摘要：隨著城市化進(jìn)程加速，城市更新已成為城市建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。舊工業(yè)區(qū)改造作為其中的重要組成部分，其政策與實(shí)施成效評(píng)價(jià)尚處于起步階段，缺乏量化研究。文章以舊工業(yè)區(qū)改造活動(dòng)較為豐富的深圳為例，在分析深圳工改政策演進(jìn)歷程及機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建PMC指數(shù)模型并對(duì)2007—2023年深圳頒布的35項(xiàng)舊工業(yè)區(qū)改造政策文本分階段抽選代表性政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，并通過(guò)統(tǒng)計(jì)工改項(xiàng)目實(shí)施情況及其特征，運(yùn)用Google Earth歷史圖像系統(tǒng)評(píng)估深圳舊工業(yè)區(qū)改造的實(shí)施成效。政策量化評(píng)估結(jié)果表明：（1）政策時(shí)效短，政策銜接性和系統(tǒng)性不夠；（2）強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)督，忽視事后監(jiān)管；（3）政府對(duì)改造后的實(shí)施效果缺乏評(píng)價(jià)；（4）政策中缺乏對(duì)公眾意見(jiàn)的考慮。通過(guò)對(duì)政策實(shí)施成效評(píng)估總結(jié)出深圳工改項(xiàng)目實(shí)施的特點(diǎn)：（1）發(fā)展轉(zhuǎn)型矛盾突出的街道成為工業(yè)更新改造高強(qiáng)度區(qū)；（2）地鐵沿線更新改造活躍，商業(yè)辦公為其改造首選；（3）大地塊項(xiàng)目更新優(yōu)勢(shì)明顯，實(shí)施率較高；（4）項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，不同區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)度差距明顯。文章基于以上研究，提出針對(duì)深圳舊工業(yè)區(qū)改造的政策建議。

關(guān)鍵詞：舊工業(yè)改造；PMC指數(shù)；政策量化評(píng)價(jià)；實(shí)施成效；城市更新

Abstract： With the acceleration of urbanization， urban renewal has become a key part of urban construction and development. As an important part of the transformation of old industrial areas， the evaluation of its policy and implementation effectiveness is still in its infancy and lacks quantitative research. The article takes Shenzhen， which is rich in old industrial transformation activities， as an example， and analyzes the evolution history and mechanism of Shenzhen's industrial transformation policies on the basis of constructing a PMC index model to evaluate the 35 old industrial transformation policies enacted in Shenzhen from 2007 to 2023 by sampling representative policies in phases， and evaluates the implementation of the industrial transformation projects and the implementation characteristics by counting the implementation situation and using the Google Earth historical image system to assess the implementation effectiveness of Shenzhen's old industrial area transformation. The results of the quantitative evaluation of the policies show that： （1） the policies are short-lived， and the policies are not sufficiently articulated and systematic; （2） the emphasis is on ex ante supervision， while ex post supervision is neglected; （3） the government lacks evaluation of the implementation effect after the transformation; and （4） there is a lack of consideration of public opinion in the policies. As for the evaluation of the implementation effectiveness of the policy， the characteristics of the Shenzhen industrial reform project are as follows： （1） The implementation effectiveness of the project is affected by both the policy and the market. （2） The overall implementation rate of the projects is low and the cycle is long; （3） There is a single way of market renewal， and the projects are distributed in a fragmented manner; （4） The implementation differences among districts are obvious， and the implementation effectiveness is not balanced. Finally， based on the above research， the article puts forward suggestions for Shenzhen's old industrial renewal policy.

Keywords： Old industrial rehabilitation; PMC index; quantitative policy evaluation; implementation effects; urban renewal

引言

“十四五”規(guī)劃中明確提出：在存量發(fā)展理念下，城市更新行動(dòng)是推動(dòng)城市高質(zhì)量健康發(fā)展和優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)的重要手段，同時(shí)國(guó)土空間規(guī)劃也提出對(duì)土地提質(zhì)增效的要求[1]。然而，某些城市老工業(yè)區(qū)的存在往往阻礙了城市發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和城市快速擴(kuò)張的背景下，一些城市已經(jīng)面臨發(fā)展用地趨緊，亟需對(duì)現(xiàn)有工業(yè)空間進(jìn)行整治更新。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳自2011年以來(lái)公布的舊工業(yè)改造項(xiàng)目多采用拆除重建模式，這種粗放式發(fā)展模式長(zhǎng)期以來(lái)可能會(huì)削弱城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，造成資源浪費(fèi)，并引發(fā)產(chǎn)業(yè)紳士化等城市問(wèn)題。當(dāng)前市場(chǎng)更傾向于利潤(rùn)較高的工改商住、工改居等項(xiàng)目，而工改工或工改公服項(xiàng)目的吸引力相對(duì)較弱，導(dǎo)致舊工業(yè)區(qū)改造的方式相對(duì)單一，工業(yè)空間逐漸被商居類空間取代，不利于城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

政策作為市場(chǎng)調(diào)節(jié)工具，其精準(zhǔn)度和有效性對(duì)市場(chǎng)失靈的調(diào)節(jié)也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。上述工改問(wèn)題，對(duì)全國(guó)各個(gè)城市來(lái)說(shuō)具有一定普遍性。因此，從國(guó)家到地方政府相繼出臺(tái)有關(guān)政策用以規(guī)范舊工業(yè)區(qū)改造市場(chǎng)。目前從地方發(fā)布的政策文件來(lái)看，各地發(fā)布的城市更新辦法、舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的操作指引等文件較為普遍。然而，這些政策的有效性還需進(jìn)一步分析。

政策評(píng)價(jià)作為判斷政策是否有效的重要手段，在研究領(lǐng)域已經(jīng)不屬于一個(gè)陌生的課題。對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，不僅可以了解當(dāng)下政策的優(yōu)劣，還能結(jié)合未來(lái)發(fā)展形式對(duì)政策提出優(yōu)化建議，實(shí)現(xiàn)政策隨城市變化的動(dòng)態(tài)更新。

