方式往往表明國際組織間聯(lián)系程度相對最強(qiáng)，通常涉及具有共同責(zé)任和分工的項(xiàng)目。具體包括國際組織間的聯(lián)合聲明或倡議、呼吁、聯(lián)名信、共同行動框架、籌建聯(lián)合委員會、工作組和特派團(tuán)、舉辦聯(lián)合會議、確立聯(lián)合行動項(xiàng)目和工作方案等。

2. 合作過程的深度

相對廣度而言，國際組織間合作過程的深度主要指組織行為改變的數(shù)量和行為改變的程度。制度化和組織偏好的同質(zhì)化程度均屬于制度層面的指標(biāo)，前者指國際組織之間協(xié)議的形成程度以及是否存在正式的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、合作框架、合作規(guī)范或合作機(jī)制、協(xié)議等，是否為組織關(guān)系的發(fā)展制定了相關(guān)規(guī)定。國際組織之間往往通過諒解備忘錄、聯(lián)合聲明、聯(lián)絡(luò)安排或聯(lián)合工作組等方式，逐步將其合作關(guān)系制度化，進(jìn)而在組織間生成一種合作共識或合作理念。組織偏好的同質(zhì)化程度具體指各國際組織對合作議題的主導(dǎo)規(guī)范、法律和公約等的接受程度，或某一方國際組織的組織偏好是否及多大程度上擴(kuò)散到另一國際組織內(nèi)部。同質(zhì)化程度越高，通常意味著組織間的信息傳遞和相互信任程度越高，組織間的合作意識和合作傾向也更加強(qiáng)烈。

行為改變數(shù)量和替代性資源的有效性屬于操作層面的指標(biāo)，但分別隸屬內(nèi)外兩個(gè)維度。行為改變數(shù)量是內(nèi)部操作指標(biāo)，指國際組織在合作過程中有多少行為發(fā)生變化，如組織間決策地位的改變、合作對象的改變、合作態(tài)度的改變等。合作過程的復(fù)雜性使得無法通過數(shù)據(jù)精確衡量該指標(biāo)，因此本文傾向于從國際組織受其他國際組織的影響而作出的行為改變的多與少來確定。這一行為改變是國際組織綜合自身自主性的結(jié)果，需對不同情形具體分析：當(dāng)行為改變多時(shí)，合作深度通常較強(qiáng);當(dāng)行為改變少時(shí)，有時(shí)是由于組織自主性較弱，因此總體服從另一個(gè)組織的偏好與安排，這在很多時(shí)候成為一種更有效的合作方式。替代性資源的有效性屬于外部操作指標(biāo)，具體指與其他國際組織合作的可能性和有效性，通過考察替代性國際組織的影響力及其對同一議題的解決能力，能夠從側(cè)面了解進(jìn)行合作的必要程度。任一議題內(nèi)通常有不止一個(gè)相關(guān)國際組織，這使某一國際組織對合作對象有一個(gè)選擇過程。原本與國際組織A 進(jìn)行合作的國際組織C經(jīng)過對比衡量后，若與國際組織B的合作比與國際組織A 的合作更能達(dá)成目標(biāo)，國際組織C便可能會終止或淡化與國際組織A 的合作，轉(zhuǎn)向與國際組織B合作。這表明國際組織A 和C的合作并不深入，而是一種投機(jī)式合作。而若與國際組織B的合作有效性更低，國際組織C通常會選擇或繼續(xù)選擇與國際組織A 合作，由此說明國際組織A 的不可替代性。

（二） 評估框架的建構(gòu)及其邏輯關(guān)系

基于以上對各評估指標(biāo)的具體分析，基本能夠建構(gòu)一個(gè)相對全面的國際組織間合作評估框架。從圖1可知，各指標(biāo)之間并非互不相關(guān)的，而是具有一定的內(nèi)在邏輯。第一，根據(jù)選取依據(jù)的不同層次，如操作層面和制度層面、內(nèi)部和外部等，各指標(biāo)之間存在相互并列和連通的關(guān)系，共同構(gòu)成各部分的綜合評估框架。第二，各指標(biāo)分別從屬于合作結(jié)果和合作過程兩個(gè)部分，并基于各部分的不同特性進(jìn)行設(shè)置，因此各指標(biāo)自身具有相對獨(dú)立性和對稱性，以盡量減少指標(biāo)間的重疊度。第三，各指標(biāo)作為在一定時(shí)空維度下建構(gòu)的不同節(jié)點(diǎn)，具有一定的互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性。需說明的是，評估框架的建構(gòu)無意否定成員國（特別是強(qiáng)大的成員國）態(tài)度對國際組織及其合作關(guān)系的重要影響，更多是對國際組織的自主性進(jìn)行探討。因此，本評估框架傾向于分析國際組織的自主性在選擇組織間合作關(guān)系方面的具體表現(xiàn)，以及由此進(jìn)行的合作實(shí)踐是趨于穩(wěn)定還是僅作為臨時(shí)選擇。