1.研究綜述與研究方法

1.1 研究綜述

1.1.1 城市更新政策評(píng)價(jià)相關(guān)研究

政策評(píng)價(jià)理論是一種用于評(píng)估公共政策的理論框架和方法論，它旨在對(duì)政策的成效、公平性和可持續(xù)性進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估。作為一種工具，它不僅有助于政策制定者了解政策的優(yōu)缺點(diǎn)，還能夠根據(jù)政策在實(shí)際應(yīng)用中的表現(xiàn)來(lái)評(píng)判其對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的貢獻(xiàn)。政策評(píng)價(jià)主要關(guān)注政策制定的科學(xué)性、政策的實(shí)施效果，以及政策對(duì)目標(biāo)群體產(chǎn)生的影響。在實(shí)際應(yīng)用中，政策評(píng)價(jià)包括政策信息的收集與處理、評(píng)價(jià)方法的選擇、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)[2]。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)關(guān)于政策評(píng)價(jià)的研究已經(jīng)涵蓋了眾多領(lǐng)域，如鄉(xiāng)村振興政策、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策和新能源產(chǎn)業(yè)政策等，這些研究不僅體現(xiàn)了政策評(píng)價(jià)在實(shí)際政策制定過(guò)程中的重要作用和廣泛的應(yīng)用場(chǎng)景，同時(shí)也反映了政策評(píng)價(jià)研究的深度與廣度。

在研究方法上，國(guó)內(nèi)學(xué)者自2015年引入PMC法后，已廣泛應(yīng)用于科技創(chuàng)新、房地產(chǎn)、社會(huì)保障和鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的政策評(píng)價(jià)研究[2]。此外，文本挖掘法、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法和政策工具理論等也被廣泛采用。在城市更新政策研究領(lǐng)域，現(xiàn)有研究多以定性分析為主，或從單一視角出發(fā)分析政策并提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施。相比之下，基于政策文本的量化分析較為少見(jiàn)，僅有的研究也大多是基于政策工具的視角構(gòu)建三維分析框架對(duì)政策進(jìn)行文本研究，而采用PMC指數(shù)模型研究城市更新政策則是一種方法創(chuàng)新。在研究視角上，大多數(shù)政策文本研究聚焦于城市更新、老舊小區(qū)改造等方面，而針對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造政策的量化研究則較為少見(jiàn)。

1.1.2 城市更新實(shí)施成效評(píng)估相關(guān)研究

現(xiàn)有的城市更新績(jī)效評(píng)估通常涵蓋經(jīng)濟(jì)、空間、社會(huì)等多個(gè)維度。鑒于本文旨在研究舊工業(yè)區(qū)改造政策，分析將側(cè)重于政策角度。如對(duì)實(shí)施效果評(píng)價(jià)，將面臨評(píng)價(jià)項(xiàng)目數(shù)量有限，單個(gè)項(xiàng)目實(shí)施效果對(duì)政策反饋具有偶然性且缺乏全面性；僅從空間和經(jīng)濟(jì)維度評(píng)估無(wú)法充分揭示工業(yè)區(qū)改造與其他城市更新的差異?；诖耍瑓⒖枷嚓P(guān)文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)有學(xué)者通過(guò)分析特定階段內(nèi)所有項(xiàng)目實(shí)施情況以及基本屬性來(lái)研究城市更新政策實(shí)施成效[3]。因此，本文借鑒此方法將其用于舊工業(yè)區(qū)改造政策的實(shí)施成效分析。本文對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施成效以及政策落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，并提出后續(xù)政策優(yōu)化建議。

1.2 研究方法

本文研究框架的主要內(nèi)容分為三個(gè)部分（圖1），首先通過(guò)政策文本分析，對(duì)深圳舊工業(yè)區(qū)改造階段進(jìn)行劃分，探討政策演進(jìn)的背景；其次，基于上述分析選取相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造政策進(jìn)行PMC指數(shù)評(píng)價(jià)；最后，分析深圳市2010-2018年舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施率，并從項(xiàng)目特征中識(shí)別出影響實(shí)施率的關(guān)鍵因素，以期為政策優(yōu)化提供依據(jù)。

研究?jī)?nèi)容二中采用PMC指數(shù)模型對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。PMC（Policy Modeling Consistency）指數(shù)模型是一種量化政策文本分析工具，它能夠比較政策的優(yōu)劣，揭示政策間的差異性，也可以對(duì)單一政策中的某一方面進(jìn)行評(píng)價(jià)[4]。PMC指數(shù)模型不僅可以從多維度得出政策的優(yōu)劣性，也可以進(jìn)行多個(gè)政策的差異化比較，在公共政策領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用[5]。構(gòu)建PMC指數(shù)模型的一般步驟包括：（1）選取一級(jí)指標(biāo)；（2）確定二級(jí)變量并設(shè)定參數(shù)；（3）建立多投入產(chǎn)出表；（4）計(jì)算得分并分析結(jié)果。

本研究收集了2007-2023年深圳舊工業(yè)區(qū)改造的政策數(shù)據(jù)，從深圳市人民政府、深圳市土地整備與更新局官方網(wǎng)站中檢索相關(guān)政策文本，共得到2007-2023年較為典型的工改政策35項(xiàng)（表1）

在研究?jī)?nèi)容三中，深圳舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)施可劃分為更新計(jì)劃、更新規(guī)劃和更新實(shí)施三個(gè)階段。本研究通過(guò)計(jì)算項(xiàng)目實(shí)施率來(lái)評(píng)估工改項(xiàng)目的成效，實(shí)施率定義為單位時(shí)間內(nèi)已實(shí)施項(xiàng)目與總立項(xiàng)項(xiàng)目的比值，包括工改項(xiàng)目總體實(shí)施率、各階段改造實(shí)施率和不同改造類型的實(shí)施率。

自2010年起，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)每年分批次公布列入城市更新單元計(jì)劃項(xiàng)目[6]，對(duì)于2010年之前的項(xiàng)目通過(guò)歷年計(jì)劃結(jié)轉(zhuǎn)為2010年計(jì)劃。通過(guò)深圳市規(guī)劃和自然資源局網(wǎng)站、各區(qū)政府在線網(wǎng)站以及各區(qū)更新局，獲取城市更新單元項(xiàng)目中舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目的基本信息，包括項(xiàng)目名稱、所在轄區(qū)、街道、擬拆除重建用地面積、申報(bào)主體和擬更新用途等。由于政府網(wǎng)站僅公布至2018年的數(shù)據(jù)，且2018年后疫情對(duì)城市更新項(xiàng)目的推進(jìn)造成了較大影響，因此本文研究的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要包括2010至2018年間深圳市所有舊工業(yè)改造城市更新單元立項(xiàng)項(xiàng)目的基本信息。通過(guò)收集，共得到724條數(shù)據(jù)，從這些數(shù)據(jù)中篩選出舊工業(yè)區(qū)改造部分。除在更新單元計(jì)劃中直接標(biāo)明“XXX工業(yè)區(qū)城市更新單元”之外，對(duì)于從更新單元立項(xiàng)計(jì)劃中未直接注明的，依據(jù)各區(qū)城市更新與土地整備局公布的項(xiàng)目單元規(guī)劃控制圖，拆遷重建范圍圖判斷項(xiàng)目的更新類型。根據(jù)此方法篩選出深圳2010-2018舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目共380條。

根據(jù)各立項(xiàng)項(xiàng)目所在具體位置并結(jié)合Google earth歷史圖像資料和實(shí)地調(diào)研，判斷出各更新單元項(xiàng)目的實(shí)施狀態(tài)信息[7]。根據(jù)歷史圖像找到項(xiàng)目的三個(gè)節(jié)點(diǎn)：項(xiàng)目未動(dòng)工之前、項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)行土地平整、項(xiàng)目實(shí)施完成。若能找到對(duì)應(yīng)的三個(gè)節(jié)點(diǎn)，則項(xiàng)目計(jì)為已實(shí)施項(xiàng)目，并將土地平整開(kāi)始時(shí)間作為項(xiàng)目的實(shí)施日期。若未找到三個(gè)完整節(jié)點(diǎn)，如項(xiàng)目已進(jìn)行土地平整，但由于其他因素影響項(xiàng)目至今未有后續(xù)動(dòng)工行為的，則不納入實(shí)施項(xiàng)目。此類方式主要針對(duì)拆除重建類項(xiàng)目，而對(duì)于綜合整治類項(xiàng)目，由于無(wú)法通過(guò)地圖影像判斷實(shí)時(shí)狀態(tài)，則依據(jù)深圳城市更新改造流程，當(dāng)落實(shí)單一實(shí)施主體、實(shí)行主體確認(rèn)時(shí)即可認(rèn)為項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段，因此將實(shí)施主體確認(rèn)時(shí)間算為實(shí)施時(shí)間。

在計(jì)算不同階段舊工業(yè)區(qū)改造實(shí)施率時(shí)，考慮到項(xiàng)目實(shí)施具有滯后性，現(xiàn)有研究在對(duì)城市更新實(shí)施效果評(píng)價(jià)中多用年度的實(shí)施與立項(xiàng)的比值來(lái)計(jì)算項(xiàng)目實(shí)施率[3]，因此本研究采用年度項(xiàng)目實(shí)施量與年度項(xiàng)目立項(xiàng)量的比值來(lái)計(jì)算年度項(xiàng)目實(shí)施率，而階段實(shí)施率則為該階段實(shí)施量與立項(xiàng)量的比值。項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分為兩部分：一是截至2018年的項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)，主要用于工改的總體實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)分析；二是截至目前的項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)，用于舊工業(yè)區(qū)改造實(shí)施項(xiàng)目的特征分析。

2.深圳市舊工業(yè)區(qū)工改造政策演進(jìn)歷程

深圳市舊工業(yè)區(qū)改造的政策演進(jìn)具有明顯的階段性特征（圖2）。自2008年深圳市開(kāi)始出臺(tái)舊工業(yè)區(qū)改造政策，在此之前基本以市場(chǎng)自發(fā)改造為主；2007年后，政策介入推動(dòng)工改市場(chǎng)發(fā)展；2013年，深圳提出創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房政策，允許工業(yè)樓宇完全分隔出售，吸引房地產(chǎn)大規(guī)模進(jìn)入工改市場(chǎng)；2017年，深圳在全市范圍內(nèi)劃定工業(yè)區(qū)塊線以規(guī)范工改市場(chǎng)，政策的收緊導(dǎo)致工改市場(chǎng)降溫。有學(xué)者據(jù)此將深圳舊工業(yè)區(qū)改造政策階段分為兩個(gè)階段：2017年之前的“城市更新政策下的房地產(chǎn)化改造階段”和2017年之后的“區(qū)塊線政策下‘工改工’探索階段”；至2020年，深圳各區(qū)根據(jù)工業(yè)發(fā)展情況出臺(tái)專門的工改政策。由于該階段工改作為深圳保障性住房的重要補(bǔ)充來(lái)源，所以對(duì)含“工改?！鳖愋偷母脑祉?xiàng)目放松管控。

綜上，基于舊工業(yè)區(qū)更新改造政策管控力度的變化以及現(xiàn)有學(xué)者對(duì)深圳舊工業(yè)改造政策階段的劃分，本文將深圳工改政策演進(jìn)歷程劃分為四個(gè)階段：2007-2012年的探索試行階段、2013-2016年的快速發(fā)展階段、2017-2019年的規(guī)劃管控階段和2020-至今的政策觀望階段。

3.深圳市舊工業(yè)區(qū)改造政策PMC量化評(píng)價(jià)

3.1" 構(gòu)建PMC指數(shù)模型

3.1.1" 變量確定及參數(shù)設(shè)定

本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的35項(xiàng)PMC政策評(píng)價(jià)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)在變量選擇上，大多數(shù)研究者的研究變量可以分為兩大部分：政策的基本內(nèi)容和研究對(duì)象的主體內(nèi)容。本文在Ruiz-Estrada政策評(píng)價(jià)模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)中國(guó)政策特性的PMC指數(shù)模型變量的選擇，并考慮舊工業(yè)區(qū)改造特點(diǎn)與文本挖掘結(jié)果，確定了本次研究的評(píng)價(jià)指標(biāo)變量——9個(gè)一級(jí)變量和39個(gè)二級(jí)變量（表2）。