四、 IOM 和UNHCR在印支難民危機(jī)治理中的合作評估

基于上述評估框架，本文選取IOM 和UNHCR在東南亞難民危機(jī)即印支難民危機(jī)和羅興亞難民危機(jī)治理中的合作為案例進(jìn)行評估，主要基于幾點(diǎn)思考：首先，IOM 和UNHCR 作為全球移徙治理領(lǐng)域中兩個(gè)行動最突出的全球性政府間組織，自成立以來在重疊域即難民、流離失所者等非正常移徙群體的治理問題上展開了諸多互動。其次，二者在兩次東南亞難民危機(jī)治理中的合作具有連續(xù)性，便于從歷時(shí)性角度把握合作的動態(tài)發(fā)展以及評估合作的異同。自20世紀(jì)60—70年代以來，兩次難民危機(jī)一直持續(xù)影響著東南亞地區(qū)的安全和發(fā)展。東盟的不干涉內(nèi)政原則、難民形勢的復(fù)雜性以及非公約締約國等因素都迫使多數(shù)東南亞國家無力提供永久解決難民問題的有效路徑，這使得IOM 和UNHCR作為全球性治理力量得到了該區(qū)域多國的肯定，并介入東南亞難民危機(jī)治理中。二者通過協(xié)調(diào)合作，共同應(yīng)對東南亞難民危機(jī)的治理問題。

（一） IOM 和UNHCR 在印支難民危機(jī)中的選擇性合作

印支難民危機(jī)可以說是冷戰(zhàn)以來東南亞最突出的人道主義危機(jī)，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)許多新獨(dú)立的東南亞國家面臨一系列挑戰(zhàn)。在三次印支戰(zhàn)爭后，大批民眾乘船或通過陸地在東南亞其他地方尋求庇護(hù)，由此形成了印支難民危機(jī)。到1979年，共有100多萬印支難民從三國逃離。此次危機(jī)使該地區(qū)的治理短板愈加凸顯，在此背景下，IOM 和UNHCR 作為主要的域外協(xié)調(diào)力量介入。

1. 協(xié)作填補(bǔ)治理空缺，將分包責(zé)任具體化

在20世紀(jì)70年代，東南亞在難民保護(hù)和移徙管理方面存在較大的治理空缺，各國普遍缺乏開展活動的能力和意愿，因此在印支難民危機(jī)爆發(fā)后，IOM 和UNHCR在該區(qū)域的介入得到多數(shù)國家的認(rèn)可和支持。從組織發(fā)展看，二者也意識到自身在此次危機(jī)中的道德責(zé)任，因此積極接受在東南亞各國政府協(xié)調(diào)下進(jìn)行責(zé)任分包。它們向各庇護(hù)國承諾在一定期限內(nèi)重新安置各國所接收的難民，使相關(guān)政府相信難民問題是可解決的，并同意給予難民短暫庇護(hù)。在實(shí)踐中，IOM 和UNHCR 肩負(fù)著“執(zhí)行者—協(xié)調(diào)者”的雙重角色，通過共享和匯集資金、信息等有形資源以及聲望、合法性等無形資源，形成協(xié)作關(guān)系。由此二者將分包責(zé)任進(jìn)一步具體化，并加強(qiáng)了雙方的治理能力。

根據(jù)組織類型和組織職能的不同，IOM 和UNHCR 在應(yīng)對印支難民危機(jī)中進(jìn)行了具體分工。其中，UNHCR在難民保護(hù)中具有法定領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，基于庇護(hù)國主權(quán)的框架執(zhí)行印支難民身份確定、遣返和就地管理等工作，還負(fù)責(zé)與難民相關(guān)國就保護(hù)和援助等事宜簽署雙邊協(xié)定。如1975 年7 月，UNHCR與泰國政府簽署了一項(xiàng)協(xié)定，就向新來者提供臨時(shí)援助達(dá)成一致意見。后于1988年4月20日就庇護(hù)船民等事宜簽署諒解備忘錄。1975年9月，UNHCR與老撾政府簽署了一項(xiàng)協(xié)議，幫助老撾難民盡快返回原籍國。1979年5月30日，UNHCR與越南簽署關(guān)于建立有序離境的諒解備忘錄。后于1988年12月13日簽署另一份諒解備忘錄，內(nèi)容涉及自愿回國者的接收和重返社會的程序安排等事項(xiàng)。這些雙邊協(xié)定的簽署從機(jī)制層面明確了UNHCR在與相關(guān)國家協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上對難民危機(jī)治理的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使其在各國的實(shí)踐活動具有合法性，同時(shí)敦促各國承認(rèn)難民具有庇護(hù)權(quán)，推動和領(lǐng)導(dǎo)國家政策的制定。IOM 則更側(cè)重于功能性職能，主要負(fù)責(zé)安排重新安置到第三國的后勤保障工作以及移徙過程中的各項(xiàng)管理工作，包括人道主義干預(yù)、關(guān)注移民健康、移徙與發(fā)展、援助自愿回國者和打擊販運(yùn)者以及向移徙者提供語言培訓(xùn)等。在移徙管理方面，IOM 為協(xié)助UNHCR 的難民保護(hù)工作提供了有力支持。如在1980年印支難民外逃高峰期，IOM 轉(zhuǎn)移了12萬多名難民。20世紀(jì)90年代，IOM 還為柬埔寨和越南的近9萬自愿回國者提供了后勤服務(wù)。