在利用PMC指數(shù)模型進(jìn)行政策量化評(píng)價(jià)時(shí)，關(guān)鍵在于全面且細(xì)致地考量所有相關(guān)變量，以確保最終評(píng)價(jià)結(jié)果的精確與公正。在此過(guò)程中，二級(jí)變量的參數(shù)設(shè)定顯得尤為重要。參數(shù)設(shè)定遵循二進(jìn)制原則：若政策文本包含與某一二級(jí)變量相關(guān)的內(nèi)容，則對(duì)應(yīng)參數(shù)取值為1；反之，若未涉及，則取值為0。

3.1.2 多投入產(chǎn)出表

根據(jù)本文設(shè)置的9個(gè)一級(jí)指標(biāo)和39個(gè)二級(jí)指標(biāo)建立多投入產(chǎn)出表，為接下來(lái)模型的具體數(shù)值測(cè)算提供數(shù)據(jù)分析框架（表3）。

3.1.3" PMC指數(shù)計(jì)算

通過(guò)PMC指數(shù)計(jì)算，對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造政策進(jìn)行量化評(píng)分。遵循Estrada提出的四步方法，并針對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造政策指標(biāo)選擇的獨(dú)特性，對(duì)部分步驟進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整，具體計(jì)算流程如下：

1）對(duì)于符合[0， 1]二項(xiàng)分布的二級(jí)指標(biāo)，根據(jù)39個(gè)二級(jí)變量的賦值規(guī)則進(jìn)行量化，即當(dāng)政策文本中涉及某一二級(jí)變量的內(nèi)容時(shí)賦值為1；反之，若未涉及時(shí)則賦值為0。

X～N[0，1] " " " " " " "（1）

X={XR：[0，1]} " " " " " " "（2）

2）將賦值后的二級(jí)變量進(jìn)行加總，得到二級(jí)變量總得分。然后，將總得分除以對(duì)應(yīng)一級(jí)變量所包含的二級(jí)變量個(gè)數(shù)，計(jì)算出算術(shù)平均數(shù)，作為相應(yīng)一級(jí)變量的值。

（3）

公式（3）中，t為一級(jí)變量，t=1，2，3，......7；j為二級(jí)變量，j=1，2，3，4；T（Xti）為一級(jí)指標(biāo)下二級(jí)指標(biāo)的數(shù)量。

3）對(duì)于不服從[0， 1]二項(xiàng)分布的二級(jí)指標(biāo)，如效力級(jí)別（P1）和政策時(shí)效（P3），則采用特殊賦值方法。由于這些指標(biāo)具有唯一性，為避免所有政策在這些指標(biāo)下得分相同，則根據(jù)二級(jí)變量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差異化賦值。具體而言，當(dāng)某項(xiàng)政策的效力級(jí)別被確定后，其較低級(jí)別的效力都被賦值為1，而較高級(jí)別的效力則賦值為0。

（4）

4）最后，根據(jù)公式（4），將各一級(jí)變量的值進(jìn)行加總，得到舊工業(yè)區(qū)改造政策的PMC指數(shù)最終得分。為了對(duì)各項(xiàng)研究樣本政策進(jìn)行比較和分析，參照Estrada的研究，對(duì)PMC指數(shù)值進(jìn)行等級(jí)劃分，并調(diào)整為適合本研究中9個(gè)一級(jí)變量的標(biāo)準(zhǔn)，具體劃分如下：得分在8分以上表示政策完善，趨于完美；得分在7.99-6.5之間表示政策優(yōu)秀，但仍可進(jìn)一步優(yōu)化；得分在6.49-4之間表示政策可接受，但需大幅改進(jìn)；得分在3.99分以下則表示政策不良，需進(jìn)行深刻反思（表4）。

3.2" 工改政策的PMC指數(shù)實(shí)證分析

根據(jù)收集的35項(xiàng)政策文本，本研究以不同階段為單位，每個(gè)階段選取3-4個(gè)具有代表性的政策文件作為該階段政策評(píng)價(jià)的主體（表5）。

依據(jù)多投入產(chǎn)出表的數(shù)據(jù)分析框架，對(duì)各階段的政策文本進(jìn)行指標(biāo)賦分，并據(jù)此計(jì)算各一級(jí)指標(biāo)和PMC指數(shù)的值。14項(xiàng)舊工業(yè)區(qū)改造政策的PMC得分區(qū)間是[4.45， 7.46]，平均得分為5.98，表明政策總體得分在可接受的范圍。根據(jù)PMC指數(shù)的等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中10項(xiàng)處于可接受范疇，4項(xiàng)政策達(dá)到優(yōu)秀范疇（表6）。

將各階段政策的指標(biāo)分值繪制柱狀圖（圖3），通過(guò)對(duì)各個(gè)階段政策得分求取平均值，結(jié)果顯示，隨著階段發(fā)展，政策總體上趨于完善和豐富。

在探索試行階段，政策效力較高，以市人民政府為主導(dǎo)，政策也以鼓勵(lì)倡導(dǎo)為主，但缺乏具體的實(shí)施指引。政策功能主要聚焦于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。鑒于該階段工改類項(xiàng)目屬于探索嘗試階段，所以為了調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，政策的發(fā)力點(diǎn)主要集中在激勵(lì)措施上，如資金支持、稅收減免和規(guī)劃審批開(kāi)綠色通道等方式，旨在為后續(xù)工改類項(xiàng)目的快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)。政策客體主要集中在行政職能部門，所以在發(fā)文基礎(chǔ)這一項(xiàng)得分較高，督促政府落實(shí)責(zé)任、建立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組、并將實(shí)施情況納入政府考核，為工改類項(xiàng)目的開(kāi)展提供組織保障。而政策領(lǐng)域、管控對(duì)象、政策管理等方面涉及較少，這符合該時(shí)期摸索的工作特征，但也為后續(xù)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)亂象問(wèn)題埋下隱患。

在快速發(fā)展階段，工改政策相較于上一階段在各變量得分上更為均衡，盡管政策優(yōu)惠、管控對(duì)象得分相對(duì)較低，但在政策領(lǐng)域和管控對(duì)象方面實(shí)現(xiàn)顯著改善（圖3b）。具體來(lái)說(shuō)，該階段的政策出臺(tái)從市政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐园l(fā)改委和規(guī)劃部門為主，增強(qiáng)了政策的可執(zhí)行性。政策功能上表現(xiàn)為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)施規(guī)劃。政策客體方面，開(kāi)始對(duì)權(quán)利主體提出規(guī)范要求。在政策領(lǐng)域，除了產(chǎn)業(yè)升級(jí)，還對(duì)商業(yè)設(shè)施和公服配套提出要求。政策管理方面比上一階段有所加強(qiáng)，主要表現(xiàn)為加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管，但對(duì)建成后的質(zhì)量監(jiān)察無(wú)明確要求，這在一定程度上助長(zhǎng)了該階段“以住養(yǎng)工”亂象。

在規(guī)范管控階段，由于政府在上一個(gè)階段對(duì)工改政策的支持和鼓勵(lì)，開(kāi)發(fā)商嗅到了商機(jī)，導(dǎo)致工改M0和類居住類項(xiàng)目的數(shù)量激增。而產(chǎn)業(yè)空間受到壓縮，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成很大影響。因此，在這樣的背景下，政策管控階段開(kāi)始對(duì)亂象進(jìn)行整治，政策作為實(shí)踐的有力抓手，對(duì)工改的對(duì)象、范圍，改造類型、受讓方等多方面進(jìn)行管控，使得該階段政策在內(nèi)容上更加豐富、全面，從而在政策評(píng)價(jià)上取得較高得分。

在政策觀望階段，隨著工改政策收緊，許多工改項(xiàng)目陷入停滯狀態(tài)。同時(shí)，住房結(jié)構(gòu)調(diào)整和公共住房供應(yīng)目標(biāo)的提出，使得現(xiàn)行住房供應(yīng)體系無(wú)法滿足需求。“工改?！弊鳛橐环N新的供房方式受到政府和市場(chǎng)的關(guān)注。在這一階段，政府鼓勵(lì)并支持“工改保”項(xiàng)目，在規(guī)劃審批上對(duì)其開(kāi)啟綠色通道，一些“工改工”項(xiàng)目如果提供一定的人才保障住房，也會(huì)獲得改造的“優(yōu)先權(quán)”。因此，相對(duì)于上一階段，該階段政策管控較為寬松，內(nèi)容上多延續(xù)之前的政策要求，這也導(dǎo)致該階段的政策評(píng)分略低于上一階段。

3.3" 工改政策的PMC指數(shù)結(jié)果特征分析

從單項(xiàng)指標(biāo)的變化情況來(lái)看，政策效力指標(biāo)逐漸降低，呈現(xiàn)“市政府-市級(jí)部門-區(qū)政府”的權(quán)力下放趨勢(shì)，體現(xiàn)了強(qiáng)區(qū)放權(quán)策略。

政策功能方面，從一開(kāi)始主要服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，規(guī)范市場(chǎng)，到后面成為留住人才、為人才提供保障的有效手段，政策功能逐漸豐富。

政策時(shí)效方面，第二階段和第四階段的政策時(shí)效較短，主要因?yàn)榈谝?、三階段的政策基本上屬于頂層設(shè)計(jì)，對(duì)工改的基礎(chǔ)要求和原則進(jìn)行了規(guī)定，因此政策時(shí)效較長(zhǎng)。而第二、四階段分別是快速發(fā)展階段和強(qiáng)區(qū)放權(quán)后的政策觀望階段，政策功能主要是為了規(guī)劃實(shí)施，政策制定主要依據(jù)市場(chǎng)的反饋，使得該階段的政策時(shí)效較短。但是由于指導(dǎo)實(shí)施的政策時(shí)效短，也導(dǎo)致了政策的連續(xù)性不強(qiáng)，對(duì)處于實(shí)施周期中的項(xiàng)目影響較大。

政策客體方面，呈指數(shù)遞增趨勢(shì)，從一開(kāi)始針對(duì)行政職能部門促進(jìn)工改的審批實(shí)施，到對(duì)市場(chǎng)主體、企業(yè)都做出要求，從中也可以看出工改政策逐漸規(guī)范化，但是隨著工改項(xiàng)目功能更加廣泛，不免影響到公眾利益，但政策客體中卻未對(duì)公眾意見(jiàn)做出規(guī)定。政策優(yōu)惠是政府調(diào)節(jié)工改市場(chǎng)的主要手段之一，政策優(yōu)惠呈現(xiàn)逐漸弱化趨勢(shì)，也反映出市場(chǎng)主體對(duì)工改態(tài)度的轉(zhuǎn)變。政策領(lǐng)域與政策功能具有較強(qiáng)的相關(guān)性，從政策領(lǐng)域的變化趨勢(shì)來(lái)看，可以看出工改政策從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型到提倡發(fā)揮城市功能作用再到回歸產(chǎn)業(yè)本質(zhì)的政策目標(biāo)變化。

政策管理方面，隨著政府對(duì)工改市場(chǎng)的逐漸規(guī)范，管理周期也逐漸拉長(zhǎng)，到2016年，開(kāi)始對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行監(jiān)管，要求工改用地的合法屬性，到2018年開(kāi)始提到全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，但是并未就具體的監(jiān)管內(nèi)容做出要求，因此在全鏈條周期管理上還不到位，特別是缺乏事后監(jiān)管。