2. 傳播移徙管理規(guī)范，使難民問題非政治化

IOM 和UNHCR在應(yīng)對印支難民危機(jī)中最顯著的一項(xiàng)合作努力是促使多數(shù)東南亞國家在一定程度上意識到有責(zé)任分擔(dān)和參與難民保護(hù)與援助的義務(wù)，并以不同方式接受了對難民的庇護(hù)和不駁回原則，從而使IOM 和UNHCR的庇護(hù)知識及話語更加有效且規(guī)范。自確立以來，責(zé)任分擔(dān)一直是國際難民機(jī)制的基本準(zhǔn)則。從20世紀(jì)70年代末開始，IOM 和UNHCR在分工基礎(chǔ)上，通過與相關(guān)國家在庇護(hù)和援助等方面的一系列雙邊協(xié)定，對難民原籍國、庇護(hù)國和重新安置國的各自責(zé)任予以確定和協(xié)調(diào)引導(dǎo)?；诖?，二者在印支難民危機(jī)中的合作主要圍繞重新安置和遣返兩方面進(jìn)行，并通過多種方式傳播制度規(guī)范。如將對難民進(jìn)行重新安置作為東南亞各國臨時(shí)庇護(hù)印支難民的重要交換條件;從重新安置到自愿遣返，再到默許過境國負(fù)責(zé)非自愿遣返，對責(zé)任進(jìn)行靈活解釋和實(shí)際應(yīng)用;將印支難民作為其管理對象而不僅是人權(quán)受害者，由此增強(qiáng)二者行為的合法性，并明確移徙管理規(guī)范在該問題中的適用性和有效性;就標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和執(zhí)行提供協(xié)調(diào)一致的咨詢意見和培訓(xùn)，并向非政府組織和公眾傳播相關(guān)知識等。由此，移徙管理規(guī)范在東南亞得以傳播，這使東南亞各國認(rèn)識到印支難民移徙是一個(gè)“正?！鼻铱杀唤鉀Q的問題，并強(qiáng)調(diào)各國在處理移徙問題方面的合作。

在重新安置和遣返的協(xié)作進(jìn)程中，IOM 和UNHCR 主要運(yùn)用援助和人道主義話語使難民問題非政治化，呼吁對印支難民的關(guān)注和援助。如UNHCR高級專員讓·皮埃爾·霍克（Jean-Pierre Hocké，1986—1989年在職）于1989年6月13日在日內(nèi)瓦舉行的印度支那難民國際會議上呼吁，印支難民問題的解決不僅要找到各方都能接受的解決方案，還要惠及各方的發(fā)展。隨后接任高級專員職位的緒方貞子（Sadako Ogata，1991—2000年在職）在一系列相關(guān)的國際研究講座、國際研討會及印支難民國際會議上就難民援助和人道主義精神發(fā)表講話。她呼吁對難民保護(hù)和援助的多邊人道主義救助需要得到各國政府的更多支持。她還運(yùn)用鼓勵策略，強(qiáng)調(diào)印支三國在接受自愿遣返以及安頓遣返等事務(wù)中的變化，并高度肯定這種變化使解決方案避免持續(xù)陷入僵局。這些基于鼓勵、肯定和倡導(dǎo)等方式的人道主義話語成為IOM 和UNHCR在更廣泛的國際社會中呼吁援助的有效工具。

3. 通過跨議題說服，領(lǐng)導(dǎo)CPA 框架下的非正式協(xié)商進(jìn)程

IOM 和UNHCR 除在國家層面開展合作外，還采用區(qū)域聯(lián)結(jié)的方式，共同推進(jìn)相關(guān)協(xié)議、制度或安排的達(dá)成。在印支難民危機(jī)期間，IOM 和UNHCR在東南亞區(qū)域?qū)用孀钪饕页尚ё钔怀龅膮⑴c即1988—1996年實(shí)施的《印支難民綜合行動計(jì)劃》（Comprehensive Plan of Action forIndochinese Refugees，CPA）及其1979年協(xié)定。作為UNHCR與IOM 伙伴關(guān)系的實(shí)例之一，CPA 被視為一項(xiàng)關(guān)于難民保護(hù)的獨(dú)立倡議，幾乎完全由UNHCR主導(dǎo)，IOM 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。在該倡議的達(dá)成和實(shí)施中，IOM 和UNHCR主要運(yùn)用跨議題說服（cross-issue persuasion）②策略對各國進(jìn)行政治和道德說服，以爭取國家支持。通過將相關(guān)國家感興趣的議題與它們有所回避的難民議題聯(lián)系起來，IOM 和UNHCR促使各國就后者進(jìn)行合作。

CPA 的實(shí)施主要基于三種方式的合作協(xié)議：一是難民的原籍國越南愿意確保非難民的安全返回;二是該地區(qū)的第一庇護(hù)國愿意收容，而非強(qiáng)行遣返;三是以美國為首的域外國家愿意重新安置所有被認(rèn)定為難民的人。該協(xié)議主要通過兩種方式進(jìn)行議題聯(lián)結(jié)。一方面，它將三項(xiàng)承諾中的每一項(xiàng)都以另外兩項(xiàng)為條件;另一方面，協(xié)議的三個(gè)主要當(dāng)事方中的每一方都愿意承擔(dān)其在談判中的份額，這一意愿是基于更廣泛的利益。由此，IOM 和UNHCR說服各國通過難民保護(hù)實(shí)現(xiàn)更多相關(guān)利益，并在CPA 的談判中將它們聯(lián)系起來。各國相信通過履行對CPA 的具體承諾，可以滿足其更廣泛的外交政策利益。其間，UNHCR 發(fā)揮了重要的非正式領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商作用，使各國認(rèn)識到難民保護(hù)與其更廣泛的利益之間的關(guān)系并采取行動;而IOM 主要負(fù)責(zé)重新安置以及為非難民群體提供多種移徙渠道等后勤事務(wù)，并在較大程度上緩解了各國的壓力。