管控對(duì)象方面，前三個(gè)階段管控對(duì)象逐漸增加，在第四階段，由于深圳住房市場(chǎng)供應(yīng)不足，地價(jià)高，使得企業(yè)開(kāi)始轉(zhuǎn)移，因此政府想依托工改項(xiàng)目作為保障性住房的來(lái)源渠道，在第四階段開(kāi)始對(duì)工改保項(xiàng)目放低管控，同時(shí)對(duì)于工改工項(xiàng)目也給予政策方便，從而保障深圳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這就使得管控對(duì)象指標(biāo)在第四階段得分有所降低。

4.深圳市工改項(xiàng)目實(shí)施成效評(píng)估

4.1" 深圳舊工業(yè)區(qū)改造實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)

利用Google earth評(píng)估實(shí)施狀態(tài)，共識(shí)別出276個(gè)項(xiàng)目的有效實(shí)施信息，對(duì)于地圖上無(wú)法識(shí)別出實(shí)施狀態(tài)的剩余項(xiàng)目，推測(cè)是未實(shí)施的和綜合整治類的進(jìn)行進(jìn)一步篩選。由于綜合整治類項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)地圖歷史圖像判斷實(shí)施狀態(tài)，依據(jù)深圳城市更新單元項(xiàng)目實(shí)施流程，將單一實(shí)施主體的確認(rèn)作為項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段的標(biāo)志。據(jù)此，綜合整治類項(xiàng)目的實(shí)施狀態(tài)通過(guò)主體確認(rèn)情況來(lái)判斷。

經(jīng)再次篩選，發(fā)現(xiàn)11個(gè)項(xiàng)目均已確認(rèn)實(shí)施主體，表明已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施，其余被認(rèn)定為未實(shí)施項(xiàng)目。因此，在2010-2018年立項(xiàng)的380個(gè)項(xiàng)目中，截至目前共計(jì)實(shí)施287個(gè)，而截至2018年共實(shí)施145個(gè)（表7）。

從實(shí)施項(xiàng)目的總體規(guī)模和地均規(guī)模來(lái)看（圖5a），特區(qū)內(nèi)外的舊工業(yè)區(qū)改造實(shí)施效果呈現(xiàn)出顯著差異。首先，從總體規(guī)模來(lái)看，舊工業(yè)區(qū)改造活動(dòng)主要集中于特區(qū)外。截至2018年，特區(qū)外已實(shí)施的工改項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到90個(gè)，遠(yuǎn)超特區(qū)內(nèi)的55個(gè)。在規(guī)模上，特區(qū)外已實(shí)施的工改項(xiàng)目面積高達(dá)867.81平方公頃，約為特區(qū)內(nèi)規(guī)模的4倍，表明特區(qū)外在舊工業(yè)改造方面的投入和力度較大，反映了其在產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市更新方面的積極態(tài)度。

然而，從地均改造規(guī)模來(lái)看（圖5b），特區(qū)內(nèi)的表現(xiàn)更為突出。地均改造規(guī)模指將單位建成區(qū)面積上實(shí)施的項(xiàng)目面積作為判斷實(shí)施強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)。盡管特區(qū)外在總體規(guī)模上占優(yōu)勢(shì)，但特區(qū)內(nèi)的地均改造規(guī)模更高，這表明特區(qū)內(nèi)在有限的建成區(qū)面積上，實(shí)現(xiàn)了更高效、更密集的舊工業(yè)區(qū)改造，提高了土地資源的利用效率。此外，特區(qū)內(nèi)的立項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施率也高于特區(qū)外，這不僅反映出特區(qū)內(nèi)改造規(guī)模和效率上的優(yōu)勢(shì)，還表明特區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目落地和實(shí)施成功率較高。這一現(xiàn)象可能與特區(qū)內(nèi)的政策環(huán)境、資金支持和市場(chǎng)需求等多方面因素密切相關(guān)。

4.2 深圳舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施特征

4.2.1 發(fā)展轉(zhuǎn)型矛盾突出的街道成為工業(yè)更新改造高強(qiáng)度區(qū)

舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目的數(shù)量分布與實(shí)施強(qiáng)度在各區(qū)有著較顯著的差異，通過(guò)深入分析各街道的改造強(qiáng)度，可以發(fā)現(xiàn)一些明顯的規(guī)律和趨勢(shì)。本文的街道更新改造強(qiáng)度測(cè)度方法為：各個(gè)街道單元的舊工業(yè)區(qū)改造實(shí)施項(xiàng)目用地面積與建成區(qū)面積的比值，共分為高、中高、中、中低和低五個(gè)強(qiáng)度等級(jí)（圖6）。

首先，高強(qiáng)度和中高強(qiáng)度地區(qū)主要集中在深圳市早期發(fā)展區(qū)域或功能轉(zhuǎn)變迅速的區(qū)域。這些地方因開(kāi)發(fā)建設(shè)較早，許多基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)老化，功能不再適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，迫切需要更新改造。例如筍崗街道和東曉街道，因地區(qū)的定位和功能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，原有的低矮廠房建筑無(wú)法滿足高附加值產(chǎn)業(yè)的需求，所以工改活動(dòng)尤其活躍。

其次，一些街道如坂田街道、龍華街道、松崗街道和公明街道等，雖非早期深圳市的發(fā)展區(qū)域，但受特定經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)和政策驅(qū)動(dòng)的影響，其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型速度快，更新改造需求強(qiáng)烈。這些地區(qū)通常位于重要交通樞紐或產(chǎn)業(yè)連片區(qū)附近，具有地理優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?，在政策的引?dǎo)和市場(chǎng)的推動(dòng)下，工業(yè)改造活動(dòng)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)。

再者，更新改造中高強(qiáng)度以上街道的原有用地供應(yīng)功能與新經(jīng)濟(jì)形式下的新需求不相適應(yīng)，迫切需要從單一功能區(qū)向多重功能區(qū)綜合轉(zhuǎn)變，這一矛盾剛好推動(dòng)了該地區(qū)的更新改造活動(dòng)。隨著深圳經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，這些街道需要通過(guò)更新改造釋放土地潛力、提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)、優(yōu)化空間布局，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展需求。

舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目在各區(qū)的實(shí)施受多種因素影響，包括開(kāi)發(fā)歷史、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需求以及政策驅(qū)動(dòng)，為推動(dòng)深圳舊工業(yè)改造活動(dòng)更加均衡高效，政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化資源和利益分配機(jī)制，各街道也應(yīng)根據(jù)自身的切實(shí)需求，做好改造計(jì)劃和實(shí)施方案。

4.2.2" 地鐵沿線更新改造活躍，商業(yè)辦公為其改造首選

地鐵線路及其站點(diǎn)布局對(duì)舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目選址具有重要影響。本文結(jié)合以往研究得出的地鐵站點(diǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)輻射邊界數(shù)據(jù)，將深圳地鐵站點(diǎn)的影響范圍劃分為500米和1000米兩個(gè)層級(jí)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在地鐵站點(diǎn)1000米以內(nèi)及地鐵沿線影響范圍內(nèi)有170個(gè)項(xiàng)目，占總體實(shí)施項(xiàng)目的59.2%，其中地鐵站點(diǎn)500米以內(nèi)及沿線影響區(qū)域有89個(gè)項(xiàng)目，占比達(dá)31%。這表明地鐵站點(diǎn)對(duì)于舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目選址具有顯著吸引力（圖7）。

從類型分布來(lái)看，可以看出地鐵沿線項(xiàng)目以工改商住和工改M0為主，以500米范圍內(nèi)統(tǒng)計(jì)，工改商住和工改M0占所有項(xiàng)目的85.4%，工改商住占56.2%。其中工改商住主要以工改商住、工改商業(yè)為主（圖8a）。在用地規(guī)模上，工改商住改造規(guī)模達(dá)到58.1%（圖8b）。

從政策角度來(lái)看，自2016年起，深圳出臺(tái)了一系列舊工業(yè)區(qū)改造政策文件，特別是針對(duì)位于軌道站點(diǎn)周邊500米范圍內(nèi)的舊工業(yè)區(qū)，鼓勵(lì)這些區(qū)域逐步置換生產(chǎn)制造功能轉(zhuǎn)而發(fā)展企業(yè)總部、商貿(mào)會(huì)展等第三產(chǎn)業(yè)。且在站點(diǎn)周邊500米范圍內(nèi)、規(guī)劃保留的成片產(chǎn)業(yè)園區(qū)外的舊工業(yè)區(qū)，可以按照合理程序，調(diào)整規(guī)劃建設(shè)人才住房和保障性住房，并在規(guī)劃審批上給予方便等。

從市場(chǎng)角度來(lái)看，一方面地鐵沿線已經(jīng)成為城市發(fā)展的黃金經(jīng)濟(jì)線，得益于出色的交通網(wǎng)絡(luò)和稠密的人流。地鐵沿線區(qū)擁有顯著的商業(yè)吸引力，通過(guò)整合多元資源可有效推動(dòng)用地效率、增值潛力的同步增長(zhǎng)。另一方面，由于城市土地資源的有限供應(yīng)，以及出于最大化利用地鐵沿線帶來(lái)的交通便捷性目的，地鐵站點(diǎn)周邊影響區(qū)的建筑形態(tài)逐漸向三維立體化發(fā)展，建筑密度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不斷增加，房地產(chǎn)市場(chǎng)挖掘出沿鐵路沿線城市建設(shè)的巨大市場(chǎng)盈利潛力。更甚者，深圳政府提出地鐵站點(diǎn)500米范圍以內(nèi)的項(xiàng)目有資格進(jìn)行容積率修正以增加開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，進(jìn)一步刺激了市場(chǎng)投資響應(yīng)，掀起了沿地鐵線路高潛力用地的投入建設(shè)開(kāi)發(fā)熱潮。

深圳在舊工業(yè)區(qū)改造方面的政策調(diào)整和市場(chǎng)反應(yīng)相互呼應(yīng)。受市場(chǎng)化影響，目前的舊工業(yè)區(qū)改造在位置選擇上更傾向區(qū)位好的地方，如地鐵沿線、主要干道沿線等；在改造類型上，更加傾向工改商住這類利潤(rùn)大、資金回本快的項(xiàng)目。而這樣的選擇后果不利于深圳產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，所以在面對(duì)市場(chǎng)失靈的情況下，如何發(fā)揮政策效用是需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

4.2.3 大地塊項(xiàng)目更新優(yōu)勢(shì)明顯，實(shí)施率較高

為探究用地規(guī)模對(duì)項(xiàng)目實(shí)施率的影響，本文將地塊規(guī)模分為5個(gè)區(qū)間：小規(guī)模（0-5平方公頃）、中?。?-10平方公頃）、中等（10-15平方公頃）、中大（15-20平方公頃）和大規(guī)模（≥20平方公頃）。實(shí)施率定義為同一規(guī)模區(qū)間內(nèi)已實(shí)施項(xiàng)目數(shù)與已立項(xiàng)項(xiàng)目數(shù)的比值。

在380個(gè)立項(xiàng)項(xiàng)目中，小規(guī)模范圍項(xiàng)目236個(gè)（圖9）。在145個(gè)已實(shí)施項(xiàng)目中，小規(guī)模范圍內(nèi)項(xiàng)目87個(gè)，實(shí)施率為36.9%。相比之下，大規(guī)模項(xiàng)目的實(shí)施率達(dá)到了66.7%，表明大規(guī)模項(xiàng)目的實(shí)施率最高。中等及中大規(guī)模項(xiàng)目的實(shí)施率分別為39.3%和38.5%，顯示出工改項(xiàng)目中等及以上規(guī)模的項(xiàng)目在實(shí)施上具有明顯優(yōu)勢(shì)。主要原因可能在于兩點(diǎn)：一是工業(yè)改造項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)主體一般較簡(jiǎn)單，且大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)施一般來(lái)說(shuō)利潤(rùn)空間較大，從而更容易推動(dòng)實(shí)施；二是對(duì)于大地塊的工改項(xiàng)目往往與解決城市功能短板、空間資源配置和市政設(shè)施優(yōu)化等高目標(biāo)相關(guān)，因此更易獲得政府支持。此外，不同規(guī)模項(xiàng)目的實(shí)施率與實(shí)施周期基本呈反比關(guān)系（圖10）。20平方公頃 以下的項(xiàng)目實(shí)施周期與實(shí)施率上差異不大，而20平方公頃 以上的項(xiàng)目在實(shí)施率和實(shí)施周期上均顯示出明顯優(yōu)勢(shì)。