（二） IOM 和UNHCR 在印支難民危機(jī)治理中的合作效果評估

基于前文構(gòu)建的評估框架以及對合作機(jī)制的具體分析，本部分進(jìn)一步對合作效果的評估問題展開分析。

1. 對合作結(jié)果的評估分析

根據(jù)IOM 和UNHCR的組織章程，二者在印支難民危機(jī)治理中合作的主要目的在于有效利用每個(gè)組織現(xiàn)有的專門知識、能力和潛力，為東南亞難民群體盡可能多地提供保護(hù)和援助，希冀通過自愿遣返、就地融合和重新安置等三種主要機(jī)制解決東南亞難民危機(jī)。而這一目的的實(shí)現(xiàn)所面臨的一個(gè)重要阻礙在于，東南亞各國及該區(qū)域普遍不承認(rèn)難民，既缺乏國家法律條例，也沒有區(qū)域性行動框架，而是傾向于將難民視為“非正常移徙者”“非法移民”等。然而，IOM 和UNHCR并未因此放棄對難民保護(hù)和援助的呼吁，而是在遵循這種區(qū)域性的基礎(chǔ)上，通過與相關(guān)主權(quán)國家協(xié)商、引起域外國家的關(guān)注、傳播難民發(fā)展實(shí)況和難民保護(hù)基本規(guī)范等方式，盡可能地加強(qiáng)和推動各國對難民問題的理解與行動。就此點(diǎn)來看，IOM 和UNHCR在印支難民危機(jī)中盡管未說服相關(guān)國家簽署國際難民公約，但基于責(zé)任分擔(dān)原則成功說服了印尼、馬來西亞、泰國等作為第一庇護(hù)國為印支難民提供為期一年的庇護(hù)。由此，東南亞相關(guān)國家加深了對難民問題的理解和認(rèn)知，并意識到協(xié)同行動對切實(shí)解決該問題的重要性。IOM 和UNHCR主要運(yùn)用“責(zé)任分擔(dān)+重新安置”等難民保護(hù)規(guī)范和原則，倡導(dǎo)CPA 等合作框架，第一次將難民庇護(hù)國、原籍國和重新安置國以及捐助界納入統(tǒng)一的解決框架下，推動了印支難民危機(jī)的多方解決。因此，從合作結(jié)果看，IOM 和UNHCR在印支難民危機(jī)治理中的合作取得了一定的成效。

2. 對合作過程的評估分析

就合作過程的廣度而言，在印支難民危機(jī)中，IOM 和UNHCR 均處于發(fā)展初期，受成立時(shí)制度設(shè)計(jì)的影響，IOM 作為UNHCR 的補(bǔ)充性組織這一角色較為明顯。IOM 和UNHCR 的此次合作是二者在東南亞區(qū)域的首次聯(lián)合，也是二者轉(zhuǎn)向歐洲以外的區(qū)域的一項(xiàng)初步實(shí)踐。因此，該時(shí)期的合作頻率相對有限，尚未形成合作慣性，且主要集中于對印支難民的保護(hù)和救助，議題領(lǐng)域也較為固定。IOM 和UNHCR基于責(zé)任分包模式與東南亞各國協(xié)調(diào)合作，并在CPA 等非正式區(qū)域框架下推進(jìn)區(qū)域合作，但整體合作類型有限，主要采取共享信息和聯(lián)合行動等方式。

從合作過程的深度看，由于處于發(fā)展初期以及首次在東南亞區(qū)域進(jìn)行合作，IOM 和UNHCR 在印支難民危機(jī)中的合作暫未確立協(xié)調(diào)協(xié)議或機(jī)制，制度化程度較低。二者在合作中的組織行為改變的數(shù)量也較少，由于IOM 尚處成立初期，自主性較弱，其更多遵循和接受UNHCR 的決策和偏好，以此調(diào)整自身行為。UNHCR在難民領(lǐng)域處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位，IOM 僅作為后勤保障工作的服務(wù)型組織，并基于協(xié)調(diào)分工，對UNHCR所界定的難民群體給予援助。這表明二者的偏好同質(zhì)化程度較高，且因職責(zé)分工的互補(bǔ)性以及組織權(quán)威等影響，尚未有其他可替代的國際組織能夠取代IOM 和UNHCR的合作地位。

3. 評估結(jié)論

如表3所示，二者在印支難民危機(jī)治理中基本實(shí)現(xiàn)合作目的，但合作廣度有限，深度尚顯不足。這表明，當(dāng)合作基本達(dá)成預(yù)期目的時(shí)，并不完全表明國際組織間合作必然是一種強(qiáng)程度的合作。IOM 和UNHCR 在印支難民危機(jī)中的合作即表明了表2中“聚焦性合作”與“弱合作”的結(jié)合。IOM 總體服從UNHCR的偏好與安排，很多時(shí)候使得二者的合作更有效，也更易于合作的展開，但綜合來看，二者的合作更多是實(shí)踐初期的嘗試，合作廣度和深度有限。因此在程度上，二者主要是一種聚焦性弱合作。正是這種弱合作模式使得IOM 和UNHCR的合作具有更多靈活性和協(xié)調(diào)性，能夠在一定的彈性空間內(nèi)尋求有效的合作方式。此外，IOM 和UNHCR在該危機(jī)中所處的實(shí)踐情境尤其是東南亞區(qū)域因素也對二者達(dá)成合作目的產(chǎn)生了重要作用，從而產(chǎn)生“弱合作—強(qiáng)治理”效應(yīng)。由此，二者在與東南亞各國和域外其他國家協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過責(zé)任分擔(dān)和重新安置等機(jī)制，推動了印支難民危機(jī)的有效治理，基本達(dá)成了合作目的。

五、 IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機(jī)治理中的合作評估

從20世紀(jì)70年代以來，羅興亞難民危機(jī)先后爆發(fā)四次，造成數(shù)百萬人流離失所，成為東南亞乃至亞太地區(qū)最嚴(yán)峻的一次難民危機(jī)。盡管國際難民保護(hù)準(zhǔn)則在20世紀(jì)末確立，且東盟已將人權(quán)保護(hù)政策制度化，但此次危機(jī)作為一個(gè)真正的區(qū)域性問題仍面臨諸多難題。特別是2015年第四波羅興亞難民危機(jī)暴發(fā)后，該危機(jī)的嚴(yán)峻性以及治理力量的不足引起IOM 和UNHCR的重視，基于在印支難民危機(jī)中的合作經(jīng)驗(yàn)，二者在羅興亞難民危機(jī)中同樣選擇合作。

（一） IOM 和UNHCR 在羅興亞難民危機(jī)中的合作

IOM 和UNHCR在融合區(qū)域特性與全球力量在地化發(fā)展的基礎(chǔ)上，形成一種難民保護(hù)及援助的非正式治理模式，以填補(bǔ)區(qū)域力量的治理空缺。

1. 就難民問題發(fā)表聯(lián)合聲明和建議，并協(xié)作參辦會議

IOM 和UNHCR呼吁國際社會努力和平解決羅興亞人的困境，確保為難民最終安全和體面地自愿返回創(chuàng)造條件。2015年5月和6月，來自緬甸和孟加拉國的5000余人遭到蛇頭遺棄而滯留船上，但沿途國家拒絕讓其上岸，致使約70人喪生海上。對此，IOM 和UNHCR 譴責(zé)三國的行為，要求不得阻止羅興亞人上岸。二者還與聯(lián)合國人權(quán)高級專員辦事處（Office ofthe United Nations High Commissioner for Human Rights）及聯(lián)合國秘書長就移民與發(fā)展問題特別代表（United Nations SRSG Migration amp;Development）共同發(fā)布聲明，稱目前最緊迫的是讓難民盡快上岸，并呼吁泰國、馬來西亞和印尼停止驅(qū)趕其領(lǐng)海內(nèi)的難民船只，共同啟動搜救行動。此外，UNHCR與IOM 聯(lián)合聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室（United NationsOffice on Drugs and Crime）于2015年5月制定了一項(xiàng)關(guān)于相關(guān)國家應(yīng)立即采取行動應(yīng)對危機(jī)的聯(lián)合建議，即“孟加拉灣和安達(dá)曼海行動建議”。隨后，該建議被納入2017年1月巴厘進(jìn)程的仿真演練中。2015年5月20日，在國際壓力和媒體的嚴(yán)格審查下，三國政府發(fā)表了一份聯(lián)合聲明，稱愿意讓難民上岸，為難民提供臨時(shí)庇護(hù)和人道主義援助，但條件是國際社會在一年內(nèi)安置或遣返他們。三國還派出軍艦，到海上搜救難民。盡管在一年內(nèi)重新安置所有尋求庇護(hù)者顯然是無法實(shí)現(xiàn)的，但該聲明使這三個(gè)國家的政府能夠維護(hù)其聲譽(yù)，同時(shí)不會實(shí)質(zhì)性改變其關(guān)于難民的政策和行動。在IOM 和UNHCR的共同倡議下，受非正常移徙影響的亞洲國家也紛紛向安達(dá)曼海域的難民實(shí)施人道主義救援。

此外，IOM 和UNHCR通過共同舉辦或參與同羅興亞難民危機(jī)相關(guān)的會議，致力于增強(qiáng)各方對羅興亞難民救助和保護(hù)的意識。2014 年4 月，UNHCR與印尼政府共同主持了一次國際研討會，以繼續(xù)堅(jiān)持實(shí)踐《雅加達(dá)宣言》，IOM 一同參會。各國重申遵循責(zé)任共擔(dān)的原則應(yīng)對難民問題，反對“轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)”做法，并再次承諾采取一系列協(xié)調(diào)一致的實(shí)際措施。與會者還商定了制定海上救援區(qū)域準(zhǔn)則，重點(diǎn)關(guān)注海上遇險(xiǎn)和救援的定義、抵達(dá)時(shí)情況評估、安全登陸地點(diǎn)及難民上岸待遇標(biāo)準(zhǔn)等事宜。2015年5月和12月，二者先后共同參加關(guān)于印度洋非正常移徙問題的特別會議，積極與各國探討如何應(yīng)對難民危機(jī)問題，并制定切實(shí)行動框架給予指導(dǎo)。2016年7月26—27日，IOM 和UNHCR在雅加達(dá)聯(lián)合舉辦難民研討會，召集區(qū)域多國參會，主要探討孟加拉灣和安達(dá)曼海域的難民問題，特別就難民鑒別、搜尋和營救以及在東南亞地區(qū)登陸行動等內(nèi)容進(jìn)行討論。二者為登陸難民或移民及相關(guān)國家政府提供有關(guān)庇護(hù)程序、權(quán)力和責(zé)任、環(huán)境與衛(wèi)生等方面的有效信息?？紤]到該群體較高的文盲率，二者共同組織召開了綜合信息會議，分發(fā)的許多材料都采用插圖形式，以便更有效地傳遞信息。IOM 和UNHCR在這些會議中的倡議性言論以及對羅興亞難民問題的介紹和分析，一定程度上增加了與會各國對該問題的關(guān)注。