盡管大規(guī)模地塊項(xiàng)目實(shí)施在實(shí)施率和實(shí)施周期上都有較明顯的優(yōu)勢(shì)，但小地塊項(xiàng)目是舊工業(yè)改造的主體，且多呈碎片化分布，實(shí)施困難且實(shí)施周期較長(zhǎng)。因此，如何有效推動(dòng)這些大量已立項(xiàng)的小規(guī)模地塊實(shí)施，避免其在城市用地中碎片化發(fā)展，是未來(lái)工改亟需解決的難題。

4.2.4" 項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，不同區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)度差距明顯

對(duì)2010-2018年間立項(xiàng)項(xiàng)目的實(shí)施年限進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，平均年限為4年，最長(zhǎng)的可達(dá)到8-12年。根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施年限，即實(shí)施年份與立項(xiàng)年份的差值，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施年限進(jìn)行分類：X＜2年為短期項(xiàng)目，2≤X＜4年為中期項(xiàng)目，4≤X＜6年為中長(zhǎng)期項(xiàng)目，X≥6為長(zhǎng)期項(xiàng)目。

從項(xiàng)目實(shí)施年限來(lái)看（圖11a），平均年限集中在中長(zhǎng)期2-5年，其中6年以上的項(xiàng)目占18%，改造類型上以工改M0和工改商住為主，在地塊規(guī)模上以小地塊為主。2年以內(nèi)的項(xiàng)目?jī)H占16%?？傮w來(lái)看，深圳舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施周期偏長(zhǎng)。

對(duì)不同行政區(qū)項(xiàng)目的實(shí)施年限均值統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)（圖11b），各區(qū)的工改項(xiàng)目實(shí)施周期有明顯差距。福田、南山、鹽田、寶安低于總體平均值3.66年，其中鹽田均值最低為3年，龍崗區(qū)基本上與平均年限持平，坪山區(qū)實(shí)施年限均值高達(dá)5年。由于南山、福田、寶安是早期發(fā)展區(qū)域，當(dāng)下功能轉(zhuǎn)變?cè)V求高，因此對(duì)于舊工業(yè)區(qū)改造的政策力度更強(qiáng)，其項(xiàng)目實(shí)施周期相對(duì)較短。

深圳市工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施周期普遍較長(zhǎng)，這可能與項(xiàng)目規(guī)模大小、工業(yè)改造類型和區(qū)域政策有關(guān)。不同區(qū)域的實(shí)施周期差異表明，政策導(dǎo)向和區(qū)域發(fā)展策略在舊工業(yè)區(qū)改造中起著重要作用。

5.結(jié)論與建議

5.1" 結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)深圳市2007-2023年間所有舊工業(yè)區(qū)改造政策進(jìn)行系統(tǒng)研究，主要包括政策梳理、構(gòu)建PMC評(píng)價(jià)模型對(duì)不同階段發(fā)布的政策優(yōu)劣情況進(jìn)行量化評(píng)價(jià)、收集2010-2018年所有工改實(shí)踐項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得出現(xiàn)行政策上的不足。本研究的主要結(jié)論如下：

1）梳理深圳舊工業(yè)區(qū)改造政策的不同發(fā)展階段，將其改造歷程劃分為探索試行、快速發(fā)展、規(guī)范管控、政策觀望四個(gè)階段。總體來(lái)說(shuō)，深圳舊工業(yè)區(qū)改造政策逐漸完善，同時(shí)具有階段性特征，在一定程度上可以反映出深圳城市更新內(nèi)涵和發(fā)展方向。

2）構(gòu)建舊工業(yè)區(qū)改造政策量化評(píng)價(jià)PMC模型。根據(jù)政策評(píng)價(jià)得分客觀表征不同階段的政策得失，對(duì)深圳舊工業(yè)區(qū)改造四個(gè)階段的政策進(jìn)行PMC評(píng)價(jià)，得出平均得分在可接受范圍，整體上呈現(xiàn)逐階段遞增趨勢(shì)，并在規(guī)范管控階段取得評(píng)價(jià)最高分。從單項(xiàng)政策指標(biāo)來(lái)看，政策具有以下不足：①政策時(shí)效短，政策銜接性和系統(tǒng)性不夠；②強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)督，忽視事后監(jiān)管；③政府對(duì)改造后的實(shí)施效果缺乏評(píng)價(jià)，不利于指導(dǎo)下一步工作開(kāi)展；④政策中缺乏對(duì)公眾意見(jiàn)的考慮。

3）收集2010-2018年項(xiàng)目數(shù)據(jù)，對(duì)工改政策實(shí)施成效進(jìn)行評(píng)估。對(duì)2010-2018年立項(xiàng)的380個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施情況和實(shí)施特征分析，發(fā)現(xiàn)不同階段舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施率受政策影響明顯，且不同改造類型的更新項(xiàng)目實(shí)施率差異也明顯，其中工改商住類項(xiàng)目為改造首選。項(xiàng)目實(shí)施特征有以下四點(diǎn)：①功能退化與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型矛盾突出的街道成為更新高強(qiáng)度區(qū)；②地鐵沿線更新改造活躍，商業(yè)辦公為其改造首選；③大地塊項(xiàng)目更新優(yōu)勢(shì)明顯，實(shí)施率較高；④項(xiàng)目開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，不同區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)度差距明顯。

5.2" 建議

本文針對(duì)研究發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下優(yōu)化建議：①完善項(xiàng)目評(píng)估“體檢”單，落實(shí)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)調(diào)整和政策優(yōu)化；②將城市更新要求融入國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)更新改造的規(guī)劃統(tǒng)籌；③健全運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全周期管理；④建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的多方參與；⑤推動(dòng)政策融合，為系統(tǒng)推進(jìn)城市更新提供無(wú)縫銜接。

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