2. 注重制度化發(fā)展，協(xié)力加強(qiáng)國家能力建設(shè)

IOM 和UNHCR 共同參與了國家政策咨詢系統(tǒng)（policy advisorysystems）。二者在為印尼和馬來西亞等國提供政策知識和政策咨詢方面發(fā)揮了重要作用，這種政策咨詢可能不具有約束力，但二者通過與當(dāng)?shù)貒液头菄倚袨轶w互動并傳播政策知識，一定程度上影響決策者或地方政策顧問。自1992年以來，二者為印尼和馬來西亞政府提供了有關(guān)庇護(hù)程序、權(quán)力和責(zé)任、環(huán)境與衛(wèi)生等方面的有效信息，增強(qiáng)各國對難民危機(jī)的認(rèn)知，并為各國提供行動指南和框架。印尼政府主要依靠IOM 和UNHCR 收集有關(guān)難民和尋求庇護(hù)者的數(shù)據(jù)。這些方式一定程度上增強(qiáng)了東南亞各國政府在難民領(lǐng)域的應(yīng)對和分析能力，同時(shí)也提高了IOM 和UNHCR在難民管理方面的協(xié)調(diào)和政策業(yè)務(wù)能力。由于東南亞各國意愿的弱化，這種外部政策咨詢系統(tǒng)尚未健全，但一定程度上推動了國家內(nèi)部咨詢體系的制度化發(fā)展。

IOM 和UNHCR還倡導(dǎo)各國通過提供務(wù)實(shí)性援助來補(bǔ)充所缺少的難民立法及行政框架，以此加強(qiáng)印尼、馬來西亞和泰國應(yīng)對難民危機(jī)的能力。如在2007年到2012年10月，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)共組織了112次為期3天的培訓(xùn)工作坊，印尼法律執(zhí)行局中有7000多人參加。培訓(xùn)的主旨發(fā)言者包括移民當(dāng)局、國家和各省警官、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)高級代表、社區(qū)和航空警員、人口走私工作隊(duì)以及澳大利亞聯(lián)邦警察。另外組織了283次為期1天的工作坊，共16058人參加。2013年，兩個(gè)機(jī)構(gòu)又為31343名警員、移民和當(dāng)?shù)卣賳T、軍隊(duì)、檢察官和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供了培訓(xùn)。這些培訓(xùn)和工作坊進(jìn)一步加強(qiáng)了相關(guān)方對難民問題的認(rèn)知，比單純的技術(shù)援助產(chǎn)生了更大影響。此外二者也根據(jù)難民對技能的需求，協(xié)助其參加語言和計(jì)算機(jī)課程以及職業(yè)培訓(xùn)。

3. 通過建立軟合作機(jī)制，推進(jìn)非正式跨區(qū)域協(xié)商進(jìn)程

IOM 和UNHCR共同參與的東南亞重要的區(qū)域協(xié)商進(jìn)程主要有兩個(gè)，即政府間亞太協(xié)商會議（APC）和巴厘進(jìn)程，二者也是亞太地區(qū)最突出的兩個(gè)區(qū)域協(xié)商進(jìn)程。第一個(gè)是亞太難民、流離失所者及移民問題政府間磋商論壇（Asia-Pacific Consultations，APC），由澳大利亞和UNHCR 于1996年設(shè)立，包括東盟國家在內(nèi)的24個(gè)國家政府參加了會議。該會議是亞太地區(qū)難民協(xié)商會議的第一次會議，IOM 和UNHCR 作為觀察員，為亞洲—太平洋地區(qū)各國政府提供了協(xié)商平臺。

第二個(gè)主要區(qū)域協(xié)商議程是澳大利亞和印尼在2002年成立的巴厘進(jìn)程（Bali Process）機(jī)制，由兩國共同主持，IOM 和UNHCR作為正式成員。該進(jìn)程前期集中關(guān)注走私和人口販賣問題，隨后UNHCR 致力于強(qiáng)化巴厘進(jìn)程內(nèi)各國對該區(qū)域難民保護(hù)問題的關(guān)注，并于2009年成功將難民問題納入巴厘進(jìn)程議程中。2010年11月底，UNHCR 提議制定一項(xiàng)區(qū)域合作框架，即一套“共同諒解”，以應(yīng)對非正常遷徙者和尋求庇護(hù)者問題。IOM 和UNHCR更密切地融入了該進(jìn)程，特別是為了強(qiáng)化區(qū)域合作框架概念，在2012年合作建立了一個(gè)區(qū)域支助辦事處（二者任秘書處），以促進(jìn)合作框架的區(qū)域化。盡管從區(qū)域協(xié)商進(jìn)程的實(shí)際效果看，巴厘進(jìn)程未能實(shí)現(xiàn)對羅興亞難民問題的實(shí)質(zhì)解決，也未有效打擊跨國犯罪網(wǎng)絡(luò)，但I(xiàn)OM 和UNHCR的協(xié)調(diào)合作仍在相關(guān)方之中培育了一種共同應(yīng)對的認(rèn)知。

（二） IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機(jī)治理中的合作效果評估

對此次危機(jī)中IOM 和UNHCR的合作評估同樣需結(jié)合評估框架，對特定評估指標(biāo)逐一進(jìn)行分析。

1. 對合作結(jié)果的評估分析

在羅興亞難民危機(jī)中，IOM 和UNHCR 合作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到更大的阻擾。基于不干涉成員國內(nèi)政原則，東南亞相關(guān)國家傾向于將羅興亞群體視為緬甸內(nèi)政問題，更多稱其為“非法移民”“非正常移徙者”等而不予正視。在印支難民危機(jī)合作治理的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，IOM 和UNHCR同樣進(jìn)行分工協(xié)調(diào)，對羅興亞難民予以較多事實(shí)上的保護(hù)和援助。但由于東南亞多數(shù)國家的不予承認(rèn)和逃避作為，二者的協(xié)調(diào)合作未能有效推動羅興亞難民危機(jī)的解決，也未能說服相關(guān)東南亞國家簽署國際難民公約并承認(rèn)難民問題。至今，針對羅興亞難民問題依舊未制定出有效解決方案，人道主義安全與主權(quán)的矛盾仍存在于東南亞部分國家中?？傊?，從合作結(jié)果看，IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機(jī)中的合作效果不甚明顯。然而這一結(jié)果并非意味著IOM 和UNHCR的合作無作用或無意義，也不能由此斷定全球性政府間組織在區(qū)域?qū)嵺`的失敗。在二者的多方協(xié)調(diào)下，東南亞相關(guān)國家從不作為轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒘_興亞難民納入非正常移徙群體框架內(nèi)，并最終同意將難民議題納入巴厘進(jìn)程框架中，這表明二者部分實(shí)現(xiàn)了其合作目的，并為該危機(jī)爭取到了更多區(qū)域和國際層面的關(guān)注。

2. 對合作過程的評估分析

就合作過程的廣度而言，IOM 和UNHCR 在羅興亞難民危機(jī)治理中的合作廣度有所擴(kuò)大。基于全球?qū)用娴膶?shí)踐以及印支難民危機(jī)的合作經(jīng)驗(yàn)，二者更傾向于將合作作為一種慣性選擇，聯(lián)合行動的頻率逐漸增加，如采取聯(lián)合聲明/倡議/呼吁、簽署聯(lián)名信、確立聯(lián)合行動框架等方式。就議題領(lǐng)域而言，二者在該時(shí)期將難民范圍從公約性難民進(jìn)一步擴(kuò)展到強(qiáng)迫移徙群體，由此包含了不被東南亞區(qū)域認(rèn)可的羅興亞難民，并開始關(guān)注羅興亞難民的發(fā)展問題。IOM 和UNHCR的合作類型更加多樣，不僅包括操作層面的合作方式，同時(shí)運(yùn)用制度層面的合作方式，由此將二者合作關(guān)系進(jìn)一步制度化和正式化。

從合作過程的深度來看，在羅興亞難民危機(jī)前，IOM 和UNHCR 已持續(xù)互動數(shù)十年，二者組織規(guī)范化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)使其通過確立聯(lián)合行動框架、協(xié)調(diào)機(jī)制等，逐步將合作實(shí)踐規(guī)范化、制度化。隨著IOM 在全球移徙領(lǐng)域的日益發(fā)展，其不斷弱化作為UNHCR 補(bǔ)充性組織的“后勤”角色，并于2016年正式成為聯(lián)合國相關(guān)組織，由此進(jìn)一步發(fā)展為全球移徙領(lǐng)域的權(quán)威性國際組織。這使其在羅興亞難民危機(jī)中具有更大的自主性，并與UNHCR 的地位更加對等，逐步參與一定的行動決策，從而出現(xiàn)了較印支難民危機(jī)中更多的行為改變。UNHCR也逐漸遵循IOM 在移民管理領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)威，并在擴(kuò)展議題領(lǐng)域和影響力的同時(shí)鞏固組織的核心職責(zé)。由此，二者在該時(shí)期分別明確了在難民領(lǐng)域和移民領(lǐng)域的組織偏好，組織同質(zhì)性有所弱化。在可替代性資源方面，盡管聯(lián)合國人權(quán)高專辦、聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室等國際組織也開始介入，IOM 和UNHCR的替代性資源有所增加，但這些組織的活動范圍和參與度有限，二者仍是彼此在難民問題領(lǐng)域的更適宜的合作伙伴。

3. 評估結(jié)論

總體看，IOM 和UNHCR在羅興亞難民危機(jī)治理中部分實(shí)現(xiàn)了合作目的且合作程度比印支難民危機(jī)時(shí)期更強(qiáng)，但核心目的尚未達(dá)成（見表4）。案例表明，當(dāng)IOM 和UNHCR未完全達(dá)成合作目的時(shí)，并不意味著合作無效或無意義，其具體合作也不一定是松散的、弱程度的，而是出現(xiàn)“強(qiáng)合作—弱治理”的結(jié)果。由此可見，IOM 和UNHCR 合作關(guān)系的制度化與二者合作的有效性不存在必然的正向關(guān)系，即高制度化在某些情況下也可能阻礙國際組織間合作的成效。

盡管強(qiáng)合作未能導(dǎo)致強(qiáng)治理，但仍需肯定IOM 和UNHCR 合作的意義。全球變化促使國際組織開展合作，由此產(chǎn)生的合作伙伴成為國際事務(wù)中一個(gè)新興的善治規(guī)范。倡導(dǎo)國際組織間加強(qiáng)合作，一是能夠強(qiáng)化組織的政策自治能力，因?yàn)橹挥惺聦?shí)上而不僅僅是法律上的政策自治才能產(chǎn)生有效結(jié)果。二是能夠使組織間共享資源，提高組織行動效率。三是通過增強(qiáng)合作，盡可能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)?？傊?，鼓勵國際組織間加強(qiáng)合作，是合作目的達(dá)成或獲得有效治理的必要條件，也是國際組織協(xié)助應(yīng)對區(qū)域問題的一種重要路徑。羅興亞難民問題從東南亞區(qū)域向全球其他地區(qū)的擴(kuò)散，凸顯了一個(gè)重要的國際政治問題，即世界秩序越自由，邊界意識反而更強(qiáng)，難民危機(jī)所面臨的挑戰(zhàn)越大。在此背景下，IOM 和UNHCR的合作努力顯得尤為可貴。因此，對二者合作效果的評估不能僅從結(jié)果來斷定，而要基于綜合評估框架，客觀全面地理解其合作效果。

六、 結(jié)論

在關(guān)注國際組織間合作這一現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)考察如何評估國際組織間合作效果，以此探討國際組織在何種條件下合作效果更突出的一般規(guī)律。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，盡管IOM 和UNHCR在不同時(shí)期的東南亞難民危機(jī)治理中都選擇了合作，但合作結(jié)果不同。對于如何客觀看待IOM 和UNHCR間的合作效果，本文遵循“全程性”的綜合分析原則，初步提出了一種相對系統(tǒng)的國際組織間合作效果評估框架。評估框架具體分為對國際組織間合作結(jié)果和合作過程的評估，并依據(jù)特定維度擇取相應(yīng)的評估指標(biāo)，通過綜合分析得出最終結(jié)論?；谠撛u估框架，本文對IOM 和UNHCR在東南亞難民危機(jī)治理中的合作進(jìn)行評估：IOM 和UNHCR在東南亞難民危機(jī)治理中的合作主要體現(xiàn)在對印支難民危機(jī)事件和羅興亞難民危機(jī)事件的應(yīng)對中，二者在印支難民危機(jī)事件中基本實(shí)現(xiàn)了合作目的，但合作程度較弱;在羅興亞難民危機(jī)事件中，二者僅部分完成合作目的，核心目的未達(dá)成，然而合作程度相對較強(qiáng)。評估框架的一個(gè)重要意義在于，當(dāng)合作程度與合作結(jié)果非正向相關(guān)時(shí)，需要進(jìn)一步具體反思和解析合作過程，以客觀評判國際組織間合作。

當(dāng)然，治理的成效不僅取決于國際組織的共同努力，有時(shí)還取決于其他情境要素，其中，國際組織間合作所處的實(shí)踐情境即執(zhí)行任務(wù)環(huán)境（taskenvironments）是解釋這種非正向關(guān)系的一個(gè)主要變量。這種執(zhí)行任務(wù)環(huán)境既包括問題本身的復(fù)雜和困難程度，也包括區(qū)域特性，二者均對國際組織的合作成效產(chǎn)生重要影響。需說明的是，本文重點(diǎn)在于通過建構(gòu)一套評估框架來檢驗(yàn)國際組織間合作效果，以便當(dāng)出現(xiàn)合作程度與合作效果呈非正向關(guān)系時(shí)，能夠更加理性地認(rèn)知和評價(jià)國際組織間合作。而影響國際組織間合作效果的主要因素這一問題屬于另一項(xiàng)重要議題，需要對變量關(guān)系做深入細(xì)致的分析。為聚焦核心問題以及受篇幅限制，本文未對該問題做進(jìn)一步展開，僅在文中提出初步假設(shè)：國際組織所處的執(zhí)行任務(wù)環(huán)境對國際組織間互動及其行為選擇具有關(guān)鍵影響。這無疑是國際組織間合作關(guān)系研究的另一個(gè)重要問題，需要接下來更多的研究和論證。

整體來看，評估國際組織間合作效果具有重要的學(xué)理和現(xiàn)實(shí)意義，是國際組織研究中不可忽視的一項(xiàng)關(guān)鍵議題。對組織間合作效果進(jìn)行綜合評估，一方面有助于客觀考察組織之間合作的實(shí)際質(zhì)量和效果，另一方面便于從評估過程中反思國際組織之間的合作困境———如合作失靈或合作過剩所導(dǎo)致的合作低效，以及促進(jìn)或阻礙國際組織間合作的諸因素。在此實(shí)證研究基礎(chǔ)上，為加強(qiáng)國際組織間合作提供更加切實(shí)有效、符合善治規(guī)范的合作路徑和治理方案成為可能。在進(jìn)一步研究中，可用該評估框架分析更多國際組織間合作的案例，并從中提煉國際組織間合作的一般規(guī)律，分析解決合作困境的可行路徑。一種大膽思考是，本文所提出的評估框架若能夠被納入國際組織的職權(quán)范圍或合作中的國際組織的工作計(jì)劃中，將一定程度上有助于國際組織間建立有效的合作結(jié)構(gòu)，以進(jìn)一步助力國際組織協(xié)調(diào)目標(biāo)的達(dá)成。